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LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIÓN
Y USOS DEL SUELO EN CASTILLA-LA MANCHA
JOSÉ GERARDO GÓMEZ MELERO

FICHA TÉCNICA DE LA TESIS
FICHA TÉCNICA DE LA TESIS
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A mis padres, mis hijos Luisa y Gerardo y, por su puesto, a su madre.
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LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE LA EDIFICACIÓN Y USOS DEL
SUELO EN CASTILLA-LA MANCHA

Somos esclavos de las leyes para poder ser libres.
La salud del pueblo está en la supremacía de la ley.
Cicerón, Marcus Tullius Cicero.
Lo justo y lo injusto no son producto de la naturaleza, sino
de la ley. Arquelao de Priene.
La libertad no es posible más que en aquellos países
donde el derecho predomina sobre las pasiones.
Entre el fuerte y el débil, entre el rico y el pobre, entre el
amo y el siervo, la libertad oprime, la Ley libera.
Lacordaire.
Las leyes demasiado benévolas, rara vez son obedecidas.
Las leyes demasiado severas, rara vez son ejecutadas.
Benjamin Franklin.
La libertad es, en la filosofía, la razón; en el arte, la inspira-
ción; en la política, el derecho. Victor Hugo.
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NOTA DEL AUTOR
El libro que ahora nace es el fruto de una larga y profunda gestación, cuyo
origen está en la tesis doctoral que con el mismo título defendí el 19 de mayo de
2006, en la Facultad de Derecho de Albacete, Universidad de Castilla-La Mancha,
ante el tribunal presidido por el Catedrático Doctor D. Luis Ortega Álvarez e integra-
do además por los Catedráticos Dr. D. Martín Bassoll Coma, Dr. D. Ángel Menéndez
Rexach, Dr. D. Santiago González-Varas Ibáñez, actuando como Secretario el Dr. D.
José Antonio Moreno Molina. Desde aquí agradezco, de todo corazón, las atinadas
recomendaciones y sugerencias que en dicho acto me fueron formuladas, así como
las sinceras observaciones brindadas por el Director de Tesis y Tutor, el Dr. D.
Francisco Delgado Piqueras, todas ellas han sido recogidas en la acomodación de
la misma para la redacción de esta obra.
Los constantes cambios legislativos, las nuevas aportaciones doctrinales y
los nuevos pronunciamientos de los tribunales de justicia han hecho necesario que
la tesis originaria de este libro haya tenido que actualizarse al momento en que ve
la luz.
Es justo agradecer la ayuda prestada por mis compañeros del Área de
Derecho Administrativo, a los Secretarios de Administración Local, de los que tanto
he aprendido, especialmente a Antonio Toledo Picazo por sus certeros consejos,
apoyo y ánimo.También mi agradecimiento a los compañeros de trabajo Diego Sanz
López y Ángela Alegre García, por su colaboración desinteresada. Por su puesto, al
Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha que ha hecho posible esta
publicación y a todas las personas que me ayudaron en su preparación, ellos saben
muy bien quienes son y cuánto se lo agradezco.
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NOTA LDEL AUTOR

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ABREVIATURAS
CE: Constitución Española.
CCAA: Comunidades Autónomas.
CPU: Comisión Provincial de Urbanismo.
CRU: Comisión Regional de Urbanismo.
CTE: Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código
Técnico de la Edificación
EA: Estatuto de Autonomía.
FJ: Fundamento Jurídico.
INAP: Instituto Nacional de Administración Pública.
IRAM: Instrucción para la aplicación del RAMINP. Orden de 15 de marzo de 1963.
ITP Instrucción Técnica del Planeamiento. Orden de 31 de marzo de 2003.
LEF Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
LH Ley Hipotecaria
LJ: Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
LOE: Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenación de la Edificación.
LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado.
LOTAU: Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística en Castilla-La Mancha.
LPHCM Ley del Patrimonio Histórico de Castilla-La Mancha.
LPHE Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español
LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRJPAC: Ley 30/1992, 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las A. Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
LRSV: Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.
POM: Plan de Ordenación Municipal.
RAMINP: Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
RBEL: Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RAP: Revista de Administración Pública.
RDUMA: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente.
RDU: Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
de Disciplina Urbanística para el desarrollo de la ley sobre régimen del suelo y orde-
nación urbana.
RGPE: Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
RGU: Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Gestión Urbanística.
REALA: Revista de Estudios de Administración Local.
REF Reglamento de Expropiación Forzosa.
RPU: Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
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ABREVIATURAS

de Planeamiento para desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
RPUCM: Decreto 248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba
el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística.
ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales.
RELH: Real Decreto 1093/1997, de 4 julio, por el que se aprueban las normas com-
plementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscrip-
ción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
RPPS: Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RS: Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955.
REVL: Revista de Estudios de la Vida Local.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
STSJCM: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
TRLOTAU: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística de Castilla-La Mancha.
TRRL: Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local.
TRLC: Texto Refundido de la Ley de Contratos 2/2000, de 16 de junio.
TRLS de 1976: Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS de 1992: Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio de la Ley sobre
Régimen de Suelo y Ordenación Urbana.
TS: Tribunal Supremo.
UE: Unión Europea
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ÍNDICE
PRÓLOGO
INTRODUCCION
PARTE I EL MARCO JURIDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCION
ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN
CAPITULO 1 CONCEPTO DE URBANISMO
1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA
CONCEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO
1.2 CONCEPTUALIZACIÓN DOCTRINAL: EL CARÁCTER INTERDISCIPLINAR
DEL URBANISMO
1.3 EL CONCEPTO EN LAS NORMAS: EL CARÁCTER DE FUNCIÓN PÚBLICA
DEL URBANISMO
CAPITULO 2 URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO LAS TÉCNICAS
DE POLICÍA APLICADAS AL CONTROL DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA
CAPITULO 3 EL DERECHO URBANÍSTICO Y LA INTERVENCIÓN ADMINISTRA-
TIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN
CAPITULO 4 LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN EN EL
ÁMBITO URBANÍSTICO
4.1 CONCEPTO DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
4.2 PRINCIPIOS Y LÍMITES DE LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN O
INTERVENCIÓN
4.2.1 Principios formales
4.2.2 Principios materiales
4.2.3 Límites en el ejercicio de la actividad de policía
4.3 ¿QUÉ DIFERENCIA EXISTE ENTRE MEDIDAS DE POLICÍA, INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA Y DISCIPLINA URBANÍSTICA? CONFUSIÓN O SIMILITUD
DE CONCEPTOS
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ÍNDICE

CAPITULO 5 LAS TÉCNICAS DE POLICÍA EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO
CAPITULO 6 LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA SEGÚN EL
TRLOTAU
6.1 LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA ES UNA FUNCIÓN PREFERENTEMENTE
PÚBLICA, PERO EL CONTROL DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE
LA EDIFICACIÓN ES DE FORMA ABSOLUTA
6.2 EL URBANISMO EN CASTILLA-LA MANCHA ES UNA FUNCIÓN PÚBLICA
PERO QUE REQUIERE Y ADMITE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARTICULA-
RES
6.3 PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINIS-
TRATIVA PREVISTOS EN LA LOTAU
6.3.1 Exclusividad
6.3.2 Inexcusabilidad
6.3.3 Auxilio a los municipios
6.3.4 Colaboración interadministrativa
6.3.5 Colaboración de los particulares
6.4 LA DECLARACIÓN DE INTERÉS REGIONAL DE LAS FUNCIONES DE CON-
TROL, VERIFICACIÓN, DISCIPLINA Y SANCIÓN DE LAS ACTIVIDADES
REGULADAS POR LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
CAPITULO 7 LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN LA FUNCIÓN DE VELAR POR EL
CUMPLIMIENTO DE LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS EN EL TRLOTAU
7.1 LOS ÓRGANOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA-LA MANCHA
QUE EJERCEN LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE CONTROL DE
LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS
7.2 LOS AYUNTAMIENTOS
7.3 LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS AYUNTAMIENTOS EN LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA
PARTE II LOS MEDIOS DE CONTROL ESTABLECIDOS EN EL TRLOTAU
CAPITULO 1 LA COMUNICACIÓN PREVIA
1.1 CONSIDERACIONES GENERALES
1.2 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
COMO TÉCNICA DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
1.3 LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS SUJETAS A COMUNICACIÓN PREVIA.
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
1.4 EFICACIA DEL SISTEMA DE ACTOS COMUNICADOS
1.4.1 Desde el punto de vista fiscal
1.4.2 Desde el punto de vista práctico
CAPITULO 2 LA LICENCIA URBANISTICA
2.1 CONCEPTO, NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
2.2 LA LICENCIA URBANÍSTICA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO
DE DERECHOS
2.3 CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
2.3.1 ¿La licencia urbanística es una institución jurídica bajo cuya denomina-
ción caben otras modalidades de licencias?
2.3.2 ¿Las licencias de apertura son licencias urbanísticas?
2.3.3 Clasificación general de las licencias urbanísticas
2.4 LA TIPOLOGÍA DE LICENCIAS URBANÍSTICAS ESTABLECIDA EN EL TRLO-
TAU
2.5 ¿A QUÉ LICENCIAS URBANÍSTICAS SE REFIERE EL ARTÍCULO 169 DEL
TRLOTAU?
2.6 ¿SON NECESARIAS TRES LICENCIAS (OBRA, INSTALACIÓN Y APERTURA)
PARA PROCEDER A LA APERTURA DE UNA ACTIVIDAD CLASIFICADA,
AUNQUE SE TRAMITEN DE MANERA INTEGRADA EN UN MISMO EXPE-
DIENTE, CONFORME ESTIPULA EL ARTÍCULO 163 DEL TRLOTAU?
2.7 EL RÉGIMEN DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN EL TRLOTAU
2.8 LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL TRLOTAU PARA LA CONCESIÓN DE LAS
DISTINTAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
2.9 CONSECUENCIAS PRACTICAS DE LA APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMI-
NISTRATIVO AL SISTEMA DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN
EL TRLOTAU
CAPITULO 3 LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICA-
CION SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
3.1 CUESTIONES PREVIAS Y RÉGIMEN JURÍDICO
3.2 LAS PARCELACIONES O CUALESQUIERA OTROS ACTOS DE DIVISIÓN DE
FINCAS O PREDIOS EN CUALQUIER CLASE DE SUELO, NO INCLUIDAS EN
PROYECTOS DE REPARCELACIÓN
3.2.1 Obligatoriedad de la licencia urbanística para toda segregación
3.2.2 Distinción entre parcelación urbanística y segregación de suelo rústico
13
ÍNDICE

3.2.3 El régimen actual de las segregaciones de suelo rústico en Castilla-La
Mancha
3.2.4 Supuestos previstos en la legislación vigente en Castilla-La Mancha para
segregar suelo rústico. Segregaciones con fines agrarios y no agrarios
3.3 LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN E IMPLANTACIÓN DE INS-
TALACIONES DE TODA CLASE DE NUEVA PLANTA
3.3.1 Distinción entre obras mayores y menores
3.3.2 Las obras de nueva planta en el TRLOTAU
3.4 LA LICENCIA URBANÍSTICA PARA OBRAS Y USOS PROVISIONALES. CON-
CEPTO Y RAZONES QUE JUSTIFICAN SU EXISTENCIA
3.4.1. La licencia urbanística de obras y usos provisionales son una manifesta-
ción de los principios de proporcionalidad e intervención mínima
3.4.2 Régimen jurídico aplicable a las obras y usos provisionales.Antecedentes
y derecho positivo vigente
3.4.3 Las licencias urbanísticas para actos de uso del suelo y de la edificación
de carácter provisional, son actos discrecionales o fruto del ejercicio de
una potestad reglada
3.4.4 La licencia urbanística para obras y usos provisionales se ha de otorgar
con carácter restrictivo
3.4.5 Se trata de una provisionalidad fáctica, no ontológica
3.4.6 Distinción de la licencia urbanística de obras o usos provisionales de las
licencias urbanísticas provisionales
3.4.7 Casuística y ejemplos sobre licencias urbanísticas para obras y usos pro-
visionales.
3.4.8 El estudio específico de la licencia urbanística para obras y usos provisio-
nales en Castilla-La Mancha. El análisis del artículo 172 del TRLOTAU
3.4.9 La inscripción registral de las licencias urbanísticas para obras provisio-
nales
3.5 RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN EN SUELO RÚSTICO
3.5.1 La clasificación del suelo en Castilla-La Mancha y su trascendencia para
los actos susceptibles en suelo rústico
3.5.2 El contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo rústico: debe-
res y derechos
3.5.3 Los usos del suelo y de edificación que pueden realizarse en suelo rústico
3.5.4 Condiciones y requisitos para el uso del suelo y la edificación en suelo
clasificado rústico. Reglas de aplicación directa y subsidiaria. La nuli-
dad de pleno derecho de los actos disconformes con las normas
14

3.5.5 Los requisitos sustantivos y administrativos para la realización de actos de
uso del suelo y de la edificación en suelo rústico. La Calificación
Urbanística y el contenido de las licencias urbanísticas en suelo rústico
3.5.6 La calificación urbanística y otros permisos o autorizaciones extramunici-
pales para las actuaciones en suelo rústico
3.5.7 La licencia urbanística autorizatoria de actos de uso del suelo y de la edi-
ficación en suelo rústico
3.6 OTROS USOS DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN SUJETOS A LICENCIA
URBANÍSTICA CONFORME AL TRLOTAU
3.6.1 Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de
toda clase existentes
3.6.2 Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al
aspecto exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones
de todas clases
3.6.3. Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones cual-
quiera que sea su uso
3.6.4 La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de
ruina inminente
3.6.5 La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones
3.6.6 La extracción de áridos y la explotación de canteras
3.6.7 La instalación de centros de tratamiento o instalaciones de depósito o
transferencia de toda clase de residuos
3.6.8 El cerramiento de fincas, muros y vallados
3.6.9 La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación
3.6.10 La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisio-
nales o permanentes
3.6.11 La instalación de invernaderos
3.6.12 La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía
pública
3.6.13 Las instalaciones que afecten al subsuelo
3.6.14 La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la
colocación de antenas de cualquier clase
3.6.15 La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de
cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo
de obras o usos que afecten a la configuración del territorio
3.6.16 Los actos de construcción y edificación en estaciones destinadas al
transporte terrestre, así como en sus zonas de servicio
15
ÍNDICE

3.7 LOS DEMÁS ACTOS QUE SEÑALEN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEA-
MIENTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
3.8 LOS ACTOS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO QUE
REALICEN LOS PARTICULARES EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO
3.9 LA PRIMERA UTILIZACIÓN Y OCUPACIÓN DE LOS EDIFICIOS E INSTALA-
CIONES EN GENERAL, Y LA MODIFICACIÓN DEL USO DE LAS CONS-
TRUCCIONES, EDIFICACIONES E INSTALACIONES
3.9.1 El concepto de licencia de primera utilización y ocupación de los edificios
e instalaciones y su distinción de la cédula de habitabilidad. Normativa
aplicable en Castilla-La Mancha
3.9.2 Procedimiento administrativo para el otorgamiento de las licencias de pri-
mera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general.
Iniciación, instrucción y terminación
3.9.3 Casuística y doctrina jurisprudencial sobre la licencia urbanística de pri-
mera ocupación
3.10 LA TALA DE MASAS ARBÓREAS, DE VEGETACIÓN ARBUSTIVA O DE
ÁRBOLES AISLADOS QUE, POR SUS CARACTERÍSTICAS, PUEDAN AFEC-
TAR AL PAISAJE O ESTÉN PROTEGIDOS POR LA LEGISLACIÓN SECTO-
RIAL CORRESPONDIENTE
CAPITULO 4. LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICA-
CION NO SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
4.1 ACTOS EN SUELO RÚSTICO RELACIONADOS CON LAS TAREAS
AGRÍCOLAS
4.2 EXCEPCIONES ATENDIENDO AL OBJETO DEL ACTO DE USO DEL SUELO
Y DE LA EDIFICACIÓN. OBRAS DE CARÁCTER PÚBLICO
4.3 EXCEPCIONES EN VIRTUD DE RAZONES DE URGENCIA O EXCEPCIONAL
INTERÉS PÚBLICO. OBRAS PROYECTADAS POR LAS ADMINISTRACIO-
NES PÚBLICAS
4.4 PARCELACIONES Y OTRAS SEGREGACIONES DE FINCAS INCLUIDAS EN
4.5 LAS ORDENES DE EJECUCIÓN
4.6 LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN. ¿REQUIEREN LICENCIA
URBANÍSTICA LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN?
CAPITULO 5. EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONCESIÓN DE LICENCIAS
5.1 LA CONCESIÓN DE UNA LICENCIA URBANÍSTICA REQUIERE LA
TRAMITACIÓN PREVIA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
5.2 INCIDENCIA DE LA LRJPAC EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
LICENCIA URBANÍSTICA ¿PREVALECE LA NORMA BÁSICA Y SECTORIAL
16

SOBRE EL TRLOTAU?
5.3 EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE CONCESIÓN DE LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
5.4 LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIA
URBANÍSTICA
5.4.1 ¿Es posible la iniciación de oficio de estos procedimientos?
5.4.2 La documentación que debe acompañarse junto a la solicitud
5.4.3 Efectos jurídicos del registro de la solicitud: la iniciación del procedimiento
5.5 LA LLAMADA FASE DE ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
5.6. LA FASE DE INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
LICENCIAS URBANÍSTICAS EN CASTILLA-LA MANCHA
5.6.1. Los informes en el procedimiento de concesión de licencia urbanística.
Concepto e importancia de los informes en el procedimiento de concesión
de licencia urbanística
5.6.2 El deber de comunicación de la resolución del expediente a otras admi-
nistraciones
5.6.3 Supuestos especiales de suspensión del procedimiento de concesión de
licencia urbanística
CAPITULO 6. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
6.1 TERMINACIÓN NORMAL: LA RESOLUCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO
6.1.1. Las licencias urbanísticas condicionadas
6.1.2 Requisitos de la resolución del expediente de licencia urbanística
6.1.3. Las licencias urbanísticas tácitas
6.1.4. La notificación y comunicación de la resolución
6.1.5. El contenido de la resolución
6.2. TERMINACIÓN ANORMAL
6.2.1. El Desistimiento y la renuncia
6.2.2. La caducidad del procedimiento
6.2.3. La imposibilidad manifiesta de continuar el procedimiento
6.3. LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL
CAPITULO 7. LA RESOLUCIÓN PRESUNTA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE
LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA. EL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
17
ÍNDICE

7.1 INTRODUCCIÓN. LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA AUTORIZATORIA Y LA
INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
7.2 EL RÉGIMEN JURÍDICO PREVISTO EN EL TRLOTAU ANTE LA INACTIVIDAD
DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
DE LICENCIAS URBANÍSTICAS
7.3 ¿ES APLICABLE EL PRINCIPIO CONSIGNADO EN EL ARTÍCULO 242.6 DEL
TRLS DE 1992 Y SUS EFECTOS ENERVANTES DEL SILENCIO ADMINIS-
TRATIVO EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO, DESPUÉS DE LA ENTRADA EN
VIGOR DE LA LRJPAC?
7.4 ¿ANTE LA INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN
EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS LOS
ARTÍCULOS 242.6 DEL TRLS DE 1992 Y 162 DEL TRLOTAU DEBEN SER
DEROGADOS POR LA INSEGURIDAD JURÍDICA QUE PROVOCAN?
7.5 POSIBLES SOLUCIONES A LAS SITUACIONES DE “INSEGURIDAD
JURÍDICA” PRODUCIDA POR EL SILENCIO CONTRA-LEGEM EN MATERIA
URBANÍSTICA
7.5.1 Solución transitoria: La licencia urbanística obtenida por silencio adminis-
trativo, es una licencia condicionada
7.5.2 La opción del silencio positivo pero con matices
7.5.3 La opción del silencio negativo
7.5.4 La protección jurisdiccional del silencio administrativo. Una acción espe-
cial en vía contencioso-administrativa
7.5.5 Las comunicaciones previas avaladas por entidades colaboradoras de la
Administración
CAPITULO 8. LA CADUCIDAD DE LA LICENCIA URBANÍSTICA
8.1 CONCEPTO Y FINALIDAD DE LA INSTITUCIÓN DE LA CADUCIDAD DE LAS
LICENCIAS URBANÍSTICAS
8.2 RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL INSTITUTO DE LA CADUCIDAD EN LAS
8.2.1 Régimen general de la caducidad de las licencias urbanísticas en
Castilla-La Mancha, el artículo 167 del TRLOTAU
8.2.2 La caducidad de las licencias urbanísticas en suelo rústico
8.3 REQUISITOS PARA DECLARAR LA CADUCIDAD DE LAS LICENCIAS
URBANÍSTICAS
8.4 EL PROCEDIMIENTO DE DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD
BIBLIOGRAFIA
18

