El documento analiza dos posibles respuestas a la pregunta de por qué el Estado debe financiar la educación: 1) Garantizar un mínimo por debajo del cual nadie caiga o 2) La educación es una dimensión del bienestar de cada ciudadano que es responsabilidad de todos. Luego resume una propuesta del Ministerio de Educación para reemplazar los créditos con aval estatal por becas y créditos contingentes al ingreso para todos, excepto el 10% más rico.

1. FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR:
ENTRE CRÉDITOS E IMPUESTOS
Fernando Atria
INTRODUCCIÓN: LA PRIMERA PREGUNTA
¿Por qué razón ha de pagar el Estado la educación de alguien?
La pregunta no pretende ser inflamatoria, sino
invitarnos a reflexionar sobre algo que normalmente damos por
sentado. No es una invitación movida por la sospecha de que
eso que damos por sentado sea falso, y seguimos creyéndolo
sólo porque nos acostumbramos a no pensar en ello. Yo creo,
por ejemplo, que ese es el caso tratándose de lo que suele
denominarse la “focalización” del gasto social: se trata de
un principio falso, que debe ser simplemente abandonado y
reemplazado por su antónimo, el principio de universalidad1.
Pero a diferencia del principio de focalización, no creo que
la idea de que el Estado deba pagar la educación de alguien
sea enteramente falsa. Si tenemos que preguntarnos por qué lo
hace, entonces, no es porque sospechemos que no debe hacerlo.
La razón por la que es importante formularse
cándidamente esa pregunta es que la manera en que el Estado
financia la educación de algunos depende de las razones por
las que lo hace. Por consiguiente, en todo sistema de
financiamiento de la educación hay, aunque no sea
explicitada, una respuesta a muestra pregunta inicial. Y si
en todo sistema de financiamiento hay una respuesta a la
pregunta inicial, en toda reforma a un sistema tal hay
1 Atria, F.: "Las cosas cambian cuando les pones un 'TU':
sobre universalismo, focalización y regresividad", Documentos
de Trabajo, Escuela de Gobierno, Universidad Adolfo Ibáñez
(2011), disponible en http://www.uai.cl/
images/sitio/facultades_carreras/esc_gobierno/
documentos_de_trabajo/universalizacion_2011.pdf.
1

2. también una respuesta a esa pregunta. Como uno supone que las
políticas son racionalmente formuladas, uno supone que ellas
son fijadas a la luz de una respuesta a la pregunta original.
Pero las cosas no siempre ocurren del modo en que
deberían ocurrir según los manuales. Como en las
instituciones existentes hay implícita una respuesta a la
pregunta inicial, en muchas casos nuestras ideas sobre lo que
en ellas está bien y lo que debe ser modificado simplemente
asumen sin mayor reflexión esa respuesta implícita y entonces
discurren por referencia a ella. A mi juicio, eso explica en
buena parte la orientación de muchas de las reformas que
sobre educación se hicieron durante los gobiernos de la
Concertación, desde la que generalizó el financiamiento
compartido en 1993 hasta la que introdujo el crédito con aval
del Estado en 2005. Como en ese caso uno actúa por referencia
a una finalidad implícita y no reflexiva, el problema al que
uno se enfrenta es el de mejorar un sistema para que éste
persiga de modo más eficaz sus fines. La pregunta por cuál ha
de ser la finalidad que persigue el sistema es la que no es
formulada.
No estoy diciendo que esto sea siempre irracional. No es
posible estar en cada momento volviendo sobre la pregunta
fundamental, y una vez que ella queda políticamente
respondida es razonable dedicar los recursos intelectuales y
políticos al problema distinto de organizar instituciones que
sean eficaces para dar cuenta de esa respuesta. En el caso
chileno, sin embargo, eso ha significado que, en cuanto a la
pregunta fundamental que se encuentra implícita en las
instituciones bajo las cuales vivimos, la respuesta es la que
dieron quienes las diseñaron en sus características
fundamentales, es decir, los economistas de Pinochet.
2

3. Lo que esto muestra es que cuando discutimos sobre cosas
como formas de financiamiento de la educación superior hay
siempre en principio dos niveles: uno es el de corregir un
sistema para que sea más eficaz en cumplir la función que
cumple, y otro el de preguntarse cuál es la función que ha de
cumplir, y de reformarlo en lo que sea necesario para que la
cumpla cuando el sistema existente está cumpliendo una
distinta. En los términos de nuestra discusión pública, esta
es la diferencia entre un “perfeccionamiento” y una
“reforma”.
¿Cuál es la situación actual en lo que se refiere a
educación en general y a educación superior en particular?
¿Se trata de que el modo en que las instituciones existentes
(principalmente el crédito con aval del Estado) desempeñan la
función que de ellas se espera no es suficientemente eficaz,
por lo que deben ser perfeccionadas, o que la función que
ellas pueden cumplir no es la correcta, de modo que lo
necesario es una reforma considerable? Tratándose del régimen
de la educación superior, ¿es necesario perfeccionarlo o
reformarlo? A mi juicio, la mejor manera de entender el
sentido de las movilizaciones estudiantiles del año pasado es
que en ellas se manifestó la demanda por reforma, no
perfeccionamiento. Se trata de entender que el Estado tiene
un deber con la educación de todos que no se reduce al deber
que corresponde a las instituciones que existen. Esto nos
obliga a volver sobre la pregunta inicial, volver a la
pregunta que en épocas de “perfeccionamiento” queda y se da
por respondida implícitamente.
Quiero comenzar a tratar la cuestión de responder la
pregunta inicial mostrando el modo en que una respuesta
informa una política, y para eso es útil hacer referencia a
la idea recientemente anunciada por el Ministerio de
3

