Propuesta metodológica para evaluar el cumplimiento de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI

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Propuesta metodológica para evidenciar el cumplimiento de la Ley
Insumo técnico para la fiscalización de la gestión pública
Ximena Ponce
Vicepresidenta de la CECCYT
Organización de Estados Iberoamericanos – OEI Ecuador
Natalia Armijos
Directora
Jaime Robles Pillco
Sistematización
Revisión Técnica:
Lucía Maldonado A.
Asesora de la Asambleísta Ximena Ponce
Yadhira Espinoza-Weaver
Técnica de Educación OEI
Concepto gráfico, diagramación, corrección de estilo:
Manthra Comunicación
Quito D.M., diciembre 2015

El valor de la evaluación en el ejercicio legislativo 4
PRESENTACIÓN 7
Marco de acción legislativo 7
Propósito 8
METODOLOGÍA 9
Enfoques 9
Fases 10
Fase 1: Planificación 11
Criterios para la viabilidad del proceso 11
Contenido de la propuesta 11
Fase 2: Análisis de la Ley 15
Revisión global de la Ley 15
Construcción de indicadores 16
Fase 3: Recopilación de información 17
Recopilación 17
Revisión 17
Verificación 18
Fase 4: Elaboración del informe 24
Análisis de la información 24
Elaboración del informe preliminar 25
Presentación del informe preliminar a la Subcomisión 25
Elaboración del informe final 25
Referencias bibliográficas 26
Índice

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El valor de la evaluación en el
ejercicio legislativo
Una frase muy utilizada en los sistemas de producción de bienes y servicios,
así como en los sistemas de calidad es “no se puede mejorar lo que no se puede
medir”. Aunque aparentemente resulte redundante, la perspectiva de la medición
o evaluación –más aún del trabajo propio– suele perderse en la demanda
permanente de que dichos sistemas produzcan más productos e iniciativas.
Idéntica situación se presenta también en otro tipo de sistema, como el legislativo.
En el caso del Ecuador, la transformación del país, que arrancó en 2007, con un
punto de inflexión marcado por la Constitución de 2008, significó un trabajo
legislativo intenso para concretar los derechos señalados en dicho documento,
a través de legislación nueva o reformada y decisiones legislativas necesarias,
para dar respuesta a la ciudadanía.
En esta dinámica, entre enero de 2007 y diciembre de 2015 se expidieron 190
leyes; 60 antes de la vigencia de la Constitución de Montecristi en el año 2008.
Estas 190 normas podrían ser distribuidas en tres grandes ejes:
1. Recuperación del Estado y Modernización Democrática (101 leyes, 53%).
2. Equidad, Inclusión y Justicia (70 leyes, 37%).
3. Leyes que promueven la Producción y Desarrollo (19 leyes, 10%).
Muchas presentan un alto grado de complejidad, como los ocho Códigos, los cuales compilan, en una
sola norma, todos los temas aislados de un mismo sector. Otro nivel de complejidad está dado por la
temática y su situación en el momento de la inflexión; este es el caso del sector Educación.
Durante décadas, este sector sufrió un deterioro sistemático al haber sido tratado como una política
residual y un espacio de no ejercicio de derechos interdependientes, sin orientación técnica ni
una conducción clara de la política pública, con presupuestos exiguos y volátiles, sin valorizar el
talento humano fundamental en el proceso educativo, con infraestructura insuficiente y modelos
pedagógicos inadecuados para la realidad del país, entre otros factores. Todo esto, a vista y paciencia
de la ley vigente.
Por eso, para el proceso de Revolución Ciudadana, resultó imperativo trabajar en la Ley Orgánica de
Educación Intercultural Bilingüe, como uno de los ejes fundamentales para el cambio del país. Esta Ley
fue aprobada en el Registro Oficial, Suplemento 417, el día 31 de marzo de 2011.
Mientras esto ocurría, se realizaron cambios que, por política pública, eran posibles y que alimentaron
el debate de la Ley hasta ser incorporados en ella, con la finalidad de que las políticas en beneficio de
la niñez y juventud no estén sujetas a discrecionalidad de la autoridad, sino al mandato obligatorio
de la Ley.
Así, se abrió un nuevo escenario que permitió construir un país de libertades; aquella libertad real,
basada en el poder de toma de decisiones desde nuestras propias capacidades.
Asambleísta Ximena Ponce

Propuesta metodológica para evidenciar
el cumplimiento de la Ley
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Visto así, la LOEI ha sido un paso importante –aunque no el único– para consolidar un sistema de
educación digna y de calidad para la niñez y juventud ecuatoriana. Por eso es relevante su permanente
monitoreo y la evaluación de su cumplimiento por parte de la función legislativa.
Tal como lo señala la Constitución de la República del Ecuador, son deberes de la Asamblea Nacional
tanto generar legislación, como fiscalizar a los sujetos políticos en referencia al marco legal, dentro del
cual estos pueden y deben actuar.
Desde la Presidencia de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología (CECCYT), se
realizaron ejercicios de monitoreo a la política pública del Ministerio de Educación (MinEduc) y de las
entidades que según la Ley son responsables de su aplicación, en temas puntuales y hasta cierto punto
aislados como el acoso escolar, la infraestructura de unidades educativas y la entrega oportuna de
útiles escolares, entre otros.
Asimismo, desde la ciudadanía se recogieron preocupaciones sobre temas específicos relacionados
con la operación de la política de educación en sus territorios. Fruto de esto –de la necesidad de mirar
la política de educación desde la integralidad– surge la iniciativa de la Presidencia de la CECCYT, de
realizar un ejercicio comprensivo mediante la evaluación de la LOEI.
Desde el inicio, el reto fue enorme. ¿Evaluar la ley?, ¿evaluar la gestión?, ¿evaluar la política pública?,
¿evaluar los resultados educativos? fueron las preguntas iniciales que surgieron alrededor de dicha
iniciativa, que se llevó adelante en el año 2014.
Poco a poco se determinó el objetivo y las formas de llevar adelante esta propuesta hasta llegar al
consenso de evaluar la aplicación de la LOEI como parte del ejercicio de fiscalización, que debe llevar
adelante este cuerpo legislativo.
La tarea revestía un fuerte carácter técnico, para comprender la dimensión de la aplicación de los 143
artículos de la Ley y sus 40 disposiciones transitorias. De esta manera, se convocó a actores de la
Cooperación Internacional, como la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), Plan Internacional,
Visión Mundial, UNICEF, así como al Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia, actor nacional
clave por ser garante de derechos. Estas instituciones no dudaron en respaldar y comprometerse con
la iniciativa de la CECCYT.
Se configuró entonces un equipo, un método y una estrategia para llevar adelante esta evaluación, que
resultó ser una experiencia muy valiosa, tanto a nivel personal como institucional.
Uno de los resultados de este proceso fue los documentos y el conocimiento generado para proponer
reformas a la LOEI, como también el proceso de diálogo e intercambio entre los participantes tanto
evaluadores como evaluados, entre los que se encuentran las autoridades del MinEduc, incluyendo a
su máximo representante.
De ahí que sobre la marcha se formularan recomendaciones en cuanto a la política pública; algunas
con la posibilidad de ser corregidas durante el proceso y otras relacionadas con la LOEI, que fueron
incluidas en el Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, publicado
en el Registro Oficial del 25 de agosto de 2015.
De esta experiencia de casi nueve meses, resulta importante sugerir un método para futuras aplicaciones
de cualquier otro tipo de ley, así como un ejercicio de generación de conocimiento desde el empirismo,
alimentado por la práctica, que permita innovar en el proceso de fiscalización del legislativo.

