Ejercer el liderazgo-Hillary Clinton

Ejercer el liderazgo mediante
el poder civil
La redefinición de la diplomacia
estadounidense y el desarrollo
Hillary Rodham Clinton
EL MUNDO DE HOY es un crisol de desafíos que ponen a prueba el liderazgo esta-
dounidense. Los problemas globales, desde el extremismo violento y la recesión
mundial hasta el cambio climático y la pobreza, exigen soluciones colectivas, inclu-
so cuando el poder en el mundo se torna cada vez más difuso. Requieren coope-
ración internacional eficaz, a pesar de que es cada vez más dificil lograrla. No será
posible resolverlos a menos que un país esté dispuesto a aceptar la responsabili-
dad de iniciar la acción. Estados Unidos es ese país.
Inicié mi función como Secretaria de Estado de Estados Unidos subrayando la
necesidad de elevar la diplomacia y el desarrollo al nivel de la defensa: una estrate-
gia de "poder inteligente" para resolver los problemas globales. Para que dicha es-
trategia tenga éxito, sin embargo, es necesario fortalecer y amplificar el poder civil
estadounidense. Como ha argumentado el secretario de defensa Robert Gates en
Forei gn Affairs (Vol. 89, Núm. 3), es necesario equilibrarlo con el poder militar
estadounidense. En un discurso presentado en agosto de zoio, Gates dijo: "Debe
haber un cambio de actitud y se debe reconocer el papel de las dependencias
esenciales como [el Departamento] de Estado y la Agencia de Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional [usAID] (...) para que asuman el liderazgo que creo
que deben desempeñar".
Este esfuerzo ya se ha iniciado. El Congreso ya ha destinado fondos para 1io8
nuevos funcionarios para el Servicio Exterior y para el Servicio Civil con el fin de
1,1e "
HILLARY RODHAM CLINTON es Secretaria de Estado de Estados
Unidos.
eMATERIAL ORIGINAL DE FOREIGN AFFAIRS • VO/UMen 89 Mi771er0 6 [ 83

fortalecer la capacidad del Departamento de Estado para dar seguimiento a los in-
tereses del país y de promover los valores estadounidenses. USAID está en proceso
de duplicar su personal para desarrollo, contratando a 120o nuevos funcionarios del
Servicio Exterior con la experiencia y las habilidades necesarias para afrontar los
desafíos del desarrollo, y está aprovechando mejor al personal local contratado en
nuestras misiones en el extranjero, el cual tiene un profundo conocimiento de su
país. Elgobiemo de Obama ha comenzado a reconstruir USAID para convertirla eni
la mejor organización del mundo dedicada al desarrollo, unauuepromueva el cre-
cimiento de largo plazo y la gobernanza democrática, que cuente con su propia
división de investigación, que modele la política y la innovación, y utilice medicio-
nes para asegurarse de que nuestras inversiones son productivas y sensatas.
Pero debemos hacer más. No sólo debemos reconstruir, también tenemos que
repensar, reformar y recalibrar. Durante el tiempo que estuve en la Comisión de Servi-
cios Armados del Senado de Estados Unidos, vi cómo el Departamento de Defensa
utilizaba stalevisión Cuatrienale Defensa para alinear recursos, políticas y estra-
tegias para el presente y para el futuro. No había un mecanismo parecido para mo-
dernizar el Departamento de Estado o USAID. En julio de 2009, lancé la primera
Revisión Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo (QDDR), una revisión total del De-
partamento de Estado y de USAID para recomendar la mejor manera de equiparnos, leLl^"y
.,capacitarnos, organizarnos y obtener financiamiento para atender las actuales
prioridades de diplomacia y desarrollo así como la forma de comenzar a capacitar
al personal, construir las estructuras, establecer los procesos y obtener los recursos
para atender los desafíos que afrontará el mundo en los años venideros.
La QDDR no es sólo una revisión. Define la manera como la diplomacia y el
desarrollo deben coordinarse, complementarse y reforzarse mutuamente. Evalúa
lo que ha funcionado en el pasado y lo que no. Además, pronostica las decisio-
nes estratégicas y los recursos que se necesitarán en el futuro.
Aunque el Departamento de Estado y USAID tienen papeles y misiones dife-
rentes, la diplomacia y el desarrollo a menudo se superponen y deben trabajar en
tándem. Los desafíos globales exigen, con mayor frecuencia, una mezcla de am-
bos, lo cual requiere una aproximación holística al poder civil.
Los gbjetivos diplomáticos se garantizan a menudo con avances en desarrollo. La .-P
reanudación de las conversaciones directas entre israelíes y palestinos durante el
avances en la mesa de negociaciones estarán directamente vinculados a los avances <>
verano fue resultado de una diplomacia persistente y talentosa. Sin embargo, los
en la construcción de instituciones fuertes y estables para un Estado palestino y en
proporcionarle a Israel la seguridad que necesita. Los objetivos de desarrollo a
menudo se arantizan • raci - • . di e e t ático. El efecto del programa
glóhal_parael hambre Alimentar el Futuny la iniciativa de Salud Mundial se
dirigirán en_ p, árte a reformas de política pública en países socios; la Cor-
poración del Desafío del Milenio es,en arte, producto del compromiso político
sostenido diseñado para crear condici nes ositivas para el desarrollo. En muchos
Y
E 84 FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA • Volumen n Número

Ejercer el liderazgo mediante el poder civil
lugares, incluidos Afganistán e Iraq, la necesidad de reforzar las estrategias diplo-
máticas y de desarrollo surge de las causas y de los efectos combinados del con-
flicto violento, de la inestabilidad y de los Estados débiles.