4. Educación. Dicha propuesta todavía no es conocida en su
totalidad, pero ha sido delineada a grandes rasgos. Esos
rasgos son suficientes, como espero poder mostrar, para leer
en ella una respuesta a la pregunta.
UNA RESPUESTA PRELIMINAR
Antes de eso, sin embargo, puede ser útil tener a la vista
dos posibles respuestas a la pregunta inicial. La cuestión,
recuérdese, es por qué debe el Estado pagar por educación. La
primera posible respuesta sostiene que debe haber un mínimo
por abajo del cual no puede permitirse que nadie caiga. La
política social del Estado debe estar orientada a garantizar
este mínimo. La segunda sostiene que hay ciertas dimensiones
del bienestar de cada uno, entre las cuales está
evidentemente la educación, que son preocupación de todos,
porque eso es lo que significa vivir en comunidad con otros.
En esta segunda respuesta, el contenido de la ciudadanía está
dado por el rango de esas dimensiones del bienestar.
Como se observará, basta haber caracterizado estas dos
posibles respuestas a la pregunta inicial para poder decir
algunas cosas bastante significativas. En primer lugar, que
la primera respuesta es una para la cual la igualdad es
puramente formal, es decir, carece de correlato material
alguno (lo que quiere decir: salvo en cuanto a la dimensión
formal de igualdad de oportunidad, no hay ningún aspecto en
el que la igualdad de los ciudadanos sea importante, siquiera
como ideal). Aquí el Estado no pretende, siquiera como ideal,
que lo que reciben quienes no pueden proveerse de educación
en el mercado sea equivalente a lo que reciben quienes la
compran en el mercado. Como la finalidad de la política
social es sólo asegurar un mínimo por debajo del cual nadie
4

5. debe caer, qué es lo que reciben quienes están por sobre ese
mínimo no es un asunto políticamente relevante: es algo
privado a ser determinado por lo que cada uno pueda comprar
en el mercado.
Esto quiere decir que la desigualdad que será
consecuencia obvia del hecho de que cada uno comprará lo que
quiera y pueda en el mercado será una desigualdad posterior a
la intervención del Estado para asegurar una distribución
justa. Es decir, será una desigualdad que quedará legitimada
por el hecho de que ella surge en el espacio privado, una vez
que los deberes recíprocos de justicia ya han sido cumplidos.
Esta respuesta, entonces, es indiferente al hecho de que la
garantía de un mínimo (es decir: el combate contra la
pobreza) legitima y perpetúa la desigualdad. Habrá educación
para todos, si, pero la educación para quienes no pueden
pagarla de su bolsillo no tendrá siquiera la pretensión de
ser la misma que recibe el que la compra en el mercado,
porque la cuestión de cuánta educación compra cada uno en el
mercado es un problema de cada uno.
En la segunda respuesta, si la educación es una de esas
esferas del bienestar de cada uno que es de responsabilidad
de todos, entonces se trata de que la diferente cantidad de
dinero que cada uno tiene no sea la medida en la que cada uno
recibe educación. Aquí el Estado paga porque de este modo se
logra que, en lo que se refiere a educación, cada uno
contribuya de acuerdo a sus capacidades y reciba de acuerdo a
sus necesidades. Al pagar el Estado (lo que quiere decir:
todos, porque los recursos del Estado son recursos de todos),
se rompe el vínculo entre lo que cada uno puede pagar y lo
que cada uno puede recibir. De este modo se asegura que la
educación que cada uno recibe sea aquella a la que, como
ciudadano, tiene derecho.
5

6. Tradicionalmente se ha entendido que esta segunda
explicación implica el fin de la educación privada y su
reemplazo por la provisión puramente estatal. Esto es falso.
La cuestión no es quien educa, sino cuál es el criterio
conforme al cual se determina qué educación recibe cada uno.
Es en principio perfectamente posible que el Estado pague a
entidades privadas, de modo que el estudiante no deba pagar.
En este caso, la educación que el estudiante recibe no
estaría vinculada a lo que él puede pagar, y el vínculo entre
educación y riqueza privada se vería cortado. Esto no implica
por sí mismo nada respecto a la manera en que los agentes
privados pueden ofrecer el servicio respectivo (si pueden
hacerlo o no con fines de lucro, por ejemplo2). Sólo muestra
que no hay en la segunda respuesta ninguna exclusión en
principio de la educación privada.
Quiero mostrar cómo estas dos respuestas posibles a la
pregunta inicial se manifiestan en soluciones
institucionales, considerando la reciente propuesta del
Ministerio de Educación sobre un sistema integrado de
financiamiento de la educación superior.
EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
UNIVERSITARIA
El 23 de abril de 2012 el ministro de educación anunció una
revisión completa del sistema de financiamiento de la
educación superior. Se trata de un nuevo sistema de
2 El argumento aquí no es que sea políticamente indiferente
si la educación provista por agentes privados es ofrecida con
fines de lucro o sin ellos. Creo que hay buenas razones para
adoptar la segunda solución. Esas razones son explicadas en
el Nº5 de “Lugares comunes sobre educación en Chile”, en
Atria, Lugares Comunes sobre educación en Chile y otros
ensayos (Santiago: Catalonia, 2012, de próxima aparición).
6