La territorialidad del urbanismo hace que trabajos como los de Gerardo
Gómez Melero, sobre “La intervención administrativa sobre la edificación y usos del
suelo en Castilla-La Mancha”, que ha merecido el reconocimiento del Consejo
Económico y Social, sin imprescindibles para construir la trama de reflexiones,
conocimientos y debates que hagan que las preocupaciones urbanísticas tengan un
expresión más articulada entre los expertos.
En efecto, la gestión del territorio se ha demostrado como unos de los obje-
tos de actuación pública de mayor complejidad e importancia, a lo que se une la
densidad de la normativa urbanística que, especialmente en la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha, no parte siempre de las posibilidades de orde-
nación y gestión de los propios Municipios y que debe convivir con otra normativa
derivada esencialmente de las legislación estatal del suelo y de la normativa
ambiental y la de infraestructuras públicas.
Junto con los problemas técnicos de la propia interpretación de la legalidad
urbanística se superponen los derivados del valor que las actuaciones urbanísticas,
a través de la construcción inmobiliaria, tiene para el crecimiento económico de
nuestro país y la creación de empleo.
Todo ello no hace sino incrementar la importancia del tema y los retos que
conlleva la realización de una buena gestión del territorio y del urbanismo.
En el Manifiesto por una nueva Cultura del Territorio, se contenían 10 prin-
cipios que es conveniente recordar:
El territorio es un bien no renovable, esencial y limitado.
El territorio es una realidad compleja y frágil.
El territorio contiene valores ecológicos, culturales y patrimoniales que no pueden
reducirse al precio del suelo.
Un territorio bien gestionado constituye un activo económico de primer orden.
El planeamiento territorial y urbanístico es un instrumento esencial para la actua-
ción de los poderes públicos.
El planeamiento municipal debe tener como principal objetivo el facilitar el acceso a
la vivienda.
El planeamiento territorial debe proveer acuerdos básicos sobre el trazado de las
infraestructuras, el desarrollo de los asentamientos y el sistema de los espacios
abiertos.
El Gobierno central y las Cortes Generales del Estado no pueden desentenderse
del territorio.
En un mundo crecientemente integrado la gestión del territorio debe atender tam-
bién a los compromisos de solidaridad y responsabilidad global.
El impulso de los valores de sostenibilidad ambiental, eficiencia económica y equi-
dad social requiere de una nueva cultura del territorio.
PRÓLOGO
21

22
Estos principios implican una concepción del territorio como un espacio
donde se deben concitar una pluralidad de políticas, algunas de las cuales corres-
ponden a los entes locales, otras a las Comunidades Autónomas y otras al Estado,
pero sobre todo concibiéndolas como un conjunto ordenado de tareas en beneficio
de las necesidades del ciudadano concreto que es, a la postre, el fin que legitima
toda actuación pública.
En el sentido anteriormente indicado hay un dato absolutamente relevante
que ha sufrido una trasformación de primer nivel. Es el relativo a las comunicacio-
nes del transporte que han relativizado las distancias, tanto que el parámetro entre
los territorios ha dejado de ser la distancia en el espacio para pasar a ser la rela-
ción del tiempo.
Ello influye de forma directa en la descentralización, ya que esta se basaba
en gran parte en la distancia entre territorios que impedía gobernar adecuadamen-
te en la lejanía. Hoy día, la transmisión de información, de datos, de imágenes se
efectúa en la dimensión de lo inmediato y lo universal, al mismo tiempo, en el mismo
instante una orden, una información, una consulta, una opinión puede ser transmi-
tida y contestada. Es el terminal del ordenador, que puede estar en cualquier parte
del territorio, el que hace posible una gestión en red de forma directa e inmediata.
De este modo, esta nueva relación entre el especio y el tiempo, esta posi-
bilidad de estar en tiempo inmediato en cualquier parte del territorio, afecta de forma
directa a las relaciones entre lo local y lo autonómico, lo autonómico y lo estatal, lo
estatal y lo europeo, y lo europeo y lo global.
Un ejemplo de ello es la dificultad de discernir cuando estamos en el terre-
no de la ordenación del territorio y en el del urbanismo, desde el momento en que
como algún arquitecto ha recordado, “hoy día el urbanismo se limita a construir en
los espacios acotados por las infraestructuras del transporte terrestre”, casas entre
autovías, diríamos con mayor claridad.
De aquí que la ciudad necesite ser pensada desde una pluralidad de pers-
pectivas y no solo desde la mera construcción de viviendas. Debe ser pensada
desde su sostenibilidad ecológica, desde su potencialidad de insertarse en los
espacios de la globalidad. Desde su función de integración social y cultural. Y para
todo ello debe producirse una adecuada conjunción de las potestades públicas y la
coordinación de los respectivos ámbitos competenciales.
La nueva cultura del urbanismo, en la que se deben insertar los anteriores
valores, hace que la presencia de lo público debe ser incrementada al máximo. Sin
negar la colaboración del mercado, lo que no es posible es el abandono de la ini-
ciativa pública en el planeamiento, en la concepción de la ciudad y que esta sea el
resultado de la oferta y la demanda inmobiliaria. El derecho a la vivienda, no es un
derecho a satisfacer desde la óptica del mercado, no sólo por un problema de pre-

PRÓLOGO
23
cios, sino por un problema de inserción social. La realidad multicultural española
actual, con una parte importante de la población venida a España para aportar el
esfuerzo de su mano de obra, que debe ser recibida desde el concepto cardinal de
nuestra Constitución de dignidad humana, nos habla de un urbanismo integrador,
en escala social y en escala cultural.
La experiencia de los últimos años en los que la política del desarrollo de la
ciudad y del territorio ha sido dejada a la iniciativa del mercado ha sido catastrófica
en términos de paisaje y de respeto al ambiente.
Por ello, deben concebirse los instrumentos públicos de colaboración que
hagan posible la autonomía política con la autonomía técnica. No se trata de des-
apoderar a los Ayuntamientos de sus competencias, simplemente de posibilitar que
las tengan en el terreno de lo real, ya que los pequeños ayuntamientos y muchos
medianos, simplemente tienen competencias en el papel de la ley, pero no en la rea-
lidad de su capacidad técnica y de gestión, con el agravante que en muchos casos,
antes que solicitar la colaboración de las entidades políticas territoriales de mayor
nivel, o de realizar practicas asociativas, se entregan directamente a los promotores
inmobiliarios.
Para ello, es necesario que los entes locales cuenten con una adecuada
financiación, que les permita afrontar desde una perspectiva de pura política urba-
nística sus necesidades de suelo, sin tener que realizar pactos con poca transpa-
rencia para la obtención dotaciones.
Tenemos todavía pendiente una nueva fase de la descentralización políti-
ca en los municipios que implica una nueva reforma de las haciendas locales.
Pero al mismo tiempo, la cada vez más estrecha relación entre urbanismo y
ordenación del territorio hace que las competencias deben ser concebidas más desde
la óptica de una cooperación funcional que desde una autonomía política formal.
El 80% de la población vive en los espacios urbanos. Si solucionamos los
problemas de los habitantes de las ciudades, estamos solucionando los problemas
del 80% de la humanidad.
El espacio urbano, es el instrumento del “actual local” como complemento
del “pensar global” que es uno de los principios fundamentales con los que abor-
dar la solución de los importantes problemas ambientales de los que padecemos.
El cambio climático no es sólo una responsabilidad de las empresas, también lo es
del modo de vida de las ciudades.
Los residuos orgánicos y los peligrosos, las emanaciones de contaminan-
tes a la atmósfera y los vertidos a los ríos, el consumo de energía, las ocupacio-
nes de cauces y los atentados a la costa, todos son producidos en su mayor parte
por el fenómeno urbano.

Esta perspectiva no era la contemplada por nuestra Constitución cuando
fue redactada, porque a finales de los años 70 el medio ambiente estaba en sus pri-
meras fases de nacimiento. Por ello, hoy día se debe hablar del ambiente urbano
como el elemento esencial del medio ambiente, tal como se dispuso en la Carta de
Atenas de 2002 y concebir instituciones con participación plural en las que los prin-
cipales elementos de conexión, entre urbanismo, ordenación del territorio, grandes
infraestructuras y medio ambiente sean abordadas de forma coherente desde la ins-
tancia pública.
Sin esta coherencia, cada institución pública, en competencia entre ellas, y
frente a un mercado cada vez más poderoso tenderán a ofertar a la baja la protec-
ción de un futuro que posiblemente ya lo hemos gastado.
Por todo ello, trabajos como el de Gerardo Gómez Melero a través de los
que se pretende dotar del rigor necesario el uso de los poderes públicos en el con-
trol de la legalidad urbanística, en la correcta determinación del interés general, son
bienvenidos a un ámbito necesitado de una gran clarificación y precisión jurídica.
Rilke decía en su Cuarta Elegía que “No conocemos el contorno del sentir:
sólo aquello que lo forma desde fuera”. En efecto. Solo desde fuera, desde lo des-
apasionado del rigor jurídico, son posibles establecer los perfiles adecuados para
una mejor legalidad urbanística.
Luis Ortega Toledo, febrero de 2008
24

1. OBJETIVO DE LA TESIS
En el siglo XIX, son las Reales Ordenes de 10 de enero de 1854 y 10 de
junio de 1865, la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, la Ley de Ensanche de las
Poblaciones de 22 de diciembre de 1876, las disposiciones que van delimitando las
formas de actuación y control de la Administración municipal en la actividad urba-
nística. Ahora bien, es en el siglo XX cuando se produce un salto importante en la
regulación jurídica de los sistemas o técnicas de control de la actividad urbanística,
esencialmente a través de las siguientes normas: el Estatuto Municipal de 8 de
marzo de 1924 y sus Reglamentos, especialmente, el Reglamento de Obras y
Servicios Municipales de 14 de julio de 1924 y el Reglamento de Procedimiento
Administrativo en Materia Municipal de 23 de agosto de 1924; la Ley municipal de
31 de octubre de 1935; Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de
17 de junio de 1955 (en adelante, RS); la Ley de Régimen Local de 24 de junio de
1955; la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956; el R.D. 1346/1976, de 9 de abril, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (en adelante TRLS 1976); Real Decreto 2187/1978, de 23 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el des-
arrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 Junio de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación
Urbana (en adelante TRLS 1992); La derogada ley 6/1998, 13 de abril, sobre
Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante LRSV), y así sucesivamente, hasta
la dispersión normativa que origina la famosa sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997, de 20 de marzo (LA LEY JURIS: 9921/1997), con la llamada “balcaniza-
ción” del derecho urbanístico, en virtud de las leyes que cada Comunidad Autónoma
ha dictado al respecto1.
El siglo XXI, que acabamos de iniciar, se caracteriza por la existencia de
una importante dispersión normativa, ya que las diecisiete Comunidades
Autónomas han promulgado auténticos códigos urbanísticos, correspondiéndoles
arbitrar sus propias instituciones, técnicas y medidas legales en materia urbanísti-
ca. Coincidiendo con la terminación de este libro ha entrado en vigor la nueva Ley
del Suelo Estatal, la ley 8/2007, de 28 de mayo, que sustituye a la ley 6/1998, dicha
ley, según su exposición de motivos, no es una ley urbanística, sino una ley referida
al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a
él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente
encomendada al Estado. La ley 8/2007 regula las condiciones básicas que garanti-
zan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
INTRODUCCIÓN
27
1 Las normas urbanísticas vigentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas que con-
forman el mosaico legislativo urbanístico de España son estas:
Andalucía, Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOJA 31 Dic. 2002), Ley 7/2002, de 17 de
diciembre de Andalucía
Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de ordenación del territorio y la actividad urbanística

constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal, estableciendo
las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.
Dicho esto, debemos advertir desde el principio que el objetivo de esta tesis
se circunscribe al análisis de los medios, técnicas e instituciones, jurídicas o no, que
son utilizadas por las Administraciones implicadas de Castilla-La Mancha, Junta de
Comunidades y Ayuntamientos, para hacer cumplir las normas que componen el
Derecho Urbanístico. Dicho de otra manera, la actividad desplegada o conjunto de
operaciones realizadas por la Administración para conseguir un objetivo concreto,
esto es, que los actos de uso del suelo y de la edificación se acomoden a lo previs-
to en el ordenamiento jurídico, lo que tradicionalmente se denomina: “intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre uso del suelo y la edificación”.
Este estudio encuentra como primer incentivo la promulgación de la Ley
2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en
Castilla-La Mancha, (en adelante, LOTAU). Esta Ley se dictó como consecuencia
del nuevo sistema jurídico urbanístico nacido desde que la famosa y “revoluciona-
ria” sentencia de nuestro Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, conllevó,
28
Aragón: Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanística de Aragón.
Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Baleares: Ley 10/1990, de 23 octubre, de Disciplina Urbanística de Baleares.
Canarias: T. R. 1/2000, de 8 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de
Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales Protegidos de Canarias.
Cantabria: Ley 2/2001 de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de Cantabria.
Castilla y León: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. Decreto 22/2004, de 29 de
enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Castilla-La Mancha: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre de 2004, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La
Mancha.
Cataluña: Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley
de urbanismo. Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de
urbanismo.
Ceuta: Real Decreto 2495/1996, de 5 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la
Administración del Estado a la Ciudad de Ceuta en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Galicia: D. 28/1999, de 21 de enero de Disciplina Urbanística de Galicia y la Ley 9/2002, 30 Diciembre
de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
La Rioja: Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja
Madrid: Ley 9/2001, de 18 de julio del Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid.
Melilla: Orden del Ministerio de Fomento de 31 de julio de 2000, sobre aplicación de la Ley 6/1998, de
13 de abril.
Murcia: Ley 1/2001, de 24 de abril del Suelo de la Región de Murcia.
Navarra: Ley 35/2002, 20 diciembre. Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra
País vasco: Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
Comunidad Valenciana: Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el
Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística. Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la
Generalitat, Urbanística Valenciana.

como hemos visto y entre otras cosas, que cada Comunidad Autónoma elaborase
su respectiva norma urbanística, más o menos original, pero propia. La LOTAU,
como el resto de las leyes autonómicas promulgadas hasta hoy, no ha erradicado o
alterado sustancialmente el sistema de controles previos existente en España desde
1956. La expresión lapidaria de Von Kirchman: “tres palabras innovadoras del legis-
lador y bibliotecas enteras se convertirán en papel mojado” no se ha cumplido. Por
tanto, el análisis que vamos a realizar exige el estudio de las innovaciones introdu-
cidas por la LOTAU sin olvidar las tradicionales instituciones jurídicas que operan en
este campo, cuya regulación hoy vigente está basada en el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, los citados Textos
Refundidos de las leyes del suelo de 1976 y de 1992, sin olvidar la innumerable
legislación sectorial aplicable a este tema, todo ello completado con la interpretación
que de tales normas han llevado a cabo la jurisprudencia y la doctrina científica.
El título de la tesis refleja el objeto de la investigación realizada, pero he de
advertir que debido a la extensión de la misma he acotado su estudio al análisis de
los medios de control preventivo, ya que otro contenido desbordaría en tiempo y
dimensiones un trabajo de estas características.
En el desarrollo de la investigación he seguido un método analítico y esen-
cialmente inductivo, identificando los aspectos esenciales del tema y los principales
problemas jurídicos existentes en Castilla-La Mancha para intervenir en los actos de
uso del suelo y de la edificación.
Una vez delimitado el objetivo de la tesis veamos de manera sucinta cuáles
son las razones y fines que la justifican:
2. LAS RAZONES Y FINES QUE JUSTIFICAN LA TESIS
2.1 EL MODELO POBLACIONAL CASTILLA-LA MANCHA: DISPERSIÓNY BAJA
DENSIDAD2
La primera razón reside en las condiciones especiales, tanto geográficas
como demográficas de Castilla-La Mancha3, ya que nuestra Comunidad supone el
15,7% del territorio de España, pero en ella sólo viven, de acuerdo con el padrón de
2003, 1.815.781 personas4; es decir el 4,3% de los españoles, lo que supone una
densidad de población reducida de 22 hab/Km2, muy por debajo de la media nacio-
nal (83 hab/km2) y europea (119 hab/km2).
29
INTRODUCCIÓN
2 Para ampliar datos históricos y geográficos puede consultarse el Diccionario-Estadístico-Histórico de
Castilla-La Mancha, de Pascual Madoz. Edit. Ambito Ediciones, S.A. 1987.
3Según la descripción que hace la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha en su página Web.
4 Datos obtenidos de la página WEB del INE: “España en cifras”.

El movimiento natural de la población en Castilla-La Mancha desde la déca-
da de los 80 sigue la misma tendencia que a nivel nacional, caracterizada por el
descenso en el número de nacimientos y la estabilidad en las defunciones lo que
origina un menor crecimiento vegetativo. El último dato provisional disponible
correspondiente al año 2002 confirma esta tendencia, y cifra la tasa de natalidad en
9,4 nacimientos por cada 1.000 hab. y la tasa de mortalidad en 9,6 defunciones por
1.000 hab. La tasa de nupcialidad se sitúa para la Región en 5,7 matrimonios por
1.000 hab., superior en casi un punto a la registrada a nivel nacional. Hay que rese-
ñar como dato destacable el importante descenso en la tasa de mortalidad infantil
(defunciones de menores de un año por 1.000 nacidos vivos). En 1981 la tasa de
mortalidad infantil tanto en Castilla-La Mancha como en España era de 12,5 y en el
año 2002, según datos provisionales del INE, es de 2,3 y 3,7 respectivamente, más
de un punto inferior en la Región.
Castilla-La Mancha cuenta con 919 municipios que suponen el 11,3% de los
municipios de España, con una extensión media de 86,5 km2, por encima de la
media nacional que es de 62 km2. Una cuarta parte de los municipios de la región
tienen una extensión territorial entre los 50 y 100 km2. La extensión media más baja
la presentan los municipios de la provincia de Guadalajara con 42,4 km2 y la mayor
en la provincia de Ciudad Real con 194,2 km2.
En cuanto a la utilización del territorio el 22,1% de la superficie nacional que
se destina a tierras de cultivo están localizadas en Castilla-La Mancha, son
4.215.200 hectáreas que representan un 53% del territorio regional. Por orden de
importancia le sigue con 1.934.500 hectáreas lo dedicado a terreno forestal, signifi-
cando un 11,8% de dicha superficie en el territorio nacional5.
La estructura de asentamientos poblacionales tiene un carácter marcada-
mente rural, con 34 entidades locales menores y 779 pedanías. Una tercera parte
de los municipios de Castilla-La Mancha tienen una población comprendida entre
los 101 y 500 habitantes, y es más, el 55% de los municipios tienen menos de 500
habitantes. Son cinco los municipios que tienen una población superior a 50.000
habitantes, abarcando el 19% de la población regional6.
Con esa composición, la Comunidad Autónoma se vio obligada a incentivar
la redacción de planeamiento urbanístico con ayudas financieras y técnicas (carto-
grafía, principalmente) a los Ayuntamientos desde que asumiera las competencias
30
5 Datos extraídos de la página Web de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Consejería de
Economía y Hacienda, WWW.jccm.es.
6 Sobre la configuración y organización territorial de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha des-
tacar el trabajo ORTEGA ALVAREZ, L. “Los entes locales en la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha” de la obra: “Derecho Administrativo Autonómico de Castilla-La Mancha”. Pag. 231 y siguientes.
Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha. Cuenca. 2000.

en materia urbanística por R.D. 3546/1981, de 29 de diciembre. Gracias a ello la
situación evoluciona de forma favorable, ya que entre 1982 y 1998 el número de
municipios que cuenta con algún instrumento de planeamiento urbanístico (inclu-
yendo entre ellos la delimitación de suelo urbano) ha pasado de 260 (con 852.000
habitantes) a 583 (con 1.537.000 habitantes). El incremento, como es obvio, es muy
significativo, aunque todavía quedan 332 municipios que no disponen de planea-
miento municipal y no resulta en modo alguno fácil la reducción sustancial de éste
stock, por tratarse de entidades con muy escasa base demográfica y presumible-
mente económica que, en conjunto, apenas reúnen a 200.000 habitantes.
Esta carencia es muestra de la singularidad que presenta el urbanismo en
Castilla-La Mancha, cuya faceta de intervención está carente de un estudio en pro-
fundidad.
2.2 LA COMPLEJA REDACCIÓN DE LA LOTAU PRIMER CÓDIGO
URBANÍSTICO DE CASTILLA-LA MANCHA
La materia urbanística es difícil y complicada, la propia LOTAU así lo reco-
noce7. Pero la LOTAU como norma jurídica esencial en esta tesis no redujo la difi-
cultad del estudio y aplicación de las instituciones urbanísticas. Introdujo conceptos
y procedimientos innovadores que rompían con el tradicional Derecho Urbanístico
español. Destaquemos, entre otras, la trascendencia de la concertación interadmi-
nistrativa, los nuevos instrumentos de planeamiento y trámites para su elaboración
y aprobación, la ejecución de los mismos con la figura del urbanizador (introducida
por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre reguladora de la Actividad Urbanística de la
Comunidad Valenciana), el sistema de intervención administrativa en los usos del
suelo y la edificación, etc. Junto a las innovaciones citadas, la LOTAU ha recibido
numerosas críticas8, no sólo por cuestiones materiales y de fondo, sino también, y
muy especialmente, por su terminología, falta de sistemática y compleja redacción.
31
INTRODUCCIÓN
7 Exposición de motivos de la Ley 1/2003, de 17 de enero: “…en beneficio de la certeza del Derecho y
la seguridad jurídica, necesarias siempre, pero con mayor razón en una materia tan compleja, y con inci-
dencia en los más diversos intereses, como es la ordenación territorial y urbanística (…) manejo de las
técnicas y los instrumentos jurídico-urbanísticos, siempre complejos y dificultosos…”. En el mismo senti-
do, el preámbulo del Decreto 31/2005, de 29-03-2005, por el que se regulan los Órganos Urbanísticos
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha reconoce dicha complejidad cuando afirma que:
“Precisamente, la pretensión de conseguir una mayor definición competencial es la que ha motivado la
elaboración del presente Decreto, (…), con la intención fundamental de aclarar y facilitar a los operado-
res jurídicos la aplicación de una legislación tan compleja como es la urbanística…”
8 SANCHEZ GOYANES, E. y otros. “La consolidación de un modelo alternativo en la legislación urbanís-
tica: la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha”. El consultor de los ayuntamientos. Edit. El
Consultor. Nº 15/16 de1998 pag. 2305 y siguientes.
SANCHEZ GOYANES, E. y otros: “La Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la Ley 2/1998, de
4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha: acotaciones
urgentes”. El consultor de los ayuntamientos. Edit. El Consultor. Nº 5 de 15 de marzo de 2003. Pag. 930
y siguientes.