La diplomacia y el desarrollo muestran el mundo tal como lo ve el Departamen-
to de Estado actualmente y como lo visualiza en el futuro. El proceso de revisión
se basó en el talento y en la sabiduría de gente excepcional del Departamento de
Estado y de USAID, que trabajó incansablemente para producir un mapa de las
reformas que se instrumentarán durante los siguientes 4 años y que tendrán un
efecto mucho más prolongado. L.;w,©z inaugural para este año identifica nue-
vas estrategias y habilidades para los diplomáticos y para los expertos en desarrollo,
establece prioridades presupuestarias y procedimientos de planeación, revisa los
incentivos de promoción y recomienda reformas organizacionales. Se centra en tres
áreas principales: modernizar y coordinar la diplomacia a través de las diferentes en-
tidades gubernamentales de Estados Unidos, garantizar que el trabajo de desarro-
llo produzca un efecto duradero y sostenible, y crear un nexo más fuerte entre la
diplomacia y el desarrollo, así como una mejor coordinación entre socios en el
ámbito militar, en zonas de conflicto y en Estados frágiles.
UN SERVICIO CIVIL GLOBAL
LA DIPLOMACIA HA SIDO DESDE hace mucho tiempo la columna vertebral de la
política exterior estadounidense. Aún lo es. Gran parte de mi trabajo en el Depar-
tamento de Estado consiste en emplear la diplomacia para abordar los principales
problemas globales y regionales, como confrontar las ambiciones nucleares de Irán,
facilitar las negociaciones entre israelies y palestinos, mejorar la estabilidad de la
península de Corea y trabajar con otros gobiernos para llevar ayuda de emergencia
a Haití. Asimismo, el presidente Barack Obama y yo confiamos sin duda en el tra-
bajo diplomático tradicional para elaborar un acuerdo de último minuto en la con-
ferencia sobre el cambio climático que se llevó a cabo en diciembre de 2009 en
Copenhague.
En los diálogos estratégicos anuales con diversos socios clave —incluidos Chi-
na, la India, Indonesia, Nigeria, Pakistán, Rusia y Sudáfrica—, Estados Unidos
intenta profundizar y ampliar sus relaciones y establecer una base más sólida para
abordar los problemas compartidos, para promover los intereses comunes y para ma-
nejar las diferencias. Estados Unidos está invirtiendo en el fortalecimiento de estruc-
turas globales como el G-20 y de instituciones regionales como la Organización
de los Estados Americanos y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático. Esto
es parte de un compromiso para crear una nueva arquitectura global de cooperación
que no sólo incluya a Oriente y a Occidente, sino también al Norte y al Sur.
Aunque la diplomacia tradicional siempre será esencial para promover la agen-
da de Estados Unidos, no es suficiente. El Departamento de Estado debe ampliar
su participación para acercarse e influir sobre grupos más amplios y diversos usan-
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA [ 85 ]

do nuevas habilidades, estrategias y herramientas. Con ese fin, el Departamento está
ampliando la forma como concibe la diplomacia, así como los papeles y responsa-
bilidades de quienes la practican.
El Servicio Exterior original, como su nombre lo indica, estaba formado por
personas entrenadas para manejar las relaciones de Estados Unidos con otros
países, principalmente a través de consultas con sus contrapartes en el gobierno.
Esta ha sido la función principal de los embajadores y de las embajadas de Esta-
dos Unidos, al igual que del personal del Departamento de Estado. Sin embargo, la
interconexión global actual requiere, además de hacer contacto con los gobiernos,
llegar directamente a los ciudadanos y ampliar la cartera de política exterior de Es-
tados Unidos para incluir temas que antes se limitaban a la esfera nacional, como la
regulación económica y ambiental, los medicamentos y las enfermedades, el crimen
organizado y el hambre mundial. Dado que dichos temas traspasan las fronteras,
las entidades nacionales que los atienden ahora deben realizar una gran parte de
su trabajo en el extranjero, operando desde embajadas y consulados. En zoco, por
ende, un embajador de Estados Unidos no sólo es responsable de dirigir a los civi-
les del Departamento de Estado y de usAup, sino también de fungir como director
ejecutivo de una misión formada por múltiples dependencias. Además, también
debe ser experto en relacionarse con audiencias fuera del gobierno, como el sector
privado y la sociedad civil.
Observemos, por ejemplo, la embajada de Estados Unidos en Islamabad. La
misión incluye 800 miembros del personal; alrededor de 450 de ellos son diplo-
máticos y funcionarios del Departamento de Estado, y loo son de USAID. Una
gran parte del trabajo consiste en labores diplomáticas tradicionales: funcionarios
del Servicio Exterior que ayudan a los estadounidenses a viajar o hacer negocios en
la región, emisión de visas y colaboración con sus contrapartes paquistaníes del
ejército y de la sociedad civil. Pero el embajador de Estados Unidos también diri-
ge a civiles de otras once dependencias federales, entre los que se encuentran
expertos en reconstrucción y asistencia para desastres que han ayudado después
de las históricas inundaciones del verano de 2010; especialistas en salud, energía,
comunicaciones, agricultura y justicia, y personal militar que trabaja con el ejér-
cito paquistaní para reforzar su capacidad y ayudar en la lucha contra los extre-
mistas.