7. “financiamiento de la educación superior”, y no un nuevo
sistema de financiamiento de las instituciones de educación
superior, porque no afecta el sistema actual de aportes
directos e indirectos actualmente vigente ni otros fondos
concursables (o no) que existen para financiar aspectos de la
investigación universitaria. Lo que pretende el sistema
anunciado es reemplazar el sistema de crédito con aval del
Estado, vigente desde 2005, por un sistema administrado por
un órgano del Estado que, utilizando fondos públicos,
financiará mediante becas y créditos a todos los estudiantes
de educación superior con la única exclusión del 10% más
rico.
Las becas se pagarían con cargo a rentas generales de la
nación, y los créditos se pagarían, en parte, con una
provisión pública, y en otra parte por los pagos que los
estudiantes beneficiarios harían al terminar su estudio y
comenzar sus vidas laborales. Este crédito deberá ser pagado
durante los 15 años siguientes al egreso, en cuotas mensuales
calculadas con una tasa progresiva sobre el ingreso del
deudor (5% o 10% de su ingreso, según el caso).
La beca o el crédito se concederá por el total del
arancel de referencia. Las universidades estarán obligadas a
cobrar sólo el arancel de referencia a quienes sean
beneficiarios de una beca. Tratándose de quienes reciban
créditos, la diferencia entre el arancel de referencia y el
arancel real deberá ser asumido por la universidad (en la
forma de una beca) o por el estudiante mediante un crédito
concedido por la propia universidad. En este último caso las
condiciones del crédito (su plazo máximo de repago de 15 años
y en la cuantía máxima de la cuota de 10 o 5%, según el caso)
deberán ser las mismas que las del crédito estatal.
7

8. Aunque los detalles de la forma de fijación del arancel
de referencia no son todavía conocidos, el gobierno ha
manifestado que éste se fijará atendiendo “a la calidad de la
carrera que ofrece esa institución, incluyendo variables como
los ingresos esperados, el nivel socioeconómico, la deserción
y duración de las carreras”.
Entre créditos e impuestos
Es interesante mirar la nueva propuesta tanto en lo relativo
a el (impropiamente) llamado “crédito contingente al
ingreso”3, como en lo referido al arancel de referencia.
Respecto de este último, es importante mirar tanto al modo en
que se determina como a la brecha entre él y el arancel real.
Sobre lo primero, sin embargo, no hay mucha información
disponible (más allá del pasaje citado al final de la sección
anterior), por lo que no será discutido aquí. Sobre lo
segundo, por su parte, la idea presentada en general es que
en principio se espera que el arancel de referencia y el real
sean el mismo, pero si el segundo es superior la universidad
que lo cobre deberá financiar la diferencia con recursos
propios (becas o créditos en las mismas condiciones que el
estatal).
3 En castellano, “contingente” quiere decir “que puede
suceder o no”; es un adjetivo que no admite ser seguido por
la preposición “a”. El Ministro de educación (!) habla de
“contingente al ingreso” usando la palabra “contingente” en
el sentido que “contingent” tiene en inglés (“dependant for
its occurrence or character on or upon some prior ocurrence
or condition”, según el Oxford English Dictionary, que ofrece
el siguiente ejemplo: “In things contingent upon free and
voluntary agents, all the Devils in hell can but blunder”).
Como el antónimo de “contingente” es “necesario”, la frase
“contingente al ingreso” en castellano carece tanto de
sentido como la frase “necesario al ingreso”.
8

9. El sistema pretende facilitar el acceso a la educación
superior a quienes no pueden pagarla y evitar que los
beneficiarios queden, como quedan con el actual sistema de
crédito con aval del Estado, gravemente endeudados. Pretende
entonces responder a la demanda de “gratuidad” manifestada
durante las movilizaciones estudiantiles de 2011, pero
evitando una política de “educación gratuita para todos” que
sería, según insiste el Ministro de educación, “injusta dada
la realidad socioeconómica del país” (en, entre otros medios,
La Nación, 23 de abril de 2012)4.
4 Si la discusión pública es “discusión”, y no repetición de
eslóganes, uno esperaría que la idea de que la “gratuidad” es
regresiva dejara de ser repetida, porque está claro que es
falsa. Para las razones por las que yo creo que eso puede
mostrarse fácilmente, véase Atria, loc. cit. en n. 1. Pero
por supuesto, no soy yo quien dice que debe ser discutido o
no. Hay dos antecedentes adicionales que permiten dar por
cerrada esta discusión, en la medida en que se discute sobre
ideas y no sobre eslóganes: uno es el que veremos en este
artículo: el sistema de crédito “contingente al ingreso”
comparte características de impuesto y de crédito, y es fácil
de mostrar que en la medida en que es impuesto beneficia a
los (relativamente) pobres y en la medida en que es crédito
beneficia a los (relativamente) ricos. La segunda, más
explícita todavía, es la proposición del gobierno, en su
llamada “reforma tributaria”, de financiar con fondos
públicos, después de todo, la educación privada de los que
pagan por ella, incluso la de quienes asisten a la educación
particular pagada (!), por la vía de permitirles a quienes
pagan por educación privada descontar ese pago de su impuesto
a la renta (!!). Este descuento, desde luego, es un paso en
la dirección exactamente equivocada. La “gratuidad” de la
educación no es regresiva en la medida en que los ricos pagan
mediante impuestos mucho más de lo que reciben y la gratuidad
impide la segregación por nivel de ingreso, pero el sistema
propuesto por el gobierno financia a los ricos disminuyendo
lo que ellos pagan y manteniendo todas las tendencias a la
segregación que existen hoy en día. La propuesta del gobierno
en esta materia es tan evidentemente injusta que es como la
deciomotercera campanada del reloj, que hace dudar de ltodo
lo que vino antes: nadie que crea que este descuento
9