El texto incluye numerosos términos jurídicos imprecisos, e instituciones jurídicas
que requieren desarrollo reglamentario. Hasta la fecha se han dictado la Orden de
31 de marzo de 2003, de la Consejería de Obras Públicas, por la que se aprueba
la instrucción técnica de planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos
que deberán cumplir las obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico
(enadelante las ITP), el Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de Suelo Rustico de la LOTAU (en adelante, RSR) y el Decreto
248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística (en adelante, RPUCM). A todo ello se suma la existencia de
artículos con más de 1.500 palabras, innumerables apartados que remiten a otros
no menos extensos artículos, que a su vez se subdividen en múltiples párrafos y
números, con las subsiguientes remisiones (ejemplo de ello son, entre otros, los
artículos 54, 60, 63 y 64) que dificultan su estudio y comprensión. De ahí que la
tesis encuentre otro acicate para su redacción en la gran labor hermenéutica que
requiere esta Ley.
En mi opinión, la ingente producción normativa y la complejidad de las nor-
mas está poniendo en entredicho el principio constitucional de seguridad jurídica,
pues aunque no exista un deber de conocer el ordenamiento jurídico (“la ignoran-
cia de la leyes no excusa de su incumplimiento” artículo 6 del CC), si el sistema pro-
duce infinidad de normas, que se solapan, desplazan, derogan (sin especificar su
alcance, al dejar en manos del operador jurídico la contradicción entre la posterior
y la anterior), y además resultan incompresibles, la inseguridad jurídica se conver-
tirá en un principio que desplazará al de seguridad jurídica9.
Desde aquí se postula que se dicten las normas que sean absolutamente
precisas y necesarias, claras y concisas, interrelacionadas, articuladas que convier-
tan al ordenamiento jurídico en un sistema coherente y articulado.
2.3 LA INCIDENCIA DE LA LEGISLACIÓN SECTORIAL EN LA APLICACIÓN
DEL DERECHO URBANÍSTICO
En la redacción y aplicación del Derecho Urbanístico se produce un fenó-
meno de doble concurrencia. En primer lugar, en mayor o menor medida, todas las
Administraciones territoriales tienen alguna competencia normativa y ejecutiva con
trascendencia urbanística, puesto que las tres Administraciones tienen al mismo
territorio como elemento básico de su estructura. Y, por otro lado, se produce una
concurrencia entre la normativa urbanística y sectorial, porque no van a ser las nor-
mas urbanísticas las únicas que se apliquen, ni siquiera con carácter preferente, ya
32
9 Sobre este tema véase el interesante trabajo de GARCIA LLOVET, E. “Conocimiento de la norma y
seguridad jurídica”. El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Tirant lo Blanch. Valencia 2000.
Pag. 1731 y ss.

que las normas sectoriales (Patrimonio Histórico Artístico, Infraestructuras, Medio
Ambiente, etc.) prevalecen a la hora de redactar el planeamiento y, por supuesto,
en el ámbito de la intervención administrativa en los usos del suelo y la edificación.
A) Concurrencia competencial en materia urbanística:
En el urbanismo se produce una “concurrencia” competencial entre las
administraciones públicas territoriales, de diverso grado y alcance. Aunque las
Comunidades Autónomas tengan competencia exclusiva en la materia, el Estado
también puede legislar con carácter “básico” en los términos fijados en la STC
61/1997 (V.gr. la Ley 6/1998, 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones),
a lo que hay que sumar la competencia normativa de las Entidades Locales a tra-
vés de los instrumentos de planeamiento y ordenanzas. A nivel ejecutivo también
se produce otra concurrencia, entre las Comunidades Autónomas y Entidades
Locales, aunque hemos de destacar la competencia de los municipios en cuanto
administraciones titulares del ejercicio directo de las medidas de policía y control
de la actividad urbanística que pueda afectar a los bienes jurídicos protegidos, sin
perjuicio de las funciones específicas que corresponden a las Comunidades
Autónomas.
B) Concurrencia entre la normativa urbanística y la sectorial:
Otra razón que impulsó la redacción de esta tesis es la constante interrela-
ción existente entre las normas urbanísticas y el resto del ordenamiento jurídico.
La realización de cualquier acto de uso del suelo o de la edificación va a
requerir una intervención previa administrativa, que conllevará la producción de
actos administrativos expresos o la simple toma de conocimiento (artículo 157 y
siguientes del TRLOTAU). Nada escapa al control administrativo. Los bienes jurídi-
cos protegidos10 por la legislación urbanística y sectorial que pueden verse afecta-
33
INTRODUCCIÓN
10 Los artículos 3 y siguientes de la LOTAU establecen los principios, criterios y fines de la actividad
urbanística en Castilla-La Mancha, entre ellos, hemos de destacar:
Artículo 3: “Todas las actividades urbanísticas deberán procurar la máxima tutela y realización práctica
posible de los bienes que expresan los principios rectores de la política social y económica establecidos
en los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución”.
Artículo 4: “1. Son criterios a los que debe responder toda actuación pública de ordenación del territorio
y de la utilización o uso del suelo o que repercuta de forma relevante en una u otro:
a) El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice la
diversidad y complementariedad de éstas, impida el excesivo e injustificado predominio de unas sobre
otras y asegure el óptimo aprovechamiento del recurso singular que representa el suelo.
b) La armonización de los requerimientos del desarrollo económico y social con la preservación y la
mejora del medio ambiente urbano y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida.
c) La promoción de la cohesión e integración sociales, así como de la solidaridad regional, intermunici-
pal y municipal”.

dos por dichos actos son tan importantes que el entramado de filtros y cribas admi-
nistrativas se superponen y solapan, dando lugar a un sistema complejo de proce-
dimientos administrativos, muchas veces descoordinados y desarticulados que
hacen difícil su comprensión por los operadores jurídicos. A través de esta tesis los
vamos a identificar, investigar y desentrañar. La articulación jurídica entre las diver-
sas normas, trazando procedimientos seguros y claros para que los operadores
urbanísticos puedan materializar sus aspiraciones y las Administraciones implicadas
cumplan con el deber de control que tienen encomendado, es otro reto para la tesis.
Todos los operadores urbanísticos son conscientes de la complejidad pro-
cedimental de determinadas autorizaciones administrativas para construir, edificar,
establecer y poner en funcionamiento una actividad mercantil, industrial, comercial,
etc. Huelga detallar la cantidad de condicionantes, esencialmente jurídicos pero
también sociales, que intervienen en el procedimiento de concesión de licencia
urbanística, no sólo en el momento de su resolución, sino en la antesala del mismo,
es decir, en la preparación de la documentación preceptiva que habrá de acompa-
ñar a la solicitud. Si aquello que queremos realizar está dentro del suelo calificado
como apto para ser edificado o para el ejercicio de la actividad pretendida, los esco-
llos son leves. Pero el grado de dificultad, complejidad e incluso confusión aumenta
progresivamente en la medida en que el terreno o la edificación esté especialmen-
te protegida.Así sucede cuando el suelo está calificado como no urbanizable o rús-
tico bajo la influencia del dominio público hidráulico, terrestre o aéreo (ríos, costas,
carreteras, etc.) o en una zona de protección medio ambiental (hábitat, paisaje,
flora, fauna, etc.) o es motivo de protección cultural (yacimientos arqueológicos,
edificios catalogados, protegidos, patrimonio histórico, etc.). Por todo ello, desde la
simple carnicería hasta el hipermercado, desde la clásica taberna hasta la macro-
disco, desde la droguería de barrio hasta el complejo petroquímico, desde la peque-
ña chapuza hasta el mayor rascacielos, todas las actividades de uso del suelo o de
la edificación, independientemente de su importancia, están sometidas al control
previo municipal, a través de la licencia urbanística. No obstante, conviene dejar
claro desde ahora que no son exclusivamente normas urbanísticas las que intervie-
nen en ese control, sino disposiciones de toda índole, como ahora veremos, de ahí
que el urbanismo se haya convertido en un lugar de encuentro de disciplinas. Esto
es así porque la concesión de una licencia urbanística requiere verificar con carác-
ter previo que aquello que se pretende realizar es no solo conforme a la legalidad
urbanística, sino al conjunto del ordenamiento jurídico, como más adelante tendre-
mos ocasión de explicar teórica y prácticamente. Las normas urbanísticas estable-
cen como requisito previo a la concesión de licencias la obtención previa de otras
autorizaciones y licencias preceptivas previstas en la legislación sectorial, indepen-
dientemente de la Administración a la que corresponda emitirlas. Por ello, en multi-
tud de ocasiones, la realización de una actividad requiere varias licencias, autoriza-
ciones, informes (preceptivos, determinantes o vinculantes), pronunciamientos en
definitiva emitidos por órganos extramunicipales que afectan al procedimiento de
concesión de licencia municipal. Así son las cosas porque la intervención llevada a
cabo por el Ayuntamiento se circunscribe a verificar la adecuación de la actividad
34

pretendida a la ordenación urbanística aplicable en ese municipio, pero ello no es
óbice para que dicha actividad pueda afectar a otros intereses públicos protegidos,
regulados por las legislaciones sectoriales no específicamente de carácter urbanísti-
co, siendo otras Administraciones las llamadas a velar por la conformidad de lo pro-
yectado con dichas normas sectoriales, aunque finalmente sea el municipio el encar-
gado de verificar que dicha actividad proyectada cuenta con todas las bendiciones.
Este complejo panorama jurídico compuesto por la citada normativa estatal
y autonómica se completa con las normas propias de cada municipio (Planes y
Ordenanzas), cerrándose el círculo con la ingente normativa sectorial. Pero la difi-
cultad no sólo estriba en el gran número de disposiciones jurídicas que se entrecru-
zan, sino también en las interpretaciones que de esas normas de diversa índole y
origen hacen nuestros tribunales de todo orden. Es una tradición en España, que
se intensifica cada día, el elaborar normas urbanísticas de difícil comprensión, que
requieren una especial labor hermenéutica, siendo por ello las interpretaciones
jurisprudenciales, no sólo importantísimas, sino imprescindibles. A este entramado
de fuentes del derecho urbanístico se unen también las decisiones de los órganos
autonómicos y locales (Comisiones Provinciales y Regionales de Urbanismo,
Plenos Municipales, etc.) que interpretan las normas, estableciendo criterios que es
necesario conocer y aplicar. Y para terminar la descripción de este paisaje norma-
tivo hay que añadir un dato importante: la fugaz vigencia de las normas urbanísti-
cas, lo cual conlleva que cuando los tribunales de justicia interpretan la norma, debi-
do a la lentitud del sistema judicial español, resulta que esa norma ya no existe, que
ha sido sustituida por otra, bien por el legislador positivo o por el negativo.
Una vez evidenciado que en estos procedimientos especiales intervienen
normas, procedimientos y Administraciones de diversa índole, el problema clave
consiste en saber:
a) ¿Cómo se organiza cronológicamente este conglomerado de autorizacio-
nes y pronunciamientos administrativos?
b) ¿Qué documentación habrá de aportarse para cada intervención admi-
nistrativa?
c) ¿Cómo se articulan diversos procedimientos administrativos, regulados
en disposiciones distintas, emanadas a su vez de Administraciones diferentes, cuya
meta final es dictar un acto administrativo consistente en conceder o denegar una
licencia urbanística?
2.4 LA LICENCIA URBANÍSTICA ES LA INSTITUCIÓN ESTRELLA EN EL SISTE-
MA DE CONTROLES DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA
Entre los instrumentos de control de carácter preventivo de la actividad
urbanística, destaca la licencia urbanística como institución jurídica, siendo la
estrella del sistema. Esta técnica ha sufrido inevitablemente profundos cambios en
su conceptualización y positivización jurídica. La tesis abordará detenida y meticu-
35
INTRODUCCIÓN

losamente su estudio, la problemática jurídica que origina su aplicación, así como
la interpretación de las normas que la configuran, todo ello con el fin de apuntar, con
una visión moderna, posibles soluciones.
Para comprender el alcance y virtualidad de la licencia estudiaremos el
régimen jurídico de los actos sujetos a licencia, las Administraciones y sujetos inter-
vinientes, la documentación necesaria para su solicitud, el procedimiento para su
concesión, atendiendo especialmente a la institución del silencio administrativo, los
actos administrativos sustitutorios de la licencia, etc.
En esta tesis se analiza la “comunicación previa” desde dos vertientes, una,
como institución prevista por el TRLOTAU para actos de uso del suelo de poca tras-
cendencia, y otra, como una alternativa a la inoperancia del silencio administrativo.
Dentro del sistema de controles ideado tradicionalmente para lucha contra
la indisciplina urbanística se evidencia una maraña de autorizaciones y licencias
que, estorbándose unas a otras, dificultan la toma de decisiones y frenan la iniciati-
va empresarial, ante la falta de un sistema coordinado y claro. En este trabajo des-
enmarañamos, en la medida de lo posible, el sistema tradicional y el previsto en el
TRLOTAU.
Un estudio especial merecen los informes como actos de instrucción, trámi-
tes destacados, que a nuestro juicio deberían se “determinantes” para la resolución
de los procedimientos.
Igualmente se analiza la institución del silencio administrativo, especialmen-
te el silencio contra legem, proponiéndose soluciones a un sistema inoperante e
ineficaz.
2.5 LA INDISCIPLINA URBANÍSTICA
Desde mi infancia he venido experimentando cómo existen ciudades ama-
bles y acogedoras, espacios urbanos dentro de las ciudades que son recordados
con nostalgia.Y, en contraposición, lugares oscuros, lúgubres, insalubres y sombrí-
os. Zonas rurales y costeras masacradas por la especulación y el mal gusto. ¿Por
qué existen sitios agradables y otros repulsivos? Sin duda, una de las razones ha
sido el incumplimiento constante y reiterado de las normas urbanísticas.
Una pregunta que me ha asaltado de forma reiterada, sobre todo durante la
realización de este trabajo, ha sido si el tradicional sistema de controles administra-
tivos previsto en el ordenamiento jurídico español, realmente ha servido y sirve para
algo.
Para analizar y diagnosticar la situación actual del control de la actividad
urbanística en España y Castilla-La Mancha se pueden utilizar diversos medios,
estudios doctrinales y administrativos, manifestaciones jurisprudenciales, pero nada
36

mejor, desde mi punto de vista, que los informes del Defensor del Pueblo para tener
una muestra clara e imparcial de la situación, ya que a través de los informes que
anualmente se presentan ante las Cortes Generales podemos comprobar que el
Defensor del Pueblo actúa como un catalizador de quejas o como expresivamente
reconoce MARTÍN-RETORTILLO11: “constituye el inmejorable termómetro para
valorar con carácter general la realidad social específicamente vivida, si bien, como
es obvio y no debe ser olvidado, resaltando los aspectos críticos y menesterosos, a
modo de negativo fotográfico de nuestra sociedad, en expresión grata del ex
Defensor del Pueblo Alvarez de Miranda.”
Pues bien, la disciplina-indisciplina urbanística es tratada en los sucesivos
Informes, (destacando a título de ejemplo los informes correspondientes al periodo
comprendido entre los años 1998 y 2003), donde se ponen de manifiesto los daños
y perjuicios que tienen que sufrir los ciudadanos por el retraso en la tramitación de
licencias, la existencia de actividades de todo tipo sin control previo, la contamina-
ción de toda índole producida por la ausencia de licencias o por el incumplimiento
de las condiciones establecidas en las mismas. No faltan en los informes quejas que
afectan a municipios de Castilla La-Mancha, lo que evidencia dos cosas: que los
ciudadanos castellano manchegos utilizan esta institución como último reducto para
sus justas reivindicaciones y que las normas se incumplen, todo ello en una propor-
ción superior al resto del país. Es tal el número de quejas que el propio Informe del
Defensor del Pueblo establece un apartado específico para tratar este tema.
37
INTRODUCCIÓN
11 MARTÍN-RETORTILLO, L. “El ruido en informe del Defensor del Pueblo sobre 1994”. REALA nº 265.
Pag. 85 y siguientes.
12 Voy a extraer los aspectos más importantes, en cuanto aquí interesa, de los siguientes Informes del
Defensor del Pueblo español que nos ilustran sobre la auténtica realidad:
Del Informe de 1998 podemos poner de manifiesto como el transcurso del tiempo hace que prescriban
las infracciones y por tanto la posibilidad de restablecer el orden urbanístico. De ahí que el propio
Defensor del Pueblo insista en que deberían ser más amplios los plazos de prescripción. El no demoler
o llegar hasta las últimas consecuencias en los procedimientos sancionadores conlleva que nunca llega
a restablecerse el orden urbanístico, que es la razón esencial del sistema sancionador en esta materia
o ámbito, por ello la legislación pone en manos de la Administración los mecanismos necesarios. Esta
circunstancia no se da sólo en pequeños municipios, “carentes” de medios técnicos o económicos, sino
como expresamente evidencia el Defensor del Pueblo, en ayuntamientos importantes como el de Madrid.
En 1999 el informe expone que del análisis de las quejas recibidas en materia de disciplina urbanística,
se desprende que, bien por falta de los medios necesarios para combatir las infracciones urbanísticas,
bien por razones distintas, la Administración aplica, a menudo, el procedimiento sancionador con falta de
rigor y, en muchos casos, las sanciones impuestas parecen haber perdido toda conexión con la finalidad
básica de la actuación administrativa en este ámbito, que es la preservación y, en su caso, el restableci-
miento del orden urbanístico vigente. Para conseguir este objetivo la legislación pone en manos de las
administraciones los mecanismos necesarios, que deben utilizarse siguiendo los cauces procedimenta-
les establecidos.
En el 2000 la situación no había cambiado porque de las investigaciones realizadas se desprende que
las administraciones locales no ejercen de forma adecuada sus competencias en materia de disciplina
urbanística ya que, frecuentemente, una vez recibidas las denuncias retrasan la comprobación de los
hechos y la iniciación, si procede, de los correspondientes expedientes sancionadores, que, además,
siguen una tramitación lentísima, que permite en muchas ocasiones la prescripción de las infracciones.

En los citados informes del Defensor del Pueblo,12 concretamente en los
apartados reservados a disciplina urbanística, se denuncia como existe cierta negli-
gencia de los Ayuntamientos en la adopción de medidas preventivas y disciplinarias,
en este sentido podemos destacar el contenido del informe del año 2001 cuando
dice que: “…se ha podido constatar, que, a pesar de la importancia que tiene en la
práctica, en los distintos procedimientos de concesión de aquéllas, (refiriéndose a
las licencias urbanísticas) —especialmente en los municipios pequeños— existen
numerosas pautas de funcionamiento que no responden a normas escritas o, al
menos a normas vigentes en la actualidad, actitud, que, en ocasiones, suscita en el
ciudadano una sensación de inseguridad y desconfianza ante una aparente excesi-
va discrecionalidad en la actuación de la Administración municipal en estos proce-
dimientos…han sido numerosas las quejas en las que desde esta Institución se ha
recomendado a los ayuntamientos que no se condicione la concesión de licencias
urbanísticas a estipulaciones ajenas a la normativa urbanística, empleándose sólo
criterios legales y ateniéndose a su carácter reglado, de modo que sus resolucio-
nes, tanto si son concedidas las citadas licencias o denegadas, estén suficiente-
mente motivadas.
38
Esta forma de actuar, denuncia el Defensor del Pueblo, es contraria al principio de eficacia que consa-
gra el artículo 103 de la Constitución y exige la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y no se puede justificar por la
existencia de un vacío legal, aunque es cierto que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de
20 de marzo, ha provocado cierta confusión respecto a las normas aplicables.
En el año 2002 el Defensor del Pueblo seguía haciendo público la situación, que poco había mejorado
desde 1994, así dice que: “…Las construcciones ilegales suponen una grave desestructuración de la ciu-
dad y dan origen en muchos casos a espacios marginales y a la existencia de graves déficits de equipa-
mientos, así como a espacios habitados carentes de infraestructuras, de ahí que continúen siendo muy
numerosas las quejas que en materia de Disciplina Urbanística se reciben en esta Institución, de cuyo
estudio principalmente puede inferirse que las administraciones locales siguen sin ejercer con la debida
diligencia sus competencias en esta materia, produciéndose constantes retrasos en la comprobación de
los hechos denunciados y en la incoación de los expedientes sancionadores y de protección de la lega-
lidad urbanística vulnerada. …dicha actitud no motive la incoación de un expediente sancionador
teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos transcurre mucho tiempo desde que las obras ilega-
les son objeto de comprobación por parte de los servicios técnicos municipales, no existiendo en la
mayoría de estos casos causas objetivas y razonadas que justifiquen la excesiva demora en adoptar las
medidas necesarias para la restauración del orden urbanístico infringido y reponer los bienes afectados
al estado anterior y, por último, sancionar a los responsables de las infracciones.
En otros supuestos las Administraciones Locales ni siquiera reaccionan frente a estas construcciones
ilegales, advirtiéndose que, de manera deliberada, se abstienen de efectuar requerimientos a sus titu-
lares para que éstas sean legalizadas…Ante estas situaciones que son más habituales de lo que sería
deseable…En definitiva, el objetivo máximo es que el ordenamiento de los terrenos, su uso y su desti-
no sean aquellos que previamente se determinan en los instrumentos de planeamiento correspondien-
te y que, finalmente se reflejan en las licencias al objeto de que el ciudadano realice las construccio-
nes, según lo especificado en las mismas.
Como se ha señalado en informes anteriores, en la mayoría de los casos las Corporaciones locales jus-
tifican esta falta de diligencia a la hora de ejercer sus potestades urbanísticas en la precariedad de
medios personales y materiales de que disponen para tramitar estos expedientes. La respuesta de esta
Institución ante tales argumentaciones ha sido sugerir que se solicite ayuda a los entes que pueden pres-
tarla como diputaciones, cabildos o los órganos de la propia Comunidad Autónoma a la que pertene-
cen…” Así las cosas, la situación parece cronificada, sin visos de solución.