En Washington, mi responsabilidad como Secretaria es garantizar que el per-
sonal del Servicio Exterior y del Servicio Civil del Departamento de Estado y
uSAID colaboren entre sí y con sus colegas del gobierno federal. En el diálogo estra-
tégico de Estados Unidos con Pakistán participan diez grupos de trabajo indepen-
dientes que reúnen a los secretarios del gabinete y expertos de diversas dependen-
cias de ambos gobiernos. El diálogo de Estados Unidos con la India incluye a veintidós
dependencias; y cuando el secretario del tesoro Timothy Geithner y yo viajamos a
Beijing en mayo para la segunda ronda del Diálogo Estratégico y Económico, nues-
tra delegación incluía civiles de más de treinta dependencias.
[ 86 ] FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA • Volumen n Número

Los funcionarios del Servicio Exterior, el personal del Servicio Civil y el perso-
nal local del Departamento de Estado y de USAID forman la columna vertebral de
nuestro compromiso global. Al aprovechar el talento que ya se tiene en las depen-
dencias federales estadounidenses yen los puestos en el extranjero, Estados Unidos
puede crear un servicio civil global del mismo calibre y flexibilidad que su ejército.
Dado que cuenta con personal y expertos de diversas instituciones —entre las que
se encuentran el Departamento de Estado, USAID, la Corporación del Desafio
del Milenio, la Corporación de Inversiones Privadas en el Extranjero, el Banco de
Exportaciones e Importaciones, los centros para el Control y la Prevención de En-
fermedades, los departamentos de Justicia, del Tesoro, de Agricultura, el Cuerpo
de Paz y muchas otras—, el aparato de política exterior estadounidense debe re-
compensar el trabajo en equipo, promover la colaboración y apoyar la rotación entre
dependencias.
La colaboración debe ir mucho más allá de las interacciones entre gobiernos.
En esta era de la información, la opinión pública adquiere importancia adicio-
nal, incluso en Estados autoritarios, y a medida que los actores no estatales tienen
más posibilidades de influir sobre los acontecimientos actuales. Hoy, un embaja-
dor de Estados Unidos no sólo crea vínculos con el gobierno del país huésped;
también los crea con su pueblo. El QDDR avala una nueva estrategia de diplomacia
pública que hace de la participación pública el deber de todo diplomático, a través
de reuniones generales y entrevistas con los medios, de programas de extensión
organizada, actos en pueblos de las provincias y pequeñas comunidades, programas
de intercambio de estudiantes, y conexiones virtuales que reúnen a los ciudada-
nos con las organizaciones civiles. En efecto, en el siglo xxi, es tan probable que un
diplomático se reúna con algún anciano de la tribu en una aldea rural como con
alguno de sus homólogos en un ministerio extranjero, y es igualmente probable que
vista pantalones tipo cargo o un traje a rayas.
La diplomacia pública debe comenzar desde arriba. En Indonesia y Turquía,
llevé a cabo reuniones bilaterales con funcionarios del gobierno, pero también me
reuní con líderes de la sociedad civil y aparecí como invitada en populares progra-
mas de entrevistas en televisión. He celebrado reuniones generales con diversos
grupos de ciudadanos en todos los continentes que he visitado, como lo he hecho a
lo largo de mi carrera. Actos públicos como estos son tan importantes en mi trabajo
como Secretaria de Estado como las reuniones en los ministerios de exteriores, por-
que la durabilidad de las colaboraciones de Estados Unidos en el exterior depende-
rá tanto de la actitud de los pueblos como de las políticas públicas de sus gobiernos.
También en Washington, el Departamento de Estado está modernizando y
haciendo más eficiente la forma como concibe la diplomacia pública y la manera
como la lleva a cabo. Nos estamos alejando de las plataformas tradicionales y esta-
mos creando vínculos con el público extranjero en regiones que alguna vez se
consideraron fuera del alcance de Estados Unidos. No tiene sentido asignar la
mayor cantidad de recursos a lugares en los que los lazos con Estados Unidos ya son
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA [ 7 ]

REUTERS U.S./GRIGORY DUKOR
La secretaria de Estado Hillary Clinton en Moscú, en marzo de 2010.
fuertes y seguros, y minimizar los esfuerzos donde la participación del público es
fundamental para el éxito.
También podemos aprovechar el poder civil vinculando a empresarios, filán-
tropos y grupos ciudadanos con los gobiernos para realizar las tareas que los
gobiernos no pueden hacer solos. La tecnología, en particular, brinda nuevas
herramientas de colaboración. Uno de los grandes éxitos del año 2010 fue una aso-
ciación, casi inmediata, forjada entre las compañías de telefonía móvil de Estados
Unidos y Haití, la Cruz Roja, los emprendedores sociales, la guardia costera esta-
dounidense y, eventualmente, el cuerpo de marines de Estados Unidos para crear
una plataforma que utilizó mensajes de texto para comunicar la ubicación de las
víctimas del terremoto que debían ser rescatadas. El Departamento de Estado tam-
bién inició un programa para facilitar el envío a la Cruz Roja, a través de mensajes
de texto, de donaciones de lo dólares para Haití; con este programa se obtuvieron
donaciones de 31 millones de estadounidenses. En el Departamento de Estado y
USAID, seguimos desarrollando nuevas formas para utilizar los 4600 millones de
teléfonos celulares del mundo para mejorar la vida de la gente que vive en áreas
remotas y en circunstancias azarosas.