10. Lo primero que hay que preguntarse respecto de esta
propuesta es en qué se diferencia de la demanda de educación
gratuita para todos. Hay una diferencia obvia, pero de menor
importancia: la situación “educación gratuita para el 90% más
pobre” se parece bastante a “educación gratuita para todos”,
de modo que por ahora ignoremos esa diferencia (después
volveremos sobre ella). Es claro que la idea es que el
sistema propuesto no pretende ser educación gratuita para
todos (para el 90% más pobre) sino educación gratuita para el
60% “de los estudiantes meritorios más pobres”. Ello porque
el resto (con la exclusión del 10% más rico) no recibiría
educación gratuita, sino educación por la que tendría que
pagar, aunque para hacerlo recibiría un crédito “contingente
al ingreso”. Pero esto es lo que es interesante: ¿es esta
política de crédito “contingente al ingreso” diferente de una
política de educación gratuita financiado con cargo a
impuestos? Y si hay alguna diferencia, ¿beneficia a los
pobres o a los ricos, o a todos?
Parece obvio que es distinta: después de todo, hay una
enorme diferencia entre pagar un crédito y pagar impuestos,
¿o no?
El crédito “contingente al ingreso”
Sabemos que las apariencias, sin embargo, pueden engañar. Lo
primero que debe ser notado es que la ley puede crear
impuestos especiales. Es decir, un impuesto no deja de ser
impuesto por el hecho de que quienes están obligados a su
pago no sean el total de la población. Por consiguiente, es
tributario se justifica puede realmente haberse opuesto a la
“gratuidad” de la educación por ser regresiva. Es como el que
hace un gran escándalo por el peligro que significa que un
niño esté jugando con fósforos y a cambio le entrega una
metralleta cargada!
10

11. en principio perfectamente posible que la ley cree un
impuesto adicional a los estudios superiores, que afecte sólo
a los que tiene estudios superiores. En la propuesta del
gobierno, quienes reciban el crédito estatal no deberán pagar
con su dinero la universidad mientras estudian, pero la
pagarán con un crédito. Pareciera que aquí hay sólo una
diferencia jurídica, formal (pagar a plazo es pagar tanto
como pagar al contado). En efecto, el comprador normalmente
puede elegir (si hay alguien dispuesto a darle crédito) entre
pagar, por ejemplo, 100 al contado o pagar 110 a plazo5. El
que da crédito le arrienda, por así decirlo, 100 al
comprador, quien entonces puede usar, como todo arrendatario,
esos 100 que no son suyos para pagar el precio al contado (el
vendedor no tiene por qué enterarse de que esos 100 que
5 La explicación que sigue es en términos jurídicos inexacta,
porque el mutuo o préstamo de consumo no puede ser entendido
como arriendo (porque el dinero es fungible, de modo que el
deudor no tiene que devolver la misma cosa, sino igual
cantidad de dinero). Pero asumo que entre los lectores de
este texto, que es probable que no sean abogados, el lenguaje
del arriendo es más familiar que el del mutuo. Además, la
explicación puede ser un caso de rizar el rizo, porque
explicita algo que es extraordinariamente obvio. Pero será
crucial para ver que el crédito “contingente al ingreso” no
es un crédito, y para mi sorpresa, este argumento es
discutido. Esto obliga a hacer el argumento completo, incluso
en las partes que el mismo parece obvio (y entonces, mis
disculpas a quienes sientan que esta explicación los trata
con poco deferencia; sólo puedo alegar en mi defensa que
estas cuestiones obvias han sido negadas o ignoradas en las
discusión). Todo lo que la explicación por referencia al
arriendo intenta hacer evidente es cuán insignificante es la
diferencia entre pagar a crédito y pagar al contado, salvo en
lo que se refiere (desde luego) al interés, y cuán distinto
de un auténtico crédito es un crédito cuando su pago es
“contingente al ingreso”. Esto será importante porque
entonces podremos preguntarnos qué tiene de crédito el
“crédito” propuesto por el gobierno. Veremos que hay un
aspecto en el que es efectivamente un crédito, y que es ese
aspecto el que beneficia a los más ricos.
11

