M3 apuntes

Apuntes del
docente
Módulo 3
Enfoque Territorial
Profesoras Paulette Landon y Ximena Arizaga
DIPLOMADO DESARROLLO POBREZA Y TERRITORIO
Modalidad eLearning

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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 2
UNIDAD 1. EL TERRITORIO: CINCO DIMENSIONES 3
UNIDAD 2. TERRITORIOS: OPORTUNIDADES Y PROBLEMÁTICAS 8
2.1 ENFOQUE: LOS DESAFÍOS DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 8
2.2 PROBLEMA Y OPORTUNIDADES DEL TERRITORIO EN LA MACRO-ESCALA 10
2.3 ALGUNOS PROBLEMAS DE ACTUALIDAD: LA RELACIÓN ENTRE LA MACRO ESCALA Y
LA ESCALA LOCAL 16
UNIDAD 3. LOS ACTORES INSTITUCIONALES Y EL TERRITORIO 27
3.1 LAS ESCALAS DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN CHILE 29
3.2 LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 31
3.3 EL NIVEL DE PLANIFICACIÓN DE ESCALA LOCAL 34
3.4 SÍNTESIS 35
UNIDAD 4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL TERRITORIO LOCAL 38
4.1 CONFLICTOS TERRITORIALES Y LÓGICAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA 38
4.2 PARTICIPACIÓN CIUDADANA: CONFLICTOS TERRITORIALES, DISTINTAS
ESTRATEGIAS Y ACTORES 40
4.3 EL MAPA DE ACTORES COMO HERRAMIENTA PARA LA INTERVENCIÓN EN
ACCIONES Y PROYECTOS SOCIO-TERRITORIALES 43
BIBLIOGRAFÍA 49

2
INTRODUCCIÓN
Este módulo propone una introducción a las distintas dimensiones que
componen el territorio con dos objetivos:
1) Incorporar desde la perspectiva teórica distintos enfoques sobre el
territorio para comprender los problemas y oportunidades que se
presentan en distintas escalas, los actores y las herramientas de
intervención, en su dimensión espacial y social.
2) Conocer y comprender la institucionalidad local y regional existente en
nuestro país y los mecanismos que permiten un mayor involucramiento
de la sociedad civil en los proyectos de intervención socio-territorial y en
las políticas públicas de planificación territorial.
El módulo se organiza en cuatro unidades que permiten alcanzar los objetivos
deseados y profundizar en los aspectos más relevantes:
Como el territorio es un concepto multifacético y además un sistema complejo,
se propone abordarlo desde las distintas dimensiones que lo han estudiado y
que, en la actualidad, prevalecen en los mecanismos de intervención socio-
territorial. Esta comprensión del territorio desde las distintas dimensiones del
cual es objeto, permite abordar de mejor manera los problemas y oportunidades
que el territorio presenta y comprender a cabalidad la necesidad de abordarlos
desde una perspectiva multidisciplinar para la intervención socio territorial. Para
la comprensión del marco institucional en el que participan los distintos actores
que intervienen en el territorio en distintas escalas, se aborda exclusivamente el
caso chileno y se proponen algunos ejemplos internacionales. Para una mejor
comprensión de los alcances de la participación ciudadana en el nivel local, se
exponen los principales problemas que han sido objeto de interés en los últimos
años: la segregación urbana y los conflictos socio-ambientales.
Unidad 1 Unidad 2 Unidad 3 Unidad 4
El territorio: cinco
dimensiones.
Territorios: oportunidades y
problemáticas.
Los actores
institucionales y el
territorio.
La participación
ciudadana en el
territorio.
Problemas y
oportunidades
en la macro-
escala.
Problemas y
oportunidades
en la escala
local.

3
UNIDAD 1 | EL TERRITORIO: CINCO DIMENSIONES
Según el Diccionario de la Real Academia Española el territorio es una:
Porción de la superficie terrestre perteneciente a una
nación, región, provincia. O un Terreno o lugar
concreto, como una cueva, un árbol o un hormiguero,
donde vive un determinado animal, o un grupo de
animales relacionados por vínculos de familia, y que
es defendido frente a la invasión de otros
congéneres.1
En adelante, se dejará de lado la segunda definición que dice relación con las
ciencias biológicas a pesar de que el territorio puede, efectivamente, ser
entendido como metáfora del espacio animal, resultante de la etología que
distingue los animales gregarios (protegidos por un grupo) y los animales
territoriales (protegidos por el control de un espacio).
Para profundizar más en la primera definición, se propone complementarla con
una tercera que considera al territorio como la:
Disposición de recursos materiales y simbólicos,
capaz de estructurar las condiciones prácticas de la
existencia de un individuo o de una colectividad
social; y, de informar en retorno sobre ese individuo o
colectividad y sobre su propia identidad.2
Para llegar a esa tercera definición que toma en cuenta la dimensión tanto
material como simbólica del territorio, fue necesario un proceso; que parte del
territorio en su acepción primigenia, propia de las ciencias políticas y militares: el
territorio como frontera y espacio de control exclusivo a defender (siglo XVI)
hasta esta tercera definición hoy en día aceptada.
Esta evolución hacia una definición pluridisciplinar del concepto de territorio,
que toma en cuenta todas sus dimensiones, entró en las ciencias de la geografía
1
http://www.rae.es/rae.html
2
Lévy, Jacques y Lussault, Michel (2003), (Editores científicos), «Dictionnaire de la géographie, et
de l'espace et des sociétés», Paris, Francia: Belin Ediciones.
El territorio tiene una
dimensión material y una
dimensión simbólica.

4
solamente en 1970. Antes, el concepto de territorio era más bien dominio de las
ciencias políticas y de la ecología. Esta evolución del concepto se produce en tres
tiempos:
1) Un primer tiempo en que el territorio es considerado como espacio o
extensión, realidad anterior a la actividad humana y a la localización de
sus actividades. Es por lo tanto sustrato de infraestructuras, inversiones
y actividades. Corresponde a su realidad topográfica, geológica y
geopolítica.
2) Un segundo tiempo de reconocimiento del territorio como porción
terrestre humanizada, resultante de la interacción entre las relaciones
sociales y el espacio dado. El territorio es entonces, el espacio histórico,
cuya identidad le da una especificidad, que puede constituir una fuente
de desarrollo económico local. Es el territorio conceptualizado como
objeto social que no debe confundirse con la realidad topográfica y
fisiográfica.
3) Un tercer tiempo del territorio como campo de los estudios
fenomenológicos, es el territorio como espacio socializado, el espacio
geográfico y la construcción intelectual que permite pensarlo. Entra en
juego la componente identitaria de un espacio y la idea de apropiación.
Corresponde a otra interpretación de la geografía, distinta del estudio
del espacio, que se hace cargo de un enfoque más interpretativo. Es el
territorio en su dimensión más simbólica.
En suma, el territorio es el sustrato topográfico y fisiográfico3
de las actividades
humanas, pero no puede ser pensado solamente desde esa perspectiva en tanto
3
Corresponde a los campos de estudio de la geografía física. Las ciencias geográficas que
estudian un componente específico del espacio natural en su relación con los demás son
numerosas y entre las más importantes pueden citarse: La Orografía, parte de la
geografía física que trata de la descripción y estudio de las montañas. La Hidrografía e
Hidrología, el estudio de las aguas continentales (básicamente, ríos, lagos y aguas
subterráneas): ríos y sus cuencas, (cauces, caudal, redes hidrográficas, curso superior,
medio e inferior de los ríos, aprovechamiento hidráulico, régimen fluvial, dinámica
fluvial, etc.). La Glaciología que se preocupa de los cuerpos de agua en estado sólido,
tales como glaciares, casquetes polares, icebergs, plataformas de hielo, etc. La
Oceanografía, el estudio de los océanos: características hidrológicas, físicas, biológicas,
económicas; movimientos de las aguas oceánicas como las olas, mareas y corrientes
oceánicas, etc. La Biogeografía, con sus ramas Fitogeografía Zoogeografía o Geografía de
los animales y Ecología del paisaje. La Pedología o edafogeografía o geografía de los
suelos, que estudia los suelos desde el punto de vista geográfico. La Climatología, ciencia
que estudia el clima a partir de la información meteorológica. La Geomorfología, el
El territorio es un concepto
multidisciplinar.

5
corresponde también a un proceso singular y endógeno de construcción
colectiva de la inteligibilidad del mundo: es a la vez la realidad dada y la
representación auto-referente e identitaria del grupo que la habita.
En este sentido la aproximación al territorio puede comprenderse en cinco
dimensiones, que no son excluyentes entre sí y que se corresponden con las
visiones de las distintas disciplinas de las que es objeto de estudio e
intervención:
1) El territorio en su dimensión estructural como sustrato a la localización
de inversiones, infraestructuras de obras públicas, transporte y vialidad.
Es también la dimensión económica del territorio como sustento de
actividades productivas y la normativa que estructura ese territorio. En
esta dimensión las intervenciones del territorio apuntan a su
conectividad, acceso a mercados laborales y productivos, a la dotación
de energía y transporte, pero también a la distribución de la población
en el territorio y su acceso a servicios, bienes y equipamientos de salud,
educación, recreación, etc.
2) El territorio en su dimensión urbana. La planificación urbana ha sido
priorizada largo tiempo por sobre la ordenación del territorio en su
acepción más amplia; desatendiendo de esta forma todo territorio no
urbanizado (rural, montañoso, forestal, costero u otro) de la
planificación (Arenas, 2003). La dimensión urbana del territorio, en este
sentido, se concentra en la planificación del suelo construido, en su
extensión y crecimiento, en la planificación del desarrollo inmobiliario,
en la provisión de viviendas y en la dotación de servicios y
equipamientos para la población que habita los principales núcleos
urbanizados, entre otras materias más específicas.
3) La dimensión rural del territorio aparecería en oposición a esta visión
urbano-centrada del territorio. No obstante, hace referencia a visiones
territoriales de más larga data que dicen relación con la colonización de
tierras, la transformación física del territorio para la actividad primaria, y
una ocupación rural del espacio que hace referencia también a modos
de vida que hoy en día se ven muy amenazados e incluso peligrosamente
disminuidos. Esta dimensión territorial está por lo tanto centrada en las
actividades agrícolas, las condiciones de producción primaria y
estudio de las formas del relieve en la superficie terrestre (montañas, mesetas o
altiplanos, llanuras y cuencas sedimentarias, volcanes, etc. (http://es.wikipedia.org/)
Para comprender estas
dimensiones: revise el texto
de Domingo Gómez Orea.