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En esto radica el interés de presentar, a ustedes, este documento, que describe el procedimiento
básico y general para llevar adelante procesos de evaluación respecto a la aplicación de una ley.
Este procedimiento, que señala un camino para hacerlo, puede ser enriquecido con elementos de
participación ciudadana, interrelaciones institucionales y análisis técnicos en una u otra etapa del
proceso, conforme los participantes evaluadores lo consideren pertinente.
El país se está transformando y, en parte, esto se debe al cambio en las formas de hacer política
pública y de hacer legislación y fiscalizar, en el caso de la Asamblea Nacional. Desde esta mirada, la
propuesta que presentamos a continuación sin duda despertará iniciativas de evaluación mejoradas,
que consolidarán la importante tarea de medirnos, autocriticarnos y evaluarnos para seguir adelante.
Sin evaluación no puede haber mejoramiento alguno. Así, para este proceso de cambio, esta debe
ser una tarea permanente; no hacerlo significaría retroceder en el camino hacia una patria de justicia
e igualdad.
Esperamos ser un aporte en esta vía.
Asambleísta Ximena Ponce

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PRESENTACIÓN
En el año 2013, la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología (CECCYT) de la Asamblea
Nacional del Ecuador, recibió, por parte de diferentes actores sociales, algunas inquietudes, observa-
ciones y reclamos relacionados con la aplicación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI).
De esta manera, la CECCYT, en función de sus atribuciones legislativas para generar leyes y velar su
cumplimiento y en potestad de su atribución y deber para fiscalizar, otorgados por la Constitución de la
República del Ecuador y la Ley Orgánica de la Función Legislativa, consideró pertinente evaluar la apli-
cación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano, con
el objetivo de “Evaluar los procesos y mecanismos que se han creado e implementado para operativizar
lo dispuesto en la LOEI con el fin de favorecer al cumplimiento de lo dispuesto en dicho cuerpo legal”
(CECCYT, 2014a), actividad realizada durante el periodo enero-agosto de 2014.
Al tratarse de una iniciativa legislativa sobre la que no se tenía experiencia previa, la CECCYT gestionó
el aporte técnico y financiero de diferentes instituciones vinculadas con el sector educativo y social, y
tuvo una respuesta favorable por parte de la Organización de Estados Iberoamericanos, Visión Mun-
dial, Consejo Nacional de la Niñez (en transición hacia el Consejo Nacional para la Igualdad Intergene-
racional y Adolescencia) y UNICEF. Las instituciones asumieron el compromiso de participar en este
proceso a doble nivel: a) integrando el equipo técnico responsable de definir y aplicar una metodología
de trabajo que permitiera alcanzar el objetivo previsto, y b) aportando financieramente para garantizar
el cumplimiento de las actividades previstas.
Bajo el liderazgo de la CECCYT, presidida por la asambleísta Ximena Ponce, el equipo técnico res-
ponsable de la evaluación definió una metodología que orientó el trabajo para alcanzar el propósito
definido. La evaluación se sustentó en dos enfoques: a) análisis del cumplimiento de la Ley con base
en evidencias documentadas, para lo que fue importante un trabajo corresponsable y coordinado con
el Ministerio de Educación (MinEduc), autoridad responsable de la aplicación de la LOEI, y b) la partici-
pación de actores vinculados al sector educativo: autoridades, docentes, estudiantes, padres y madres
de familia. Un total de 737 personas participó en grupos focales a nivel nacional y 1 400 en el blog de
la página web de la Asamblea Nacional.
Con base en el análisis de la información cuantitativa y cualitativa, se llegó a conclusiones técnicas que
sirvieron como insumo para que las y los asambleístas elaboraran conclusiones y recomendaciones
generales. Los resultados fueron recogidos en un documento denominado Evaluación de la aplicación
de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano (CECCYT,
2014b).
Los resultados de este proceso representan un momento importante de aprendizaje institucional, por
lo que se consideró conveniente sistematizarlo. Para esto, fue necesario revisar el camino recorrido,
reflexionar sobre las lecciones aprendidas y aportar con criterios innovadores. Este ejercicio permitió
presentar este documento, cuyo propósito es compartir aprendizajes que aportarán en los nuevos pro-
cesos que la Asamblea Nacional impulsare, cumpliendo su rol como fiscalizador de la gestión pública.
A continuación se presentan algunos criterios que sustentan la propuesta metodológica.
Marco de acción legislativo
La Asamblea Nacional es el órgano que ejerce el poder legislativo de la República del Ecuador, es un
parlamento unicameral, tiene personería jurídica y autonomía económica-financiera, administrativa,
presupuestaria y de gestión. Actualmente, está conformada por 137 asambleístas repartidos en 13
comisiones. Su sede se encuentra en la ciudad de Quito, en el Palacio Legislativo.