12. recibe del comprador se los consiguió éste con un crédito).
Como todo arrendatario, el comprador (ahora deudor) deberá
devolver al final del arriendo la cosa arrendada (el capital,
esos 100) y pagarle al arrendador un arriendo o canon (los
10) por haberle permitido el uso de su cosa. El precio de
“arriendo” del dinero se denomina “interés”, y el dinero
“arrendado” se denomina “capital”. Lo que el arrendatario del
dinero (el deudor) tiene el deber de devolver al arrendador
(el acreedor) es lo recibido más los intereses, es decir,
110. Este punto es crucial: la obligación del deudor queda
fijada por referencia al capital que el deudor recibió y al
interés pactado.
Ahora bien, en el sistema propuesto el crédito será dado
por una agencia estatal, con recursos fiscales. En virtud de
haber recibido el crédito el estudiante deberá, una vez
terminados sus estudios, pagarlo. Pero lo que debe pagar no
es necesariamente lo recibido (más el interés), sino el 10%
de sus ingresos durante 15 años. Es decir, lo que el
“arrendatario” debe devolver al arrendador no es la cosa
arrendada, sino lo que puede pagar dados sus ingresos. Pero
entonces el pago que el deudor debe hacer al Estado se parece
mucho más a un pago “en proporción a las rentas” (es decir,
un impuesto, según el art. 19 Nº 20 del texto constitucional)
que a la restitución de la cosa arrendada. Por consiguiente
nuestra pregunta ahora debe ser: ¿en qué se diferencia esto
de un impuesto?
Cuando en algún intercambio epistolar por la prensa yo
formulé esta pregunta: ¿en qué se diferencia un sistema en el
que la educación es “gratuita” y se paga con cargo a
impuestos de otro en que ella se paga con un crédito
“contingente al ingreso”?, obtuve del actual ministro de
educación la siguiente respuesta:
12

13. Mi propuesta de crédito contingente al ingreso es pagada
posteriormente sólo por quienes recibieron el beneficio y se
espera, en la medida de sus posibilidades, que puedan
pagarlo6.
Pero esto desde luego no es suficiente respuesta, porque
ignora que la ley puede crear impuestos especiales. Un
impuesto especial es pagado sólo por algunas personas. Del
impuesto de timbres y estampillas, por ejemplo, puede decirse
que es pagado sólo por aquellas personas que celebran una
operación de crédito de dinero, y eso no obsta a llamarlo
impuesto. Sólo los dueños de automóviles deben pagar el
permiso de circulación, etc. Es posible, en otras palabras,
financiar algo con cargo a impuestos sin aumentar la tasa
general de impuestos, sino creando impuestos especiales. El
sistema que ahora estamos discutiendo parece un sistema de
impuesto especial (afecta sólo a los egresados de la
educación superior), por lo que si hay una diferencia radical
entre ambos no puede ser la que aquí se indica.
En el mismo intercambio, Álvaro Fischer intentó una
explicación distinta:
El permitir que la educación superior sea gratuita implica
trizar el necesario vínculo que debe existir entre
retribución obtenida y esfuerzo entregado7.
A mi juicio, esta es en realidad la diferencia substantiva
(porque se conecta con las dos posibles respuestas a nuestra
pregunta inicial, mencionadas más arriba): cuando un servicio
se financia con cargo a impuestos, el hecho de que una
persona pueda o no pagarlo deja de ser condición de que lo
reciba. Cuando un bien se vende en el mercado, sólo lo
recibirán quienes puedan pagar el precio que el que lo ofrece
6 Harald Beyer, “Libertad y financiamiento” en El Mercurio,
20 de noviembre de 2011, p. A2.
7 Álvaro Fischer, “Financiamiento de la educación”, en El
Mercurio, 18 de noviembre de 2011, p. A2.
13

14. pide por él. Entendiendo que cuando Fischer habla de
“esfuerzo” no se refiere al esfuerzo académico del
estudiante, sino al esfuerzo económico (lo que por supuesto
introduce un problema adiciona, porque lo normal, tratándose
de quienes pueden pagar su educación, es que dicho esfuerzo
lo hagan los padres, no el estudiante, con lo cual el vínculo
que importa a Fischer ya está “trizado”). Un sistema en el
que la educación se paga privadamente es un sistema en el que
cada uno recibe la educación que puede pagar, mientras un
sistema en el que la educación se paga con cargo a impuestos
es una sistema en que la educación que cada uno recibe no
depende de qué es lo que pueda pagar. Dicho de otro modo, es
posible distinguir dos criterios de distribución: mercado y
ciudadanía. Conforme a un criterio de mercado, hay un
estrecho vínculo entre “retribución obtenida y esfuerzo
entregado”, porque lo que cada uno recibe es aquello por lo
que quiere y puede pagar lo que el oferente pide, y la medida
de lo recibido es la medida en que el individuo paga.
Conforme a un criterio de ciudadanía, el vínculo entre
retribución obtenida y esfuerzo entregado queda roto, porque
se trata de prestaciones a las cuales el ciudadano tiene
derecho, de modo que cada uno recibe aquello a lo cual tiene
derecho, y la medida en la que lo obtiene es su necesidad.
Viendo así las cosas, ¿qué es un sistema de créditos
“contingentes al ingreso”? Como se llama “crédito”, y el
hecho de pagar al contado es normalmente equivalente a pagar
con endeudamiento, la conclusión parece ser que se trata de
una forma distinta de hacer lo mismo, es decir, pagar
privadamente, es decir, de distribuir conforme a un criterio
de mercado. Pero lo especial de este “crédito” es que a él
tienen derecho todos los estudiantes que lo requieran (con la
excepción del 10% más rico – ya volveremos sobre eso), de
14