6
agroindustrial, pero también en los conflictos que la oponen a la
expansión urbana y a otras actividades (industriales, energéticas,
turísticas) que ponen en riesgo el suelo con vocación silvoagropecuaria y
los modos de vida que le están asociados.
4) La dimensión medio-ambiental del territorio. Esta dimensión dice
relación con la conservación del territorio, pero también con el
desarrollo de actividades sustentables y con la resolución de conflictos
de uso. Corresponde a una visión más integrada del territorio que toma
en cuenta los aspectos físicos, pero también sociales, desde una
perspectiva sistémica del medio habitado. Entran en juego en esta
dimensión el desarrollo sustentable de las actividades productivas, la
protección de territorios valiosos tanto desde el punto de vista natural
como patrimonial, la comprensión de los ecosistemas y la integración de
los distintos territorios entre sí.
5) La dimensión paisajística del territorio. Es la visión más contemporánea
del territorio y por consecuencia la más integradora de los aspectos
anteriores.
“Se trata de una diversidad que resulta de la
articulación de lo físico, lo biológico y lo cultural en
cada lugar, un patrimonio valioso y difícilmente
renovable, que no debe quedar eclipsado por esa otra
diversidad, la biológica, políticamente más asumida
hasta ahora e integrada en el todo paisajístico.”
(Mata, 2006)
El paisaje sería en este sentido, resultante de la relación sensible de la
colectividad con el entorno. Esto correspondería al tercer momento en
la evolución del territorio como concepto y a una realidad no objetivable
y cuantificable, que considera la dimensión identitaria, etnográfica, de
apropiación y representación del territorio por la colectividad que lo
habita.
Estas distintas dimensiones del territorio ponen en relación distintos actores
institucionales, públicos, privados y de la sociedad civil, que se organizan en
torno a las oportunidades y problemas que el territorio presenta.
Para comprender esta
quinta dimensión: lea el
texto de Tarroja y el texto
de Mata para profundizar
en el tema.

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Actividad personal de análisis
Para facilitar la reflexión de esta unidad, te invitamos a responder lo siguiente:
1) Analice, desde su profesión y/o su ámbito de intervención, cual es la
dimensión que le es más afín o sobre la cuál tiende a centrar su visión del
territorio y piense en las estrategias de intervención que estarían
asociadas a esta dimensión del territorio.
Para abordar el territorio es necesario tener en cuenta todas estas
dimensiones que en conjunto permiten una real comprensión del
espacio habitado y no-habitado. No obstante, cada disciplina tiende a
anidar su intervención privilegiando una de estas dimensiones. El
concepto de paisaje, sería la dimensión que permite abarcar todas las
anteriores.

8
UNIDAD 2 | TERRITORIOS: OPORTUNIDADES Y PROBLEMÁTICAS
Se propone abordar esta unidad en dos partes, una primera parte de carácter
general que abordará los problemas y oportunidades territoriales en la macro-
escala y una segunda parte que se centra en los problemas y oportunidades
territoriales de la escala local o meso escala. Se pone énfasis en la importancia
de que el territorio ofrezca oportunidades de desarrollo de mediano y largo
plazo, buscando ir más allá de las problemáticas contingentes que pueden
presentarse.
El objeto de esta unidad es reconocer las principales problemáticas territoriales
e identificar las oportunidades territoriales para su análisis y desarrollo de
acciones y proyectos de intervención socio-territorial.
Entender los problemas locales (meso escala) a cabalidad obliga a comprender
cómo estos responden a una estructura de escala superior (macro-escala). Esta
comprensión de las distintas escalas y su interrelación permite estructurar
intervenciones pertinentes y dimensionar adecuadamente su impacto.
2.1. | Enfoque: los desafíos de la planificación territorial
Las problemáticas y oportunidades que presenta el territorio se pueden
comprender a través de las cinco dimensiones antes expuestas. Si bien estas
oportunidades o problemas pueden ser transversales a todas las dimensiones,
muchas veces su problematización se debe a la falta de integración de las
distintas dimensiones del territorio. Frente a esta situación, la comprensión del
territorio y su planificación han avanzado enormemente, no obstante la
legislación al menos en países como Chile sigue presentando un desfase
importante con el territorio que se explica en detalle en la unidad 3.
El Ordenamiento territorial (OT), como enfoque disciplinar integrador de las
distintas dimensiones territoriales, apunta a una mayor armonía entre los usos,
las características sociales del territorio y el sustrato físico que las sustenta
(Gómez Orea, 2002). La aproximación desde la ordenación paisajística apuntaría
a su vez a incorporar en este ordenamiento los aspectos culturales, etnográficos
e identitarios en la articulación de los usos, la sociedad y el territorio físico.
El Ordenamiento Territorial
(OT) es un enfoque
disciplinar que integra las
distintas dimensiones del
territorio.
La ordenación paisajística del territorio introduce en el OT “clásico” los
aspectos culturales, etnográficos e identitarios del territorio.

9
La Carta Europea de Ordenación del Territorio, señala que la ordenación del
territorio es:
“La expresión espacial de la política económica,
social, cultural y ecológica de toda la sociedad, cuyos
objetivos fundamentales son el desarrollo
socioeconómico y equilibrado de las regiones, la
mejora de la calidad de vida, la gestión responsable
de los recursos naturales, la protección del medio
ambiente y, por último, la utilización racional del
territorio.” (Carta Europea de Ordenación del
Territorio, 1983)
En consecuencia, los objetivos del ordenamiento territorial son:
La aproximación desde la ordenación paisajística apunta a incorporar en este
ordenamiento los aspectos culturales, etnográficos e identitarios en la
integración de los usos, la sociedad y el territorio físico.
Por lo tanto: los problemas territoriales son aquellos que producen
desequilibrios en el territorio y/o entre territorios, mermando la calidad
de vida de los habitantes y la sustentabilidad de los recursos (naturales y
humanos) en el mediano y largo plazo.
Una mejor integración entre los usos, las características
sociales del territorio y el sustrato físico que las sustenta.
El desarrollo socioeconómico equilibrado entre las
regiones, y al interior de los territorios.
La mejora en la calidad de vida de los habitantes.
La gestión responsable de los recursos naturales y la
protección del medio ambiente.
1
2
3
4

10
Sin perder de vista los objetivos de equilibrio, mejoramiento de la calidad de vida
y la sustentabilidad del desarrollo, a continuación, se exponen algunas
oportunidades y problemáticas organizadas en función de las dimensiones antes
descritas.
2.2. | Problema y oportunidades del territorio en la macro-escala
Al analizar los problemas por dimensión, se deben tener en cuenta dos aspectos
muy importantes. Por un lado, un problema podría encontrarse en más de una
dimensión, pero se encasilla para facilitar la comprensión de la dimensión más
relevante del problema o su origen, el cual muchas veces es producto del sesgo
disciplinar de cada dimensión. Por otro lado, al mirar el problema u oportunidad
desde una dimensión se podría estar omitiendo justamente la dimensión en que
se producen los impactos o externalidades más importantes. En consecuencia se
debe tener en cuenta que el territorio y los problemas u oportunidades que
presentan se inscriben siempre en un sistema socio-territorial multidimensional.
La resolución de problemas y la optimización de las potencialidades del territorio
deben en consecuencia velar por el cumplimiento de los objetivos del OT:
equilibrio en el territorio y entre territorios, calidad de vida y sustentabilidad.
A continuación se ilustran los problemas que pueden afectar al territorio en cada
dimensión, al respecto, se debe considerar que la resolución de un problema, en
términos conceptuales y reales es también una oportunidad que se ofrece al
territorio.
a) La dimensión estructural: esta dimensión del territorio dice relación con
la organización y distribución de las inversiones, las infraestructuras y las
actividades productivas. En este sentido los problemas y oportunidades
que acarrea suelen estar asociados a desequilibrios territoriales,
inequidades en la distribución y en el acceso a equipamientos y
servicios, disparidades en el acceso a mercados productivos y laborales,
lo que ha generado en el ámbito de las oportunidades “territorios
perdedores” y “territorios ganadores” (Ramírez, Silva, 2008). Frente a
esta situación, el ordenamiento del territorio apunta hoy en día a un
desarrollo más centrado en lo local y en las aptitudes endógenas del
territorio (Boisier, 2003).

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Desde la perspectiva estructural, la dotación de infraestructuras es para
el territorio que las acoge una oportunidad, no solamente de
conectividad, de servicios y acceso a mercados, sino también de oferta
laboral y una posibilidad para proponer una nueva oferta. No obstante, y
porque las infraestructuras y servicios muchas veces sirven a más de un
territorio, beneficiando algunas veces poco al territorio local, sus
impactos negativos son más patentes en la escala local mientras que sus
beneficios son más efectivos en la escala superior.
Asimismo, muchas veces la llegada de macro-infraestructuras plantea
impactos y desafíos adaptativos, en este sentido, es muy posible que lo
que para algunos es una oportunidad no sea considerado de esa forma
por la totalidad de la comunidad afectada, piense por ejemplo en el
puente sobre el canal de Chacao, Chiloé.
b) La dimensión urbana. A pesar de ser la dimensión más tempranamente
abordada en la planificación del territorio, la ciudad presenta una serie
de problemas que dicen relación con conflictos internos y externos en su
frontera con el medio natural y silvoagropecuario. Al mismo tiempo, la
globalización, presenta a las ciudades como las grandes ganadoras del
desarrollo, llegando la competencia entre ciudades a niveles que
escapan al ámbito interregional para alcanzar el ámbito internacional
(De Mattos, 2002).
Algunos de los problemas que afectan al territorio urbano son:

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En resumen, los desequilibrios urbanos no permiten un adecuado uso de
los recursos e infraestructuras disponibles, con sectores sobre-
equipados y sectores sub-equipados que implican grandes migraciones
diarias de población con la consiguiente contaminación, saturación de
los medios de transporte y los trastornos sociales, familiares e
individuales que esto conlleva.
Desde esta perspectiva, la renovación urbana se presenta como una
oportunidad de re-equilibrar el uso de los servicios, instalaciones y
equipamientos disponibles en el centro de las ciudades, reduciendo al
mismo tiempo las migraciones diarias y los conflictos y costos de uso que
plantea la periferia.
c) La dimensión rural. Muchas veces se ha puesto en oposición la
dimensión rural con la dimensión urbana, particularmente porque la
extensión urbana ha conllevado a una pérdida creciente del suelo
agrícola. Asimismo, la pérdida de oportunidades en el mundo rural y la
consiguiente migración campo-ciudad ha redundado en una insoslayable
inequidad en la dotación de servicios de salud, educación, cultura y
recreación de los sectores más apartados del territorio. El
despoblamiento y la pérdida de arraigo de la población rural, han puesto
en jaque el desarrollo de los poblados rurales. No obstante, el
desequilibrio en el acceso a mercados laborales y productivos, no debe
Si desea profundizar sobre
las oportunidades de un
desarrollo multifuncional de
los territorios rurales lea
“Multifuncionalidad agraria y
territorio” de Rocío Silva.
a) La expansión urbana
b) La inequidad en el
acceso al transporte
c) Infraestructuras y
servicios
d) Los problemas de
movilidad
e) La desigualdad en el
acceso a mercados
laborales e instituciones
educativas y servicios de
salud
f) La especulación y los
desequilibrios en el
mercado del suelo
g) La segregación social y
funcional