Es también frecuente en los procedimientos de concesión de licencias, el
incumplimiento por parte de la Administración actuante de los plazos para resolver…”
En cuanto a la institución de la Defensora del Pueblo de Castilla-La Mancha
traigo a colación, por todos, uno de los informes13 que pone de manifiesto el incum-
plimiento por los Ayuntamientos de las normas más esenciales de disciplina urba-
nística, y no se trata de un pequeño municipio, sino de Talavera de la Reina:
“…Además, entendemos que el principio constitucional de legalidad está siendo
incumplido, en perjuicio de los derechos de los ciudadanos afectados, cuando un
establecimiento ejerce su actividad sin licencia durante años, sin que el
Ayuntamiento disponga y ejecute su clausura inmediata.
El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas
tiene por objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades e indus-
trias, produzcan incomodidades y alteren las condiciones normales del medio
ambiente, implicando riesgos para las personas y bienes.
Su artículo 34 dispone que “obtenida la licencia de instalación de una activi-
dad sometida a dicha Reglamentación, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes
se gire la oportuna visita de comprobación por el funcionario técnico competente”.
En este sentido, es constante y reiterada la jurisprudencia del Tribunal
Supremo que señala que el artículo 34 del Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas, no hace otra cosa que exigir la comprobación
administrativa previa a la entrada en funcionamiento de una instalación autorizada.
Dado que en este caso el funcionamiento de la actividad se está producien-
do antes de obtener la licencia, la actuación municipal no debía haberse dirigido
únicamente a sancionar al infractor de la Ordenanza, sino directamente a clausurar-
la, pues está sobradamente comprobado que tiene conocimiento de su funciona-
miento sin autorización. Al no hacerlo así, su inactividad es la causa de que se
hayan producido otras vulneraciones de los derechos de la reclamante, que no tení-
an por qué haber ocurrido.
En resumen, el Ayuntamiento no solamente ha incumplido las obligaciones
que le impone el principio de legalidad al no clausurar la actividad. También ha per-
mitido una vulneración de los derechos constitucionales de la reclamante, que ade-
más de verse obligada a soportar la apertura de una actividad ilegal, que ha denun-
ciado en reiteradas ocasiones, ha de padecer su funcionamiento abusivo (ocasio-
nando ruidos por encima de lo permitido), y la ineficacia del Ayuntamiento, que oca-
siona la caducidad de dos expedientes sancionadores incoados por excesos de
ruido comprobados por la Policía Municipal”.
39
INTRODUCCIÓN
13 Informe de 3 de febrero de 2004.

Esta penosa situación denunciada por estas instituciones, tampoco es fruto
de nuestros días. Desde una visión retrospectiva podemos ver como MARTÍN
MATEO14 decía en 1968 que las nuevas formas de vida urbana requerían disponer
masivamente de alojamientos para los nuevos pobladores y, previamente, de
espacios aptos para la edificación y de superficies libres complementarias. La inter-
vención de los poderes públicos es inexcusable si se quiere, de una parte, afrontar
decididamente los magnos términos del problema anteriormente expuesto, y de
otra, evitar que el juego de la especulación impida artificiosamente la aplicación
de muchos de sus remedios. Denuncia este profesor que la especulación trae con-
sigo el encarecimiento de las viviendas; el incremento de las densidades urbanas;
la penuria de espacios libres sometidos a la rapacidad de los especuladores;
la desviación de los capitales de las fuentes primariamente productivas; la con-
gestión de las ciudades; la imposibilidad de anticipar grandes espacios para su
futuro desahogo y la inflación.
Finalmente avisa a las autoridades de la necesidad inaplazable de adoptar
nuevas medidas interventoras o el reforzamiento y revisión de las ya previstas.
Junto a MARTIN MATEO, BASSOL COMA15 hace más de 30 años denun-
ciaba que: “…si los mecanismos de control no funcionan correctamente por parte
de las autoridades administrativas, o los particulares los incumplen sistemáti-
camente, se produce una grave situación de indisciplina urbanística denominación
que ha adquirido carta de naturaleza, en el lenguaje jurídico español, para des-
cribir la situación de patología jurídica originada por la trasgresión frontal de las
prescripciones de los Planes por la inaplicación de los controles administrati-
vos exigibles y la pasividad o falta de reacción de los aparatos administrativos para
evitar su consumación con grave daño para los intereses colectivos urbanísticos
y el medio ambiente…”.
En el mismo sentido que los autores citados, FERNANDEZ RODRIGUEZ
reconocía en 1973 que resulta inoperante un planeamiento técnicamente correcto
y completo si las determinaciones del mismo no se cumplen, si se mantiene la
grave situación de indisciplina. Pone de manifiesto este autor como el propio
Gobierno ha reconocido la existencia de cuatro factores que acrecientan la indisci-
plina, esto es: la insuficiencia del aparato de control por la Administración
Central y Local; la facilidad con que los infractores pueden eludir su responsabilidad
y situar a la Administración ante los hechos consumados y ante terceros de buena
40
14 MARTIN MATEO, R. “Derecho urbanístico y realismo administrativo”. R.D.U. Marzo-Abril de 1968. Año
II. Núm. 7. Pag. 78 y siguientes.
15BASSOLS COMA, M. “Génesis y evolución del Derecho urbanístico español” Edt. Montecorvo, Madrid,
1973.”Panorama del Derecho Urbanístico español”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 100, 1986.

fe que serían los más afectados por el restablecimiento de la disciplina; la impuni-
dad de esos infractores en el caso de que estén amparados por una licencia y la
desproporción entre las responsabilidades y los medios de control de que disponen
los órganos centrales. FERNANDEZ RODRIGUEZ admite y reconoce que la situa-
ción de indisciplina urbanística tenía mucho que ver con la crisis de los instru-
mentos jurídicos previstos en la Ley del Suelo.
Para finalizar esta retrospección, LOPEZ PELLICER también se hizo eco
del problema cuando manifestaba que: “…El incumplimiento de la legalidad urba-
nística puede derivar, no obstante, no ya de la ejecución de obras o actividades
urbanísticas que se realicen sin la correspondiente licencia u orden de ejecución,
o sin ajustarse al contenido del correspondiente acto administrativo, sino del otorga-
miento de tales actos administrativos cuando vulneran o infringen la legalidad urba-
nística.
La acción administrativa de disciplina urbanística preventiva, desarrollada
fundamentalmente mediante el conjunto de técnicas y medios de policía administra-
tiva, se completa, pues, «ex post», con un sistema de sanciones y de responsabi-
lidad frente a las infracciones urbanísticas. En resumen, y como dice el citado pre-
ámbulo de la Ley 19/1975, se trata de evitar que la infracción se produzca, porque
sólo así se evita el coste social que toda infracción comporta, pero en el supues-
to de que, a pesar de todo, se cometa la infracción, todo el peso de la Ley con
su secuela de sanciones y responsabilidades debe caer sobre el infractor culpable
y, a su sola costa, habrá de prevalecer el interés general”.
He traído a colación los trabajos de estos insignes profesores, redactados
hace más de treinta años, antes de la promulgación de la CE de 1978, que si se
publicaran hoy en nada chocarían con la realidad puesta de manifiesto en los
recientes informes del Defensor del Pueblo. Resulta paradójico que una enfermedad
perfectamente diagnosticada hace tanto tiempo, que cuenta con remedios contras-
tados, no haya sido erradicada, sino todo lo contrario, actualmente ni el Derecho
Urbanístico ni el poder institucional han podido paliar la situación.
2.6 EL FACTOR ECONÓMICO EN EL URBANISMO
Ya decían en 1981 GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO16 que en
el urbanismo se había perdido definitivamente la inocencia. Toda actividad humana
tiene una traducción económica, y el urbanismo mucho más. La propia CE de 1978
así lo reconoce cuando dispone en su artículo 47 que “…regulando la utilización del
41
INTRODUCCIÓN
16 FERNANDEZ RODRIGUEZ, TR. “Presupuestos de eficacia de la disciplina urbanística”. RDU. Octubre-
Noviembre-Diciembre 1973. Año VII. Núm. 35.

suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, de tal modo
que la comunidad participe en las plusvalías que genere la acción urbanística de los
entes públicos”. La CE reconoce y admite la especulación y las plusvalías. Por ello
la normativa y su aplicación están frecuentemente envueltas de situaciones tensas
y conflictivas en busca del máximo rendimiento económico.
No podíamos olvidar en el elenco de razones que impulsan esta tesis la
importancia económica del urbanismo en nuestros días. La llamada “burbuja inmo-
biliaria”, resultado de una trepidante especulación, está siendo uno de los pilares del
desarrollo económico, ocupando el primer puesto como objetivo inversor y actividad
bancaria, de ahí que la actividad administrativa de intervención urbanística tenga
una traducción económica.
Hoy es un debate político nacional, y un tema en la agenda de todos los
gobiernos (central y autonómicos), la forma de luchar contra la especulación y
alcanzar un reparto justo de las plusvalías, para hacer realidad el derecho a una
vivienda digna.
Recapitulando lo dicho hasta aquí, los elementos que, a nuestro juicio, jus-
tifican esta tesis, sintéticamente son:
1º La preocupación del ser humano por organizar y racionalizar el uso del
suelo, para hacerlo compatible con el resto de derechos inherentes a la persona.
Esa preocupación conllevó que de manera temprana fuese necesario regular jurídi-
camente el cómo y el dónde de los asentamientos humanos. El urbanismo ha de ser
una solución17, porque de él depende una vida colectiva más digna. También, en
gran medida, la misma conservación de la especie humana, que en su fase actual
de relación con el espacio amenaza con destruir la biosfera terrestre, con llegar al
planeta vacío. Una actividad tan trascendente supone un desafío para cualquier
estudioso del derecho.
2º En Castilla-La Mancha, la LOTAU ha supuesto una ruptura formal y en
parte material con la normativa anterior, las innovaciones y complejidad de la norma
requieren una amplia labor de investigación. Pero este reto científico indudablemen-
te ha de ser abordado por partes, sin que hasta la fecha lo haya sido con la profun-
didad y especificidad que aquí tratamos el tema.
3º La incidencia de la legislación sectorial (Patrimonio Histórico Artístico,
Medio Ambiente, Infraestructuras, etc.) en el urbanismo, supone un esfuerzo de
coordinación interadministrativa, lo que se traduce en un fenómeno jurídico de
extraordinario interés científico, como una doble concurrencia, competencial
42
17 LOPEZ PELLICER, J. A. R.D.U. Marzo-Abril 1979. Año XIII. Núm. 62

(Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales) y normativa (normas urba-
nísticas y sectoriales) sobre un mismo objeto: el territorio.
4º El derecho a una vivienda digna se ha convertido para muchos en una
utopía, debido a los precios de las mismas, fruto de la incesante especulación.
La trascendencia, económica y social del urbanismo y por ende del siste-
ma de controles administrativos para que su ejecución sea conforme a las normas,
está fuera de toda duda. De nada sirve un ordenamiento jurídico perfecto, un plane-
amiento urbanístico adecuado sin un control eficaz sobre su ejecución y desarrollo.
5º La galopante indisciplina urbanística, fácilmente constatable y probada,
requiere una reflexión sobre la eficacia de los sistemas de intervención, para que de
su estudio y análisis se extraigan conclusiones que sirvan, por un lado, como diag-
nóstico, y por otro, como remedio o alternativa al sistema actual.
Estructura de la tesis:
Sobre la base de dichas razones, la tesis se estructura en tres partes, dife-
renciadas entre sí en cuanto al tratamiento jurídico e interrelacionadas por la materia:
Primera Parte:
Trata sobre el concepto de Derecho Urbanístico y del estudio formal de la
actividad de intervención administrativa en este ámbito del Derecho. Esta primera
parte trata de analizar el contexto y el arsenal de herramientas con que cuenta la
Administración para desplegar su actividad de controles previos al ejercicio de los
actos de uso del suelo y de la edificación, sin duda, partiendo de los principios que
inspiran el régimen jurídico de las técnicas de ordenación o intervención, y el estu-
dio de las mismas.
Segunda Parte:
Se centra en analizar los medios de control previstos en el TRLOTAU, par-
tiendo del régimen jurídico aplicable en Castilla-La Mancha, los actos sujetos a
licencia urbanística o comunicación previa, los procedimientos administrativos apli-
cables en cada caso, con especial atención a los problemas más importantes que
conlleva la aplicación del TRLOTAU, finalizando con un examen a fondo de la apli-
cación del silencio administrativo al ámbito de las licencias urbanísticas, muy espe-
cialmente al llamado silencio“contra legem”.
43
INTRODUCCIÓN

PARTE I
EL MARCO JURÍDICO DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN

CAPITULO 1
CONCEPTO DE URBANISMO

Para responder adecuadamente a las cuestiones formuladas en la introduc-
ción y las que surgirán a lo largo de la tesis, es premisa obligada definir, precisar y
delimitar el contexto o entorno donde los medios de control de los actos de uso del
suelo y de la edificación cobran razón de ser, esto es, el urbanismo.
La palabra urbanismo procede de la latina urbs-urbis (ciudad), aunque
según FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ18
, el término urbanismo fue empleado
por primera vez, en 1910, por PAUL CLERGET, teniendo en cuenta la existencia
de algunos precedentes en los años 20, en Inglaterra y Alemania. Ese concepto de
urbanismo, vinculado a la ciudad, entra en crisis y se amplía después de la II
Guerra Mundial, debido a la necesidad de controlar el crecimiento espontáneo
(reconstrucción de Europa) de los diversos usos y actividades sobre el territorio, y
no sólo de las ciudades. A partir de entonces, y debido a esa amplitud de objetivos,
comienza a hablarse de macrourbanismo, ordenación urbanística, política territorial,
ordenación del territorio o territorial, planificación territorial, planificación regional,
política regional, planificación ambiental, política de infraestructuras, etc., sin saber
muy bien si hacen referencia al mismo fenómeno.
Pues bien, dicho esto, no vamos a estudiar el concepto de urbanismo arran-
cando como tradicionalmente se hace desde una visión de carácter histórico, por-
que sobre ello se ha dicho casi todo19
y con más autoridad de la que aquí se pueda
exponer. De ahí que prefiero centrarme en el urbanismo de nuestros días, analizan-
do su conceptualización a partir del “nuevo ordenamiento jurídico español”, el que
nace de la Constitución de 1978.
La definición y el alcance actual del urbanismo lo contemplaremos desde
tres puntos de vista: su plasmación en la jurisprudencia, en las normas y las más
sobresalientes reflexiones doctrinales.
1.1 LA RELEVANCIA DE LOS ASPECTOS CONSTITUCIONALES EN LA
CONCEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL URBANISMO
Desde la perspectiva jurisprudencial, qué duda cabe que la decisión más
relevante de los últimos tiempos ha sido la ya célebre STC 61/1997 de 20 de marzo.
En su fundamento jurídico sexto nos muestra una definición de urbanismo adapta-
da al momento, en la que conjuga cuestiones de carácter puramente jurídico con las
teleológicas. Resumiéndola podría caracterizarse del modo siguiente:
49
18
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas,
Madrid, 1981. Pag 38.
19
Madrid, 1981. Pag. 38.

a) Como sector material susceptible de atribución competencial, alude a
la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población
en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la “ordenación urba-
nística”.
b) El urbanismo se traduce en concretas potestades atribuidas a diferentes
entes públicos, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de
instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades domi-
nicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurí-
dicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régi-
men jurídico del suelo como soporte de la actividad transformadora que implica la
urbanización y edificación.
c) Lo anterior obedece a las políticas de ordenación de la ciudad, median-
te las que se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarro-
llarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e ins-
trumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo.
d) Aunque la CE no defina lo que haya de entenderse por urbanismo, sí pro-
porciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artículo
47.1 CE), una serie de importantes principios rectores de la política urbanística, a
las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias los entes
públicos, a saber: la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para
impedir la especulación (artículo 47.1 CE) y la participación de la comunidad en las
plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos (artículo 47.2
CE). Como es sabido en virtud de lo establecido en el artículo 53.3.1 CE, el reco-
nocimiento, el respeto y la protección de tales contenidos del artículo 47 CE «infor-
marán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públi-
cos» (SSTC 19/1982, FJ 6.º y 45/1989, FJ 4.º).
Por su parte, el anterior Presidente del Tribunal Constitucional, JIMÉNEZ DE
PARGA, decía en su voto particular a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que: “de
acuerdo con una definición descriptiva ya clásica, el urbanismo es la ciencia que se
ocupa de la ordenación y desarrollo de la ciudad, persiguiendo, con la ayuda de
todos los medios técnicos, determinar la mejor situación de las vías, edificios e ins-
talaciones públicas y de las viviendas privadas, de modo que la población se asien-
te en forma cómoda, sana y agradable”.
Considera JIMENEZ DE PARGA que, cuando la CE se refiere en el artícu-
lo 148.1.3 al urbanismo, no está considerando la Ciencia Urbanística. Se esta refi-
riendo al urbanismo como hecho social, ordenado por los poderes públicos para
producir un resultado: la calidad de vida (Preámbulo y el artículo 45 CE). Desde esta
perspectiva, el urbanismo, como objeto de la ciencia y de los poderes públicos
atiende a la ordenación y desarrollo de la ciudad para alcanzar una digna calidad
de vida. Como objeto de una política, el urbanismo tiene, por un lado, que servir a
50

unos objetivos constitucionales (artículos 46 y 47 CE) y, por otro lado, respetar un
derecho constitucional: la propiedad (artículo 33 CE).
Los poderes públicos han de garantizar -regulándolo- la utilización racional
del suelo para:
a) Proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio
ambiente.
b) Hacer efectivo el derecho de todos los españoles a disfrutar de una
vivienda digna y adecuada.
La antítesis que pudiera observarse en los objetivos no es tal. La CE habla
siempre de utilización del suelo. Utilización por y para el hombre (calidad de vida),
pero sin quebranto más allá de lo razonable del medio ambiente (utilización racio-
nal), lo que hoy se condensa en el principio de desarrollo sostenible (que el uso que
ahora hacemos de los recursos naturales no impida o dificulte el uso que de esos
mismos recursos puedan y quieran dar las generaciones futuras). La racionalidad
de la utilización viene dada por la sostenibilidad del uso, en los términos que hemos
indicado.
Finalmente, JIMÉNEZ DE PARGA considera que: “junto a estos principios,
la CE sienta otros particularmente relevantes para lo que ahora nos interesa. Así,
destaca el artículo 47 CE cuando establece que los poderes públicos deben, a fin
de alcanzar los objetivos indicados, regular la utilización del suelo de acuerdo con
el interés general de impedir la especulación. Además, se añade, «la comunidad
participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
Quiere decirse, aunque indirectamente, que si hay especulación y existe plusvalía
derivada de la acción urbanística de los entes públicos, uno de los elementos bási-
cos del urbanismo -como hecho social y objeto de la política de los poderes públi-
cos- es la propiedad del suelo. Si con el suelo puede especularse y pueden gene-
rarse plusvalías, podemos deducir que el constituyente estaba pensando en un
modelo «privado» del urbanismo: en un urbanismo de mercado, basado en la pro-
piedad. Sólo respecto de este suelo tiene sentido lo que establece el precepto cons-
titucional cuando se refiere a una suerte de superposición -a modo de ordenación
o regulación- de lo público para reconducir el uso del suelo hacia la satisfacción del
interés general y así impedir la especulación”.
Siguiendo a este insigne jurista, podemos retener cómo el derecho de pro-
piedad se nos presenta como el instituto que junto con la intervención pública defi-
nen los ejes centrales del urbanismo. Simplificando podemos decir que, a la vista
de lo que nuestra CE establece, el urbanismo es propiedad y es acción de los pode-
res públicos. Ahora bien, no son dos pilares colocados en pie de igualdad. A los
poderes públicos se les encomienda la tarea de que “regulen” la propiedad “de
acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Los constituyentes son
conscientes -por una elemental evidencia histórica- de que la propiedad inmobilia-
ria abandonada a su propia suerte deriva hacia la especulación, o sea, hacia la
51

patrimonialización de rentas no derivadas de la puesta en producción del propio
suelo, sino de la acción de la sociedad y, en particular, de los entes públicos. No es
circunstancial que la especulación se asocia con la retención del suelo, con el “no
hacer nada”, la espera, la inactividad.
A mi juicio, se puede sintetizar lo hasta aquí expuesto, en que el urbanismo,
conforme establece la CE, debe por un lado proteger y mejorar la calidad de vida y,
por otro lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda.
Todo ello bajo la consideración de que el urbanismo es una Función
Pública, que se traduce en un conjunto de potestades: planeamiento, gestión, eje-
cución e intervención.Y que supone la fijación de políticas de ordenación de la ciu-
dad para alcanzar la máxima calidad de vida, esto es, un desarrollo sostenible en
su concepción más moderna.
Finalmente persigue materializar el derecho a una vivienda digna y evitar la
especulación, así como conseguir un reparto justo de las plusvalías.
1.2 CONCEPTUALIZACIÓN DOCTRINAL: EL CARÁCTER INTERDISCIPLINAR
DEL URBANISMO
Son muchos los autores que se han preocupado de dar una definición de
urbanismo. A los efectos que aquí interesan vamos a destacar solo alguno de estos
pronunciamientos científicos:
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ20
se pregunta: “¿Qué es entonces el urbanismo
en la actualidad? Sencillamente, responde, a una perspectiva global e integradora
de todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en que se desen-
vuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo.” Este autor considera al
urbanismo como una perspectiva, es decir, una visión panorámica que aglutina
todas las circunstancias que afectan a las relaciones entre los seres humanos y su
entorno, destacando al suelo como elemento fundamental y determinante en la rela-
ción y sugiere el carácter multidisciplinar del mismo.
Precisamente sobre este carácter multidisciplinar del urbanismo
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ21
reconocía ya en 1973 que: “…Estamos cansados de
oír que la esencia del urbanismo consiste en la integración de las múltiples perspec-
tivas que confluyen en la relación del hombre con el medio, que el urbanismo tiene
52
20
Sobre el concepto de Urbanismo y Ordenación del Territorio resulta ilustrativo el trabajo de
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. “Los problemas de coordinación de las actividades secto-
riales sobre el territorio, con especial referencia a Castilla y León”. R.D.U. Núm. 144. Julio - Agosto -
Septiembre 1995 Año XXIX.