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Según el Art. 120 de la Constitución de la República del Ecuador (2008), numeral 9, la Asamblea
Nacional tiene la atribución y deber de “Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de
Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, y requerir a las servidoras y ser-
vidores públicos las informaciones que considere necesarias” (76).
Es importante precisar que las comisiones permanentes son las encargadas de realizar el análisis que
favorezca al desarrollo de las leyes y tienen la obligación de plantear al Pleno de la Asamblea las de-
cisiones tomadas. Para esto, establecerán como mecanismo de trabajo subcomisiones, cuyo fin es
generar información especializada que sustente adecuadamente la toma de decisiones.
Propósito
Los resultados obtenidos durante la evaluación de la aplicación de la LOEI en el Sistema Educativo
Ecuatoriano fueron producto del trabajo de un equipo conformado por delegados de la Asamblea Na-
cional y otros actores vinculados al sector educativo. Llegar a dichos resultados requirió del diseño y
aplicación de una metodología específica para evaluar la implementación de una ley en concreto, un
trabajo de corresponsabilidad y coordinación positiva con el MinEduc y la participación proactiva de ac-
tores vinculados al sector educativo (autoridades, docentes, estudiantes, padres y madres de familia).
De esta manera, este documento busca sistematizar este novedoso proceso para la Asamblea Nacio-
nal, por lo que se consideraron los siguientes insumos: a) revisión de la documentación relacionada con
la evaluación (memorias, informes, documentos técnicos); b) aprendizajes, reflexiones y recomenda-
ciones de las autoridades y funcionarios que vinculados directamente a la experiencia1, y c) reuniones
de trabajo con el equipo de la vicepresidencia de la CECCYT y la OEI.
El trabajo técnico y estructurado del equipo responsable de la evaluación de la LOEI facilitó la revisión
y reconstrucción del camino metodológico definido. Este primer insumo fue alimentado con las re-
flexiones y aportes de las entrevistas realizadas. El resultado de este trabajo busca constituirse en una
herramienta que proporcione lineamientos metodológicos orientadores en un ejercicio para evidenciar
el cumplimiento de una Ley. A continuación, se presentan algunos aprendizajes generales que orien-
taron la construcción de este documento.
•• El primer aprendizaje de la experiencia se relaciona con el propósito. Inicialmente, se partió
con el fin de evaluar los procesos y mecanismos aplicados para el cumplimiento de la ley.
Este enfoque fue revisado, pues evaluar significaba valorar la gestión (calidad e impactos)
de la autoridad para el cumplimiento de la ley, y este no era el objetivo. De esta manera,
el primer ajuste realizado fue dimensionar y precisar el alcance: el propósito consistió en-
tonces en evidenciar, de forma fundamentada en documentos e información oficial, las
acciones, procedimientos y resultados que dan cuenta del cumplimiento de la Ley.
•• Un segundo aprendizaje está vinculado con los criterios aplicados: a) el análisis técnico
debe estar fundamentado en “evidencias” oficiales, proporcionadas por la autoridad res-
ponsable de la aplicación de la ley; b) contar con la participación de los actores vinculados
en la aplicación de la ley, quienes aportan con su percepción desde la experiencia y reco-
mendaciones. Durante el análisis y elaboración del informe, ambos criterios deben ser uti-
lizados de manera complementaria, para enriquecer y destacar los resultados alcanzados.
1 Para la sistematización se entrevistó a las siguientes personas: Ximena Ponce y Ricardo Moncayo (asambleístas),
Freddy Peñafiel (Viceministro de Educación), Natalia Armijos y Yadhira Espinoza-Weaver (OEI), Fernando Sánchez
(Visión Mundial), Susana Callay (Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional), Milvia León (coordinadora
de la evaluación de la LOEI, Asamblea Nacional), Jorge Álvarez (integrante del equipo técnico evaluador de la LOEI,
consultor de UNICEF).

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Como tercer aprendizaje, los resultados que evidencian el cumplimiento de la Ley son un
insumo técnico que se presenta y entrega a la Comisión Evaluadora que, en cumplimien-
to de sus atribuciones, definirá las acciones a seguir, como:
• revisión, modificación o precisión de la Ley para su aplicación efectiva;
• elaboración un proyecto de reforma para facilitar el cumplimiento de los objetivos de
la Ley;
• determinación la pertinencia para iniciar un proceso de fiscalización de acuerdo con
la normativa nacional, en caso de evidenciar el incumplimiento de la Ley, en cuyo
caso su decisión será informada y sustentada; y,
• socialización los resultados ante la autoridad responsable de su implementación,
como insumo que contribuiría a mejorar/fortalecer su gestión.
Finalmente, una experiencia de trabajo de nueve meses, sistematizada y enriquecida, constituye un
aporte al conocimiento y a la práctica institucional, la cual podría considerarse, en el momento de tomar
una decisión sobre la factibilidad o no de evidenciar el cumplimiento de otras leyes, como una herra-
mienta en el ejercicio de fiscalización que se realice en la Asamblea Nacional.
METODOLOGÍA
La metodología que da cuenta del cumplimiento de la Ley, considera dos enfoques: a) el análisis sus-
tentado en evidencias y, b) la participación de actores vinculados al sector; y, cuatro fases de trabajo:
planificación, análisis de la ley, recopilación de información, elaboración del informe.
A continuación la descripción de los enfoques y fases de trabajo.
Enfoques
Análisis sustentado en evidencias
Los resultados del análisis de la Ley deben garantizar credibilidad y confianza, superando conclusiones
sustentadas en percepciones y subjetividades. Para esto, es importante que la investigación se base en
datos reales, institucionales y oficiales, los cuales son el aporte cuantitativo para el ejercicio de revisión
de la Ley. Un informe sustentado en evidencias adquiere “autoridad” lo que contribuye a una toma de
decisiones informada, a compartir información entre los diferentes actores del sector público; a contar
con sustentos para ajustar/mejorar la Ley, a realizar recomendaciones a la entidad responsable de la
aplicación de la ley e iniciar un proceso de fiscalización si se considera necesario.