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mermar las oportunidades que una visión multdimensional del mundo
rural puede presentar para el desarrollo de estos territorios en el
mediano y largo plazo (Silva, 2010).
Pensando en el mediano y largo plazo, se ha tomado conciencia de la
oportunidad que representa para el desarrollo endógeno la cultura local.
Si bien el despoblamiento y la globalización han tendido a la dilución de
los modos de vida rurales, existe hoy en día mayor conciencia de la
necesidad de conservarlos justamente como capital para el desarrollo
sustentable.
d) La dimensión medioambiental. Esta dimensión ha conocido un notorio
avance en particular en Chile, a partir de la creación de la Comisión
Nacional del Medio Ambiente en 1994 y del Ministerio del Medio
Ambiente en 2010, del Sistema de Evaluación Ambiental y la Ley de
Bases del Medio Ambiente (1994). No obstante, este aspecto legislativo
y operativo de la dimensión ambiental se cruza con otros aspectos
asociados a la conservación de territorios valiosos vinculados al medio
natural (SNASPE, Sistema Nacional de Áreas Protegidas y CONAF,
Comisión Nacional Forestal), al medio cultural (Consejo de Monumentos
Nacionales: Santuarios de la Naturaleza y Monumentos Arqueológicos o
Paleontológicos) o al turístico (SERNATUR: Declaración de Zonas de
Interés Turístico).
Asimismo, la dimensión ambiental se potencia con una mayor
comprensión de los ecosistemas, una creciente instalación de las
preocupaciones asociadas al medio ambiente y su sustentabilidad en la
agenda internacional; y con una mayor integración de la información
territorial y de los problemas vinculados a la protección de ecosistemas
valiosos (Red Mundial de Reservas de Biosfera). Los problemas y
oportunidades en esta dimensión están asociados a la evaluación
ambiental de los proyectos los conflictos de protección y producción
muchas veces en oposición así como a la pérdida de diversidad
ambiental y los conflictos sociales asociados con la instalación de macro-
infraestructuras productivas y sus externalidades negativas.
Las oportunidades vinculadas a la conservación de territorios valiosos,
así como la oportunidad que representa la toma de conciencia desde el
mundo de la producción, suman cada día más ejemplos: “energías
verdes”, “producción verde”, “empleos verdes”. Revise por ejemplo la
página de las naciones unidas: http://www.unep.org/greeneconomy/

14
e) La dimensión paisajística: El paisaje en su rol no solamente estético sino
también identitario, plantea hoy en día un enorme desafío y una
oportunidad para comprender el territorio de forma más integral
(Tarroja, 2006). Esta dimensión pone de relieve la valoración social del
territorio y, en este sentido, ha permitido a muchos grupos sociales de
orígenes dispares organizarse en torno a temas de interés colectivo
como pueden ser el patrimonio urbano (por ejemplo, Organización de
Vecinos del Barrio Yungay) o la protección de territorios prístinos (por
ejemplo, Patagonia sin Represas). Su problemática está muchas veces
asociada a conflictos de interés y valoración, así como se encuentra en
contraposición a visiones más tradicionales del desarrollo.
Como dimensión integradora de las anteriores, la dimensión paisajística
presenta una oportunidad, tanto para el desarrollo de una planificación
integral del territorio material y simbólico, como para la participación de
distintos actores que se congregan en torno a valores compartidos
(Tarroja, 2006).
El paisaje a su vez representa una oportunidad para el desarrollo
endógeno de comunidades rurales, a través de proyectos que ponen en
valor sus modos de vida y/o rutas ancestrales mediante proyectos de
turismo rural.
Los desastres naturales afectan al territorio en todas sus dimensiones,
algunas de estas dimensiones son entonces abordadas con mayor
premura por las autoridades para poner nuevamente en pie el territorio
afectado. No obstante, las dimensiones simbólicas, identitarias y el
capital social del territorio pueden ser esenciales para reconstruir el
territorio, en este sentido se ha hablado de territorios resilientes4
(González-Muzzio, 2013).
4
“Una entidad es resiliente cuando tiene la capacidad de mantener y/o recuperar sus
estructuras y funciones después de una perturbación.” (Holling, 1973 citado en
González-Muzzio, 2013).
Los ejemplos muestran problemas y oportunidades. No olvide en este
sentido considerar que muchas veces se trata de las dos caras de una
misma moneda.

15
A continuación se proponen algunos ejemplos para cada dimensión del
territorio, no obstante, algunos de éstos podrían estar clasificados en más de
una dimensión (Cuadro 1).
Cuadro Nº 1 : Ejemplos de oportunidades y problemas, según dimensión del territorio.
Dimensiones Oportunidades y problemas asociados
Ejemplos
(copia el link y pega en tu navegador)
Estructural
Desequilibrios territoriales: inequidad en el acceso a
equipamientos y servicios, disparidad en el acceso a
mercados, tecnología e inversiones
público/privadas, territorios "ganadores" y
"perdedores".
1
http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2013/05/
29/quellon-en-pie-de-guerra/
2
http://www.mop.cl/puentechacao/Paginas/Defaul
t.aspx
3
http://www.plataformaurbana.cl/archive/2008/04
/15/el-derecho-a-la-ciudad-en-santiago-3/#more-
2495
Urbana
Desequilibrios urbanos: extensión urbana, inequidad
en el acceso a transporte, infraestructuras, servicios,
problemas de movilidad, inequidad en el acceso a
mercados laborales, instituciones de educación,
especulación y plus valía del suelo, segregación
urbana funcional y residencial, etc.
1
http://www.plataformaurbana.cl/archive/tag/segr
egacion/
2
http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-270/sn-270-
45.htm
3
http://www.plataformaurbana.cl/archive/tag/auto
pistas/
Urbana/rural
Extensión urbana y pérdida de suelo agrícola,
inequidad en la dotación de servicios de salud,
educación, cultura, recreación; inequidad en el
acceso a mercados productivos y laborales,
despoblamiento, pérdida de arraigo y dilución de la
cultura rural, etc.
1
http://www.biobiochile.cl/2012/09/15/arquitectos
-y-organizaciones-ciudadanas-piden-retirar-
proyecto-de-expansion-urbana-de-santiago.shtml
2
http://lablat3060.blogspot.com/2010/04/mario-
castillo.html
3
http://e-
ducativa.catedu.es/44700165/aula/archivos/repos
itorio//3500/3670/html/6_erosin_y_desertizacin_
polticas_internacionales.html
Medio
ambiental
Protección de ecosistemas, evaluación ambiental,
conflictos de producción y protección, pérdida de
diversidad ambiental, desaparición de ecosistemas
valiosos, etc.
1
http://cnnchile.com/noticia/2013/05/10/la-planta-
de-freirina-ya-no-tiene-cerdos-por-orden-sanitaria
2 http://www.patagoniasinrepresas.cl/final/
3
http://www.altosdecantillana.com/el-
lugar/reserva-natural-altos-de-cantillana/
Paisajística
El paisaje su rol estético y su rol identitario,
valoración de las culturas locales, protección de los
valores comunitarios, conflictos de interés y
apreciación.
1 http://www.rbaraucarias.cl/
2
http://nacional.biobiochile.cl/notas/2013/05/13/di
aguitas-presentaran-recurso-por-terrenos-
ancestrales-donde-se-emplazan-pascua-lama-y-el-
morro.shtml
3
http://www.naturalezaparaelfuturo.org/new/proy
ectos/proteccion-pasisajes.asp

16
2.3. | Algunos problemas de actualidad: la relación entre la macro
escala y la escala local
Los problemas y oportunidades que se dan en la macro-escala tienen su
repercusión en la escala local y viceversa, los problemas de la meso-escala son
resultantes de conflictos y tensiones que se dan en la escala superior. A
continuación se propone analizar algunos de estos problemas.
Figura Nº 1
Fuente: Ximena Arizaga
1) Aislamiento / migración
Un típico problema que afecta el territorio es el aislamiento de las zonas
rurales y la consiguiente migración de la población hacia los principales
centros poblados. Esta situación se da en un contexto de problemas de

17
orden estructural: falta de dotación de servicios, en particular de salud y
educación, escaso acceso a mercados laborales y productivos, baja
conectividad. A estos problemas pueden agregarse problemas
ambientales como contaminación o escasez de las aguas y problemas
propios de la ruralidad cuya evolución hacia la tecnificación requiere
menos mano de obra que antaño.
Estos problemas macro, obligan muchas veces al habitante de zonas
rurales a migrar a las grandes ciudades donde encontrará a su vez
nuevos problemas de aislamiento, segregación y movilidad. Pero no
solamente el problema se traslada hacia otros lugares sino que merma
también las oportunidades en la escala local. Efectivamente, al
encontrarse el campo despoblado, la dotación de equipamiento siempre
en competencia con zonas más pobladas se hace más lejana y, en
particular, la falta de población reduce las oportunidades de educación
formal. Al mismo tiempo la escasa población que queda pierde poco a
poco su arraigo en un territorio cuyo sentido productivo se ha ido
debilitando; mientras que el aprendizaje de las costumbres y saberes
locales (artesanía, modos de cultivo ancestrales, etc.) no es transferido a
las nuevas generaciones.
Esta dilución de los modos de vida tiene al mismo tiempo consecuencias
en el largo plazo puesto que son el principal recurso para el desarrollo
endógeno de las localidades rurales a través de los productos locales y el
acceso a mercados “justos”, el desarrollo de una artesanía de calidad y
con valor agregado, el desarrollo del turismo local y muchas otras
posibilidades que quizás hoy en día ignoramos y serán valoradas a
futuro.
En consecuencia, el arraigo local es uno de los grandes desafíos del
ordenamiento territorial, previendo evitar el círculo virtuoso que se
presenta a continuación.
Sobre este tema se
recomienda revisar el
esquema presentado en el
libro de Domingo Gómez
Orea página 44.