15. modo que quien necesita este crédito no quedará sin recibirlo
porque no encuentre a nadie que se lo quiera dar, y la
educación que recibe no está vinculada a lo que pueda pagar
del crédito, lo que quiere decir: lo que deba pagar no está
vinculado a lo que reciba, sino a su capacidad de pago
(porque el crédito se extingue a todo evento al cumplirse el
15º año). Por consiguiente, el “crédito” cumple la función de
un impuesto.
Si en lo relevante el “crédito” cumple la función de un
impuesto, ¿por qué llamarlo “crédito”? ¿Por qué no presentar
el nuevo sistema como uno en el que la educación para el 90%
más pobre es gratuita y se paga con un impuesto especial que
rige durante los 15 años siguientes al egreso y tiene una
tasa progresiva (de 5 o 10%, según los ingresos)?
Paradojalmente, tratándose éste de un gobierno que
presenta reformas de detalle como si fueran “revoluciones”,
en este caso se trata de exactamente lo contrario: presentar
una reforma con disfraz de perfeccionamiento. La razón por la
que la reforma es disfrazada de perfeccionamiento es que la
derecha en general y este gobierno en particular creen que la
función del Estado en lo que se refiere a responder nuestra
pregunta inicial es efectivamente sólo pagar el mínimo, de
modo de dejar en manos de cada uno a través del mercado el
resto. Sin embargo, después de las movilizaciones de 2011 esa
manera de entender el deber del Estado en lo que a educación
superior se refiere se ha hecho insostenible, y la demanda
por entender la educación superior como un derecho ciudadano
se ha hecho cada vez más fuerte. Pero no tiene mucho sentido
entender que el deber del Estado es garantizar la educación
superior como un derecho ciudadano pero que el deber del
Estado respecto de la educación básica y media es garantizar
un mínimo. Presentar esta reforma como si fuera sólo un
15

16. perfeccionamiento es una manera de intentar contener su
potencial de redefinir los términos en que discutimos sobre
educación primera y secundaria. Porque, aunque no parece
consciente de ello, lo que en el proyecto del ministerio de
educación se llama “diferencia entre el arancel de referencia
y el arancel real” en educación escolar la ley lo llama
“financiamiento compartido”8.
8 En el mismo intercambio epistolar ya aludido, el ahora
ministro Beyer defendía el financiamiento compartido,
criticando una propuesta conforme a la cual la posibilidad de
los establecimientos particulares subvencionados de cobrar a
los padres en exceso de la subvención (ese cobro es lo que se
llama “financiamiento compartido”) sería eliminada a medida
en que la subvención estatal fuera subiendo. En una columna
de opinión publicada en El Mercurio el 15 de noviembre de
2011, él reclamaba en contra de esta propuesta: “Se postula
también suprimir la libertad de los padres de aportar al
financiamiento de los hijos en los establecimientos
particulares subvencionados. Seguramente se postula que ello
acabaría con la segregación, pero esa afirmación no se
sostiene. ¿Por qué, entonces, conculcar una libertad
personal, si el propósito declarado no se logrará?”. En el
intercambio aludido, motivado por esta columna, Beyer
reafirmaba esta idea. Refiriéndose a la propuesta de excluir
progresivamente el financiamiento compartido, decía: “He
sostenido que ésa es una limitación de la libertad de los
padres” (loc. cit. en n. 6). Esta peculiar “libertad de
pagar” es lo que alguna vez el gobierno alguna vez llamó “el
derecho de [las familias] de aportar” a la educación de sus
hijos” (Ministerio de Educación, “Políticas y propuestas de
acción para el desarrollo de la educación chilena”, 1 de
agosto de 2011). Pero ahora resulta que las universidades no
podrán cobrar al estudiante la diferencia entre el arancel
referencial y el arancel real, y deberán becarlo o darle un
crédito con fondos propios. ¿Dónde quedó la “libertad de los
padres” y “el derecho de las familias a aportar”? ¿Por qué
los que defienden tan estentóreamente el financiamiento
compartido en nombre de la libertad de aportar no han puesto
el grito en cielo ante esta propuesta, que elimina el
equivalente del financiamiento compartido en la educación
superior? Es esta proyección del régimen propuesto de
financiamiento universitario a la educación escolar lo que
16

17. Pero no se trata sólo de que sea un disfraz, porque el
disfraz obliga a modificar lo disfrazado. Y aquí veremos que
el hecho de que se trate de una reforma disfrazada de
perfeccionamiento tiene consecuencias perversas. En efecto,
recuérdese que, al menos en el nivel del discurso, la razón
fundamental para financiar la educación superior con créditos
en vez de impuestos es que lo segundo es “regresivo”, lo que
quiere decir que beneficia a los ricos y perjudica a los
pobres. Pero veremos que hay sólo un aspecto en el que el
crédito “contingente al ingreso” parece efectivamente un
crédito y no un impuesto. Veremos que ese aspecto preciso es
uno que beneficia de modo directo y evidente a quienes son
más ricos.
Para los más ricos es efectivamente crédito
Porque claro, hasta ahora una dimensión de la propuesta del
gobierno ha sido ignorada. Y es una dimensión que es
relevante para distinguir créditos de impuestos, precisamente
porque se refiere a lo que hemos dicho que es decisivo, es
decir, a la medida en que el que debe pagar está obligado al
pago: ¿debe pagar conforme a lo que recibió (crédito) o
conforme a su capacidad de pago (impuesto)? Hasta ahora hemos
enfatizado que precisamente por ser “contingente al ingreso”,
lo propuesto parece más impuesto que crédito (=vinculado a la
capacidad de pago, no a lo recibido). Pero hay una dimensión
en que está vinculado a lo recibido. Esa dimensión se refiere
al monto máximo de pago global: el beneficiario que paga el
total de su “deuda” antes de cumplirse los 15 años (debido a
que tiene altos ingresos) de este modo extingue el “crédito”
quiere evitarse disfrazando la reforma como
perfeccionamiento.
17