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FASE 1:
PLANIFICACIÓN
FASE 3:
RECOPILACIÓN DE LA
INFORMACIÓN
FASE 2:
MARCO PARA EL
ANÁLISIS DE LA LEY
FASE 4:
ELABORACIÓN DEL
INFORME
Criterios para la viabilidad de la propuesta
Contenido de la propuesta
Revisión global de la Ley
Construcción de indicadores
Recopilación de la información
Revisión de la información
Fase consultiva y participativa
Análisis de la información
Verificación de la información
Elaboración del informe preliminar
Presentación del informe preliminar a la Subcomisión
Elaboración del informe final
Participación de actores vinculados a la Ley
Es un espacio importante, poder decir las cosas.
Nos permite generar opinión desde diferentes perspectivas.
Uno siente que nuestra voz es escuchada.
(Participante de grupo focal)
La participación de los actores sociales en la gestión pública (planificación, seguimiento, evaluación) es
un pilar fundamental de la democracia del país, además, la fortalece. De ahí que se considere importan-
te su participación en el proceso para evidenciar el cumplimiento de la Ley.
Por otro lado, la opinión, criterios y argumentos que los actores sociales aportan a partir de su expe-
riencia concreta en la aplicación de la Ley, constituyen una cualificación y complementan el análisis
técnico sustentado en evidencias (datos). Por eso es importante que los actores que participen en este
proceso estén vinculados directamente a la implementación de la Ley, lo que contribuye a una reflexión
enriquecedora, a partir de la cual se busca una visión integral de los resultados en la aplicación de la
Ley, así como en la definición de recomendaciones que contribuyeran a revisarla, ajustarla y mejorarla.
Fases
La propuesta metodológica para evidenciar el cumplimiento de la Ley contempla cuatro fases: plani-
ficación, análisis de la Ley, recopilación de información, elaboración del informe. Cada fase considera
pasos específicos (Figura 1).
Figura 1. Fases metodológicas
A continuación, se detalla cada una de estas fases. Para facilitar la comprensión de la metodología, se
presentarán ejemplos tomados de la Evaluación realizada a la LOEI.

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Fase 1: Planificación
OBJETIVO
Elaborar la propuesta que defina el objetivo, el alcance y la pertinencia
de evidenciar el cumplimiento de la Ley.
RESPONSABLE Subcomisión formada para evidenciar el cumplimiento de la Ley.
Criterios para la viabilidad del proceso
La primera fase consiste en analizar los criterios que garanticen la viabilidad para llevar adelante y de
manera satisfactoria las acciones necesarias para alcanzar el objetivo planteado. Entre los criterios
previstos se señala:
Claridad en el objetivo y alcance de la acción para evidenciar el cumplimiento de la Ley. Como se señaló
anteriormente, este ejercicio no es una evaluación de gestión, ya que una evaluación implicaría una
valoración sobre el cumplimiento de las acciones para alcanzar un objetivo determinado o la forma
en que se implementaron las acciones. En este caso, el análisis de la Ley se apoya en evidencias que
sustentan el estado de situación en cuanto a su aplicación.
En consideración de la corresponsabilidad de las diferentes funciones del Estado, es necesario estable-
cer acuerdos de cooperación con la entidad responsable de la aplicación de la normativa/ley. Este es un
requerimiento clave, pues permite compartir el objetivo, evita diversas interpretaciones del objetivo de
análisis y garantiza el flujo de información necesaria para evidenciar el cumplimiento de la Ley: norma-
tivas, acciones, resultados, presupuesto. Además, los resultados son un aporte directo para su gestión
(sin olvidar que este ejercicio no tiene como propósito evaluar la gestión de la autoridad responsable
de la aplicación de la Ley).
Definir un equipo técnico responsable de coordinar, planificar, implementar y presentar de manera ade-
cuada y oportuna los resultados del proceso. Es importante recalcar que la responsabilidad general es
de la autoridad legislativa (Comisión o Subcomisión) definida para el efecto. Lo que debe quedar claro
es que, en el equipo de evaluación, se debe fijar los roles de cada actor involucrado.
Contar con los recursos económicos que garanticen el cumplimiento de las actividades previstas en la
planificación.
Elaborar el plan de trabajo y detallar la metodología que será aplicada durante el ejercicio.
Contenido de la propuesta
Los contenidos considerados en la propuesta para evidenciar el cumplimiento de la Ley se señalan a
continuación:
a. Definir el objetivo general
El objetivo general busca constatar los procesos, mecanismos y acciones aplicadas, y los resultados
alcanzados que den testimonio del cumplimiento de lo dispuesto en el cuerpo legal o ley.

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b. Definir los objetivos específicos
Los objetivos específicos se elaboran en función de componentes (capítulos) que estructuran la Ley,
cuyo cumplimiento es motivo de análisis. Igualmente, se consideran los nudos críticos identificados
durante la aplicación de la Ley.
c. Definir la pertinencia de la evaluación
Precisar de qué manera el ejercicio para evidenciar el cumplimiento de la Ley responde al contexto y
a los requerimientos específicos de las partes involucradas (Asamblea y autoridad responsable de la
aplicación de la Ley).
d. Alcance
Es importante delimitar hasta dónde se pretende llegar con el ejercicio para evidenciar el cumplimiento
de la Ley; con fundamentos en la práctica, se puede señalar cuatro fases progresivas que delimitan el
objetivo: actividades, condiciones, resultados, impacto. A continuación se presenta una descripción
de cada uno de estos ámbitos, con el fin de ayudar en el momento de decidir sobre el alcance de la
propuesta.
Ámbito Descripción.
Actividades
Tareas (acciones) implementadas, cuyo fin es cumplir con lo estipulado en la
Ley.
Condiciones
Estado de la institucionalidad, para garantizar el cumplimiento de la Ley
(procesos, procedimientos, personal calificado).
Resultados Producto, servicio que se ofrece en función del cumplimiento de la Ley.
Impactos
Efectos o cambios como resultado de la aplicación de la Ley, que
contribuyen al logro de los objetivos de la Ley (no aplica en este ejercicio).
La implementación de la Ley considera la ejecución de acciones para generar condiciones que permi-
tan obtener resultados. Los resultados alcanzados determinarán si la Ley es implementada o no. Es
importante señalar que estos pasos no son secuenciales ni, necesariamente, deben cumplirse todos.
Figura 2. Lógica de la implementación de la Ley
LEY IMPACTOIMPLEMENTACIÓN
Acciones Condiciones Resultados