18
Figura Nº 2
Fuente: Ximena Arizaga
2) La dimensión estructural y urbana de la segregación / fragmentación
espacial
La segregación y fragmentación espacial es resultado, en parte, de las
migraciones campo/ciudad que se produjeron a fines del siglo XIX,
principios y mediados del siglo XX. La segregación y fragmentación en el
espacio urbano es resultado de tensiones en la macro-escala:
crecmiento económico, especialización productiva del país o región,

19
conflictos o desastres naturales. En la dimensión estructural estos
cambios u oportunidades que se producen en la macro-escala están en
estrecha relación con la conectividad y la movilidad, la implantación de
infraestructura, las distorsiones en el mercado del suelo y la disparidad
en la dotación de servicios. En la escala local, la resolución de estos
problemas estructurales tiene gran impacto, llegando incluso a la escala
de barrio o de predio urbano, la micro-escala (piense por ejemplo en la
instalación de una autopista urbana).
No obstante la intervención social suele realizarse en la meso y micro-
escala; el análisis y la comprensión de los problemas debe tener
presente la relación entre los efectos locales y las oportunidades y
problemas de la escala superior.
Las brechas existentes en nuestras sociedades y las desigualdades
sociales se expresan espacialmente en la ciudad, poniendo en tensión
las políticas sociales implementadas, sus enfoques y sus resultados con
las percepciones y experiencias de amplios sectores de la población.
Destaca la intensa exclusión y segregación de los grupos sociales más
vulnerables, generada por las políticas de vivienda de los últimos 40
años, a través de erradicaciones forzadas o instalación silenciosa de
viviendas precarias en los márgenes de las principales ciudades del
continente, sumada a la construcción de viviendas sociales de deficiente
calidad urbana y arquitectónica en las periferias y los límites urbanos de
las ciudades. Estos procesos de guettización se han caracterizado por la
escasa oferta de servicios locales, la ausencia de áreas verdes, la alta
densidad poblacional, la violencia y la inseguridad ciudadana, como el
deterioro y la desintegración del capital social, de las relaciones
comunitarias y de la convivencia cotidiana.
Asimismo, al generarse una concentración de la población menos
calificada en barrios excluidos, se produce un efecto multiplicador del
desempleo y, en general, la pérdida de oportunidades por deterioro de
los mecanismos de información y movilidad social, que en ocasiones se
traduce en zonas más impermeables a las políticas de superación de
pobreza. En este escenario, se ha podido evidenciar que muchas de las
personas, familias y comunidades que forman parte del fenómeno de la
pobreza están experimentando una forma de habitar la ciudad que en la
mayoría de los casos tiene efectos negativos para los objetivos de
integración social y de equidad.

20
Desde una perspectiva multidimensional e integral de la pobreza, la
vivienda, el barrio/asentamiento y la ciudad son factores muy
importantes para la realización de necesidades y, a su vez, en un sentido
más específico, constituyen recursos y activos para apoyar procesos de
superación de pobreza en el mediano y largo plazo. El hábitat es el
escenario sobre el cual se gestan determinados tipos de capital humano
y social. Es por esto que la vivienda y las características de su medio
circundante siempre han estado entre las prioridades de las personas en
situación de pobreza junto con el trabajo, la salud, la alimentación, la
educación y el acceso a la ciudad.
La segregación residencial refuerza también procesos de “desafiliación”,
no sólo simbólica sino también social, con otros sectores
socioeconómicos y culturales que componen nuestra sociedad. Esta
desafiliación implica, entre otras cosas, una menor interacción
horizontal y vertical con personas, hogares o instituciones que no están
en situación de pobreza. Pero la desafiliación también se produce “hacia
dentro”. La destrucción de relaciones de confianza, reciprocidad y
cooperación con carácter promocional e inclusivo entre los mismos
habitantes de los barrios en situación de pobreza constituye un aspecto
preocupante, toda vez que redunda en un abandono del espacio público
y en una erosión de los pocos activos con los que cuentan las personas
para enfrentar siniestros coyunturales y estrategias de superación, entre
otras (Kaztman, 2001).
Asimismo, esta constatación es especialmente problemática en Chile
porque cerca del 70% de la población nacional habita en áreas
metropolitanas y capitales regionales o ciudades intermedias. Es
también en la ciudad, donde está concentrada la gran mayoría de las
personas en situación de pobreza del país, llegando a volúmenes que
son de gran complejidad. Si bien la segregación es antigua, el
aislamiento social del ghetto contemporáneo es un fenómeno reciente.
Las clases medias globalizadas desertan de los espacios públicos, lo que
expresa inseguridad y a la vez baja empatía y baja sensación de
obligación moral con los desaventajados y, por tanto, baja tolerancia con
la desigualdad (Kaztman, 2001).
Los bienes públicos están altamente concentrados como consecuencia
de su escasez en lo local, de la profundización de la segmentación
socioeconómica de las ciudades y de la segregación de las personas en
situación de pobreza, debido al funcionamiento de los mercados de

21
suelo y vivienda. Se advierte entonces, la necesidad de corregir las
elevadas desigualdades intermunicipales, que tienden a consolidar la
desigualdad de servicios sociales y de oportunidades. Esto se expresa
claramente en la forma de ocupación del territorio, que ha llevado a
caracterizar a las ciudades actuales como divididas, fragmentadas o
segmentadas (Ziccardi, 1998), dando origen a intensos procesos de
segregación urbana. En este escenario se requiere mitigar las elevadas
brechas existentes entre municipios pobres y ricos de una misma región
urbana para hacer efectivo el acceso a ciertos bienes cuya presencia
provee integración y su ausencia, exclusión.
Esta situación de exclusión también ha generado impactos en la
segmentación socioeconómica de la movilidad diaria de sus habitantes,
existiendo una evidente tensión entre la situación individual y la
geográfica de los habitantes urbanos, en la medida en que la
probabilidad de trabajar en una comuna distinta a la de residencia
aumenta con el nivel socioeconómico de las personas.
En definitiva, existirían dos tendencias en contraposición, una más
vinculada a la globalización y los desarrollos tecnológicos y de
infraestructura, que privilegia el policentrismo y una forma de
funcionamiento de la estructura urbana similar a la de las ciudades del
mundo desarrollado. La otra, se orienta hacia las desigualdades socio-
territoriales y del mercado de trabajo, que junto con el dinamismo de la
economía de servicios, favorecen un monocentrismo extendido,
presionando hacia una movilidad más intensa de los pobres y
favoreciendo el encapsulamiento de los ricos (Landon y Moreno 2011).
En consecuencia, pueden identificarse nuevos e importantes conflictos
socio-espaciales y de movilidad, expresados en el aumento de los
tiempos de viajes, dificultades para acceder a otros barrios y mercados
laborales, al transporte público, a bienes y servicios en general, aspectos
que tienden a ser invisibilizados por los gobiernos locales, regionales y
metropolitanos. Se verifica la existencia de territorios urbanos donde se
marginan y fragmentan las oportunidades de movilidad y accesibilidad
de los ciudadanos que se encuentran en los espacios vacíos o en los
bordes externos de los nodos de las redes, dejando barrios, en este caso
de la periferia pobre de la ciudad, con importantes restricciones de
conectividad y acceso a las redes viales. En la mayoría de los casos, se
trata de ciudadanos a pie, sin acceso al automóvil privado.

22
3) Movilidad / accesibilidad a bienes y servicios
Los problemas antes descritos, están íntimamente ligados a problemas
de movilidad cotidiana y laboral y de accesibilidad a mercados laborales,
recreativos, educativos, productivos y de servicios.
Si bien todos los problemas del territorio están interrelacionados, como
se mencionara anteriormente, la movilidad y accesibilidad son un
problema concreto que afecta a diario a miles de personas en particular
en la gran ciudad pero también en los territorios rurales.
La movilidad cotidiana es “la práctica social de
desplazamiento diario a través del tiempo y espacio
que permite acceso a actividades, personas y lugares
espáciales (Orfeuil, 2004: 14).
En este sentido se entiende la accesibilidad como soporte para la
movilidad y para el mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos. Miralles y Cebollada refieren a la accesibilidad como:
La facilidad con que cada persona puede superar la
distancia que separa dos lugares y de esta forma
ejercer su derecho como ciudadano (Miralles y
Cebollada, 2003: 14).
Aquí se comprende la accesibilidad como una dimensión territorial e
individual, que va a estar determinada por el número de opciones que la
ciudad le ofrece a los ciudadanos para acceder a los lugares y diversas
actividades que otorga el territorio urbano o rural: educación, servicios,
salud, recreación, trabajo.
En el escenario actual, las nuevas dinámicas urbanas dan cuenta de
cómo las movilidades han ido modelando la vida cotidiana de las
ciudades. Se puede afirmar que la movilidad urbana es una de las
condiciones de base en la organización y en el funcionamiento de la vida
diaria de las personas, por lo que algunos autores hablan del “derecho a
la movilidad” como también se habla del “derecho a la educación”, “del
derecho a la vivienda” o del “derecho al agua potable”.

23
Es así como, la capacidad de ser “móvil” en el contexto urbano, se
reconoce como un valor fundamental para participar en la sociedad.
Como contraparte, la inmovilidad podría llegar a ser una importante
fuente de desigualdades y de nuevas conflictividades sociales. Entonces
es posible afirmar, que los desplazamientos rápidos de algunos suponen
un re-enlentecimiento de los desplazamientos (no motorizados) de
otros. Se evidencia así, que la movilidad cotidiana puede ser un vehículo
de las desigualdades sociales.
Esta conceptualización pone el énfasis en la forma en que se distribuyen
las oportunidades y los recursos en la ciudad. En definitiva, el acceso a
los bienes básicos de la sociedad y a los equipamientos urbanos, no
están garantizados de la misma manera para todos los habitantes de la
ciudad. Existen una serie de externalidades asociadas a la planificación
urbana y a la fragmentación de los territorios que afectan
estructuralmente las posibilidades de accesibilidad e inclusión social de
sus habitantes.
Por esta razón, en el último tiempo los estudios urbanos comienzan a
confirmar que la ciudad post-moderna trae consigo nuevas expresiones
de desigualdad, nuevas formas concretas y simbólicas de segregación y
emergentes focos de conflictividad, dimensiones que afectan de manera
diferenciada a cada sujeto en función de variables estructurales y
sociales tales como, su género, su edad o el territorio de procedencia
(Zukin, 1995).
4) Conflictos de uso
Los conflictos de uso, son un problema típico del ordenamiento
territorial y están a la orden del día en materia medio ambiental pero
también en materia de paisaje. Como señalan Tarroja (2006) y Herrero
(2009) estos conflictos que ponen en juego la dimensión estructural y
simbólica son también una oportunidad de cohesión social.
Los conflictos de uso se dan en distintas escalas y son resultantes,
muchas veces de la escasa dedicación a la realidad local en sus
dimensiones rurales, paisajísticas, ambientales y simbólicas, en
particular en la solución de problemas estructurales de la macro-escala.
Por ejemplo, los puertos, autopistas y centrales termoeléctricas suelen
ser soluciones a problemas estructurales de interés inter-regional que
afectan a la población local. Los problemas de uso se producen por
distintos motivos (Gómez Orea, 2002: 239):