carácter pluridisciplinar. Pues bien, ha llegado el momento de tomar esto en consi-
deración y de actuar en consecuencia, de que los verbalismos dejen paso a la
acción y de que las iniciativas aisladas y los exclusivismos profesionales cedan
en beneficio de una postura más general y más comprensiva. Ser urbanista no
es ser arquitecto, ni ingeniero de caminos, ni jurista. Es otra cosa.
Hay que definir con claridad la figura, no bien perfilada todavía, del técnico
urbanista, el contenido de esta profesión y las enseñanzas necesarias para acce-
der a ella. No puede haber un buen urbanismo sin buenos técnicos urbanistas, y
no puede haber buenos técnicos urbanistas si no se sustituye el actual dilettantis-
mo por una profesionalización clara”.
En el mismo sentido que FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, BAIGORRI22
, consi-
dera que: “La multidisciplinariedad en el planeamiento urbanístico es hoy un hecho.
No se trata de una opción epistemológica, una teoría, una metodología o una técni-
ca particular. Empíricamente observamos que profesionales de ciencias y técnicas
variadas se ocupan de forma habitual del urbanismo, por tanto son urbanistas en
cuanto práctica profesional.Y en la teoría también se ocupan del urbanismo gentes
especializadas en materias muy distantes entre sí, y por tanto son teóricos del urba-
nismo, o dicho con más exactitud -aunque el término sea un raro neologismo nunca
aceptado- son urbanólogos. Habitualmente, las convocatorias de cursos de postgra-
do en urbanismo suelen ir dirigidas, expresamente, a captar un alumnado proceden-
te de disciplinas variadas. Aparentemente, y más allá de las lógicas competencias
corporativistas por el dominio de este territorio, explicables ecológicamente, nadie
le discute a nadie, en lo particular, su competencia para ocuparse del urbanismo”.
53
21
BASSOLS COMA, M. Génesis y evolución del Derecho urbanístico español, Montecorvo, Madrid, 1973.
“Panorama del Derecho Urbanístico español”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 100, 1986. GARCÍA DE
ENTERRIA, E. “El Urbanismo como hecho y la formación de las técnicas urbanísticas” UIMP, Santander,
1977. La Ley del Suelo y el futuro del Urbanismo, en Problemas actuales de Régimen Local, Instituto
García Oviedo, Sevilla, 1958. GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de
Derecho Urbanístico, Cívitas, Madrid, 1981. GONZÁLEZ PÉREZ J.: Comentarios a la Ley del Suelo,
Civitas, Madrid, 6ª Ed., 1993. Principios Generales del Derecho urbanístico, RICA, 1981. El Proyecto de
Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Instituto de Estudios Económicos,
Madrid, 1989.
Comentarios a la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Civitas, 2ª Ed,
Madrid 1991. Nuevo régimen del suelo (Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio), Civitas, Madrid, 1996. LASO
MARTÍNEZ J.L., Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1982. MARTÍN MATEO, R. “El urbanismo y
las categorías jurídicas tradicionales”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 39, 1975. “La ordenación del
territorio y el nuevo marco institucional”, Revista de Estudios de la Vida Local, nº 206, 1980. -PAREJO
ALFONSO, L. “El Urbanismo ante el Derecho”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 71, 1981.-”El significa-
do de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, en la evolución del Derecho urbanístico: una nueva
articulación de lo público y lo privado en la actividad urbanística”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente, nº 143. -SANTOS DÍEZ, R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J. Derecho Urbanístico. Manual para
juristas y técnicos, Madrid, 2001.
22
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.: Manual de Derecho Urbanístico, Madrid, Publicaciones Abella, El
consultor; 16ª edición; Madrid, 2001. Pag. 16.

Recientemente la STS de 28 de abril de 2004 (RJ 20043762) considera
sobre este aspecto que: “…Estudio en el que no debemos olvidar dos notas, ya
apuntadas, entre otras, en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 8 de
mayo de 2003 (JUR 2003, 201203) : Una, que la ciencia del urbanismo es esencial-
mente interdisciplinar, por confluir en ella conocimientos procedentes de las más
variadas ramas del saber humano, hasta el punto de que se considera ideal dese-
able que dicha actividad sea realizada por un conjunto de profesionales. Otra, que
debe prestarse atención al alcance o entidad que en cada caso tenga la actuación
sobre la que versa el enjuiciamiento”.
GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO23
, en su memorable libro
“Lecciones de Derecho Urbanístico”, nos ilustraban en 1981 sobre qué debíamos
entender por urbanismo, su alcance y significado. Así nos decían que: “el urbanis-
mo se podía apreciar como: una realidad, como un problema y como una solución,
finalmente si lo considerábamos como una técnica de creación y desarrollo de las
ciudades, no era una invención de nuestro tiempo, pero si lo es su pase a primer
plano y, a la vez, su generalización, la extensión de su ámbito de responsabilidad
más allá de la ciudad propiamente dicha (que le prestó inicialmente su nombre),
hasta abarcar el espacio entero (el urbanismo decía Bardet24
, se ha convertido hoy
en un “orbenismo”, extendido al orbe en su conjunto)”.
Estos autores parten también de la consideración multidisciplinar del urba-
nismo, donde el derecho es una disciplina primordial en su formulación y existencia.
Hoy no podemos concebir el estudio del urbanismo desde una única perspectiva
científica sin tener en cuenta el Derecho.
El urbanismo, según FERNÁNDEZ DE GATTA25
, se caracteriza por ser una
actuación administrativa que tiende, mediante la técnica del planeamiento muni-
cipal, a ordenar la ciudad en sentido estricto y a fijar los usos y actividades en
dicho suelo. Sin circunscribirse al ámbito municipal. Siendo una actividad eminente-
mente jurídica, emplea casi exclusivamente el planeamiento (vinculante). Nace,
desde el punto de vista del derecho privado, como delimitación del derecho
de propiedad, pugnando intereses públicos y privados (hoy han prevalecido los pri-
meros). Afecta principalmente a los particulares. Se refiere, casi exclusivamente, al
suelo.
54
23
FERNANDEZ RODRIGUEZ, T.R.: “Presupuestos de eficacia de la disciplina urbanística”. RDU. Octubre-
Noviembre-Diciembre 1973 Año VII. Núm. 35.
24
BAIGORRI, Artemio. “Del urbanismo multidisciplinario a la urbanística transdisciplinaria. Una perspec-
tiva sociológica”. Publicado en ciudad y territorio/estudios territoriales, nº 104, 1995, pp. 315-328.
25
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. “Lecciones de Derecho Urbanístico”. Civitas,
Madrid, 1981.

En conclusión, para la doctrina hoy queda fuera de toda duda que la praxis
del urbanismo requiere ser abordada desde todos los ámbitos del saber. El hecho
de que el territorio sea uno de los tres elementos sobre los que se sustentan los
Estados supone que cualquier decisión que afecte al territorio va a trascender con
carácter determinante en los bienes jurídicos protegidos por las constituciones
modernas.
1.3 EL CONCEPTO EN LAS NORMAS: EL CARÁCTER DE FUNCIÓN PÚBLICA
DEL URBANISMO
Hemos de reconocer que los textos jurídicos reguladores de esta disciplina
(tan abundantes desde la STC 61/1997, de 20 de marzo) no la definen ni delimi-
tan, salvo breves alusiones en sus exposiciones de motivos. Veamos tres ejemplos:
La exposición motivos de Ley 6/1994, de 15 de noviembre, “Reguladora de
la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana”, señala que: “Lo propio del
urbanismo es procurar el uso del suelo de acuerdo con el bienestar común, pero al
ser su objeto nuestro territorio de obligada convivencia, su ordenación ha de com-
partir, por fuerza, el espacio legislativo de otras variadas preocupaciones públicas.
El urbanismo es, por tradición legislativa y por imperativo de su contexto económi-
co, una materia muy incisiva en el régimen jurídico de la propiedad del suelo, con
resonancias inevitables en su valoración expropiatoria y tributaria, no está exento de
implicaciones en el sistema notarial y en la ordenación del registro de la propiedad
y en otras muchas ramificaciones de la vida jurídica. Baste mencionar el régimen
local, las obras públicas, la vivienda, la promoción económica, la protección
medioambiental o del patrimonio cultural.
Algunas de esas implicaciones entran de lleno en la competencia legislati-
va estatal. Las leyes urbanísticas del estado estaban pensadas para combinarse
con otras normas estatales que escapan de la competencia autonómica. Esto expli-
ca que nuestra comunidad haya mantenido inalteradas normas urbanísticas vigen-
tes en España desde hace décadas. Se han necesitado quince años de legislación
postconstitucional antes de que al urbanismo le pudiera llegar su momento”.
La exposición de motivos de la Ley andaluza 7/2002, 17 diciembre, “de
Ordenación Urbanística de Andalucía”, nos dice que: “El urbanismo del siglo XXI
tiene, pues, como principal reto atender a la conservación, rehabilitación y recualifi-
cación de la ciudad existente, frente a la imperiosa demanda de más suelo para
urbanizar que ha sido su rasgo más característico a lo largo del siglo XX”.
La Ley aragonesa, Ley 5/1999, de 25 de marzo, “Urbanística de Aragón”,
nos dice en su exposición de motivos que: “Se profundiza con ello en la consolida-
da filosofía de nuestra legislación, que viene concibiendo el urbanismo como una
función pública, consistente fundamentalmente en planificar el uso constructivo del
territorio, ejecutar las obras -públicas- de urbanización o rehabilitación, intervenir en
55

el mercado del suelo y garantizar la correcta realización y conservación de las cons-
trucciones...
…El urbanismo es actuación vertebrada por el tejido ciudadano: por su con-
servación en el suelo urbano, por su formación en el suelo urbanizable, por su evi-
tación en el suelo no urbanizable. Cuando en alguna ocasión se critica el empleo
legislativo de la denominación de «suelo no urbanizable», resaltando su carácter
negativo, quizá no se toma en consideración la necesaria limitación funcional a la
que obedece la expresión. El urbanismo, entendido esencialmente como ordena-
ción interna del fenómeno urbano, se completa con la ordenación del territorio, que
regula, ante todo, el sistema de ciudades, sus comunicaciones y equilibrios, sus
ausencias y sus límites...”
Veamos, pues, qué definiciones y conceptos de urbanismo que se deducen
de los textos legales, así como de las materias y contenidos que regulan, tienden a
considerar al urbanismo como función pública que, utilizando las tradicionales
potestades de planificación, ejecución e intervención, van a modular el derecho de
propiedad sobre el suelo y las edificaciones a favor del interés general. Este interés
vendrá definido por las circunstancias de cada tiempo, zona y lugar, de ahí que la
participación de las distintas Administraciones implicadas e incluso de los propios
ciudadanos, bien directamente o a través de representantes, sea requisito previo a
la toma de decisiones. Esto es, la concertación interadministrativa y el consenso son
hoy las piezas clave de la planificación urbanística y por ende, de la clasificación del
suelo.
56

CAPITULO 2
URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO26
26
GASTON BARDET: L’un est le mal, l’autre remède (1963;5).

Urbanismo no es sólo ciudad. El urbanismo abarca todo el término munici-
pal y el conjunto de los términos municipales que constituyen las Comunidades
Autónomas forman el Estado. Hoy día, el urbanismo se complementa con la “orde-
nación del territorio”, de ese territorio que sustenta a las tres Administraciones terri-
toriales. Por ello, las decisiones en este ámbito deben abordarse en conjunto, con
una visión de continuidad, conectando y prolongando los términos municipales y las
Comunidades Autónomas.Así lo entiende el TRLOTAU, que regula la actividad urba-
nística y la ordenación del territorio, conjuntamente, considerándolas una misma
cosa.
No obstante, otras Comunidades Autónomas han regulado por separado la
ordenación del territorio y el urbanismo (Galicia, Andalucía, Valencia, Castilla y
León).
FERNÁNDEZ DE GATTA27
considera que la ordenación del territorio es:
“un concepto muy impreciso dentro del Derecho Público; de hecho, está mal utiliza-
do: lo que se ordena no es el territorio sino las actividades que se realizan o preten-
den realizar sobre el mismo. La principal razón de tal imprecisión en el concepto
proviene de la relativa modernidad del término, frente al concepto de «urbanis-
mo», que cuenta con más de un siglo de fijación conceptual”. Según este autor, la
Ordenación del Territorio viene configurada por una política y técnica administrativa
dirigida a lograr, a través de instrumentos de planeamiento vinculados a la planifi-
cación económica, bien el desarrollo equilibrado de las economías regionales y la
mejora de la calidad de vida y el medio ambiente, bien la fijación de priorida-
des de usos y actividades sobre el territorio, su ámbito regional o suprarregional, uti-
liza planes y otras directrices no vinculantes, supone la aplicación de criterios emi-
nentemente públicos, de carácter económico y social, Afecta, sobre todo, a los
agentes públicos y se refiere a todos los recursos naturales.
Formal y rigurosamente no se debe confundir urbanismo y ordenación del
territorio, ya que mientras el urbanismo tradicionalmente, y como hemos visto, es la
actividad administrativa que tiene por objeto determinar, prevenir, y controlar la cre-
ación, modificación y conservación de la ciudad, la ordenación del territorio tiende
a otros fines más amplios y complejos. Así la Carta Europea de la Ordenación del
Territorio de 1983 la define como «la expresión espacial de la política económica,
social, cultural y ecológica de toda sociedad».
MENÉNDEZ REXACH28
destaca la clara orientación antropocéntrica de
esta Carta, porque su objetivo último es la mejora de la calidad de vida.
URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
59
27
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. “Los problemas de coordinación de las actividades sec-
toriales sobre el territorio, con especial referencia a Castilla y León”. R.D.U. Núm. 144. Julio - Agosto -
28
Sobre los conceptos de urbanismo y ordenación del territorio destacar la obra de GONZÁLEZ-VARAS
IBÁÑEZ, Santiago. “Urbanismo y ordenación del territorio”. Editor: Cizur Menor (Navarra): Aranzadi, D.L.
2005.

Según la citada Carta Europea, los objetivos de la Ordenación del Territorio
son:
a) El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible.
b) La mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al
uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural.
c) La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del
medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades cre-
cientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales.
d) La utilización racional y equilibrada del territorio, mediante la definición de
los usos aceptables, o a fomentar para cada tipo de suelo, la creación de las ade-
cuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor
persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario.
Ahora bien, por encima de las precisiones conceptuales, hemos de volver a
destacar la interconexión entre urbanismo, ordenación territorial, desarrollo sosteni-
ble y cohesión social asumiendo los principios recogidos en los Títulos XIV y XVI
del Tratado de la Unión Europea y en otros documentos como la Declaración de Río
sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 14 de junio de 1992, el Libro Verde del Medio
Ambiente Urbano de 1990 (puesto en marcha por Resolución del Consejo de
Ministros de la Unión Europea en 1991) o la Carta Europea de las Ciudades
Sostenibles (Carta firmada el 27 de mayo de 1994, en Aaborg, Dinamarca) estos
documentos consideran que el suelo, el territorio, es un patrimonio colectivo que ha
de ser utilizado de forma equilibrada y sostenible para legarlo a las generaciones
futuras. Y, asimismo, que debe la Administración matizar la acción del mercado,
generadora al tiempo de riqueza y desigualdad, asegurando dotaciones urbanísti-
cas suficientes y adecuadas.
Como vemos, tanto el urbanismo como la ordenación del territorio persi-
guen diseñar, organizar y planificar el uso del espacio para que el hombre desarro-
lle toda su actividad en el sentido más amplio posible, lugares de residencia, ocio,
trabajo, servicios sociales y sanitarios, educativos, etc.
La Exposición Motivos de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la
Comunidad de Murcia deja patente la idea que venimos manejando, cuando dice
que: “La evolución de las ciudades debe ser el resultado de la combinación de las
distintas fuerzas sociales y de las acciones de los principales representantes de la
vida cívica, pregona la Nueva Carta de Atenas de 1998, corolario de la evolución en
los últimos cincuenta años de las inquietudes en el desarrollo urbanístico, que ha
tenido diversas manifestaciones precedentes en el ámbito de la Unión Europea. Es
obligación de los poderes públicos dar cauce a dicha evolución, estableciendo los
marcos legislativos en los que se debe desarrollar la ordenación del territorio y la
planificación urbanística, entendidos en el escenario de la globalidad y del desarro-
llo sostenible como, en definición del informe Brundtland, «la satisfacción de las
necesidades de la presente generación sin poner en peligro la posibilidad de que
las futuras generaciones satisfagan las suyas»”.
60

Como síntesis de esta visión jurídico-positiva del urbanismo la exposición
de motivos de ley 2/2001 de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Suelo de Cantabria reconoce que: “la ordenación del territorio y el urbanismo cons-
tituyen un “continuum” sin deslinde neto y claro”.
A esta conclusión llega MENÉNDEZ REXACH29
cuando considera que el
urbanismo y la ordenación del territorio tienen en España un tronco común, esto es,
la Ley del Suelo de 1956, cuyos principios se han mantenido vigentes hasta la fecha.
La LOTAU ha reconocido en su exposición de motivos que: “La Ley opta por
la imbricación de las políticas de ordenación del territorio y la urbanística, median-
te un sistema común de planificación en el que se integren el mayor número de inte-
reses relativos al uso del espacio territorial. La integración resultante de esta amplia
consideración se obtiene mediante la utilización de dos tipos de instrumentos: la
planificación horizontal del espacio, encargada de la cohonestación de los distintos
intereses en la utilización del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organi-
zar y reflejar las concretas operaciones de transformación y uso del territorio. La
interacción de estos dos tipos de planificación se encarna en un sistema de plane-
amiento caracterizado por:
1) El reconocimiento de un nivel de planificación supramunicipal constituido
por los Planes de Ordenación del Territorio, encargado de velar por una ordenación
y organización racional del territorio y los denominados Proyectos de Singular
Interés. Estos últimos son instrumentos operativos que amparan la ejecución de
actuaciones con una evidente proyección, física o funcional, supramunicipal...”
Desde mi punto de vista, tanto el concepto de “urbanismo” como de
“Ordenación del Territorio” se han acercado. Urbanismo no es sólo ordenación de
la ciudad, sino que también busca y persigue alcanzar los objetivos vistos y marca-
dos por la Carta Europea de la Ordenación del territorio, basta para ello examinar
las exposiciones de motivos de las modernas normas urbanísticas o los objetivos
marcados en su articulado para encontrar una similitud de fines.
No obstante, conviene precisar que a la ordenación del territorio no le
corresponde delimitar los estándares, o los requisitos formales y sustantivos para el
desarrollo urbanístico de un término municipal. Pero sí va a determinar los presu-
puestos necesarios para la articulación del territorio desde un punto de vista global,
interconectando espacios y zonas totalmente distintas, ordenación que responde a
61
URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
29
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. “Los problemas de coordinación de las a actividades
sectoriales sobre el territorio, con especial referencia a Castilla y León”. RDU Núm. 144. Julio - Agosto -

unos principios que sustentan el desarrollo sostenible, definido en el informe
Brundtland como aquél que satisface las necesidades del presente sin comprome-
ter la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias. El desarro-
llo sostenible tiene como objetivo la mejora de la calidad de vida de todos los ciu-
dadanos, aumentando la cohesión social de la Comunidad mediante un desarrollo
económico compatible con la protección y mejora de la naturaleza, y una utilización
racional de los recursos naturales, de forma que no quede comprometido el futuro
de las generaciones venideras.
Podemos concluir reconociendo que la ordenación del territorio debe procu-
rar la cohesión social y económica, la conservación de los recursos naturales y del
patrimonio cultural, y la competitividad más equilibrada del territorio, armonizando
las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial de forma que, tal y como
establece la Estrategia Territorial Europea30
, se creen nuevas formas de colabora-
ción institucional con el fin de contribuir a que, en el futuro, las distintas políticas
sectoriales que afectan a un mismo territorio, que hasta ahora actuaban de forma
prácticamente independiente, formen parte de una actuación integrada coherente
con las claves de la estrategia territorial de cada comunidad.
Ahora bien, dicha interconexión se alcanza con un sistema concordado de
instrumentos de planeamiento, flexible e innovador, basado en instrumentos que
puedan apoyarse y complementarse unos con otros, para el logro de los objetivos y
principios materiales de ordenación establecidos en la ley. Como dice la exposición
de motivos de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de
Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje: “Se abandona la idea de una
ordenación del territorio rígida, íntimamente ligada y dependiente de la macro-pla-
nificación económica, que estuvo en auge en la década de los ochenta, y se apues-
ta por planteamientos basados en estrategias territoriales, en los que tiene una
importante participación el conjunto de la sociedad, que se justifican en la voluntad
de identificar la vocación de las distintas partes del territorio para garantizar la sos-
tenibilidad y mejorar su competitividad. La ley se empeña en un proyecto de progre-
so sostenible que vertebre la Comunidad Valenciana, haciéndola competitiva en el
marco del estado y del arco mediterráneo europeo, como suma de los proyectos
individuales y colectivos de sus ciudadanos y con un doble fin: el desarrollo soste-
nible y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos”.
Para materializar estos fines el TRLOTAU ha establecido como instrumento
básico el Plan de Ordenación del territorio definido en el artículo 18 del TRLOTAU31.
62
30
MENÉNDEZ REXACH, A. “Manual de urbanismo”. INAP. 2001. Pag. 34.
31
MENÉNDEZ REXACH, A. “Manual de urbanismo”. INAP. 2001. Pag. 35 y siguientes.