18. y no estará obligado a pagar por lo que le reste de los 15
años.
Dicho de otro modo: entre financiar la educación
superior mediante un “crédito contingente al ingreso” y
financiarla mediante un impuesto especial de 10% a ser pagado
por un plazo de 15 años contados desde el egreso por todos
quienes hayan egresado de la educación superior sólo hay una
diferencia significativa para quienes reciban, después de
egresados, un ingreso tal que, pagando mensualmente el 10%,
puedan pagarlo totalmente antes del 15º año. ¿Quiénes son los
que se encontrarán en esta situación? La respuesta clara es:
los que obtengan las rentas más altas, es decir, los más
ricos. Son ellos, y sólo ellos, quienes se benefician de que
se trate de un crédito y no de un impuesto, porque son ellos,
y sólo ellos, los que, si se tratara de un impuesto de 10%
durante 15 años, terminarían pagando mucho más que lo
recibido originalmente.
¿Qué hay de los otros? Para los demás, es decir, para
aquellos cuyo ingreso no sea suficiente para pagar lo
recibido mediante pagos que asciendan al 10% de sus ingresos
durante 15 años la diferencia es inexistente. Para ellos no
hay vínculo entre “retribución obtenida y esfuerzo
entregado”, porque el esfuerzo que deberán hacer, en la
medida en que no alcance el monto total de lo debido, será en
todo caso inferior a la retribución obtenida, y no perderán
su título profesional por eso.
Esto muestra, si alguna demostración es necesaria, la
falsedad de la idea, tan extendida hoy, de que financiar la
educación con cargo a impuestos es regresivo. Porque no hay
que olvidarse del camino que tuvo que seguir el argumento,
para lo cual puede ser útil representarlo como una serie de
proposiciones:
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19. (1) Financiar la educación de y todos mediante impuestos
es regresivo, porque beneficia desproporcionadamente a los
ricos.
(2) Para evitar la regresividad identificada en (1), es
decir, un beneficio injusto para los (relativamente) más
ricos, se presenta un sistema de financiamiento que descansa
en créditos, no impuestos.
(3) Un impuesto se paga por quienes se encuentren en la
situación descrita por la ley, en atención a la capacidad
contributiva; un crédito se paga en atención a lo recibido.
(4) El crédito propuesto se paga por todas las personas
que se encuentre en la situación descrita por la ley (que
hayan recibido educación superior, no tengan derecho a beca y
no pertenezcan al 10% más rico), en atención a sus ingresos,
no en atención a lo recibido.
(5) En la medida en que (4) es el caso, podrá llamarse
“crédito”, pero en lo relevante tiene las características de
un impuesto.
(6) Lo afirmado en (4) es el caso tratándose de todos
aquéllos que después de pagar 180 cuotas del 10% (0 5%) de
sus ingresos no habrán pagado el total recibido más los
intereses. Para ellos es beneficioso que se trate de un
impuesto (calculado por referencia a su capacidad de pago) y
no un crédito, porque aunque no hayan pagado el total su
obligación se extinguirá.
(7) Lo afirmado en (4) no es el caso tratándose de todos
aquéllos que antes de pagar 180 cuotas del 10% (0 5%) de sus
ingresos ya hayan pagado el total recibido más los intereses.
Para ellos es beneficioso que se trate de un crédito,
(calculado por referencia a lo que recibieron) y no un
impuesto, porque como habrán pagado antes de la cuota Nº 180
el total recibido más los intereses, dejarán de pagar.
19

20. (7) Los estudiantes de origen acomodado tenderán a tener
ingresos más altos que los demás. Por consiguiente, ellos
tenderán a estar en la situación descrita en (7), y los demás
en la situación descrita en (6).
(8) La única diferencia importante entre un crédito como
el propuesto y un impuesto (la descrita en (3)) beneficia
directa y únicamente a los ricos.
QED.
¿Por qué excluir al 10% más rico?
Habiendo demostrado la conclusión contenida en (9) al final
de la sección anterior, queda una pregunta por formular: ¿por
qué excluir del sistema de “crédito” al 10% más rico? La
respuesta es siempre alguna formulación de la idea contenida
en (1): es injusto financiar la educación de los más ricos
con impuestos, porque es regresivo.
Sin embargo, ya hemos visto que ese argumento es falso,
porque el único aspecto en el que un sistema de créditos cuyo
monto se calcula por referencia a la capacidad de pago del
beneficiario y un impuesto es una diferencia que beneficia a
los más ricos, que no pagarán, a diferencia del resto, el 10%
de sus ingresos por 15 años.
Tratándose de quienes se encuentran en el decil más
alto, el argumento, evidentemente, se aplica con mayor
radicalidad. Dejarlos afuera significa dejar afuera del
sistema de financiamiento de la educación superior a quienes
en general tendrán los más altos ingresos, por lo que lo que
parece un beneficio para el 90% más pobre es en realidad un
beneficio para el 10% más rico: si el sistema de “créditos”
cubriera al 10% más rico, y si fuera “contingente al ingreso”
en ambos sentidos (lo que exigiría que, en la medida en que
el beneficiario pagara el 10% de s ingresos, el crédito sólo
20