24
 Por ocupaciones poco apropiadas, cambios de uso, efectos
inducidos por el despoblamiento rural o el abandono de
usos tradicionales, el acceso a lugares otrora aislados.
 Por emisión y vertido de contaminantes, al aire, agua o
suelo. También en esta categoría podríamos incluir la
introducción de ruidos u olores molestos.
 Discordancias en el paisaje.
 Introducción de flora o fauna exótica.
 Sobre-explotación de recursos naturales o paisajísticos por
sobre la tasa de reposición natural.
 Sub-explotación de recursos naturales, ecosistemas o
paisajes: este punto es quizás más difícil de comprender
pero muy consistente con las preocupaciones europeas
actuales. Para ilustrarlo, piense en las salinas creadas por el
hombre, las que constituyen un ecosistema para las aves y
otras especies y también un paisaje particular. Si estas son
abandonadas el deterioro es patente. (Vea por ejemplo el
caso de las Salinas de Añana en España o el abandono del
sistema de Dehesas en España y sus consecuencias).
 Situaciones que inducen o aumentan riesgos geológicos
naturales: desprendimientos en masa, inundaciones,
derrumbes, etc.
 Situaciones que aumentan los riesgos de incendios, plagas o
enfermedades.
A estos problemas habría que agregar aquellos que se producen por
conflictos de valoración de orden cultural, espiritual u otra y que podrían
ser ilustrados entre otros por el conflicto que se produjo en el caso de la
Central Ralco (Alto Bío-Bío, Chile).
Para que este conflicto de usos no se produzca, el Ordenamiento
Territorial analiza la “capacidad de acogida” del territorio subdividido en
unidades más pequeñas (o unidades ambientales). La capacidad de
acogida representa la capacidad de una unidad ambiental de albergar
una población o una actividad teniendo en cuenta los cambios
estacionales y aleatorios, sin que se produzca una degradación del

25
patrimonio natural que permite sostener de manera permanente un
determinado nivel de bienestar de esa población. 5
Para esto se construye una matriz en la cual, en función de las
características de cada unidad o porción de territorio se define si las
actividades que en este pueden realizarse (o incorporarse a las que ya se
realizan) son:
 Compatibles: dos actividades pueden coexistir en el mismo
espacio y al mismo tiempo sin merma para ninguna de ellas.
Por ejemplo, la agricultura y la caza.
 Incompatibles en el tiempo: las actividades pueden
practicarse en el mismo lugar, pero no al mismo tiempo. Por
ejemplo, la caza y las actividades recreativas al aire libre.
 Incompatibles en el tiempo y en el espacio: dos actividades
no pueden coexistir al mismo tiempo y en el mismo lugar.
Hay muchos ejemplos: la urbanización y la agricultura.
 Disfuncionales: el ejercicio de una actividad disminuye la
calidad de los factores que determinan la otra; por ejemplo,
la urbanización en las proximidades de un vertedero, la pesca
y el baño en el mismo tramo de un río o en la misma zona del
mar.
 Complementarias: una instalación de depuración de un
polígono industrial, una planta de reciclado de plástico en una
zona de invernaderos, etc.
 Sinérgicas: la promoción turística de una zona se promociona
gracias al reforzamiento mutuo entre la construcción de
buenos accesos, instalaciones de hostería y recuperación de
patrimonio construido, por ejemplo.
5
Inspirado de la definición de Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina
y El Caribe (CEPAL), Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), Población,
Equidad y Transformación Productiva, Santiago de Chile, 1993.
Para profundizar más en
este tema lea el texto de
Schlotfeldt, Carmen
(2001), “Concepciones
metodológicas y
conceptuales para el
ordenamiento costero:
análisis de estudios de
caso”.

26
1) La cohesión social de los habitantes es un capital para el desarrollo endógeno,
en este sentido, un problema es también una oportunidad de cohesión social
(Tarroja, 2006). Piense en un problema territorial de actualidad y en la forma
en que puede haber contribuido a congregar ciudadanos con distintas visiones
y pertenencias políticas.
2) Las personas en situación de pobreza y en particular los de zonas rurales son
excluidos dado que son bloqueados en territorios en donde hay pocas
oportunidades de trabajo local y donde la educación es deficiente. Las
infraestructuras y sistemas de transporte son una oportunidad de acceso a
mercados laborales y productivos, pero acarrean también problemas a esos
territorios y disminuyen, algunas veces, la calidad de vida de sus habitantes.
Identifique al menos 3 problemas.
3) La ampliación de redes y de accesibilidad para los habitantes de nuestras
ciudades tiene implicancias para la movilidad cotidiana; pero a su vez
fragmenta el territorio. Identifique en su localidad o región un territorio que
puede verse segregado/fragmentado por las infraestructuras de transporte o
por las infraestructuras energéticas, industriales u otras.
Cuando piense en una oportunidad o problema tenga siempre
presente lo siguiente: la expresión territorial de un problema u
oportunidad explica cómo el problema incide en el desarrollo a nivel
socio-espacial, no se trata de sus coordenadas geográficas (su
localización y las características de esa localización) sino de las
implicancias (causas, efectos, externalidades) que este problema u
oportunidad tiene a nivel de población, su calidad de vida, los
equilibrios regionales o interregionales, los modos de vida, las
oportunidades en el mediano y largo plazo, etc.

27
UNIDAD 3 | LOS ACTORES INSTITUCIONALES Y EL TERRITORIO
Los distintos problemas antes anunciados y las distintas dimensiones que implica
la aproximación territorial, involucran a distintos actores que desde su disciplina
y/o sus atribuciones institucionales intervienen en el territorio. Así como las
problemáticas dicen muchas veces relación con la falta de una visión integral del
territorio que aborde las distintas dimensiones y, en consecuencia, todas las
variables que impone un problema. Las normativas e intervenciones también
padecen de una visión sectorizada del territorio.
Esto significa que al avanzar hacia una comprensión mucho más holística del
territorio no se han abandonado completamente los enfoques iniciales. Muchas
veces estos enfoques tienden a confundirse en prácticas y métodos de
planificación que combinan varias dimensiones sin toda vez alcanzar la
integración necesaria. Sumado a esto, la legislación no siempre ha logrado
avanzar a la par que el conocimiento y la práctica de la planificación y como la
ley no establece el método para planificar, cohabitan distintas aproximaciones
de ordenamiento territorial.
El ordenamiento territorial hacia el cual debería propender la planificación en
Chile (Arenas, 2001), de acuerdo a la Carta Europea de Ordenación del Territorio.
Es a la vez una disciplina científica, una técnica
administrativa y una política, concebida como
actuación interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es
un desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un concepto
rector.” (Carta Europea del Territorio, 1983).
Pero, ¿por qué adoptar un sistema integrador de planificación si existe en la
actualidad un aparataje normativo que regula el uso del territorio? Justamente
porque el sistema actual, tal como se ilustra a continuación y en las lecturas
propuestas, presenta importantes falencias a nivel de la integración, serios
sesgos sectoriales y vacíos en sus reales posibilidades de abordar las
problemáticas de todo el territorio nacional.
El objetivo de la
planificación es el desarrollo
equilibrado de las regiones
y al interior de la región.
El objetivo de la ordenación territorial es prevenir y corregir los desequilibrios
territoriales, integrando las distintas dimensiones del territorio, optimizando
las relaciones entre las actividades y flujos de desarrollo, velando toda vez por
la utilización sustentable de los recursos naturales escasos e incorporando a
toda la sociedad, respetando sus modos de vida y valores culturales e
identitarios.

28
Para cumplir con este objetivo, el ordenamiento del territorio tiene que respetar
los siguientes principios (Arenas, 2003):
 El principio de diversidad, tanto en los recursos naturales, como en la
diversidad cultural y en el respeto de los modos de vida que pueden
significar a mediano y largo plazo oportunidades para el desarrollo
sustentable.
 El principio de solidaridad territorial, que permita compensar los
impactos locales que generan muchas veces infraestructuras y proyectos
de interés regional o supra-regional, como puede ser, por ejemplo, un
relleno sanitario para el tratamiento de Residuos Sólidos Domiciliarios
(RSD).
 El principio de subsidiariedad, que implica que cada región, comuna o
localidad pueda levantar sus propios diagnósticos y requerimientos para
enfrentar los problemas territoriales.
 El principio de complementariedad, que permite no solo extraer las
mejores sinergias positivas de los proyectos, sino también combinar
acciones que beneficien a más de un territorio o localidad.
Teniendo en cuenta este meta-objetivo del ordenamiento territorial, la
estructura básica de un modelo de ordenamiento del territorio debe por lo
tanto:
a) Distribuir las actividades humanas que soportan el desarrollo. Lo que
implica comprender a cabalidad el comportamiento de estas actividades,
su complementariedad, las sinergias positivas y negativas que pueden
producirse; las compatibilidades e incompatibilidades; los impactos
positivos y negativos que implican, así como las externalidades. Debe
tenerse en cuenta que “el no uso” del territorio cabe en esta categoría y
“conservar” para fines científicos, recreativos o contemplativos, es una
actividad en el modelo de planificación.
b) Definir su localización espacial. A partir de un diagnóstico físico y
participativo que permita ubicar las actividades o definir una
planificación prospectiva que tenga en cuenta la capacidad de acogida
del territorio (Gómez Orea, 2002).
c) Regular su comportamiento. Funciones de fiscalización y control.
La estructura básica de un
modelo de ordenamiento
del territorio debe:
a) Distribuir las
actividades humanas que
soportan el desarrollo.
b) Definir su localización
espacial.
c) Regular su
comportamiento.