CAPITULO 3
EL DERECHO URBANÍSTICO Y LA INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y
DE LA EDIFICACIÓN

Una vez que vamos vislumbrando el contexto donde adquieren carta de
naturaleza los actos de uso del suelo y de la edificación, esto es el urbanismo y la
ordenación del territorio, es ahora el momento de definir el derecho urbanístico,
como plasmación jurídica de los conceptos que acabamos de estudiar.
Kant escribía en su “Crítica de la razón pura” que todavía buscan los juris-
tas dar una definición del concepto de derecho, y así ha quedado como frase lapi-
daria, ya que existen tantas definiciones como estudiosos del tema. Lo verdadera-
mente cierto es que el derecho, etimológicamente hablando, conlleva dos conclusio-
nes: la primera, que es un indicador de los comportamientos sociales; y la segun-
da, que el derecho consiste en un imperativo dirigido también al comportamiento
social del hombre.
GARCÍA DE ENTERRÍAconsidera que: “El Derecho no es una teoría, como
puede serlo la Filosofía. El Derecho es una técnica social de articulación de la socie-
dad y de ordenarla para solucionar sus inevitables conflictos en términos de justicia”.
Siendo consciente de esa dificultad, debemos partir de los postulados acu-
ñados por autores como GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO32
, para
quienes el Derecho urbanístico es, desde la perspectiva ordinamental como en el
plano científico, una parte del Derecho Administrativo.
El Derecho urbanístico tiene tres grandes aspectos, en primer lugar, la orga-
nización administrativa del mismo, con expresión de las importantes y crecientes
competencias y potestades públicas de decisión en su campo (y por ende, de los
procedimientos de manifestación, técnicas de participación ciudadana y eventuales
garantías), en segundo lugar, la incidencia de la ordenación urbanística sobre los
derechos de los ciudadanos y en especial sobre el derecho de propiedad y final-
mente, el régimen financiero del urbanismo, tanto en su aspecto público o de
Derecho financiero estrictamente tal, como en cuanto a las técnicas diversas de
recuperación o distribución de plusvalías entre los propietarios.
Según estos autores, estos tres grandes núcleos de cuestiones no pueden
escindirse entre sí sin arruinar la necesaria visión orgánica y de conjunto, pertene-
cen los tres al ámbito del Derecho Administrativo.
65
32
Después de un largo proceso iniciado durante la primera mitad de la década de 1990, la Unión
Europea publicó en el año 1999 el primer documento oficial de líneas de trabajo para la planificación
urbana y territorial en los países miembros. Este documento, titulado en su traducción castellana
Estrategia Territorial Europea, hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, es pro-
ducto de sucesivas cumbres y comisiones de trabajo, y muestra las directrices básicas para una futura
planificación territorial con una perspectiva integrada a nivel europeo.
Sobre la Estrategia Territorial Europea (ETE) véanse diversos artículos publicados en Papers 35, de la
página WEB de la Universidad Autónoma de Barcelona. www.campus.uab.es.
EL DERECHO URBANÍSTICO Y LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LOS
ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN

No obstante, destacan la importancia del derecho de propiedad cuando
dicen que: “…éste es funcionalizado y afectado por técnicas administrativas de
intervención que, aunque singulares, no son muy diversas de las demás técnicas de
intervención administrativa sobre la propiedad privada. Obvio es también decir que
es preciso partir, y no perder de vista en ningún caso, la regulación jurídico-civil de
esa propiedad para poder comprender la incidencia que sobre la misma supone el
Plan en general y cada una de las operaciones urbanísticas de su realización o de
su mantenimiento, en particular; aquí, como en tantas ocasiones de su extensa
materia, el Derecho Administrativo no puede exponerse ni comprenderse sin un
conocimiento profundo de las instituciones civiles con las que se relaciona y a las
que en modo alguno puede intentar suplir (ni en el plano regulativo ni en el científi-
co) totalmente”.
Concluyen ambos autores considerando al Derecho Urbanístico como una
parte especial del Derecho Administrativo33
.
Por su parte el profesor PARADA VÁZQUEZ34
define al Derecho urbanísti-
co como el conjunto de normas reguladoras, grosso modo, de los procesos de orde-
nación del territorio y su transformación física a través de la urbanización….
Con lo dicho por los citados maestros queda claro que el derecho urbanís-
tico se caracteriza por: formar parte del Derecho Administrativo y regular tres temas
esenciales que conforman el urbanismo: su organización, las potestades adminis-
trativas y sus efectos en la economía.
66
33
El artículo 18 del TRLOTAU dispone que: 1. Los Planes de Ordenación del Territorio son instrumentos
que, abarcando la totalidad o parte del territorio de la Comunidad Autónoma, tienen por objeto bien la
ordenación integral, bien la de una o varias cuestiones sectoriales del ámbito a que se refieran.
2. Los Planes de Ordenación del Territorio tienen como objetivo principal la organización racional y equi-
librada del territorio y, en general, de los recursos naturales que procure la articulación, integración y
cohesión tanto interna como con el resto de España de la Comunidad Autónoma, así como la disposi-
ción de las actividades y usos que optimice las condiciones de vida en colectividad y armonice el des-
arrollo económico-social con el medio ambiente en general, la preservación de la naturaleza y la protec-
ción del patrimonio arquitectónico y del histórico y cultural.
3. Los Planes de Ordenación del Territorio definen un modelo territorial que deberá cumplir alguna de las
siguientes funciones:
a) Establecer los objetivos y criterios de coordinación general para la formulación del planeamiento muni-
cipal.
b) Determinar los objetivos de carácter territorial y los criterios de compatibilidad espacial que deban
cumplir las actuaciones sectoriales de las diferentes Administraciones públicas.
c) Establecer las previsiones especiales precisas, incluso realizando reservas de suelo dotacional en
cualquier clase de suelo, para actuaciones y proyectos de las Administraciones públicas o de interés
regional.
4. El contenido de los Planes de Ordenación del Territorio deberá distinguir con precisión las determina-
ciones de aplicación directa de las directrices, orientativas o vinculantes, para la redacción de los planes
municipales”.
34
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. “Prólogo al libro Derecho Administrativo Práctico”. Tiran lo Blanch. 2.000.

En cuanto a las potestades que regula el derecho urbanístico, desde el
comienzo de su positivización, son: el planeamiento, la ejecución y gestión del Plan
y la intervención administrativa en los actos de uso del suelo y de la edificación, pre-
via, simultánea y posteriormente a su ejecución.
Es precisamente esta tercera potestad la que vamos a estudiar seguida-
mente porque es en su ejercicio donde se incardina el objeto de la presente tesis.
67
EL DERECHO URBANÍSTICO Y LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LOS
ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN

CAPITULO 4
LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN EN EL
ÁMBITO URBANÍSTICO

LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO
35
Madrid, 1981. Pag 65…
71
La intervención urbanística se asimilaba tradicionalmente a control de los
actos de uso del suelo y de la edificación a través de la licencia.Actualmente la inter-
vención administrativa en esta esfera se lleva a cabo a través de la licencia funda-
mentalmente, pero también por medio de otras técnicas preventivas, disuasorias y
coactivas o sancionadoras que más adelante veremos.
4.1 CONCEPTO DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
La intervención administrativa es, sin duda, una manifestación de la activi-
dad de policía que ejerce la Administración. De ahí que el estudio del concepto de
intervención administrativa hay que encuadrarlo dentro de las tres clásicas formas
de actividad administrativa: servicio público, policía y fomento. La actividad de poli-
cía pretende a través del ejercicio de diversas potestades mantener el orden, deli-
mitando, acotando y, en su caso, restringiendo los derechos y las actividades priva-
das, con carácter general, aunque también las públicas.
El Tribunal Constitucional35
reconoce un sentido polisémico al término poli-
cía, distinguiendo un concepto objetivo y otro subjetivo, esto es:
a) Objetivo: se usa en la doctrina administrativista para denominar un ámbi-
to genérico de la actividad de la Administración, caracterizada por la utilización de
técnicas de limitación de los derechos e intereses de los particulares que, a su vez,
pueden manifestarse en una plural tipología de actos, bien de sentido netamente
jurídico o incluso de carácter material. En tal sentido se habla de actividad de poli-
cía, o de policía administrativa.
b) Subjetivo: al propio tiempo el término policía alude a una realidad mucho
más concreta, como es la de un determinado tipo de órganos: los de la policía
gubernativa, lo que remite a un concepto subjetivo; aunque también tiene obviamen-
te una vertiente objetiva, que alude a la actividad de esos órganos.
El magistrado CARRETERO PEREZ 36
definió de manera acertada lo que
se entiende por intervención administrativa cuando dice que: “…En sentido amplio,
se entiende por intervención el conjunto de normas y actos administrativos que
limitan la libertad y propiedad privadas, para asegurar la consecución de un fin
de interés público definido por las leyes. Así, se habla de intervencionismo cuan-
do el Estado somete a restricciones un sector de la Sociedad que antes era libre,
o se regía por la costumbre, configurando por medio de leyes la actividad permiti-
da en él a los particulares”.

36
Madrid, 1981. Pag 65: “..la cual, como es común a todos sus numerosos capítulos, no es una simple corro-
boración de las categorías dogmáticas ofrecidas por la parte general de la disciplina, sino un ámbito
específico, dominado cada uno por principios propios (aquí, los que impone el tratamiento de los proble-
mas urbanos, lo que obliga por ello a conocer, al menos en sus grandes líneas, las directrices político-
urbanísticas en general y su ámbito de cuestiones propias), y que ponen a prueba, matizan y en ocasio-
nes rectifican o revisan esas supuestas categorías generales, que son aquí puramente instrumentales
para interpretar y comprender un régimen jurídico sustantivo y no secundario o derivativo.
Esa singularidad del Derecho urbanístico está hoy apoyada en todos los países por la singularidad
misma de sus normas reguladoras, que han concluido por formar un cuerpo normativo perfectamente
diferenciado en grandes Leyes o códigos generales, expresivos de una concepción global que subraya
también el destacamiento creciente en el plano orgánico de una rama administrativa especializada en la
responsabilidad y la gestión del urbanismo. Han sido también los ingleses los primeros en este campo,
en su primera Town Planning Act, de 1909, en el plano normativo, con su primer Ministerio de urbanis-
mo, antes ya aludido, de 1942, en el aspecto organizativo”.
37
PARADA VÁZQUEZ, J. R. Derecho Administrativo. Vol. III (Bienes públicos. Derecho urbanístico),
Marcial Pons, Madrid, 2001. Pag. 322.
38
RTC 2001235. Pleno. Recurso de Inconstitucionalidad nº. 1487/1996. Fº. Jº. 8º. Ponente: Conde Martín
de Hijas, Vicente.
39
CARRETERO PEREZ, Adolfo: Actos administrativos de intervención urbanística sobre la propiedad.
RDU. Edit. Montecorvo. Marzo-Abril 1972 Año VI. Núm. 27.
72
GARRIDO FALLA, JORDANA DE POZAS y ENTRENA CUESTA coinciden
en definir a la policía administrativa como aquella actividad que la Administración
despliega en el ejercicio de sus propias potestades y que, por razones de interés
público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso,
de la coacción sobre los mismos37
.
Decía LÓPEZ-NIETO Y MAYO 38
que: “La finalidad de la actividad de policía
es el orden público e interés público. Del orden público existe la noción clásica y un
nuevo concepto. Para HAURIOU, el orden público es el orden material y exterior, es
decir, un estado opuesto al desorden, siendo sus elementos integrantes: la tranqui-
lidad, la seguridad y la salubridad pública. Para OTTO MAYER, es la actividad el
buen orden de la cosa pública contra las perturbaciones que las existencias indivi-
duales puedan producir”.
El Estado moderno e intervencionista ha ampliado el concepto del orden
público, ya que, junto a la policía de seguridad, aparecen las policías especiales,
como conjunto de limitaciones a la actividad de los particulares (policía de aguas,
forestal, etc). La antigua policía general es ahora una policía especial más, la poli-
cía de seguridad. De ello se concluye, como subraya GARRIDO FALLA, que lo que
caracteriza al Estado intervencionista de nuestros días es cabalmente esto: “que la
Administración está legitimada para limitar coactivamente las actividades de los par-
ticulares y no solamente por razón de orden público, tal como éste era concebido
hace un siglo”39
.

40
GARRIDO FALLA, Fernando: Tratado de derecho administrativo, vol. II, Madrid, 1971, p.161
LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE INTERVENCIÓN EN EL ÁMBITO
URBANÍSTICO
73
La plasmación de esa potestad se puede advertir en el artículo 103 de la
CE, pero es en la LRJPAC (artículos 93 y siguientes) donde con carácter general se
marcan los principios y medios para la ejecución de los actos administrativos.
Otros autores como SANTAMARÍA PASTOR40
, la denominan Actividad de
Ordenación, que no es más que la tradicionalmente conocida actividad de policía,
distinguiendo las siguientes técnicas:
Información
De condicionamiento
Ablatorias
Ordenación de las relaciones jurídico-privadas.
Desde mi punto de vista, “la intervención administrativa” tiende a desplegar
una serie de medios y técnicas cuya finalidad es conseguir que las previsiones nor-
mativas se cumplan, tanto las que contienen prohibiciones como mandatos. El
incumplimiento de dichas obligaciones desencadena el uso de medios especiales
para su cumplimiento. Las técnicas utilizadas van desde la simple necesidad de
autorización previa o comunicación administrativa, hasta el uso de la fuerza. El ejer-
cicio de tales medios se hará con escrupuloso respeto a libertad individual y al prin-
cipio de legalidad, como a continuación se analizará.
4.2 PRINCIPIOS Y LÍMITES DE LAS TÉCNICAS DE ORDENACIÓN O
INTERVENCIÓN
Una vez definida la potestad de intervención y la actividad de policía, es
ahora el momento de estudiar bajo qué principios se puede ejercer y dentro de qué
límites. Independientemente de las técnicas y su contenido el ejercicio de las mis-
mas están sometidas a unos principios que según el profesor SANTAMARÍA PAS-
TOR los podemos clasificar en formales y materiales:
4.2.1 Principios formales
A) Principio de reserva de Ley
Toda actividad que suponga intervención, limitación o reducción de las con-
ductas de los ciudadanos debe estar legitimada por la Ley. En este sentido la sen-
tencia del Tribunal Constitucional 83/84 es bastante explícita cuando dice que: “el
principio general que la Constitución (artículo 1.1) consagra autoriza a los ciudada-
nos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíbe, o cuyo ejerci-
cio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad
impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal”.

41
LÓPEZ-NIETO Y MAYO, Francisco: “La Policía Municipal”: El Consultor. Madrid. 1986. Pag. 9 y ss.
42
GARRIDO FALLA, Fernando: Tratado de derecho administrativo, vol. II, Madrid, 1971. Edi. Tecnos. Pag.
167.
43
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: “Principios de Derecho Administrativo” Edit. Centro de Estudios
Ramón Areces. V. II, pag. 260 y siguientes.
74
Teniendo en cuenta lo dicho hasta ahora, cabría preguntarse si la
Administración Local podría dictar normas (Ordenanzas o Reglamentos) sobre el
tema que tratamos, sin necesidad de que una Ley se lo permitiera expresamente,
es decir ¿son legales los reglamentos independientes locales para regular la inter-
vención administrativa en el ámbito urbanístico?
Hemos de reconocer que contestar esta pregunta requeriría abordar en pro-
fundidad el dilema de la vinculación de la Administración al derecho, positiva o
negativa, algo que por razones obvias escapa a este trabajo.
Partiendo, no obstante, de la formulación clásica del principio de legalidad,
debemos entender que la Administración Pública precisa de un respaldo normativo
específico para poder actuar con cualquiera de las técnicas de limitación de dere-
chos y, en cuanto se trata de restricciones a una libertad como la de la realización
de actos de uso del suelo y de la edificación, ese respaldo normativo que apodera
a la Administración ha de cubrirse, en último extremo, con una ley formal, según la
doctrina de las materias reservadas a la ley que se recoge en el artículo 53.1 CE41
.
Este principio evita la posterior aparición de los denominados “reglamentos
independientes”, es decir, los que parecen desvinculados de una Ley que deban eje-
cutar o cuya vinculación a una Ley es tan genérica y lejana que difícilmente puede
afirmarse que la desarrollan o ejecutan42
.
Los Reglamentos independientes, autónomos o “praeter legem”, se utilizan
en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles, esto es,
especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la
Administración y los Reglamentos de necesidad, pero en ningún caso en la restric-
ción de derechos subjetivos constitucionalmente protegidos43
.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1987 determina que la reser-
va de ley del artículo 25.1 CE “no excluye la posibilidad de que las leyes contengan
remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible
una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (SSTC 42/1987,
y 83/1984) pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el princi-
pio de reserva de ley entraña como forma de asegurar que la regulación de los
ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de
la voluntad de sus representantes.

44
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, Edit. Centro de Estudios
Ramón Areces. V. II, pag. 260 y ss.
45
Dicho artículo 53.1 de la CE establece que: “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo
segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso debe-
rá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tute-
larán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)”.
URBANÍSTICO
75
En consecuencia, debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias
constitucionales, no sólo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones
carente de toda base legal, sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción
general, la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía
de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y
las correspondientes consecuencias sancionadoras”.
Por tanto, las normas de carácter reglamentario no pueden llevar a cabo
dicha función autónomamente, es decir, sin Ley que habilite a la Administración a
regular aspectos concretos de la materia que tratamos44
. Muchos son los ejemplos,
así en el campo urbanístico existen reglamentos que desarrollan o ejecutan leyes,
como el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo de la ley sobre régimen del
suelo y ordenación urbana (en adelante RDU), el Reglamento de Actividades
Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de 1961. Decreto 2414/1961 (en
adelante, RAMINP), el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística (en adelante, RGU), las Ordenanzas
Municipales, que determinan e intervienen en la esfera de actuación de los ciuda-
danos. En este sentido, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local (en adelante LRBRL), establece en su artículo 84.1 que las
Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de
los siguientes medios:
a) Ordenanzas y bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
c) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un
acto o la prohibición del mismo.
En el mismo sentido se pronunciaba el artículo 5 del RS45
.
La jurisprudencia así lo ha entendido. Por ejemplo, la sentencia de 27 de
noviembre de 2001 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, (Sala de lo
Contencioso-administrativo, ponente: López de Hontanar Sánchez, Juan Francisco,
nº de recurso: 1069/1996) cuando reconoce que:

76
“…El principio de legalidad que proclama el artículo 103.1 de la
Constitución y que reitera el artículo 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 Abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local, entendido en este aspecto como vinculación positi-
va de la Administración Pública al ordenamiento jurídico, supone que la actuación
administrativa, al intervenir la actividad de los ciudadanos, ha de estar habilitada
por una previa atribución de potestad, atribución esta que puede ser tanto explíci-
ta como implícita…”
A la vista de lo expuesto hemos de concluir este apartado descartando los
reglamentos independientes u ordenanzas municipales reguladoras de la actividad
de policía en el ámbito urbanístico al margen de lo establecido en normas habilita-
doras con rango de Ley.
B) Especificación
Siguiendo el planteamiento de SANTAMARÍA PASTOR, las previsiones
legislativas de poderes de intervención han de ser tasadas y singularizadas respec-
to de categorías de supuestos de hecho claramente individualizadas; no cabe el
establecimiento por vía normativa de poderes generales de intervención, ni con
carácter general ni de alcance sectorial.
La falta de esta concreción y precisión chocaría frontalmente con los princi-
pios básicos de todo Estado de Derecho, por ello debemos considerar que la apli-
cación del artículo 1 del RS debe interpretarse como una simple descripción de un
ámbito finalista, pero no habilitante para cualquier intervención municipal en la esfe-
ra privada. Así el citado artículo establece que los Ayuntamientos pueden interve-
nir en la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
1º En el ejercicio de la función de policía, cuando existiere perturbación o
peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o
moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.
2º En materia de subsistencias, además, para asegurar el abasto de los
artículos de consumo de primera necesidad, la calidad de los ofrecidos en
venta, la fidelidad en el despacho de los que se expendan a peso o medi
da, la normalidad de los precios y la libre competencia entre los suministra
dores y vendedores.
3º En el orden del urbanismo, también para velar por el cumplimiento de los
planes de ordenación aprobados.
4º En los servicios de particulares destinados al público mediante la utiliza
ción especial o privativa de bienes de dominio público, para imponer la
prestación de aquéllos debidamente y bajo tarifa.
5º En los demás casos autorizados legalmente y por los motivos y para los
fines previstos.