Los viajes al extranjero de delegaciones de estadounidenses con conocimientos
tecnológicos también han producido prometedoras vías para colaboraciones inno-
vadoras en campos como la agricultura y la salud. Una de estas visitas a Rusia, por
ejemplo, ayudó a allanar el camino para una colaboración pública y privada lla-
mada "text4baby", que proporcionará una aplicación móvil para que las mujeres em-
[ 8 8 ] FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA • Volumen 11 Número

barazadas y las madres que acaban de dar a luz obtengan consejos de salud a través
de sus teléfonos celulares y puedan monitorear sus embarazos.
Al analizar las fuerzas que moldearán la política global del mañana, queda claro
cómo es que las condiciones materiales de la vida de las personas pueden afectar
los objetivos de seguridad nacional de Estados Unidos. Aunque USAID dirige el
trabajo de desarrollo de Estados Unidos en el extranjero, los empleados del De-
partamento de Estado —desde embajadores hasta expertos del Servicio Civil—
deben tener más conocimientos y estar más comprometidos con los temas del
desarrollo. Por esta razón, solicité una amplia revisión de los programas de ayuda
estadounidenses en Afganistán y Pakistán, para asegurarnos de que se alineen con
los objetivos estratégicos de Estados Unidos, y envié a dos experimentados emba-
jadores para coordinar la asistencia extranjera en Kabul e Islamabad.
Esta aproximación integral es esencial para la participación de Estados Unidos
en muchas regiones. En México, por ejemplo, Estados Unidos continúa apoyan-
do los esfuerzos de aplicación de la ley para arrestar y llevar a juicio a los miem-
bros de los cárteles de la droga, pero también ha iniciado la siguiente fase de la
Iniciativa Mérida, trabajando con socios mexicanos —del gobierno, las empresas
y la sociedad civil— para fortalecer los sistemas de justicia y promover una "cultura
de legalidad" en las comunidades locales.
Cuando los diferentes elementos del poder civil estadounidense trabajan de for-
ma cohesionada —como en muchas embajadas de todo el mundo y en los mejores
días en Washington— el posible efecto de un servicio civil global se hace evidente.
No se puede garantizar que esta estrategia integral alcance todas sus metas, en espe-
cial cuando los desafíos están tan arraigados y son tan complejos como en Haití,
Pakistán o Yemen. No obstante, ésta es la mejor alternativa que tenemos: una opción
que debemos seguir.
DESARROLLO DE ALTO IMPACTO
EN OCASIONES ME HAN PREGUNTADO por qué son importantes los programas de
desarrollo para la politica exterior estadounidense y por qué Estados Unidos debe
gastar dinero en personas de otros países cuando tiene desafíos económicos en casa.
Aunque podría parecer poco lógico, la respuesta es que el desarrollo, cuando se
realiza de forma efectiva, es una de las mejores herramientas para incrementar la
estabilidad y la prosperidad de Estados Unidos. Puede fortalecer a los Estados frá-
giles o fallidos, impulsar el auge de socios capaces que pueden resolver problemas
regionales y globales, y promover la democracia y los derechos humanos.
Al mismo tiempo, es importante reconocer que aunque los problemas del mun-
do son inmensos, los recursos de Estados Unidos no lo son. Como responsables
del dinero de los contribuyentes estadounidenses, el Departamento de Estado y
USAID deben pensar estratégicamente al dar seguimiento a las necesidades más
acuciantes y tomar decisiones con base en evidencias sólidas para asegurarse de que
las inversiones dan resultados. También debemos concentrarnos en el largo plazo
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA [89 ]

para sentar las bases de un futuro más próspero, y no sólo atender hoy las necesi-
dades urgentes de la gente. Con esto en mente, la directiva presidencial sobre la
politica para el desarrollo mundial que promulgó el presidente Obama en septiem-
bre de 2010 —la primera de un Presidente de Estados Unidos— hace hincapié
en la importancia de elegir países con gobiernos responsables y condiciones favo-
rables para el desarrollo y trabajar en un número más reducido de sectores en cada
país para obtener el máximo efecto. Afirma que la asistencia se debe coordinar con
el comercio, las finanzas, los créditos para inversión y otras políticas económicas
para estimular los mercados emergentes y promover un crecimiento económico ge-
neralizado y sostenible. El crecimiento económico es la vía más segura para salir
de la pobreza, y ampliar y fortalecer a la dase media de todo el mundo será la clave
11 para lograr el orden internacional justo y sostenible que es la base de la estrate-
gia de seguridad nacional de Estados Unidos.
La QDDR adopta el desarrollo como un proceso de autoayuda asistida para pro-
mover los intereses y valores estadounidenses. Un país en desarrollo debe estar a
cargo y establecer sus propias metas para satisfacer las necesidades de su pueblo.