29
3.1 | Las escalas de la planificación territorial en Chile
En Chile, no existe una instancia de planificación integral y prospectiva del
territorio. No obstante, existen distintas instancias de planificación que ponen
en juego a distintos actores institucionales, algunas veces con atribuciones
cruzadas. La planificación territorial, que es donde cohabitan los distintos
actores institucionales con atribuciones sobre el territorio tiene tres niveles
territoriales:
 El nivel nacional.
 El nivel regional.
 El nivel comunal y local.
En el nivel nacional cuatro instancias encuadran la planificación del territorio:
1) La Constitución Política del Estado (1980) en el Artículo 19 N°8,
asegura a todas las personas:
El derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación. Es deber del Estado velar para que
este derecho no sea afectado y tutelar la
preservación de la naturaleza. La ley podrá establecer
restricciones específicas al ejercicio de determinados
derechos o libertades para proteger el medio
ambiente.
2) La ley 19.778 Sobre Gobierno y Administración Regional (2011) la
cual señala en su artículo 1° que corresponde a los Gobiernos
Regionales:
Aprobar los planes regionales de desarrollo urbano,
los planes reguladores metropolitanos e
intercomunales y los planes reguladores comunales y
seccionales.
3) Ley General de Urbanismo y Construcciones (1976) y su Ordenanza
(1992) señalan lo que se entiende por Planificación Urbana (Artículo

30
27) y sus cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos
de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal (Artículo 28°).
4) La Ley 19.300 de Bases del Medio Ambiente (1994), la cual señala
en el artículo 10°, letra h, que deben someterse al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental:
Los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, los
Planes Reguladores Intercomunales, los Planes
Reguladores Comunales y los Planes Seccionales.
Además participan una serie de actores sectoriales que inciden sobre el
territorio de los cuales se citan los principales, sin considerar todos los sectores
que inciden de forma puntual (SAG, SERNAGEOMIN; DOH; DOP; etc.):
 SERNATUR a través del Plan de Ordenamiento Turístico que declara
zonas y centros de interés turístico nacional y elabora el Plan de
Ordenamiento de las áreas declaradas "zonas y centros de interés
turístico nacional” (D.L 1.224 de 1975).
 La Comisión Nacional de Uso del Borde Costero que implementa y
elabora la Política Nacional de Uso del Borde Costero (Ministerio de
Defensa, Subsecretaría de Marina), D.S. 475 de Marina (1995).
 Los Ministerios que elaboran planes sectoriales que influyen en el
ordenamiento del territorio nacional, regional y local.
 De acuerdo a la ley 18.362 (1984) sobre SNASPE (Sistema Nacional
de Áreas Protegidas del Estado), la Corporación Nacional Forestal
(CONAF) que supervisa las áreas sujetas al SNASPE y elabora un plan
de manejo para cada unidad.
 El Consejo de Monumentos Nacionales (ley 17.288 de 1970) que
declara zonas típicas, santuarios de la naturaleza y sitios
arqueológicos y paleontológicos.
La segunda instancia que compete a los gobiernos regionales, es la que tendría,
en rigor, mayor incidencia sobre el nivel real de planificación regional y local. No
obstante, por la estructura institucional del Estado de Chile y por la tradición
urbanista de planificación territorial, no alcanza todo el potencial integrador que
debiera tener (ver Figura 3 a continuación, página 37).

31
3.2. | Los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT)
De acuerdo a este encuadre, la planificación del territorio se realiza a través de
los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) definidos en la Ley General de
Urbanismo y Construcción (LGUC) y su Ordenanza (OGUC), en los tres niveles
antes citados:
 En el nivel nacional a través de la Política Nacional de Desarrollo
Urbano, esta tiene carácter indicativo y es formulada por el MINVU
(Ministerio de Vivienda y Urbanismo). La actual Política Nacional de
Desarrollo Urbano vigente fue promulagada el año 2014.
(http://politicaurbana.minvu.cl/wp-content/uploads/2014/10/L4-Politica-
Nacional-Urbana.pdf )
 En el nivel regional: los Planes Regionales de Desarrollo Urbano,
que orientan el desarrollo de los centros urbanos de las regiones, fija
los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca,
relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc. de acuerdo
con las políticas regionales de desarrollo socio-económico. Estos
Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU) deben ser
aprobados por el Consejo Regional y promulgados por el intendente
respectivo, debiendo sus disposiciones incorporarse en los planes
reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.
En la realidad actualmente existen tres Planes Regionales de
Desarrollo Urbano vigentes para las regiones de: Antofagasta,
Coquimbo y del Libertador General Bernardo O'Higgins.
http://www.observatoriourbano.cl/ipt
 En el nivel inter-comunal: la Ley General de Urbanismo y
Construcciones define los Planes Reguladores Intercomunales o
Planes Reguladores Metropolitanos que regulan el desarrollo físico
de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus
relaciones, se integran en una unidad urbana.
 En el nivel comunal: la LGUC señala que Planificación Urbana
Comunal es aquella que promueve el desarrollo armónico del
territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en
concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-
social. La planificación urbana comunal se realizará por medio del
Plan Regulador Comunal que es un instrumento constituido por un
conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y

32
seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la
relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo,
equipamiento y esparcimiento.
La LGUC prevé además para el nivel comunal en los casos que lo
requieran de estudios más detallados, los Planos Seccionales.

33
Ejemplo: planes intercomunales existentes
Región de Antofagasta:
• Plan Intercomunal Del Borde Costero Incluye las comunas de Antofagasta, Tocopilla, Taltal y
Mejillones (2004).
Región de Atacama:
• Plan Intercomunal Comunas Costeras; Freirina, Huasco, Copiapo, Caldera y Chañaral (2001).
Región de Valparaíso:
• Plan Intercomunal de Valparaíso incluye las comunas de Valparaíso, Viña del Mar, Concón,
Quilpué, Villa Alemana, Casablanca, Quintero y el área territorial de la comuna de Puchuncaví
no incluida en el Satélite Borde Costero Norte.
Región Metropolitana:
• Plan Regulador Metropolitano de Santiago, PRMS, (1998).
Región de O'Higgins:
• Plan Regulador Intercomunal de Rapel (1977).
• Plan Intercomunal de Rengo, Rosario, Esmeralda, Requinoa, Los Lirios, El Abra, Malloa,
Pelequen, Corcolen, Panquehue, Coinco, Cruz De Chillehue, Copequen, Quinta De Tilcoco y
Guacarhue (2001).
• Plan Intercomunal del Borde Costero: Navidad, Litueche, Pichilemu y Paredones (2010).
• Plan Intercomunal de Rancagua, Graneros, Mostazal, Codegua, Machali, Olivar y Requinoa
(2001).
Región del Maule:
• Plan Regulador Intercomunal de Cauquenes - Chanco y Pelluhue (2003).
• Plan Regulador Intercomunal de Colbún – Machicura (1987).
Región del Biobío:
• Plan Regulador Intercomunal Lago Lanalhue, Comuna de Contulmo y Cañete (1996).
• Plan Regulador Intercomunal De Chillan-chillan Viejo (2007).
Región de la Araucanía
• Plan Regulador Intercomunal Villarrica Pucón (1996).
Fuente: http://www.observatoriourbano.cl/ipt
Cuadro Nº 2

34
3.3. | El nivel de planificación de escala local
El nivel de planificación de escala comunal corresponde a los Municipios. De
acuerdo al artículo 3° de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades (1992):
Corresponderá a las Municipalidades, en el ámbito de
su territorio, las siguientes funciones privativas:
- elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de
desarrollo (PLADECO) cuya aplicación deberá
armonizar con los planes regionales y nacionales;
- la planificación y regulación de la comuna y la
confección del plan regulador comunal (PRC), de
acuerdo con las normas legales vigentes;
- la promoción del desarrollo comunitario;
- aplicar las disposiciones sobre transporte y
tránsito públicos, dentro de la comuna, en la
forma que determinen las leyes y las normas
técnicas de carácter general que dicte el
ministerio respectivo;
- aplicar las disposiciones sobre construcción y
urbanización, en la forma que determinen las
leyes, sujetándose a las normas técnicas de
carácter general que dicte el ministerio
respectivo, y
- el aseo y ornato de la comuna.
En la realidad, muchos municipios dependen del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo para la elaboración de los Planes Reguladores Comunales, los cuales
una vez aprobados, son fiscalizados por las Direcciones de Obras Municipales.
Por otra parte, el PLADECO es el principal instrumento de planificación y gestión
con el que cuentan las municipalidades de Chile, no obstante este tiene un
carácter indicativo. El artículo 7 de la ley 18.695 señala que:
El plan comunal de desarrollo, instrumento rector del
desarrollo en la comuna, contemplará las acciones
orientadas a satisfacer las necesidades de la
comunidad local y a promover su avance social,
económico y cultural. Su vigencia mínima será de
Sugerencia
Revise el PLADECO de su
comuna, analice si éste
responde adecuadamente
a la realidad del territorio
comunal.

35
cuatro años, sin que necesariamente deba coincidir
con el período de desempeño de las autoridades
municipales electas por la ciudadanía. Su ejecución
deberá someterse a evaluación periódica, dando
lugar a los ajustes y modificaciones que
correspondan.
Para la elaboración y ejecución del PLADECO, es requisito tener en cuenta la
participación ciudadana y la necesaria coordinación con los demás servicios
públicos que operen en el ámbito comunal o ejerzan competencias en dicho
ámbito.
3.4. | Síntesis
Los instrumentos de planificación territorial vigentes, si bien tienden a una
planificación integradora de todo el territorio comunal, suelen concentrarse
principalmente en las áreas urbanas de la comuna y sus zonas de expansión. En
este sentido la planificación urbana entra en conflicto con las áreas de interés
silvoagropecuario y/o con los ecosistemas sensibles del territorio.
Destacan en este contexto, los problemas que presenta la coexistencia de otras
normas, como la Ley 3.516 (1980) que permite la división de predios rústicos y el
artículo 52 de la LGUC que atribuye al Servicio Agrícola Ganadero (SAG) la
autorización previa para el cambio de uso de suelo.
Por otra parte, los problemas que presentan territorios más complejos como
pueden ser los territorios costeros, sobre los cuales intervienen varios
organismos con intereses y competencias sobrepuestas: desde el punto de vista
del dominio marítimo, desde el punto de vista del uso suelo y el turismo, desde
el punto de vista de los recursos minerales y biológicos, desde el punto de vista
sanitario y ambiental (Schlotfeldt, 2001).
Esta sobre-posición de competencias, es la que incide finalmente en la
imposibilidad de contar con una planificación que sea de carácter prospectivo,
flexible y con visión de largo plazo, versus una planificación que, si bien es muy
completa desde el punto de vista normativo, termina siendo reactiva frente a los
proyectos tanto privados como públicos.
En este sentido, hay que tener en cuenta que si los proyectos de interés general
tienen beneficios para la población regional o nacional, sus repercusiones se

36
visualizan en el nivel local que es dónde se producen los impactos negativos. En
consecuencia, en el nivel local se suele producir un roce entre los proyectos
sectoriales y la planificación deseada, producto de los distintos niveles de
articulación, aprobación e integración que los instrumentos normativos y la
legislación prevén para la planificación de nivel local.
En la figura a continuación (p. 37) se ilustra esta situación. Como se señalaba
anteriormente los Planes Regionales de Desarrollo representan el nivel superior
de planificación territorial y, por lo tanto, sus disposiciones deben estar
incorporadas a los planes Intercomunales y a los planes reguladores. A su vez,
corresponde al Gobierno Regional aprobar dichos instrumentos de planificación,
los que también requieren aprobación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
En el caso de los Planes Reguladores Comunales, éstos son aprobados por el
nivel municipal, atribución que le corresponde al alcalde y al Concejo Municipal.
Por último, resulta coherente que el Plan Regulador Comunal y el PLADECO sean
coincidentes en su planificación del territorio, materia que no siempre es
evidente puesto que los PRC son de elaboración y aprobación más compleja,
mientras que los PLADECO suelen presentar cierto desfase programático.
Esta planificación se encuentra a su vez cruzada por la planificación sectorial,
que es paralela e idealmente integrada a los planes anteriores, pero algunas
veces se superpone o se adelanta a la planificación local. Se deduce de lo
anterior la compleja figura que se expone, la que da cuenta de las dificultades de
integración.