46
El reglamento independiente no trae causa de ley previa: no ejecuta ni desarrolla una ley. Un regla-
mento requerirá habilitación legal y deberá limitarse a ser complemento necesario de una ley previa,
cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva material o formal de ley. No se trata ahora
de reiterar la polémica doctrinal acerca de la extensión que tiene en nuestro sistema constitucional la
reserva material de ley: esto es, si, como sostiene la mayoría de la doctrina, el reglamento requiere siem-
pre de una previa habilitación legal, deduciendo de las reservas singulares establecidas en la
Constitución un principio general de reserva para cuanto afecte a la libertad y propiedad de los ciudada-
nos (lo que constituiría una manifestación de la teoría de la vinculación positiva en el ejercicio de la
potestad reglamentaria de la Administración) o, por el contrario, como afirman otros, solo cabe recono-
cer la existencia de las reservas singulares previstas por la Constitución, por lo que, donde no exista
reserva material o formal de ley, cabe el reglamento independiente, esto es, no habilitado por la ley (teo-
ría de la vinculación negativa).
URBANÍSTICO
77
Este artículo tiene que interpretarse de manera restrictiva y a la luz de los
principios constitucionales.
La jurisprudencia también se ha hecho eco de este principio, entre otras, la
sentencia de 24 de enero de 2002 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
(Sala de lo Contencioso-administrativo. Ponente: Rodríguez Martí, Elvira Adoración.
Nº de recurso: 3444/1996) que remite a otras del TS: “…En el mismo sentido se
muestran las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 Jun. 1998,
cuando señala que 1º) La intervención de las Corporaciones locales en la actividad
de los ciudadanos a través del sometimiento a licencia previa o a otros actos de con-
trol preventivo (artículo 84.1.b) de la LRBRL) es rigurosamente reglada, no pudien-
do exigirse o establecerse fuera y más allá de los supuestos específicos en que tal
intervención resulta normativamente autorizada, y sin que pueda extenderse por
analogía o supuestos que la Ley no prevea, porque se trata de limitaciones a dere-
chos de los ciudadanos, en las que, además, ha de actuarse con sujeción, en todo
caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines jus-
tificativos y respeto a la libertad individual (artículo 84.2 de la LRBRL …”.
4.2.2 Principios materiales
A) Proporcionalidad: El artículo 6 del RS establecía que: “El contenido de
los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen.
Si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad indivi-
dual”. En este sentido el artículo 53.2 de la LRJPAC determina que el contenido de
los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determina-
do y adecuado a los fines de aquéllos46
.
B) Principio libertate o favor libertatis: Supone, según SANTAMARÍA
PASTOR “que cuando la norma que establece la potestad de intervención puede
razonablemente optar entre varias medidas alternativas para conseguir su finalidad
ordenadora, debe necesariamente elegir la que resulte menos restrictiva a la liber-
tad individual de los sujetos sobre los que vaya a ser empleada”.

47
Véase la STS de 25 de mayo de 1999 (RJ 1999, 5594).
48
El principio constitucional de reserva de ley en esta materia es incuestionable. Su trascendencia para
nuestro Derecho Administrativo resulta innecesario enfatizarla: el Reglamento independiente de la Ley
en la materia relativa a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos ha quedado formalmente excluido
de nuestro Derecho. El Tribunal Constitucional, en términos categóricos, en sus Sentencias de 22 de
junio y 22 de diciembre de 1987 (RTC 1987209), de 26 de abril de 1990 (RTC 199078), de 14 de enero
(RTC 19914) y 15 de abril de 1991, ha declarado: «El Gobierno no puede crear derechos ni imponer obli-
gaciones que no tengan su origen en la Ley, al menos de una manera mediata, a través de una habilita-
ción».
49
El artículo 5 del RS establece que: “La intervención de las Corporaciones Locales en la actividad de
sus administrados se ejercerá por los siguientes medios:
a) Ordenanzas, Reglamentos y Bandos de policía y buen gobierno.
b) Sometimiento a previa licencia.
c) Ordenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del
mismo”.
78
Este principio viene consagrado en los artículos 1.1 y 10.1 de la CE, 84.2
LRBRL, 6.2 RS. La doctrina sentada por multitud de sentencias47
del TC y TS han
determinado que este principio trata de contrapesar y poner freno a las potestades
gubernativas exorbitantes en favor de la «seguridad ciudadana y del orden público»,
apelando, para su debida sujeción y reajuste a la Constitución, a las exigencias por
ella impuestas en garantía de la libertad y de los demás derechos fundamentales.
El artículo 84.2 de la LRBRL deja constancia de ello al disponer que: “la acti-
vidad de intervención se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato,
congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual”.
A la tradicional relación de principios expuesta MORENA Y DE LA MORE-
NA48
une los siguientes:
a) “Principios de justificación suficiente y de proporcionalidad adecua-
da”, consagrados por los artículos 106.1 CE, 3 LRJPAC, 2.1 LOFAGE, y 4.º y 6.º RS
y ampliamente invocados por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de febre-
ro de 1977 (Ar. 765), de 30 de octubre de 1985 (Ar. 5657), 31 de diciembre de 1987
(Ar. 9952), de 26 de julio de 1994 (Ar. 5622), de 27 de noviembre de 1992 (Ar. 9337),
de 11 de noviembre de 1998 (Ar.8776) y de 8 de marzo de 1999 (EC 3597/00).
b) “Principios de tutela objetiva de los intereses públicos” frente a cua-
lesquiera riesgos que los amenacen, y tutela que habrá de prestarse, en todo caso,
con sujeción al complementario «principio de eficacia», principios ambos consa-
grados hoy por los artículos 103.1 CE, 3 LRJPAC, 2 a 4 LOFAGE y 6 LRBRL, que
encuentran su adecuado eco y aplicación en las SSTS de 17 de diciembre de 1966
(Ar. 4529), de 5 de noviembre de 1969 (Ar. 8765), de 29 de septiembre de 1989 (Ar.
6716), de 16 de julio de 1992 (Ar. 6469) y de 19 de julio de 1992 (Ar. 6594)49
.
d) De aplicación de los «principios de regulación tasada y carácter
reglado de las licencias». Que imponen una interpretación restrictiva de las «limi

50
La Jurisprudencia se refiere a su exigencia, entre otras, la citada sentencia de 24 de Enero de 2002
del Tribunal Superior de Justicia de Madrid: “…2º) así como a la exigida proporcionalidad (artículo 1.5º y
6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y Sentencia del Tribunal Supremo de 1
Feb. 1991)….”
URBANÍSTICO
79
taciones de derechos» en ellas impuestas y su consideración como «actos de otor-
gamiento debido» si falta la norma de policía de seguridad sobre la que poder fun-
damentar la aplicación y exigencia de tales limitaciones. Sin previa norma limitativa,
la libertad no puede ser limitada ni la intervención administrativa legitimada (SSTS
de 4 de abril de 1991 —Ar. 3286—, de 6 de mayo de 1998 —Ar. 3615— de 11 de
mayo de 1999 —Ar. 3895—y de 8 de junio de 1999 —Ar. 9889—).
e) “De servicio al administrado” y “de evitación al mismo de molestias
y gastos innecesarios”, lo que impondrá, siempre que ello sea posible, una dese-
able «fusión y simplificación de procedimientos» que evite «duplicidades de actua-
ción» y «decisiones contradictorias o incoherentes» a la hora de tramitar y de con-
ceder o denegar las licencias solicitadas. Estos principios aparecen consagrados,
con pretensiones de generalización para todas las actuaciones administrativas, por
los artículos 31.2 CE, 3, 35 i) LRJPAC, 39 LPA/58, 2 a 4 LOFAGE, 22.3 RS, 3, 4,
LOFAGE, 4 LOE, 22.3 RSCL 37 REP, 30.1 RAMINP y 2, 3 37.4, 76 y 93 ROASCA,
y cuya imposición se va abriendo paso, siquiera muy lentamente, en algunas SSTS,
tales como las de 21 de diciembre de 1989 (Ar. 8318), de 17 de julio de 1992 (Ar.
6472), 11 de noviembre de 1993 (Ar. 8501), de 12 de julio de 1994 (Ar. 5538), de 12
de diciembre de 1994 (Ar. 5538), 9 de octubre de 1995 (Ar. 7222).
4.2.3 Límites
Es bien conocido que además de los citados principios, la actividad de poli-
cía está circunscrita por una serie de límites:
Para GARRIDO FALLA50
, los límites de la actividad de policía se pueden
estructurar así:
1º. Respeto a las relaciones privadas.
Las medidas de policía existen para asegurar el orden público, luego no pue-
den entrar en las relaciones privadas ni, por tanto, proteger intereses sólo privados.
Con relación a este aserto, la dificultad estriba en conocer dónde empiezan
las relaciones privadas, que caen por completo en la esfera competencial de los tri-
bunales de justicia, los cuales, a través de su jurisprudencia, han dejado sentado en
alguna ocasión que las autoridades administrativas no pueden resolver diferencias
de criterios entre particulares haciendo jugar la noción de “orden público” o “convi-
vencia social” (STS 3 febrero 1964).
2º. La policía debe utilizar el medio menos oneroso, es decir, sólo las medi-
das necesarias para la conservación y seguridad del orden público.

51
Sentencias recopiladas por MORENA Y DE LA MORENA, Luis en su trabajo: “Las licencias de espec-
táculos públicos: su doble configuración legal y jurisprudencial y sus interrelaciones con las licencias
urbanísticas y de actividades clasificadas (I)” El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 7,
Quincena 15 - 29 Abr. 2001, Ref.º 1207/2001, pág. 1207, Tomo 1”.
Podemos destacar, entre otras, las siguientes sentencias del TC: 11/1981, de de 8 de abril, 37/1981, de
16 de noviembre, 117/1984, de 5 de diciembre, 59/1985, de 6 de mayo, 59/1990, de 29 de marzo, y
66/1995, de 8 de mayo.
En cuanto al TS son claramente ilustrativas las SSTS de 21 de marzo de 1979 (Ar. 1347), de 11 de julio
de 1980 (Ar. 2950), de 18 de enero de 1983 (Ar. 303), de 27 de enero de 1987 (Ar. 331), 18 de junio de
1992 (Ar. 6004),y de 31 de julio de 1992 (Ar. 6597), entre otras.
Para este autor, de obligada cita y para la confirmación de este principio, las SSTS de 7 de mayo de 1987
80
Esta necesidad ha sido recogida por nuestro derecho local, pues el artícu-
lo 6 del RS, al establecer que el contenido de los actos de intervención será con-
gruente con los motivos y fines que los justifiquen, añade que, si fueran varios los
admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.
3º. La acción de policía no puede favorecer a persona o personas en con-
creto, pues debe ser regla para toda actividad administrativa la igualdad de los ciu-
dadanos ante la ley, tal y como reconoce el artículo 2 del RS.
4º. La policía debe actuar contra el perturbador del orden público y no con-
tra quien legalmente ejercite sus derechos.
Así las cosas, cabe plantearse una pregunta inevitable: ¿Es precisa la inter-
vención administrativa en este campo?
Someter a intervención o control previo la ejecución de actos de uso del
suelo y de la edificación en los bienes sobre los que el promotor tiene derecho sufi-
ciente, restringiendo sus facultades dominicales, delimitando sus derechos, entre
otros, el de propiedad, nos lleva a debatir sobre la gran cuestión: ¿ha de prevalecer
la libertad o la intervención administrativa? Esta dicotomía encierra el perpetuo
debate entre el ser y el deber ser. Libertad y Derecho no son conceptos tangibles o
mesurables. Vistos de manera independiente, la dimensión de uno u otro requiere
la fijación de unos límites, y estos límites los marcarán las normas, independiente-
mente de su legitimación. Pues bien, dentro de esos límites sobreviven ambos con-
ceptos, apoyado uno en el otro, complementándose; son interdependientes, como
la luz y la sombra.
La principal razón para justificar la intervención administrativa en este
campo es la indisciplina urbanística, ya dije en la introducción a esta tesis que su
existencia es palpable, concretamente FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ51
considera
ahora, al igual que hace más de treinta años, que la existencia de una situación de
indisciplina generalizada ha venido siendo tradicionalmente una de las grandes
lacras de nuestro urbanismo. Según este autor, ello se ha debido no sólo a la pre-
cariedad o deficiencia de los instrumentos represivos y correctores puestos por el

(Ar. 5247), de 16 de octubre de 1990 (Ar. 8245), de 1 de febrero de 1991 (Ar. 1163) y de 18 de febrero de
1993 (Ar. 555), las cuales, interpretando con criterio restrictivo, los artículos 8 y 22 RSCL consideran no
sujetas a licencia las actividades profesionales Médicos y de Abogados en la medida en la que sus
Consultorios y Despachos no pueden ser equiparados a los establecimientos mercantiles e industriales
a los que limitativamente se refiere aquel Reglamento. «La facultad de las Corporaciones Locales de
sujetar a los administrados al deber de obtener la oportuna licencia no es absoluta ni indiscriminada sino
que está limitada a solo los casos legalmente previstos, en este caso, a los de apertura de establecimien-
tos industriales y mercantiles, clasificación que no encaja en la actividad desarrollada por tales
Profesionales liberales». Hay que advertir, sin embargo, que tal doctrina aparece matizada, cuando no
contradicha, por la posterior STS de 1 de junio de 1998 (Ar. 4775) según la cual, aunque el Despacho
de Abogados no constituya, como regla general, una actividad sujeta al RAM, tal exención o dispensa
habrá de entenderse sin perjuicio de que pueda estarlo en determinados casos, ya por las razones par-
ticulares concurrentes en los mismos, y que habrán de ser siempre justificados por los Ayuntamientos,
ya por los elementos o instalaciones de que dispongan, ya por cualquier otra circunstancia análoga, ya,
finalmente, y en este caso, sin necesidad de justificación alguna, porque así venga exigido por una norma
urbanística o de policía municipal establecida al amparo del artículo 84 LBRL.
52
MORENA Y DE LA MORENA, Luis de la. “Las licencias de espectáculos públicos: su doble configura-
ción legal y jurisprudencial y sus interrelaciones con las licencias urbanísticas y de actividades clasifica-
das (I)” El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 7, Quincena 15 - 29 Abr. 2001, Ref.º
1207/2001, pág. 1207, Tomo 1.
URBANÍSTICO
81
legislador en manos de la Administración, aspecto éste que la reforma de 1975 puso
especial empeño en remediar como más adelante veremos, sino también, y de
modo muy especial, al clima insano en el que la actividad urbanística ha venido des-
arrollándose entre nosotros. En el pasado atribuimos la responsabilidad, por un
lado, al contexto político general en el que hubo de operar la Ley del Suelo de 1956
(falta de representatividad de los entes locales, acusada penetración en los mismos
de los intereses inmobiliarios, etc.) y, por otro, a la propia debilidad de las estructu-
ras administrativas, incapaces de hacer funcionar correctamente un dispositivo legal
tan delicado como el que la Ley del Suelo de 1956 diseñó. La Ley hizo descansar,
en efecto, todas sus técnicas sobre la base de los planes y como éstos tardaron
mucho en aparecer y fueron siempre muy escasos todo el mecanismo se resintió
necesariamente. La inadaptación de la Ley a un urbanismo sin plan terminó produ-
ciendo un peligroso distanciamiento entre la norma y la realidad, que discurrió
desde el primer momento al margen de los canales regulares previstos por aquélla,
por la vía de negociaciones puntuales con los operadores privados, que en un con-
tinuo tira y afloja con la Administración urbanística hacían prevalecer sus proyectos
mediante concesiones, mayores o menores, a aquélla, que, de este modo, terminó
por convertirse también en muchos casos en un agente especulador y en un factor
de desmoralización colectiva.
Finalmente FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ52
reconoce que la situación descrita,
no sólo no ha mejorado, ni mucho menos, con los cambios políticos y legislativos ope-
rados desde entonces, sino que, más bien, se ha hecho crónica, a resultas, funda-
mentalmente, de la siempre difícil situación financiera de los entes locales. En el hay
que situar, pues, el tema que ahora nos ocupa, que no es, obviamente, un puro pro-
blema de técnica jurídica, sino, más bien, de moral colectiva y de solidez de las

53
Dice MORENA y DE LA MORENA que: “De acuerdo con esta Jurisprudencia bien podemos concluir
que «la obtención de una licencia no excluye la necesidad de obtener todas las demás» (artículo 84
LRBRL), ya que «cuantas más licencias, mayores garantías de seguridad para los ciudadanos», razón
por la que “a ciudadano seguro, empresario inseguro”. Véanse, a este respecto, entre otras, SSTS de 22
de noviembre de 1986 —Ar. 916—, de 10 de octubre de 1988 —Ar. 7466—, de 15 de diciembre de 1988
—Ar. 9094—, de 25 de julio de 1989 —Ar. 6113—, de 28 de octubre de 1989 —Ar. 7575—, de 25 de enero
de 1991 —Ar. 668—, de 27 de marzo de 1991 —Ar. 2021—, de 29 de julio de 1992 —Ar. 6594— y de 25
de mayo de 1994 —Ar. 5538—.
82
estructuras administrativas, cuyo reforzamiento es imprescindible para que las téc-
nicas jurídicas puedan alcanzar la deseable eficacia social.
Dicho esto, la respuesta a la pregunta planteada no puede ser otra que
reconocer la necesidad de un sistema de controles enmarcado en la actividad de
policía, pero también una voluntad tenaz de aplicar las normas por parte de las
autoridades, especialmente de los Alcaldes y Consejeros del ramo de cada
Comunidad Autónoma.
4.3 ¿QUÉ DIFERENCIA EXISTE ENTRE MEDIDAS DE POLICÍA, INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVAY DISCIPLINA URBANÍSTICA? CONFUSIÓN O SIMILITUD DE
CONCEPTOS
Una vez estudiado el significado de la actividad de policía e intervención
administrativa, hemos de contestar a dicha cuestión: ¿Qué diferencia existe entre
medidas de policía, intervención administrativa y disciplina urbanística?
Algunos autores, como el citado FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ53
, distinguen
dos esferas distintas de actuación en este ámbito urbanístico:
a) La relativa al control de los actos de uso del suelo y de la edificación y la con-
servación de ésta.
b) La disciplina urbanística.
Dentro del primer grupo incluye el deber de conservación: la ruina, las órde-
nes de ejecución y la edificación forzosa, así como el control preventivo a través de
las licencias.
En el segundo, el conjunto de medidas de protección de la legalidad urba-
nística, cuando las actuaciones se han ejecutado sin autorización o con incumpli-
miento de ésta. Ambas circunstancias suponen una trasgresión de las normas que
conlleva un expediente sancionador, por tanto engloba aquí las infracciones y san-
ciones urbanísticas.

54
GARRIDO FALLA, Fernando: Tratado de derecho administrativo, Vol. II, Edit. Tecnos. Madrid, 1971, p.
175 y 176.
55
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. Manual de derecho urbanístico. Edit. El Consultor de los
Ayuntamientos. 2001. Pag 233.
URBANÍSTICO
83
Sin embargo, GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO54
distinguen
los siguientes apartados o epígrafes al tratar el tema:
a) La intervención en la edificación y el uso del suelo: la licencia urbanística.
b) El procedimiento de concesión de licencia urbanística. El silencio admi-
nistrativo.
c) Las órdenes de ejecución; el deber urbanístico de conservación y su lími-
te: La ruina.
d) La protección de la legalidad urbanística; la sanción de su infracción.
e) El derecho sancionador urbanístico: las infracciones y su sanción.
Concretamente estos autores consideran que las medidas de intervención
en la edificación y uso del suelo establecidas por el RDU se basan en el modelo
genérico de limitación de derechos: la licencia y las órdenes de ejecución.
Recientemente PARADA VÁZQUEZ55
distingue en el capítulo de su manual
sobre Derecho Administrativo titulado: “La intervención administrativa sobre las
construcciones. La disciplina urbanística” los siguientes contenidos:
-Los deberes de edificar, conservar y demoler.
-El control de la edificación. La licencia urbanística.
-La protección de la legalidad urbanística.
-Infracciones urbanísticas…
Desde el punto de vista del derecho positivo se han distinguido dentro de la
disciplina urbanística diversos contenidos, sirva de ejemplo el RDU cuya estructura
es la siguiente:
Título I: Intervención de la edificación y uso del suelo: Capítulos1º: De las
licencias: Sección 1ª:Actos sujetos; competencia y procedimiento. Sección 2ª De los
actos promovidos por órganos del Estado o Entidades de Derecho Público que
administren bienes estatales. Capítulo II: de las órdenes de ejecución: Sección 1ª:
disposiciones generales. Sección 2ª: del estado ruinoso de las construcciones.
Título II: Protección de la legalidad urbanística: Capítulo I: De las obras que
se realicen sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones de
una u otra. Capítulo II: De la suspensión de los efectos y de la revisión de licencias.
Capítulo III: De las obras y licencias en zonas verdes o espacios libres. Capítulo V:
Otras medidas tendentes a la protección de la legalidad en materia de licencias.