El gobierno estadounidense llega a la mesa como socio, no como benefactor, pres-
tando recursos y experiencia y, a la larga, retirándose cuando el país huésped es
autosuficiente.
Hoy, el gobierno de Obama está aplicando ese modelo de colaboración en dos
iniciativas representativas que anunció durante zoo9: la iniciativa de Salud Mun-
dial y Alimentar el Futuro, que forman parte de una iniciativa global más exten-
sa de seguridad alimentaria de su gobierno.
La iniciativa de Salud Mundial reconoce que el panorama sanitario de muchos
países en desarrollo ha mejorado a lo largo de los años, debido en parte al plan
de emergencia del presidente para el alivio del SIDA (Pepfar) de George W. Bush,
a la Iniciativa Presidencial contra la Malaria (PMI) y a las aportaciones de muchos
otros países y organizaciones. No obstante, este panorama más concurrido no
necesariamente mejora los resultados de salud de forma eficiente o en el largo
plazo.
El propósito fundamental de la iniciativa de Salud Mundial es poner fin a la aten-
ción aislada y esporádica, uniendo los programas individuales de salud -PEPFAR,
PMI y los programas de salud materna e infantil, de planificación familiar, de enfer-
medades tropicales no atendidas y otras áreas cruciales de la salud— en un sistema
integrado, coordinado y sustentable de atención, con los países afectados al frente.
La iniciativa Alimentar el Futuro se basa en los mismos principios. Para dar sólo
un ejemplo, Bangladesh está desarrollando su propio plan de inversión en seguri-
dad alimentaria basado en parte en la asesoría de un foro público con más de 500
representantes de la sociedad civil, del ámbito académico, de grupos de expertos y
del sector privado. La estrategia ha sido revisada por expertos técnicos independien-
tes, y los líderes nacionales y otros expertos la están refinando aún más. El gobierno
estadounidense está desarrollatiacTuriplan de inversión para apoyar la estrategia
E 90 FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA Volumene Número

de Bangladesh, en total colaboración con otros gobiernos y con donadores inter-
nacionales.
Así es la colaboración en la práctica. Los gobiernos socios muy probablemente
decidirán hacer las cosas de forma diferente a como las haría Estados Unidos o
podrían establecer prioridades diferentes. Evaluar e invertir en los planes de estos
gobiernos podría llevar más tiempo que entregar los servicios nosotros mismos.
Pero los resultados prometen una estrategia sostenible que continuará incluso
después de que la asistencia de Estados Unidos haya finalizado.
La QDDR también se centra en el aspecto diplomático de la política de desarro-
llo efectiva, promoviendo la creación de vínculos más fuertes y sistemáticos entre el
Departamento de Estado y USAID, tanto en Washington como en el terreno.
La diplomacia puede apoyar la política de desarrollo de diferentes formas. El es-
fuerzo diplomático más importante de Estados Unidos con China en años recien-
tes —el Diálogo Estratégico y Económico— incluye discusiones de alto nivel sobre
desarrollo y sobre lo que implica para los esfuerzos colectivos e individuales de
ambos países en Africa y en otras partes. Antes de la reunión del G-8 que se llevó
a cabo en 2009 en L'Aquila, Italia, la participación de alto nivel con gobiernos socios
le permitió a Estados Unidos asegurar un compromiso internacional de 20 000
millones de dólares para promover la seguridad alimentaria, creando una coali-
ción de países dispuestos a contribuir. Asimismo, en la Cumbre de las Américas de
2009, el presidente Obama lanzó la Alianza de las Américas para la Energía y el
Clima, que reúne a todos los gobiernos del hemisferio elegidos democráticamente
para trabajar por un objetivo compartido de fuentes de energía limpias, renovables
y baratas. Como parte de ese esfuerzo, Estados Unidos y Brasil están ayudando a
siete países de Centroamérica y del Caribe, que no cuentan con energéticos, a des-
arrollar sus propios biocombustibles. Esto promoverá el desarrollo económico
sostenible y la integración regional, y ayudará a reducir la dependencia del petró-
leo importado de Venezuela.
No obstante, la diplomacia y el desarrollo sólo se pueden reforzar mutuamente
si el gobierno de Estados Unidos también tiene su casa en orden. El primer paso
es pasar del ocultamiento (stovepiping) de las dependencias y utilizar todo el ta-
lento y la experiencia que se tiene en el gobierno federal. La Iniciativa de Salud
Mundial, por ejemplo, es dirigida de manera conjunta por el administrador de
USAID, el coordinador global de Estados Unidos para el SIDA y el director de los
centros para el Control y la Prevención de Enfermedades. Estas dependencias,
con el Departamento de Salud y Servicios Humanos, los Institutos Nacionales de
Salud y el Cuerpo de Paz, trabajan juntos bajo mi dirección y guía general. Esta
exclusiva estructura de liderazgo fortalece la coordinación en todos los niveles,
de la Casa Blanca hacia abajo.
La QDDR también recomienda reformas internas específicas dentro de USAID,
algunas de las cuales ya se han iniciado. El administrador de USAID, Rajiv Shah, ha
establecido un conjunto agresivo de prioridades operativas llamado uSAID Forward,
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA O [ 91 ]

diseñado para que la dependencia sea más eficaz, más responsable y más transpa-
rente. En coordinación con otras recomendaciones de la QDDR, USAID Forward se
concentra en las adquisiciones, las personas y la politica pública.