37
Figura Nº 3 Integración y Dependencia de la Planificación Local
Fuente: elaboración propia
PLADECO
Niveles de Aprobación Requeridos
Niveles de Integración
MINVU
Plan Regulador Comunal
Proyectos Sectoriales
Plan Regional de Desarrollo Urbano
Gobierno Regional
Territorio Comunal
Alcalde y Concejo
Municipal
Plan Regulador Intercomunal
En resumen las dificultades de la planificación residen en la existencia
de causas compartidas entre las distintas problemáticas, la posible
producción de efectos comunes o superpuestos entre distintas
problemáticas y sus soluciones, la coincidencia en el territorio de
agentes implicados en problemas diferentes o sobre-puestos, la
interrelación de problemas a través de sus causas, sus agentes, sus
manifestaciones o efectos; así como de las diversas soluciones
posibles (y no siempre compartidas).

38
UNIDAD 4 | LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL TERRITORIO
En esta unidad se identificarán los conflictos territoriales y las lógicas de
participación de los actores locales relevantes en el espacio local y su influencia
en las acciones y proyectos orientados al desarrollo local y mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes. En especial se propone la herramienta “mapa
de actores”, orientado a identificar actores relevantes en el espacio local, su
capacidad decisional y de gestión socio-territorial para la resolución de
problemas y oportunidades de forma inclusiva y colectiva.
4.1. | Conflictos territoriales y lógicas de participación ciudadana
Si se consideran las profundas transformaciones socio-productivas,
específicamente aquellas asociadas al impacto de políticas económicas de
carácter global, éstas han tenido importantes repercusiones en los llamados
movimientos sociales rurales y urbanos. Para Bowen (2012:204), la lucha por la
tierra en el caso de los sectores rurales se reconfigura hoy desde una óptica
valórica y simbólica, que continua siendo un factor primario entre las demandas
que dan origen a estos movimientos sociales.
Según Sabatini (2001) los problemas territoriales locales, principalmente
ambientales y urbanos, aumentan en importancia con la globalización de nuestra
economía, con el crecimiento económico aun fuertemente basado en la
exportación de recursos naturales y con el desarrollo de las ciudades y el avance
de la conciencia ciudadana. Se trataría principalmente de problemas derivados
del descenso de la calidad de vida en las grandes ciudades y degradación del
medio ambiente urbano y rural.
En este contexto, la conciencia ciudadana marcaría el paso de los impactos
territoriales a problemas de interés público. Los conflictos asociados al territorio
se originarían en las llamadas “externalidades”, en los efectos externos físicos o
ambientales que generan actividades o grupos, ya sea sobre terceros que
comparten un mismo territorio o sobre los ecosistemas sensibles.
El aumento de la conciencia ciudadana sería clave para otorgar a estos impactos
o externalidades el carácter de problemas de interés público. Como por ejemplo:
conciencia ambiental, derechos ciudadanos, democracia política, identidades
étnicas y territoriales, entre otros.
Los problemas
territoriales locales,
principalmente
ambientales y urbanos,
aumentan en importancia
con la globalización de
nuestra economía, con el
crecimiento económico
aun fuertemente basado
en la exportación de
recursos naturales y con el
desarrollo de las ciudades
y el avance de la
conciencia ciudadana
(Sabatini, 2001).

39
En estos contextos, el dimensionamiento de las externalidades, tanto las
positivas como las negativas, sería altamente complejo en términos territoriales
y sociales. Lo anterior, como consecuencia de la diversidad de los impactos y la
dificultad de precisar en términos de cobertura, intensidad y atributos, los
efectos sobre las comunidades locales. De tal forma, los territorios dan lugar a
conflictos, muchas veces imposibles de prever y evitar en su complejidad y su
magnitud, en torno a esos intereses y visiones.
Por otro lado, la confluencia de factores geográficos, culturales, económicos y
demográficos, dan origen a problemas de alta especificidad, que representan
desafíos técnicos considerables para la gestión pública. El carácter integral de los
problemas territoriales interpela una serie de servicios públicos, de planificación
territorial, medioambientales -usualmente descoordinadas entre sí- ya sea por
falta de poder, de institucionalidad y de recursos materiales y humanos.
La dimensión distributiva de los problemas territoriales es aún más clara si se
toman en cuenta las externalidades, como los impactos físicos o ambientales.
Suelen encadenarse con otros tipos de impacto, especialmente económicos y
culturales. Por ejemplo, el tema de las compensaciones en los proyectos
ingresados al Sistema de Evaluación Ambiental.
El centralismo político hace de Chile un país virtualmente ocupado desde
Santiago, en donde alcaldes y municipios cumplen una función de bisagra entre
el Estado y la sociedad civil. Las políticas de descentralización han sido generadas
e impulsadas desde el centro (Gobierno Nacional y Parlamentario). En este
contexto, el espacio local para ganar importancia y para visibilizarse requiere de
altos niveles de organización y movilización social.
Los problemas territoriales, tanto urbanos como ambientales, han sido
enfrentados principalmente por dos enfoques. El estado planificador que aplica
conocimiento científico y experticia técnica a los temas de interés público; y más
recientemente el del mercado o más bien “más mercado”. Sabatini (1998) afirma
que las soluciones “nacionales” para los problemas territoriales locales, sean
ellas del Estado planificador o las del neoliberalismo extremo, presentan serias
limitaciones. En parte estas se deben al hecho que la participación de las
comunidades locales sean permanentemente excluidas en lo técnico, y
obstruidas en lo político.
La persistencia de los impactos físico-ambientales, como efectos económicos,
ajenos al sistema de precios y como mecanismos socialmente regresivos,
demuestra la cierta inoperancia de las ofertas externas (institucionalidad pública
La confluencia de factores
geográficos, culturales,
económicos y
demográficos, dan origen
a problemas de alta
especificidad, que
representan desafíos
técnicos considerables
para la gestión pública.

40
y privada) a la solución de los problemas o necesidades locales. Dejando así, un
espacio abierto a la participación de las comunidades locales en el diseño e
implementación de soluciones adecuadas a sus problemas territoriales locales.
Será importante distinguir la escala espacial y la legitimidad social requerida para
sacar adelante estas acciones. La solución de los problemas, ya sean urbanos y/o
ambientales, tenderán a demandar escalas espaciales de intervención sólo
alcanzables a través de formas asociativas de acción.
4.2. | Participación ciudadana: conflictos territoriales, distintas
estrategias y actores
En el contexto territorial la participación toma una mayor importancia que debe
comprenderse de manera amplia e inclusiva. En la literatura existen diversas
definiciones que se adaptan a los contextos territoriales, a los actores donde se
instala y una serie de modalidades de participación, como la participación social,
política, ciudadana, comunitaria, entre otras; además de diversos niveles en su
ejercicio que implican un mayor o menor involucramiento personal y/o
colectivo.
La participación ciudadana, se sustenta en el concepto de ciudadano, el cual
tiene directa relación con un aspecto jurídico vinculado al ejercicio de ciertos
derechos y deberes que están amparados en la constitucionalidad vigente de un
país. En este sentido, este tipo de participación está ligada estrechamente con la
relación Estado–ciudadano.
Si por participación entendemos el proceso de
intervención de la sociedad civil, individuos y grupos
organizados, en las decisiones y acciones que los
afectan a ellos y a su entorno; y por ciudadanía, la
reivindicación de un sujeto de derechos y
responsabilidades frente a un determinado poder, la
participación ciudadana corresponde a la
movilización de estos intereses de la sociedad civil en
actividades públicas (Márquez, 2001: 24).
Por otro lado, el concepto de participación social se relaciona más directamente
con una acción colectiva, una acción colaborativa, un proceso de
involucramiento por parte de un grupo de individuos que aúnan voluntades con
el fin de conseguir un beneficio u objetivo común, para generar algún tipo de
La participación
ciudadana, se sustenta
en el concepto de
ciudadano.
La participación social, se
relaciona directamente con
una acción colectiva,
colaborativa, proceso de
involucramiento, por parte
de un grupo de individuos,
que aúnan voluntades para
conseguir un objetivo
común.

41
cambio social. Este concepto se refiere principalmente a la sociedad civil, que es
entendida como un:
Espacio intermedio que no está ocupado ni por el
mercado, ni por el Estado o los partidos políticos. Se
trata de asociaciones, agrupaciones, movimientos
sociales, grupos formales e informales,
organizaciones sociales, productivas, territoriales o
funcionales donde participan directamente vecinos,
ciudadanos o habitantes, que juegan papeles diversos
en lo que concierne a su aporte a la política pública
(Serrano, 1998: 19).
La participación social, como señala Serrano (1998), contribuye a la existencia de
una sociedad civil “densa”, con organizaciones y colectivos capaces de canalizar
los intereses y motivaciones privadas hacia un espacio de interlocución pública.
Entonces la participación ciudadana ‘ideal’ sería
aquella en que los sujetos se sienten parte y
colaboran en el diseño, gestión y control de los
programas, y en la cual este proceso les genera
habilitación, experiencia y capacidad para desarrollar
otro procesos sociales relevantes (Serrano, 1998: 24).
Hoy es posible reconocer múltiples conflictos ligados al territorio6
, entre estos:
mega proyectos de infraestructura portuaria, minera, agrícolas y viales, en
particular las autopistas, formando parte de los beneficios de la nueva dinámica
de la modernidad. Sin embargo, así como estas infraestructuras generan
beneficios diferenciados, se verifican también costos desiguales en las distintas
escalas del territorio, a nivel local, regional y nacional.
6
Conflictos locales ambientales, urbanos, vivienda en altura, autopistas urbanas, plantas
industriales, conjuntos de vivienda social, equipamientos o instalaciones LULU (Locally
Undesirable Land Uses), cárceles, clínicas siquiátricas, cementerios, aeropuertos, rellenos
sanitarios. Conflictos ambientales locales rurales, plantas industriales, refinerías y
fundiciones, fábricas de celulosa o harina de pescado, plantas de packing o conserveras,
represas, gasoductos, oleoductos, carreteras o puertos y proyectos forestales.
Ejemplos de conflictos
ligados al territorio: mega
proyectos de infraestructura
portuaria, minera, agrícolas
y viales.