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En el actual contexto del país, el propósito de algunas leyes es generar nuevas condiciones (capacidad
institucional, procesos, procedimientos), lo que podría significar que los objetivos aún no se han alcan-
zado; sin embargo, será necesario reconocer y analizar las actividades realizadas, pues esto indicará
los avances realizados en el cumplimiento de la Ley.
En este caso no se considera medir el impacto del cumplimiento de la Ley, ya que significaría realizar
una valoración, es decir, una evaluación, para lo que se debería analizar otros factores complementa-
rios a la Ley, lo que nos desviaría del rol de fiscalizador del legislativo.
e.Tiempo
La propuesta debe considerar el periodo transcurrido desde su aprobación hasta el momento del aná-
lisis para evidenciar su cumplimiento. El tiempo es una variable que condiciona el estado de aplicación
de la Ley; es decir, será diferente el análisis de una ley con tres años de implementación de otra con
una trayectoria de más largo aliento (diez años, por ejemplo).
f. Responsable
La responsabilidad del ejercicio para evidenciar el cumplimiento de una ley específica es de la autoridad
legislativa, a través de la Subcomisión que se designe para el efecto. Esta cuenta con el apoyo de un
equipo técnico, logístico y administrativo que asume la tarea de cumplir cada una de las actividades
previstas para alcanzar los objetivos definidos (general y específicos).
El equipo técnico se encarga de la preparación metodológica, el levantamiento de información (eviden-
cias) y cualitativa (participación ciudadana), el análisis de datos, la elaboración del documento técnico,
la presentación de los resultados a la Subcomisión, el trabajo conjunto con ella para definir las conclu-
siones y recomendaciones generales.
Este equipo tiene un carácter multidisciplinario: jurídico, sectorial (relacionado con el tema de la ley),
financiero, planificación-metodología, sistematización, entre otros. Debe contar con un responsable de
la coordinación general del proceso, técnicos encargados del análisis de los componentes y un siste-
matizador. Las funciones de cada integrante se señalan a continuación.
Conformación del equipo técnico
Cargo Funciones
Coordinador/a
• La gestión general del proceso, para garantizar el cumplimiento
óptimo de la agenda de trabajo.
• Garantizar la rigurosidad técnica en el análisis del cumplimiento de
la Ley: definición y aplicación de la metodología, sistematización y
análisis de la información, elaboración del informe técnico, apoyo en
la redacción del informe general de la Comisión.
Técnico/a
• Participar en la revisión/ajuste de la metodología.
• Analizar la información de un componente/capítulo.
• Facilitar reuniones de trabajo, grupo focal.
• Elaborar el informe del componente/capítulo.
• Conformar el equipo que elaborará el informe técnico.
Sistematizador/a
• Participar en la realización de talleres.
• Sistematizar la información de reuniones/talleres según la
metodología establecida previamente.

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Por experiencia previa, se podría contar con el apoyo de técnicos/instituciones externas que participen
de manera directa durante la planificación e implementación de las acciones. La experiencia, una mirada
externa y criterios diferentes contribuirán de manera significativa al análisis general y lo enriquecerán.
El equipo administrativo y logístico es el responsable de garantizar el cumplimiento de las diferentes
actividades requeridas para alcanzar los objetivos planteados:
a. Planificación y coordinación de talleres, grupos focales.
b. Área informática que garantice la aplicación de las TIC como mecanismo de participación de los
diferentes actores involucrados en este proceso
c. Área administrativa-financiera responsable de los diferentes procesos necesarios que garanticen
que las actividades se cumplan, tales como los aspectos logísticos (pasajes, viáticos) o contratos y
pagos por servicios (materiales de trabajo, refrigerio, personal).
g. Presupuesto
La planificación debe detallar los costos de los rubros necesarios para garantizar el cumplimiento opor-
tuno de las actividades planificadas en el proceso. Se puede identificar instituciones externas y afines
al tema que aporten en el proceso.
h. Cronograma
Las actividades definidas deben ser detalladas en un cronograma de trabajo, con el fin de garantizar su
monitoreo y cumplimiento efectivo.
En la revisión de la LOEI, el equipo técnico estuvo conformado por
una coordinadora designada por la CECCYT y ocho delegados de las
instituciones que aportaron al proceso: OEI, Visión Mundial, Consejo
Nacional de la Niñez (en transición hacia el Consejo Nacional para la
Igualdad Intergeneracional y Adolescencia) y UNICEF.
Ejemplo:

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Fase 2: Análisis de la Ley
OBJETIVO
Definir el marco para el análisis de la Ley: estructura de la ley, reformas,
transitorias conceptos generales; y el enfoque aplicado para analizar la ley.
RESPONSABLE
El equipo técnico y la Subcomisión responsable de evidenciar el
cumplimiento de la Ley.
Para elaborar un marco para el análisis de la Ley que oriente la revisión de su cumplimiento, se sugiere
algunos pasos que se detallan a continuación.
Revisión global de la Ley
La revisión integral de la Ley permite identificar sus objetivos y estructura. Así, el propósito de la Ley
se deduce a partir del análisis de los elementos considerados, el ámbito y objeto y los fines detallados
en el documento.
Esta lectura inicial nos permitirá contar con algunos resultados:
•• Un mapeo general de la Ley.
•• Los objetivos previstos en la Ley.
•• Los componentes/temas (cada capítulo representa un tema específico).
•• Los conceptos básicos para entender los postulados de la Ley.
•• Los nudos críticos identificados durante la aplicación de la Ley.
Si en el momento del análisis, los objetivos, componentes y conceptos básicos de la Ley no son iden-
tificados con claridad, estos deberán ser elaborados por el equipo responsable, con el fin de contar con
una orientación general y única, y así evitar diferentes interpretaciones a lo largo del proceso.
En la revisión de la LOEI, se definieron los siguientes temas:
Ejemplo:
• Modelo pedagógico.
• Modelo de gestión.
• Modelo de inversión.
• Principio de interculturalidad.
• Principio de corresponsabilidad.
• Disposiciones generales y transitorias.
Igualmente, se determinaron precisiones conceptuales en cada tema definido.
Con base en esta estructura, el equipo de trabajo distribuyó responsabilidades entre sus
integrantes.
Fuente: Evaluación de la aplicación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) en el Sistema Educativo Ecuatoriano (2014b).