La reforma en adquisiciones tiene como objetivo construir las capacidades
locales en los países en donde trabaja Estados Unidos, aprovechando el talento y la
experiencia de pequeñas empresas y organizaciones no gubernamentales. Senegal,
por ejemplo, tiene más de 1400 puestos de salud, donde los trabajadores locales de
la salud entrenados por USAID proporcionan tratamientos básicos y que a menudo
salvan vidas, bajando costos y acercando cada vez más al país al momento en que ya
no necesitará la ayuda de Estados Unidos.
Para reformar la politica,USAID ya ha creado la nueva Oficina de Politica, Planifi-
cación y Aprendizaje. El desarrollo basado en evidencias debe ser más que una idea;
se debe volver una realidad. Mediremos nuestras inversiones no por el número de
programas administrados, sino por el número de niños alimentados o vacunados
y por el número de personas que tienen acceso a agua potable, electricidad, educa-
ción, medicinas o empleos. También nos aseguraremos de que el dinero de los con-
tribuyentes se invierta bien, reuniendo información inicial, examinando los indi-
cadores de desarrollo antes de que se inicien los proyectos y luego midiendo los
mismos indicadores a lo largo de la vida de dichos proyectos. Cuando nuestras estra-
tegias tengan éxito, las replicaremos y las incrementaremos. Cuando no tengan éxi-
to, lo admitiremos, aprenderemos de nuestros fracasos y buscaremos una mejor idea.
USAID también dependerá de las innovaciones en ciencia y tecnología para
hacer un mejor trabajo, con menos recursos y más rápido, con el objetivo de
alcanzar el desarrollo de alto impacto. Los teléfonos móviles ya han transforma-
do la vida de numerosas personas en el África Subsahariana. Imaginemos cómo
se vería el mundo si una red externa de energía renovable proporcionara ilumi-
nación a los miles de millones de personas que ahora viven en la oscuridad o si hu-
biera más tipos de semillas resistentes a la sequía a disposición de los agricultores
del mundo en desarrollo. La QDDR respalda la creación del Programa de Innovación
para el Desarrollo de USAID, mediante el cual se financiarán, probarán y replica-
rán las soluciones creativas.
Hace unos meses, USAID financió el estudio de un microbicida vaginal que re-
duce la transmisión del VIII/SIDA en un 3o%, un importante avance para prevenir
la transmisión del vm que les dará a las mujeres más control sobre su salud. USAID
y la Fundación Bill & Melinda Gates unieron fuerzas recientemente para crear
servicios bancarios por celular en Haití, basados en programas efectivos de Africa,
Asia y Latinoamérica. USAID también está invitando a importantes científicos y
empresarios para que le ayuden a encontrar formas sencillas y económicas para
llevar agua potable, vacunas, equipos de cómputo baratos, pero resistentes, microge-
neradores, equipos médicos y aplicaciones para teléfonos móviles.
A medida que el Departamento de Estado yUSAID emprendan estos esfuerzos,
ampliaremos nuestras alianzas. Hace zo años, la comunidad del desarrollo no exis-
[ 92 FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA Volumene Número

tía más allá de los muros de USAID. Hoy en día, incluye a líderes empresariales,
filántropos, fundaciones y defensores, y todos ellos aportan nuevas habilidades y
perspectivas. Los líderes fundadores son igualmente importantes: los grupos reli-
giosos, los estudiantes y otros activistas que imprimen su pasión y energía a los
esfuerzos humanitarios. Estos defensores y empresarios están dispuestos a desafiar
las antiguas ortodoxias y aportar una nueva mentalidad a su trabajo. Nos asocia-
remos con ellos para obtener resultados.
CONSTRUIR LA PAZ Y LA ESTABILIDAD
LOS CIVILES ESTADOUNIDENSES HAN TRABAJADO desde hace tiempo en zonas
de conflicto y en Estados frágiles. Pero ahora, se les pide a los diplomáticos y a los
expertos en desarrollo que emprendan misiones de una escala y alcance nunca antes
vistos. La tarea de Estados Unidos en Iraq es dirigir una amplia misión para apo-
yar al pueblo iraquí mientras construye un Estado democrático multiétnico. Al
mismo tiempo, Estados Unidos es responsable en Afganistán de ayudar a reducir
la fuerza de los insurgentes, mejorar la gobernanza y promover una estabilidad
que perdure después de que el ejército estadounidense vuelva a casa. En Pakistán,
Washington ayuda al gobierno y a una sociedad golpeada por la recesión económi-
ca global, los desastres naturales y la inestabilidad regional, mientras mantiene una
campaña contra el terrorismo y los insurgentes. Hoy en día, el zo% del cuerpo
diplomático y cerca del io% de los profesionales estadounidenses concentrados en

temas de desarrollo están estacionados en estos tres países, donde la democracia
¿es joven, las instituciones luchan por atender a la población local, la sociedad está
dividida por cuestiones étnicas o religiosas y la seguridad es un reto constante.
Además de esos países, Estados Unidos trabaja para estabilizar Estados frágiles
como Somalia y Sudán, Haití y Kirguistán.