21. se extinguiría después de 15 años a todo evento, es decir
con prescindencia de que a los 15 años el beneficiario
hubiera pagado menos o más de lo originalmente recibido) es
evidente que los que pertenecieran al décimo decil (el más
alto) terminarían pagando mucho más de lo originalmente
recibido, de modo que ese exceso podría destinarse, por
ejemplo, a hacer más progresiva la tasa conforme a la cual
cada uno paga, en directo beneficio de los más pobres, o a
disminuir el plazo de 10 años de pago, o a dar más seguridad
y sustentabilidad al sistema, al hacerlo menos dependiente de
un flujo adicional de fondos públicos que subsidie el déficit
que puede producirse. Es evidente que quienes se
beneficiarían de una mayor progresividad de las tasas para
calcular el repago o una reducción del plazo de repago o la
mayor sustentabilidad del sistema o la menor dependencia de
éste de fondos estatales adicionales serían todos, y
especialmente los más pobres.
Lo anterior muestra que la exclusión del 10% más rico,
contra todo el discurso del gobierno y su ministerio de
educación, perjudica evidentemente a los más pobres. Si se
trata de evitar beneficiar a los ricos a costa de los pobres,
el 10% más rico debe estar incluido en el sistema.
¿ES EL RÉGIMEN VOLUNTARIO PARA LAS UNIVERSIDADES?
Adicionalmente a lo anterior, debe recordarse que parte del
sistema propuesto implica distinguir entre el arancel
referencial y el arancel real. La propuesta incluye obligar a
las instituciones de educación superior a asumir la
diferencia entre ambos cuando se trate de estudiantes con
beca, y a financiarla con créditos (en las mismas condiciones
que el estatal) cuando se trate de estudiantes que hayan
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22. recibido crédito. La propuesta no dice nada respecto de si
las universidades van a estar obligadas a recibir estudiantes
beneficiarios de becas o créditos estatales, ni tampoco de si
los procesos de admisión las universidades podrán tomar en
cuenta este hecho. Pero como en la lógica de la propuesta
admitir un estudiante con crédito o beca puede imponer a la
universidad un gravamen (el de financiar la brecha entre el
arancel real y el arancel de referencia), parecería que es
parte del espíritu de ella que no hay obligación alguna de
las universidades de recibir a quienes sean beneficiarios de
becas o créditos, lo que ellas podrán entonces decidir por sí
y ante sí. Como, adicionalmente, hoy el régimen legal de las
universidades privadas les permite establecer sus propios
criterios de admisión universidad, es razonable suponer que
la propuesta, que no menciona nada al respecto, dejará
incólume la libertad de las universidades para establecer,
por ejemplo, procedimientos diferenciados de admisión.
Esto es importante porque en la medida en que las reglas
sobre créditos y arancel referencial no se aplicarán a los
estudiantes del décimo decil, éstos se convertirán en un
recurso altamente cotizado por las universidades. Si esto es
así, la propuesta del gobierno tenderá a agudizar la
segregación del sistema, al menos por arriba: surgirán
universidades que no tendrán interés en recibir estudiantes
cuyos aranceles se paguen mediante becas o créditos (o que
reciban sólo una pequeña minoría que lo haga), lo que querrá
decir que tendrán muchos más recursos disponibles, en la
medida en que podrán cobrar el arancel que deseen sin
limitación alguna. Esas universidades, que probablemente
corresponderán a las que hoy tienen la mayor composición de
estudiantes que provienen de establecimientos particulares
pagados, tendrán cada vez mejores resultados, porque tendrán
22

23. más recursos, recibirán estudiantes con mayor capital
cultural y además estarán en una posición ventajosa respecto
de su competencia, que deberá funcionar sujeto a la
restricción que implica el hecho de tener que financiar la
brecha entre el arancel de referencia y el arancel real. Al
final de este camino lo que hay es la separación del 10% más
rico, que se educará en sus propias universidades, sin
contacto o con poco contacto con el resto. Dicho de otro
modo, al final de este camino la situación que hoy
caracteriza a la educación escolar terminará siendo la que
caracteriza a la educación superior. Al discutir sobre un
sistema integrado de financiamiento de la educación superior
es el momento para preguntarse si este resultado final es
deseable o no. A mi juicio, es evidentemente indeseable, y
por eso el sistema de financiamiento tiene que estar diseñado
de modo que tal haga que las universidades tiendan a la
integración (o al menos que no fomente la segregación de
universidades para ricos). De nuevo, la conclusión de esto es
que los créditos deben ser también para el 10% más rico, y
deben devenir el único modo de pagar la educación superior.
Por último, al sistema de financiamiento integrado deberán
seguir dos condiciones: la primera es algún mecanismo para
asegurar la calidad de las instituciones, porque parece ya
claro que el sistema nacional de aseguramiento de la calidad
de la educación superior creado por la ley 20129 no ha sido
capaz de dar esa seguridad, por una parte, y un sistema de
admisión integrado, que trate al sistema de educación
superior como una unidad (al modo en que lo hace el sistema
de admisión de las universidades “tradicionales”).
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