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Construcción de indicadores
Una vez que se definieron los temas de trabajo, los artículos correspondientes son agrupados en una
matriz. Cada artículo debe ser analizado con el propósito de identificar y construir un indicador que
oriente el análisis del artículo, la recopilación de la información y evite la dispersión durante el análisis.
Ejemplo:
Matriz 1. Matriz de indicadores
Artículo Contenido Indicador
Art. 7. Derechos
de las y los
estudiantes
f. Recibir apoyo pedagógico
y tutorías académicas
de acuerdo con sus
necesidades.
Guías diseñadas e instrumentos
pedagógicos para las distintas
modalidades del Sistema Nacional de
Educación.
La matriz también ayudará en el momento de requerir la información de la autoridad responsable de
aplicar la Ley.
En la construcción de indicadores también se debe considerar tres niveles: a) artículos, b) temas (capí-
tulos de la ley), c) la Ley. La siguiente figura presenta esta lógica.
Figura 3. Niveles de indicadores
Precisar indicadores en cada nivel contribuye al análisis de la información y a la elaboración de conclu-
siones generales
LEY
Tema Tema Tema
INDICADORES
INDICADORES
INDICADORES
Artículos
Artículos
Artículos

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Fase 3: Recopilación de información
OBJETIVO
Levantar la información que evidencie y cualifique el cumplimiento
de la Ley.
RESPONSABLE Equipo técnico y administrativo.
El proceso metodológico que permitirá recopilar la información necesaria para evidenciar el cumpli-
miento de la Ley considera algunos pasos, desarrollados a continuación:
Recopilación
Una vez concluida la construcción de indicadores y considerando los acuerdos iniciales con la autoridad
responsable de la implementación de la Ley, es prioritario definir algunos puntos clave para recopilar
la información necesaria:
•• Preparar el pedido de información que se ha identificado necesario para el análisis del
cumplimiento de la Ley, este procedimiento debe seguir lo establecido en la normativa
institucional respectiva.
•• Cada institución define la persona de contacto y responsable con quién se coordina la
solicitud-entrega de información.
•• Definir acuerdos, mecanismos y cronograma para la entrega de información con base en
las matrices previamente elaboradas.
•• La información puede ser: impresa, digital, accesible por Internet (página web oficial de
la institución).
•• En el momento de la recepción de la información, se debe dejar constancia por escrito.
La información deberá ser centralizada, para lo cual utilizar software como Dropbox resulta de ayuda,
ya que este tipo de programa garantiza que la información esté actualizada y disponible para todos los
integrantes del equipo de trabajo.
Revisión
La revisión de la información tiene como propósito fundamentar de manera fehaciente el cumplimiento
(resultado) o acciones ejecutadas para implementar los diferentes artículos de la Ley. Los hallazgos se
registran en la Matriz 2 o mediante otra herramienta que ordene la información.

18
La columna de observaciones tiene como fin registrar hallazgos, limitantes en la aplicación de la Ley y
comentarios que contribuirán al análisis de la evidencia en función del indicador.
Verificación
Una vez concluido el análisis de la información, se recomienda verificar los datos procesados y las
fuentes, con la participación de las autoridades y funcionarios responsables de la aplicación de la Ley,
quienes proporcionaron los datos que sustentaron el análisis. A continuación, se presenta un ejemplo
en el que participaron los actores del Ministerio de Educación, invitados para contrastar la información
procesada durante la evaluación de la LOEI.
Ejemplo:
Matriz 2. Matriz de evidencias
Artículo Contenido Indicador Evidencia Observaciones
Art. 7.
Derechos
de las y los
estudiantes
f. Recibir apoyo
pedagógico
y tutorías
académicas
de acuerdo
con sus
necesidades.
Guías diseñadas
e instrumentos
pedagógicos
para las
distintas
modalidades
del Sistema
Nacional de
Educación.
Recursos pedagógicos
de uso:
• Área de Convivencia
Ciudadana (días
de la semana en
kichwa) (2013)
• Área de Lengua y
Literatura (2012).
• Educación General
Básica: 35 guías
para el Docentes
• Estándares de
calidad educativa
• Lineamientos para
bachillerato
• Precisiones para
la enseñanza y
aprendizaje.
• Guías para docentes
de bachillerato.
• Recursos didácticos
para Matemática y
Química.
Escuelas unidocentes y
pluridocentes:
• La dirección Nacional de
Currículo, con el apoyo
de la OEI, realizó un
documento curricular
en dónde se plasman
cuatro Matrices de
destrezas con criterios
de desempeño para
Matemática, Lengua
y Literatura, Estudios
Sociales y Ciencias
Naturales, tomando en
cuenta las destrezas de
criterios de desempeño
que plantea el currículo
nacional vigente. Este
documento, está en
proceso de impresión.

19
AUTORIDADES A
SELECCIONAR
OBJETIVO 1
M. GESTIÓN
OBJETIVO 2
M. PEDAGÓGICO
OBJETIVO 3
INVERSIÓN E
INFRAESTRUCTURA
COORDINACIÓN GENERAL ADMINISTRATIVA FINANCIERA
1
Director Nacional
Administrativo
X X
2
Director Nacional
Financiero
X X
3
Director Nacional de
Compras Públicas
X X
4
Talento Humano
X X
COORDINACIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN
5
Planificación Técnica
X X
6
Análisis e Información
Educativa
X X
7
Cooperación y Asuntos
Internacionales
X X
8
Director Nacional
de Seguimiento y
Evaluación
X
COORDINACIÓN GENERAL DE GESTIÓN ESTRATÉGICA
9
Administración de
Procesos
X
10
Director Nacional
de Tecnologías de
la Información y
Comunicación
X X
11
Gestión de Cambio de
Cultura Organizacional
X X
VICEMINISTERIO DE EDUCACIÓN
SUBSECRETARÍA DE FUNDAMENTOS EDUCATIVOS
12
Currículo
X X
13
Investigación Educativa
X X
14
Estándares Educativos
X X
SUBSECRETARÍA DE CALIDAD Y EQUIDAD EDUCATIVA
15
Director Nacional
de Mejoramiento
Pedagógico
X X
16
Tecnologías para la
Educación
X X