Debido a esta situación sin precedentes, el Departamento de Estado necesita
hacerse nuevas preguntas: mientras planeamos la transición en Iraq, ¿cómo prote-
geremos nuestra embajada en Bagdad y nuestro consulado en Basora?, ¿cómo ga-
rantizaremos la seguridad de los expertos en reconstrucción que deben trabajar
con sus colegas iraquíes en aldeas y pueblos de todo el país?, ¿cómo generaremos
la mano de obra necesaria para cumplir con nuestros diversos compromisos en
curso en Iraq?
9ÁiEstados Unidos tenía izo 000 soldados enSrante el repunte de zoo7; hoy,
hay so 000 soldados estadounidenses asignados para apoyar a las fuerzas del gobier-
no iraquí. En el terreno, hay alrededor dei 600 civiles: diplomáticos, expertos en
estabilización y reconstrucción,y profesionales del desarrolló responsables de a
dar a Iraq a alcanzar una democracia estable y próspera. De forma similar, e a-
nistán, la aportación de Estados Unidos a la reconstrucción y redesarrollo es dirigi-
dáahora por alrededor de lino diplomáticos yexpertos civiles que permanecerán
ahí después de que los soldados estadounidenses se marchen.
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA [ 9 3

Estas cifras dicen algo importante del poder y del liderazgo civil. Los civiles,
entrenados y equipados correctamente, son multiplicadores de fuerzas. Un diplomá-
tico o experto en desarrollo eficaz puede influir sobre un máximo de diez colabora-
dores locales, y cuando los colaboradores locales crean sus propias capacidades y
redes, las comunidades se tornan más fuertes y resistentes.
Para resolver el conflicto y la inestabilidad, el liderazgo civil también depende de
cómo se aprovechan y se reúnen los diversos activos del gobierno estadounidense
en general. Bajo el liderazgo de embajadores y funcionarios fuertes, la colaboración
entre los civiles estadounidenses provenientes de todas las ramas del gobierno ha
alcanzado nuevos niveles en Afganistán, Haití, Iraq, Pakistán y en otras partes.
Washington está reuniendo la experiencia y los conocimientos de los civiles del
Departamento de Estado y de USAID, así como los de los departamentos de Justicia,
de Comercio, del Tesoro, de Seguridad Nacional y de Salud y Servicios Humanos
y, de los centros para el Control y la Prevención de Enfermedades y de otras depen-
dencias. Estados Unidos no puede tener éxito en estos Estados frágiles si estas de-
pendencias no trabajan en equipo. Eso significa organizar las ramas internas del go-
bierno estadounidense con particular atención a la integración, la cohesión y la
resolución de problemas. Por ejemplo, la Oficina del Representante Especial para
Afganistán y Pakistán —en donde están representadas dieciséis dependencias— se
creó para superar la división de las dependencias y tener una estrategia integral.
La QDDR también aprovecha el talento del Cuerpo de Respuesta Civil (cRc),
el cual ha identificado cientos de expertos civiles en todo el gobierno que pue-
den ser desplazados rápidamente a zonas de conflicto o a Estados frágiles. Envié
a los expertos expedicionarios en conflictos y seguridad del CRC a Sudán del Sur,
donde Estados Unidos está reuniendo a un grupo de civiles en torno a la capital
sureña de Juba en preparación para el referéndum que tuvo lugar en enero de ton,
para determinar si Sudán del Sur se separaba del Norte.
La QDDR recomienda crear equipos diplomáticos de respuesta rápida y prepa-
rar expertos especialmente capacitados que puedan operar, en el largo plazo, de
forma eficaz en medio del conflicto y la inestabilidad. Desde el final de la Guerra
Fría, el Departamento de Estado y USAID han emprendido cada vez más misiones
en lugares difíciles y peligrosos, desde Líbano y Bosnia hasta Timor Oriental. En
el futuro, ambas dependencias crearán un marco operativo conjunto y un plan de
respuesta que les permitirá trabajar juntas y con otras dependencias de forma más
eficaz. En este marco, el Departamento de Estado será el lider en crisis politicas
complejas, y USAID será el líder en la respuesta a los desastres, aprovechando su
capacidad para llevar suministros de asistencia y trabajadores de la reconstrucción
al campo dentro de las 24 horas posteriores a un desastre.
En Yemen, la embajada de Estados Unidos está trabajando para atender la mala
situación económica y los estragos de la pobreza en un país que recientemente
enfrentó un movimiento secesionista en el sur, una rebelión en el norte y una
constante amenaza de Al Qaeda en la península arábiga. A través de Amigos de
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Yemen, un foro de países y organizaciones multilaterales que colaboran con el
gobierno yemení para buscar soluciones prácticas para los problemas del país, y a
través de esfuerzos concentrados para estabilizar las frágiles comunidades locales
y para crear oportunidades de crecimiento económico, Estados Unidos está tra-
tando de ayudar al gobierno de Yemen a proporcionar mejores servicios a sus ciu-
dadanos y a prevenir el conflicto. La QDDR prevé que habrá más situaciones que
requieran equipos civiles de diplomáticos, expertos en estabilización y recons-
trucción y profesionales del desarrollo que puedan ser destacados rápidamente y
que puedan cubrir las necesidades de Estados Unidos en lugares como Sudán o
Yemen, mientras se emprenden esfuerzos más extensos en otros países.