42
Se vislumbra que en el territorio –y su construcción– se configura una arena de
poder, donde se disputan usos diferenciales de los espacios, sustentados en
derechos y en el ejercicio de la ciudadanía que expresan distintos niveles de
poder social, político e institucional en la escala local, metropolitana y nacional.
Analizar algunos casos de intervención urbana y rural puede arrojar luces sobre
las formas de participación ciudadana en sus dimensiones más simbólicas, pero
con fuertes implicancias prácticas en la vida cotidiana.
Se problematiza una dimensión particular de la participación ciudadana: aquella
que se deriva de profundos procesos de segregación y exclusión urbana, que se
ve expresada en la extensión de mega redes viales, que limitan y restringen a
grupos de ciudadanos a moverse en el territorio urbano y social, en especial de
aquellos que habitan en la periferia pobre de la ciudad.
Por ejemplo, en el caso de la autopista Acceso Sur y los tramos construidos en
las comunas de La Granja, La Pintana y Puente Alto, y que ocupan espacios
habitados por familias vulnerables, la movilidad cotidiana de las familias se ve
fuertemente afectada a raíz de la construcción de esta mega infraestructura vial
urbana. Los ciudadanos que habitan las zonas urbanas por donde la autopista
pasa, no fueron considerados en el diseño e instalación de esta infraestructura,
disminuyendo sus oportunidades de movilidad cotidiana y equidad en el acceso
y participación en el espacio local y metropolitano.
Por otro lado, se considera que la situación de la ruralidad actual es mucho más
compleja que la configuración dada por los antiguos actores sociales. Lo
característico de este período es que las comunidades rurales han sido
fuertemente tensionadas por la recomposición del capitalismo y la nueva forma
de acumulación que se deriva de los ajustes estructurales en toda América Latina
(Piñeiro,2004). En este contexto es que se da la emergencia de conflictos
medioambientales derivados de la expansión de las industrias extractivas de
materias primas en los países en vías de desarrollo. Estos conflictos enfrentan a
comunidades rurales con empresas que disputan la toma de decisiones en las
zonas en que se explotan recursos naturales (Bowen, 2012:205).
Conflictos urbanos y ambientales deben contribuir a mejorar la formulación de
la política social, con miras a reducir las brechas de exclusión socio-territorial y
las insuficiencias de los diseños de gestión y planificación territorial. Lo anterior,
orientado a garantizar una mayor participación de la ciudadanía en la
construcción de comunidades y ciudades, que asegure una mayor inclusión y
buena calidad de vida para todos los habitantes.

43
En esta línea para De la Maza (2012) las sociedades altamente desiguales y
aquejadas por déficits democráticos relevantes, el desafío de la ampliación
participativa de la democracia involucra estrategias inclusivas respecto de los
grupos tradicionalmente marginados de las decisiones políticas económicas y
sociales. Sin duda, las organizaciones territoriales dan cuenta de la resistencia a
esa pérdida y de su defensa de la calidad de vida frente al avasallamiento de las
fuerzas económicas que trastocan el espacio y la naturaleza en función de
objetivos económicos.
4.3. | El mapa de actores como herramienta para la intervención en
acciones y proyectos socio - territoriales
Dado lo anterior, resulta inminente la necesidad de la emergencia de nuevos
actores que incorporen en sus prácticas de gestión herramientas potenciadoras
de los procesos de descentralización y desarrollo territorial, a modo de disponer
de un conjunto de profesionales, que se desempeñarán en el ámbito público o
ligado a éste, y que sean capaces de articular de manera inteligente políticas que
se ajusten a las necesidades identificadas desde y para los territorios.
El mapa de actores como instrumento busca identificar las principales
instituciones públicas o civiles que se encuentran involucradas en el plan,
programa o proyecto. Existen muchas maneras de representar a los actores
involucrados en un proyecto o conflicto territorial.
Existen, entre otros, dos posibles presentaciones para el conjunto de actores
involucrados en un proyecto; una presentación más sinóptica, que permitiría
visualizar la interrelación entre los actores (Figura 4) y una representación más
Para abordar la participación ciudadana existen distintas
herramientas y enfoques. El Ministerio de Obras Públicas ha
elaborado un manual que puede servir de base para comprender el
proceso de participación ciudadana:
http://www.mop.cl/CentrodeDocumentacion/Documents/Investigaci
ones%20y%20estudios/Manual_Participacion_Ciudadana_Iniciativas_
MOP.pdf

44
analítica (Figura 5) que permite visualizar las distintas formas en que los actores
están involucrados en el proyecto o conflicto.
Figura Nº 4 : Mapa de actores. Caso edificio de servicios públicos de Talca
Fuente: Arizaga, Modelo de Gestión Edificio SSPP de Talca, 2012.
El cuadro analítico permite identificar, tipos de actores, roles, relaciones de
poder y capacidades de negociación, con el fin de elaborar una estrategia y
propuesta que contribuya a la resolución del conflicto.

45
Figura Nº 5 : Cuadro analítico de actores
Ambas formas de representación tienen sus ventajas y desventajas y pueden ser
complementarias dependiendo del objetivo buscado en su presentación.
Los conflictos ambientales locales tienen la cualidad de crear contiendas entre
intereses y proyectos de sociedad que, en gran medida, replican las claves de la
democracia. Son, por lo mismo, verdaderos ejercicios democráticos en que se
ponen en juego las capacidades de negociación y construcción de consensos.
A modo de ejemplo se presenta un método básico, propuesto por Sabatini, para
el análisis de diversos tipos de problemas, actores y posibles salidas de conflictos
ambientales urbanos y rurales (cuadro 3). El objeto de este método es identificar
los principales componentes de un conflicto ambiental local.
Grupo de actores
sociales
Actor Rol en el proyecto
Relación
predominante
Jerarquización de
su poder
Clasificación de los
diferentes actores
sociales en un
espacio preciso.
Conjunto de
personas con
intereses
homogéneos que
participan en un
proyecto o
propuesta.
NOMBRE
Funciones que
desempeña cada
actor y el objetivo
que persigue con
sus acciones.
Se define como las
relaciones de
afinidad (confianza)
frente a los opuestos
(conflicto).
1. A FAVOR
2. INDIFERENTE
3. EN CONTRA
Capacidad del actor
de limitar o facilitar
las acciones.
1. ALTO
2. MEDIO
3. BAJO
Actor 1
Actor…
Actor “n”

46
Cuadro Nº 3 : Método para el análisis de conflictos ambientales locales (CAL)
Paso 1
Definición del conflicto:
Por ejemplo: disputa distributiva
entre actores relacionados con las
externalidades (ambientales)
derivadas de un uso o cambio de
uso de suelo.
Los CAL tienen costos: económicos y
en competitividad y cuando no se
constituyen, ambientales y sociales.
Paso 2
La solución a los conflictos
depende: del desarrollo
democrático y la cultura política.
Modelo de actores tiene tres
componentes:
 Proponentes
 Autoridades
 Comunidad
Muchos actores: grupos de la comunidad,
niveles de gobierno, técnicos, periodistas,
políticos, funcionarios, etc.
Paso 3
La relación de fuerzas entre las:
partes enfrentadas es crucial para
desencadenar la negociación.
Es clave entender la dinámica previa a
la negociación más que las técnicas de
mediación y negociación (literatura
abundante).
Fuente: Sabatini, 2001.
Los problemas ambientales son inherentemente complejos y por ende
conflictivos, en particular porque sus objetivos no son compartidos por los
diversos actores involucrados. Los conflictos ambientales, se originan por
efectos externos o externalidades, estos son político-distributivos y multi-
dimensionales (culturales, económicos, ambientales, políticos).
En el diagrama que se presenta más abajo (Figura 6), se resume la génesis y
evolución de un conflicto ambiental. Como plantea Sabatini (2001), está
construido sobre algunas hipótesis universales, la más importante se podría
fórmular así:
Mientras más equilibradas son las fuerzas entre los
actores involucrados en un conflicto ambiental,
mayor será su disposición a negociar”. Es decir, toda
negociación voluntaria de un conflicto ambiental se
origina del hecho de que ninguna de las partes tiene
tanto poder como para considerar innecesario
negociar.

47
Figura Nº 6 : Génesis y evolución de un conflicto ambiental
Fuente: Sabatini (2001)
Grado (mínimo) de
equilibrio de
fuerzas
-contexto político
- contexto
económico
-contexto legal
Litigios
MEDIACIÓN
LEGÍTIMA
(centralizada o
descentralizada)
NEGOCIACIÓN
FORMAL
Investigación/información
Recuperación actividad
Programas de salud
Reducción de emisiones
ACCION
AMBIENTAL
NEGOCIADA
Impacto AMBIENTAL
De emanaciones o residuos (por ejemplo)
- salud
- actividad productiva
- ecosistemas
- etc.
-intereses
-valores
-(des) información
Conciencia
PROBLEMA
AMBIENTAL
Contexto social y
cultural
Organización de la
comunidad
CONFLICTO
AMBIENTAL
NEGOCIACIÓN
INFORMAL

48
Sobre los tipos de resolución frente a un conflicto ambiental existen tensiones
que tienen que ver con los enfoques y fundamentalismos de los actores
involucrados, poniendo como rangos extremos el enfoque económico versus el
ecologista. Sobre las salidas negociadas se encuentra en esta línea la negociación
formal y la informal, siendo esta última la más utilizada en nuestra cultura
política chilena y latinoamericana.
En estos conflictos, se observa el poder de los medios de masas en la modelación
de la conciencia y en la formación de opinión pública. De tal forma la prensa
nacional juega un papel en los conflictos territoriales locales, ya sea para inhibir
o informar a la ciudadanía.
En este sentido, hoy día existe una percepción sobre que los ciudadanos no son
considerados por el Estado al momento de planificar nuestras ciudades y
regiones. En buena medida para algunos esto se explica por un marco
institucional que otorga un débil sustento legal a la participación y en que sus
resultados sean conocidos y vinculantes.
Sin embargo, es posible apreciar la existencia de redes sociales de carácter
territorial y la generación de capital social, en la que los ciudadanos-habitantes
poseen un estatus equivalente y poder en sus territorios. En este caso, como
enunciamos anteriormente, el concepto de participación social se relaciona más
directamente con una acción colectiva, una acción colaborativa, un proceso de
involucramiento por parte de un grupo de individuos que aúnan voluntades a fin
de conseguir un beneficio u objetivo común, para generar algún tipo de cambio
social. El poder abrir espacios de participación sustantiva, significa transitar
desde una democracia representativa a una democracia deliberativa, donde hay
un gran avance en la relación de poder entre gobernantes y gobernados
(Serrano, 1998: 19).
1) ¿Qué espacios públicos pueden ser reconocidos como lugar de
encuentro, a diferentes escalas, a nivel del barrio, ciudad y región?
2) ¿Cómo los diferentes actores se apropian de estos espacios y construyen
diferentes tipos de vínculo social?
3) Identifique los distintos actores que pudieran estar relacionados con un
proyecto que involucrara este espacio.

49
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