20
AUTORIDADES A
SELECCIONAR
OBJETIVO 1
M. GESTIÓN
OBJETIVO 2
M. PEDAGÓGICO
OBJETIVO 3
INVERSIÓN E
INFRAESTRUCTURA
17
Educación para la
Democracia y el Buen
Vivir
X X
SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO PROFESIONAL EDUCATIVO
18
Carrera Profesional
Educativa
X
19
Formación Inicial e
Inducción Profesional
X
20
Formación Continua
X
SUBSECRETARÍA DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE
21
Educación Intercultural
Bilingüe
X X X
VICEMINISTERIO DE GESTIÓN EDUCATIVA
SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN EDUCATIVA
22
Educación Inicial y
Básica
X X
23
Bachillerato
X X
24
Educación Especial e
Inclusiva
X X
25
Director Nacional
de Educación
para personas con
escolaridad inconclusa
X X
SUBSECRETARÍA DE ADMINISTRACIÓN ESCOLAR
26
Gestión de Riesgos
X X
27
Infraestructura Física
X X
28
Recursos Educativos
X X
29
Operaciones y Logística
X X

21
AUTORIDADES A
SELECCIONAR
OBJETIVO 1
M. GESTIÓN
OBJETIVO 2
M. PEDAGÓGICO
OBJETIVO 3
INVERSIÓN E
INFRAESTRUCTURA
SUBSECRETARÍA DE APOYO Y SEGUIMIENTO Y REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN
30
Dirección Nacional de
Asesoría a la Gestión
Educativa
X X X
31
Dirección Nacional de
Auditoría a la Gestión
Educativa
X X X
32
Dirección Nacional
de Regulación de la
Educación
X X X
33
Personas Jurídicas sin
Fines de Lucro
X
Fase consultiva y participativa
De manera complementaria o secuencial, y según el tiempo y el equipo técnico disponible, se planifi-
carán eventos cuyo fin sea recoger opiniones, comentarios y aportes por parte de actores clave vincu-
lados a la aplicación de la Ley. La participación de dichos expertos a partir de talleres, conversatorios o
grupos focales deberá sustentarse en criterios argumentados para responder preguntas específicas en
cuanto a los diferentes artículos de la Ley.
Algunas técnicas a utilizar para levantar información por parte de los actores mencionados pueden ser
grupos focales, talleres, conversatorios, TIC.
Técnicas
El grupo focal es una técnica que contribuye con información de calidad y profundidad,
en tanto considera la participación de un número limitado de personas (entre nueve
y 12 ), con quienes se mantiene un diálogo y se profundiza en el análisis. El grupo
focal no busca un consenso entre los participantes, sino que, al contrario, es un espacio
para exponer diferentes opiniones. El número de grupos focales dependerá de los temas
específicos que se analizará. Para garantizar la participación a nivel nacional se podrá
organizar eventos en cada casa legislativa existente en las nueve zonas del país.
La aplicación de las TIC puede concretarse mediante un blog o foro específico en la
página web de la Asamblea Nacional. Este mecanismo permite una mayor participación
de los actores involucrados en la Ley y de aquellos interesados en participar en este
proceso.
Los talleres permiten la participación de un mayor número de personas, quienes pueden
ser actores calificados que aportan en temas específicos que requieren un mayor análisis.

22
La aplicación de estas técnicas, u otras que el equipo considere pertinentes, requiere una preparación
previa que considere los siguientes aspectos:
•• Guía de preguntas que oriente la realización de los grupos focales, talleres y el blog/foro
de Internet. Como se ha señalado, las preguntas deben ser concretas y directas y ser
planteadas en función de la ley analizada. En este momento, resulta útil considerar la
utilización de un software para el análisis cualitativo de textos y datos multimedia2
•• Identificar los actores clave que participarán en los grupos focales/talleres, considerando
que deben estar vinculados de manera directa con la aplicación de la Ley. Una lista de
dichos actores ayudará en el momento de invitarlos a participar.
•• Elaborar una agenda de eventos (grupos focales, entrevistas y otros) y definir los respon-
sables de las diferentes actividades, para garantizar su cumplimiento efectivo.
•• Los grupos focales deben ser dirigidos por lo menos por dos personas. La primera modera
la participación y garantiza que la reflexión, debate y aportes estén alineados al objetivo
previsto; la segunda es la responsable de recopilar y sistematizar los aportes realizados.
•• La sistematización de la información deberá cumplir algunos criterios: a) identificar el tipo
de actor que realice el aporte –autoridad, funcionario, usuario–, pues cada actor tiene una
respuesta diferente; b) recoger la información manteniendo el sentido del aporte, es decir,
evitar interpretaciones; c) organizar la información según los temas de análisis; d) organi-
zar la información según el tipo de aporte (respuestas positivas, respuestas negativas, res-
puestas neutras, recomendaciones, entre otros). Para esto, se aplica la siguiente matriz.
2 En el mercado está disponible el software profesional ATLAS.ti.
Todos los instrumentos diseñados para la recopilación de
información deberán ser validados y ajustados luego de
una primera aplicación, para comprobar su comprensión y
pertinencia. De ser necesario, deberán ser ajustados.
IMPORTANTE