La pobreza y la represión no generan terrorismo de forma automática, pero los
países empobrecidos, corruptos, anárquicos o que atraviesan ciclos recurrentes de
conflicto son más propensos a convertirse en refugios de terroristas o de otros
delincuentes. Al Qaeda operó inicialmente desde Sudán y bombardeó las embaja-
das de Estados Unidos en Kenia y Tanzania antes de emigrar a Afganistán, que en
ese entonces era un país que destacaba por su pobreza, su alto índice de mortalidad
infantil y su represivo gobierno talibán. No es ninguna coincidencia que Al Qaeda
sea más activo en países en desarrollo como Mali, Mauritania, Níger, Pakistán,
Somalia y Yemen. Además del terrorismo y el extremismo violento, los cárteles del
narcotráfico, las pandillas de delincuentes financiadas por la explotación ilícita
de recursos naturales y la violencia sexual basada en el género también pueden
socavar dramáticamente a los gobiernos de forma que pueden tener consecuen-
cias peligrosas para toda una región.
En el aspecto positivo, el poder civil ha trabajado eficazmente con las fuerzas
militares para impedir el conflicto y contribuir a la estabilidad. En Liberia, mien-
tras la lucha entre grupos rebeldes y las fuerzas del gobierno al mando de Charles
Taylor se intensificaba y la situación humanitaria se deterioraba, Estados Unidos
inició intensos esfuerzos diplomáticos, entre ellos solicitar públicamente la re-
nuncia de Taylor y la realización de despliegues militares a la región, para ayudar a
consolidar los esfuerzos de paz de la Comunidad Económica de Estados de Africa
Occidental. La renuncia de Taylor allanó el camino para un acuerdo de paz inte-
gral que puso fin al conflicto en Liberia y preparó el terreno para los esfuerzos de
estabilización y reconstrucción de dicho país. Tanto Naciones Unidas como Esta-
dos Unidos siguen colaborando con Liberia mientras reconstruye su infraestructu-
ra social y económica, destruida por años de conflicto. Lograr un mundo más estable
y pacífico depende del éxito de este tipo de misiones —desde Iraq y Afganistán
hasta África Occidental— y de la capacidad de Estados Unidos y de otros países
para emprender más misiones como éstas.
El pueblo estadounidense debe comprender que invertir el dinero de los con-
tribuyentes en diplomacia y en desarrollo lo beneficiará, en especial cuando di-
chas inversiones financian misiones en zonas de conflicto, en Estados frágiles y en
Estados que pueden desempeñar un papel de responsabilidad en su región y en el
FOREIGN AFFAIRS LATINOAMÉRICA e [ 95 ]

mundo. El Congreso, que tiene una larga tradición de apoyo bipartidista para la
diplomacia y el desarrollo tradicionales, debe apreciar la escala y el alcance de las
misiones de reconstrucción y estabilización que se pide que emprendan los civi-
les estadounidenses.
La Cámara de Diputados y el Senado han asignado cientos de miles de millones
de dólares para misiones militares en Afganistán e Iraq. Las actividades diplo-
máticas y de desarrollo en esos lugares representan una fracción de ese costo; sin
embargo, el financiamiento a menudo queda estancado en antiguos debates sobre
la ayuda al exterior. Es el momento de dejar atrás el pasado y reconocer a la diplo-
macia y al desarrollo como prioridades para la seguridad nacional y como inversio-
nes inteligentes para la estabilidad y la seguridad de Estados Unidos en el futuro.
Estas misiones pueden tener éxito, pero sólo con el liderazgo y el apoyo necesarios.
El Congreso debe proporcionar ahora los fondos que se requieren.
LOS DIVIDENDOS DEL PODER CIVIL
EL ÉNFASIS EN EL PODER CIVIL es congruente con la historia y las tradiciones
estadounidenses. El Plan Marshall era una iniciativa civil de desarrollo que se
emprendió con los gobiernos europeos. Eleanor Roosevelt presidió el comité que
redactó la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Décadas antes de
que se acuñara el término "poder blando", el presidente John F. Kennedy fundó el
Cuerpo de Paz para mostrarle al mundo un rostro diferente de Estados Unidos.
El científico estadounidense Norman Borlaug fue quien inició la "revolución
verde" que alimentó a millones de personas hambrientas. Los diplomáticos esta-
dounidenses ayudaron a negociar la reunificación de Europa en 1991 sin que se
disparara una sola bala. Mientras tanto, los estadounidenses han disfrutado de la
admiración del mundo por su espíritu innovador, su generosa buena voluntad y
su audaz convicción de que los avances tecnológicos, sociales y políticos pueden
y deben usarse para mejorar la vida de los seres humanos en todo el mundo.
Los hombres y las mujeres que se alistan como voluntarios en las fuerzas arma-
das de Estados Unidos son un ejemplo de ese espíritu, al igual que el creciente
número de personas que trabajan para dependencias civiles que promueven los
intereses de Estados Unidos en todo el mundo. Con el equilibrio correcto entre A--
el poder civil y el poder militar, Estados Unidos puede promover sus intereses y
sus valores, liderar y apoyar a otros países para resolver problemas globales y forjar
colaboraciones diplomáticas y de desarrollo sólidas con sus aliados tradicionales
y con las nuevas potencias emergentes. Además, podemos responder a los desafíos
que enfrenta el mundo en el siglo XXI y superar las pruebas para el liderazgo estado-
unidense global.
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