23
Ejemplo:
Matriz 3. Matriz para la sistematización
Pregunta
Respuestas
positivas
Respuestas
negativas
Respuestas
Neutras/
recomendaciones
De la evaluación
educativa
3. ¿Cómo considera
que los procesos
de evaluación han
ayudado a superar
las debilidades
de los procesos
educativos (a
estudiantes,
docentes,
directivos)?
DIP*: Existe un
instructivo como hacer la
evaluación.
Identificar las fortalezas
e identificar las
debilidades, rigiéndonos
por los estándares.
Existe un cambio
importante.
SPM**. Se está
cumpliendo, se
trabajó en grupos
en coordinación con
todos los docentes y
estudiantes. Se aplica
con los informes.
SPM. Falta planificar
más evaluaciones
para los docentes;
las evaluaciones
a los estudiantes
los hace sentirse
más responsables y
motivados.
DIPA***: Hay que mirar
la realidad interna, falta
aprender el proceso de
evaluación, es necesario
como parte de la
estrategia para mejorar.
Falta crecer en este
proceso, debe ser cultura
generadora de cambio.
SPM. Como plantel, ha
sido difícil la evaluación
ya que los estudiantes
laboran y no todo
el personal se ha
actualizado en SÍ-Profe.
DIP: Es un cambio sobre
todo de actitud, existen
personas que tienen
el mismo discurso,
se ha hecho una
reivindicación, a pesar
del beneficio del salario,
no sienten los docentes
que sea un beneficio,
debe haber una campaña
de motivación para el
docente.
LUGAR Y FECHA: ZONA 6, CUENCA 14-05-2014, G2 -O2 MODELO PEDAGÓGICO
Fuente: Memoria Técnica. Evaluación de la aplicación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) en el Sistema
Educativo Ecuatoriano (2014b).
•• El informe de sistematización debe mantener una estructura y secuencia en su discurso,
en función de los temas tratados, y debe evitar que se convierta en un punteo de ideas,
ya que es importante recordar que esta información es un insumo importante para el
análisis y la elaboración del informe.
Notas: *DIP: Director Institución Educativa Pública, ** SPM: Servidor Público del MinEduc,
*** DIPA: Director Institución Educativa Particular.

24
Fase 4: Elaboración del informe
OBJETIVO
Construir el documento que evidencie el cumplimiento de la ley, las
conclusiones generales y recomendaciones.
RESPONSABLE Subcomisión y equipo técnico.
Análisis de la información
Una dinámica metodológica ordena el proceso y permite tener información de calidad que sustente de
manera adecuada el análisis. Durante esta fase se cuenta con dos insumos importantes:
a. La evidencia del cumplimiento de la Ley sustentada en la información proporcionada por la auto-
ridad responsable de su aplicación
b. Las opiniones (argumentadas) emitidas por los diferentes actores vinculados con el cumplimiento
de la Ley, como se señaló anteriormente, cualifica, ejemplifica, visualiza y/o complementa las
evidencias.
El análisis para verificar el cumplimiento de la Ley, según temas y artículos, debe constituir una síntesis
de las evidencias “oficiales” y los aportes (cualitativo) realizados por los diferentes actores, como se
muestra en la siguiente figura.
Figura 4. Análisis para evidenciar el cumplimiento de la Ley
CUMPLIMIENTO
DE LA LEY
Evidencias Aportes de
actores
El análisis tiene varios niveles, los cuales fueron considerados en el momento de elaborar los indica-
dores:
•• Análisis por artículo.
•• Análisis por temas o componentes.
•• Análisis general de la Ley.
Este análisis será la base para elaborar el informe final.

25
Elaboración del informe preliminar
Luego de analizar la información, se elabora el informe. A continuación, se presenta un índice de con-
tenidos que sirve como referencia para la elaboración del informe.
Contenidodelinforme
1. Presentación: objetivos, alcance y pertinencia del ejercicio para evidenciar el
cumplimiento de la Ley.
2. Fundamentación metodológica: síntesis de la metodología utilizada. Describir la
metodología le da fuerza técnica y veracidad a los resultados del informe.
3. Mapa de la Ley, su estructura y temas.
4. Las conclusiones deben considerar dos niveles: a) conclusiones por tema; b)
conclusiones generales que contemplan la Ley en su conjunto.
5. Los nudos críticos relacionados con la implementación de la Ley.
6. Los debates (argumentados) generados durante la aplicación de la Ley. Los aportes
de los actores vinculados con la ley serán clave en este punto.
7. Observaciones específicas en cuanto al contenido de la Ley: aplicabilidad, ajustes/
cambios necesarios, nuevos temas a incorporar.
8. Recomendaciones.
9. Anexos: análisis de evidencias por artículos.
Presentación del informe preliminar a la Subcomisión
Es importante recordar que el documento que se presenta es un informe técnico, elaborado por un
equipo técnico nombrado y respaldado por la Subcomisión. El contenido será presentado a la Subco-
misión conformada por asambleístas, quienes son los responsables políticos del estudio realizado, y
servirá como insumo para elaborar el informe final.
Elaboración del informe final
El informe final es un documento, elaborado por la Subcomisión con la participación y el apoyo del
equipo técnico, en el que se definen las conclusiones y recomendaciones finales.

26
La Subcomisión debe considerar la pertinencia de socializar los resultados del análisis con la autoridad
responsable de la implementación de la Ley y con algunos actores que participaron en el proceso.
Recordar que el informe final es un insumo técnico,
una herramienta a ser utilizada por la Subcomisión
en su ejercicio de fiscalización. Pues, es la subcomi-
sión quién decidirá la acción a seguir por la Asam-
blea Nacional, con base en las evidencias encontra-
das en cuanto al cumplimiento de la Ley.
IMPORTANTE
Dimensiones
yexperiencias
Al dimensionar el estado actual de la Ley, el ejercicio de fiscalización, nacido
desde la función legislativa, permite constatar la importancia de las leyes en la di-
námica institucional y social del país, así como su contribución al fortalecimiento
de un proyecto político que garantiza un estado de bienestar y el cumplimiento
de los derechos.
Experiencias como estas facilitan una relación directa entre el Estado y la ciuda-
danía, pues promueven una mayor comprensión sobre la importancia de contar
con un Estado de Derecho, una cultura política y una participación activa en la
gestión pública.

27
Referencias bibliográficas
•• Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología (CECCYT) (2014a). Proyecto de
evaluación LOEI. [Documento en Word]. Quito, Ecuador.
•• CECCYT (2014b). Evaluación de la aplicación de la Ley Orgánica de Educación Inter-
cultural (LOEI) en el Sistema Ecuatoriano. Informe final. [Documento en Word]. Quito,
Ecuador.
•• Asamblea Nacional (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito, Ecuador.

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