56
Ayuntamientos. 2001.
84
Título III: Infracciones urbanísticas y su sanción.
REBOLLO PUIG Y ALARCÓN SOTOMAYOR56
consideran que: “En la dis-
ciplina urbanística no se trata ya de determinar los deberes, límites o prohibiciones
que el Derecho urbanístico comporta, sino que, partiendo de ellos, establece los
medios, de una parte, para controlar que se cumplan y, de otra, para reaccionar en
caso de incumplimiento. Entre los primeros están la inspección urbanística y la
licencia urbanística; entre los segundos, las órdenes de ejecución, las órdenes
represivas para restablecer la legalidad y las sanciones administrativas.
Prescindiendo de la inspección, estudiaremos los otros cuatro medios. Pero convie-
ne antes completar la noción dada con estas ideas:
1ª) La disciplina urbanística es, como todo el urbanismo, de competencia
predominante, pero no exclusivamente, municipal. Aquí el Municipio aparece des-
plegando una actividad que responde a los caracteres de la actividad administrati-
va de limitación sobre los administrados. También las otras Administraciones, y no
sólo la municipal, tienen competencias de disciplina, a veces por subrogación en el
papel del Municipio ante la inactividad de éste.
2ª) No sólo los sujetos privados, sino también las otras Administraciones en
cuanto realizan actos de edificación y uso del suelo, se ven sujetas a los poderes
de disciplina urbanística como cualquier administrado, aunque con matizaciones a
las que luego se aludirá.
3ª) Se observa recientemente la tendencia a incluir en la disciplina urbanís-
tica potestades de la Administración dirigidas, no ya a controlar y reprimir las activi-
dades privadas de utilización del suelo, sino los deberes de los particulares en su
papel de colaboradores en las funciones públicas de ejecución del planeamiento, lo
que supone y crea confusión.
4ª) Los límites y deberes que la legislación urbanística impone encuentran
respaldo, no sólo en las potestades administrativas de disciplina urbanística, sino
parcial y eventualmente en el Derecho Penal y en el Civil, de manera que, en parte,
los jueces penales y civiles protegen la legalidad urbanística por los cauces que les
son propios.
En mi opinión y a la vista de los enunciados anteriores se puede deducir
fácilmente el contenido que tradicionalmente ha tenido la disciplina urbanística,
englobando e incluyendo tanto los medios preventivos como sancionadores.
Nosotros nos inclinamos también por esta postura, ya que tanto las actividades
administrativas preventivas como represivas están dotadas de unas potestades
similares, imprescindibles para que la legalidad urbanística sea posible y real.

CAPITULO 5
LAS TÉCNICAS DE POLICÍA EN EL ÁMBITO URBANÍSTICO

GARCÍA DE ENTERRIA y PAREJO ALFONSO57
evidenciaron que la diso-
ciación entre el derecho de propiedad y las decisiones que afectan a la actividad
urbanística es algo fuera de toda duda. Este axioma es la premisa para compren-
der todo el sistema jurídico que el urbanismo hoy conlleva. Los actos de uso del
suelo y la edificación no son libres para los propietarios, las facultades que compor-
ta el derecho de propiedad están circunscritas y moldeadas por el derecho urbanís-
tico. Estos autores entienden que, desde la Ley del Suelo de 1956, la Administración
ejercía una larga lista de competencias que incidían directamente en la configura-
ción del derecho de propiedad, “lista que define el contenido concreto del urbanis-
mo como función pública”. De lo dicho hemos de reconocer que la actividad de poli-
cía en el ámbito urbanístico es una función pública, tal y como ponía de manifiesto
el TS hace ahora más de cuarenta años en la sentencia de 1 de julio de 1964 y en
la actualidad58
.
Resulta muy significativa la reflexión que la exposición de motivos de la
Ley 4/1984, de 10 de febrero de 1984, sobre Medidas de disciplina Urbanística59
hacía sobre el ejercicio de las potestades de policía en este ámbito del derecho
administrativo.
Hecha esta breve introducción, examinemos las técnicas diseñadas por la
legislación urbanística para hacer frente al doble reto de la protección de la legali-
dad urbanística y de la represión de las conductas que infrinjan esa legalidad y alte-
ren, en consecuencia, el orden urbanístico.
Antes de ello conviene señalar que en la actualidad la mayor parte de las
Comunidades Autónomas cuentan con una legislación propia en materia de discipli-
na urbanística, de la que han ido dotándose progresivamente con el consiguiente
desplazamiento de la legislación estatal al respecto. Con todo, esa nueva legislación
responde a la matriz de la reforma estatal de 1975, que pasó al Texto Refundido de
1976, por lo que éste (y el RDU que lo desarrolla), amén de su carácter de Derecho
supletorio de aplicación a las Comunidades que carecen de legislación propia, sigue
siendo, como modelo o patrón básico, una referencia válida de efectos expositivos.
A efectos de esta exposición nos interesan especialmente las denominadas
por SANTAMARÍA PASTOR60
como técnicas de condicionamiento, distinguiendo las
siguientes:
87
57
Ayuntamientos. 2001
58
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. “Lecciones de Derecho Urbanístico”, Civitas,
Madrid, 1981. Pag.
59
PARADA VÁZQUEZ, J. R. Derecho Administrativo III. Marcial Pons. 2002. Pag.583.
60
REBOLLO PUIG, M.Y ALARCÓN SOTOMAYOR, l. “Derecho administrativo iv: bienes, servicios y acti-
vidades reguladas”. Editorial: iustel.com. Madrid. 2002. Pag. 15 y ss.

-Las comprobaciones.
-Las autorizaciones.
-Las comunicaciones previas con reserva de oposición.
Las especies concretas de actos administrativos de intervención más utili-
zadas en el terreno de la policía administrativa son las siguientes61
:
a) Las autorizaciones. Las prohibiciones que nacen de la reglamentación
de policía pueden ser absolutas, que niegan al particular actuar en un determinado
sentido, o relativas, que permiten a la policía examinar las circunstancias concurren-
tes y otorgar, en su caso, una licencia o autorización; en otros, se trata de poderes
de apreciación de tipo discrecional, frente a lo que no es posible alegar un derecho
subjetivo.
b) Los mandatos y prohibiciones. De la reglamentación de policía pue-
den nacer también obligaciones concretas para los administrados o estados de
sujeción, es decir, mandatos y prohibiciones: el mandato es un requerimiento a un
particular para que cumpla una obligación o soporte una actuación administrativa,
y suele ir acompañado de una amenaza de sanción. La prohibición es un mandato
negativo, más frecuente que el anterior (que es positivo) y deriva de la existencia de
una reglamentación limitativa.
No obstante, las denominaremos técnicas de “intervención”, en congruencia
con la denominación que hace el TRLOTAU, diferenciando:
A) Actuaciones previas al ejercicio del derecho de que se trate, de modo
que la realización efectiva del derecho por el interesado está subordinada al control
previo administrativo: licencias, autorizaciones, permisos, inscripciones, registracio-
nes, etc.
El TRLOTAU se refiere a estas medidas en los artículos 156 y siguientes,
concretamente establece que las actividades y los actos de transformación y apro-
vechamiento del suelo objeto de ordenación territorial y urbanística quedarán suje-
tos en todo caso a control de su legalidad a través de:
a) Las licencias, su autorización y el deber de comunicación previa, o los
informes sustitutivos de éstas.
b) La inspección urbanística.
B) Actuaciones administrativas concurrentes al ejercicio de tales derechos:
inspecciones, verificaciones, posibilidad de impartir órdenes preceptivas o prohibiti-
vas, instrucciones, etc.
El TRLOTAU utiliza estas expresiones en el artículo 156.2, cuando recono-
ce que en las respectivas esferas de competencia la Administración de la Junta
88
61
GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. “Lecciones de Derecho Urbanístico”. Edit. Cívitas.
1981. Pag. 114 y ss.

deComunidades y los Municipios ostentarán respecto de cualesquiera actividades
o actos de urbanización y edificación, además de las facultades legitimadas por
actos consensuales o unilaterales, las siguientes potestades:
a) De inspección, verificación y control así como ensayo de las actuaciones,
obras o instalaciones sobre cumplimiento de normas o condiciones técnicas.
b) De imposición, en caso de incumplimiento, de los compromisos adquiri-
dos en virtud del acto o convenio para la realización de operaciones o actividades
urbanísticas.
c) De interpretación, modificación, resolución o rescate en los términos pre-
vistos en la normativa de contratación de las Administraciones públicas cuando sea
aplicable.
C) Actuaciones a posteriori,como son las ejecuciones forzosas, órdenes de
ejecución, revocaciones sancionatorias y las sanciones administrativas. Las referen-
cias del TRLOTAU a estas actuaciones están esencialmente en los artículos 176 y
siguientes.
Para el magistrado CARRETERO PEREZ62
, los actos de intervencionismo
estricto sensu son las autorizaciones y las órdenes.
Desde mi punto de vista, el cuadro diseñado por el TRLOTAU se caracteri-
za por los siguientes actos de intervención:
a) Control preventivo y disuasorio, a través de la inspección urbanística63
y
el sistema de licencias, informes y autorizaciones previas (incluyendo los actos
comunicados64
).
b) Actos de carácter coactivo y represivo, como las sanciones y las órdenes
de ejecución.
89
62
El Tribunal Supremo en su sentencia de 1 julio 2002, (RJ 20025947. Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 5ª. Recurso de Casación núm. 7088/1998), reconoce como: “La policía adminis-
trativa sobre las edificaciones no se limita a las licencias urbanísticas necesarias para alzarlas y ocupar-
las sino que se prorroga en el tiempo, tras la conclusión de las obras al amparo de una licencia no cadu-
cada y conforme a la ordenación urbanística, mediante la exigencia de los deberes de conservación ade-
cuada de los edificios, que acompañan como deber a las facultades de su uso y disfrute que compren-
de el derecho de propiedad conforme al artículo 348 del Código Civil (sentencias de 6 de noviembre de
2000, 5 de diciembre de 1997 y 12 de septiembre de 1997…”
63
“…IV. Las causas de este fenómeno son abordadas por la Comunidad de Madrid en el entendimien-
to de la disciplina urbanística no como un simple mecanismo sancionador, sino como una actividad
preventiva que nace desde la propia ordenación del territorio y de su planeamiento y que prosigue
mediante una gestión del territorio, ordenada tanto en su aspecto jurídico como material.
Por otra parte, la indisciplina urbanística, como fenómeno de gran trascendencia (…) debe ser aborda-
da en su doble vertiente de incidencia municipal y de intervención supramunicipal, canalizando esta
última, preferentemente, al control de usos y actividades en suelo rústico y espacios protegidos,
tanto urbanos como situados en cualquier otra clase de suelo, sin perjuicio de la complementa-
riedad de las competencias inspectoras y sancionadoras de los Ayuntamientos…”
64
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: “Principios de Derecho Administrativo”. V. II. Edit. Centro de
Estudios Ramón Areces. pag. 267 y siguientes.

CAPITULO 6
LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
SEGÚN EL TRLOTAU

6.1 LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA ES UNA FUNCIÓN PREFERENTEMENTE
PÚBLICA, PERO EL CONTROL DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN ES DE FORMA ABSOLUTA
La promulgación de la Constitución de 1978 vino a incrementar esta consi-
deración pública del urbanismo con los artículos 45.2, 47, 33.2 y 128, entre otros. La
ubicación de los mismos y las consiguientes garantías ponen de relieve su impor-
tancia y alcance.
Sobre el carácter público de la actividad urbanística, muchos son los pro-
nunciamientos jurisprudenciales, pudiendo destacar los siguientes:
- En primer lugar, como no puede ser de otra manera, el TC en la tan cita-
da sentencia de 20 de marzo de 1997, reconoce que: “…Por último, el párrafo 2º del
artículo 47 de la C.E. parte de la premisa del urbanismo como función pública al
referirse a la acción urbanística de los entes públicos en cuanto generadora de plus-
valías (plusvalías, se entiende, de los predios privados)…”
- “…Por otra parte, erigido el urbanismo en función pública, reconocida la
competencia municipal –artículo 214 TRLS de 1992- y dada la vinculación de los
Planes urbanísticos, ha de entenderse que el Municipio está habilitado para actuar
en un control previo, mediante licencia de naturaleza rigurosamente reglada –artí-
culo 178.2 TRLS de 1992-, con la finalidad de comprobar que el uso del suelo no se
aparta del destino previsto –artículo 58 TRLS65
.
- El principio de legalidad que proclama el artículo 103.1 de la Constitución
y que reitera el artículo 6.1 de la LRBRL, entendido en este aspecto como vincula-
ción positiva de la Administración Pública al ordenamiento jurídico, supone que la
actuación administrativa, al intervenir la actividad de los ciudadanos, ha de estar
habilitada por una previa atribución de potestad, atribución esta que puede ser tanto
explícita como implícita. Por otra parte, erigido el urbanismo en función pública66
.
93
SEGÚN EL TRLOTAU
65
LÓPEZ-NIETO Y MAYO, Francisco: “La Policía Municipal”. Edt. El Consultor de los Ayuntamientos.
Madrid. 1986. Páginas 9 y Siguientes.
65
LÓPEZ-NIETO Y MAYO, Francisco: “La Policía Municipal”. Edt. El Consultor de los Ayuntamientos.
Madrid. 1986. Páginas 9 y Siguientes.
66
CARRETERO PEREZ, Adolfo: “Actos administrativos de intervención urbanística sobre la propiedad”.
RDU. Edit. Montecorvo. Marzo-Abril 1972 Año VI. Núm. 27.
“…Mientras que la autorización define una limitación y permite el ejercicio de un derecho; las órde-
nes, por el contrario, crean obligaciones y constriñen el libre ejercicio del derecho, o lo impiden abso-
lutamente.
El fundamento de los mismos es el derecho de policía administrativa; la defensa del orden urbanísti-
co. Frente a esta clase de autorizaciones, existen las autorizaciones económicas, en las cuales, la
Administración no se concreta a fiscalizar la legalidad de la actividad privada, comprobando, que el inte-
resado cumple o incumple los requisitos legales, sino que debe valorar, además, la oportunidad de su
conducta y ya no se trata de remover límites, sino de incluir a los particulares en el ámbito de una polí-
tica estatal, como ocurre con la ejecución de la ley de 28 de diciembre de 1963, del Plan de Desarrollo
Socioeconómico.

El TRLOTAU así lo tiene previsto en artículo 2, cuando con toda precisión
y nitidez determina que la actividad administrativa de ordenación de la ocupación,
transformación, uso y aprovechamiento del suelo es una función pública, cuyo cum-
plimiento corresponde a la Administración de la Junta de Comunidades y a los
Municipios, en el marco de esta Ley y en las respectivas esferas de competencia
que ella les asigna.
Dicha actividad comprende:
a) La organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo,
así como de la transformación de éste mediante la urbanización y la edificación.
b) La delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo por
razón de la función social de éste.
Para el TRLOTAU, la función pública de ordenación urbanística supone la
atribución a la Administración en cada caso competente de las potestades necesa-
rias para su completo y eficaz desarrollo de acuerdo con sus fines y, en todo caso,
de las siguientes:
a) Organización de la gestión de la actividad.
b) Formulación, aprobación y ejecución de instrumentos de planeamiento
de ordenación territorial y urbanística.
c) Intervención para garantizar el cumplimiento del régimen urbanístico de
la propiedad del suelo.
d) Ejecución de la urbanización prevista por el planeamiento y, en su caso,
dirección y control de dicha ejecución.
e) Regulación del mercado del suelo.
f) Policía de la edificación y de uso y aprovechamiento del suelo.
g) Sanción de las infracciones.
Del artículo 2 del TRLOTAU deducimos que el legislador de Castilla-La
Mancha ha querido encuadrar dentro de la función pública de ordenación urbanís-
tica toda la actividad de intervención administrativa en este sector. En este sentido,
94
Según CARRETERO PEREZ, el cuadro de actos administrativos de intervención urbanística es el
siguiente:
1.º Actos de autorización o de licencia
2.º Ordenes Positivas de Policía Edilicia
3.º Actos verificadores de una situación
4.º Ordenes prohibitivas o negativas
5.º Anulaciones
6.º Actos de vigilancia
Considera este autor que la naturaleza jurídica de estos actos administrativos es variada; son negocia-
bles: la órdenes, positivas y negativas. Son no negociables los restantes, sobre todo, las licencias de edi-
ficación. Sin embargo, no estoy de acuerdo del todo porque como más adelante veremos las licencias
urbanísticas, aunque no pueden ser fruto de un mero acuerdo entre partes, como es obvio, si es posible
su condicionamiento y modulación a través del concierto de voluntades entre la Administración y el par-
ticular.

el artículo 7 complementa al artículo 2 cuando reconoce que la gestión de la activi-
dad administrativa urbanística se desarrolla en las formas previstas en el TRLOTAU
y, además y en todo lo no expresamente previsto por ella, en cualquiera de las auto-
rizadas por la legislación reguladora de la Administración actuante. Esta podrá ser
tanto una Administración territorial, como una organización descentralizada de
Derecho público dependiente de ella.
Ahora bien, el TRLOTAU (artículo 7.2) establece de manera palmaria que
deberán realizarse necesariamente de forma directa por la Administración actuante:
a) El procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento de
ordenación territorial y urbanística y los de ejecución de éstos.
b) Las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía,
intervención, sanción y expropiación, así como, en general, poderes de declaración,
constitución, modificación o extinción unilaterales de situaciones jurídicas
Por tanto, las medidas tendentes a controlar previa, simultánea y posterior-
mente la ejecución de los actos de uso del suelo y de la edificación deben ser ejer-
cidas directamente por la Junta de Comunidades o por los Ayuntamientos, sin que
puedan ejercerse mediante gestión indirecta o mixta. Serán funcionarios públicos
los encargados de tramitar los expedientes y las autoridades y órganos administra-
tivos de resolverlos.
Así las cosas, el artículo 5 del TRLOTAU determina que esa actuación públi-
ca dirigida a regular el uso, aprovechamiento o utilización del suelo deberá perse-
guir los siguientes fines:
a) Defender y proteger los espacios y recursos naturales, así como las
riquezas, de suficiente relevancia ecológica, cualquiera que sea su titularidad.
b) Utilizar racionalmente los espacios de valor agrícola, ganadero, cinegéti-
co, forestal y piscícola, o de interés económico, social y ecológico, con especial con-
sideración de las zonas de montaña.
c) Contribuir al uso racional de los recursos hidrológicos.
d) Asegurar la explotación y el aprovechamiento racional de las riquezas y
recursos naturales y, en particular, de los mineros, extractivos y energéticos, median-
te fórmulas compatibles con la preservación y la mejora del medio ambiente.
e) Preservar las riquezas del patrimonio cultural, histórico y artístico.
f) La protección del patrimonio arquitectónico, del ambiente y del paisaje
urbano y rústico.
g) Promover el desarrollo económico y social a través del fomento de acti-
vidades productivas y generadoras de empleo estable.
h) Integrar y armonizar cuantos intereses públicos o privados, ya sean sec-
toriales o específicos que afecten de forma relevante al territorio en relación con los
derechos constitucionales”.
95
SEGÚN EL TRLOTAU

6.2 EL URBANISMO EN CASTILLA-LA MANCHA ES UNA FUNCIÓN PÚBLICA
PERO QUE REQUIEREY ADMITE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARTICULARES
No podemos terminar este apartado dejando la falsa impresión de que al
ser la actividad urbanística una función pública, nada tienen que hacer los particu-
lares67
. Bien como colaboradores, o bien como propietarios, el TRLOTAU otorga un
papel importante a los mismos, al determinar en el artículo 8 que en la gestión y el
desarrollo de la actividad de ordenación territorial y urbanística, la Administración
actuante deberá fomentar y, en todo caso, asegurar la participación de los ciudada-
nos y de las entidades por éstos constituidas para la defensa de sus intereses, así
como velar por sus derechos de información e iniciativa.
Esta participación de los particulares puede sistematizarse de la siguiente
manera, siguiendo a PAREJO ALFONSO y BLANC CLAVERO:
A) Participación “uti cives”:
El TRLOTAU pone de manifiesto un conjunto de derechos generales que
junto a los ya reconocidos por la legislación general básica de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, pueden
hacerse valer en este ámbito de la actividad administrativa:
96
67
Artículos 174 y siguientes del TRLOTAU. Concretamente el artículo 174 dispone que: “1. La función ins-
pectora sobre las actividades territoriales y urbanísticas corresponde a los Municipios dentro de su tér-
mino municipal y subsidiariamente a la Junta de Comunidades.
2. En particular, la función inspectora:
a) Vela por el cumplimiento de los fines, objetivos y bienes proclamados en los artículos 2 a 6 de esta
Ley y las disposiciones e instrumentos que la desarrollan y complementan.
b) Vigila e investiga las actividades que pudieran vulnerar la normativa señalada en el apartado anterior.
c) Denuncia cuantas anomalías observe en la aplicación de los instrumentos para la ordenación ambien-
tal, territorial y urbanística.
d) Informa y propone a las Administraciones y autoridades competentes sobre la adopción de las medi-
das cautelares, correctivas y sancionadoras que juzgue convenientes para la conservación ambiental y
el cumplimiento de la ordenación territorial.
e) Instruye los expedientes sancionadores que se le encomienden.
f) Colabora con los Tribunales de Justicia y las Administraciones competentes en materia ambiental y de
ordenación territorial y urbanística.
g) Desempeña cuantas otras funciones asesoras, inspectoras y de control le sean encomendadas.
3. El ejercicio de la función inspectora comprende las siguientes potestades y facultades:
a) Investigación y acceso a registros y archivos para el ejercicio de sus funciones.
b) Levantar actas de inspección que gozarán de presunción de veracidad respecto de los hechos que
en ellas se consignen, cuando se hubieren realizado de acuerdo con las formalidades que se determi-
nen reglamentariamente.
c) Facultad para requerir el auxilio de la fuerza pública cuando fuera necesario.
4. Todos tienen el deber de colaborar en el ejercicio de las funciones inspectoras facilitando los docu-
mentos y la información que les soliciten los funcionarios y autoridades que las ejerzan.

a) Comparecer y proponer soluciones y efectuar alegaciones en
cualesquiera procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento o de
ejecución de éstos.
b) Formular y presentar a la Administración competente propuestas
de instrumentos de planeamiento, salvo los de planeamiento municipal general.
c) Promover la urbanización, interesando la adjudicación de la eje-
cución de la misma en los términos de esta Ley, salvo que la Administración actuan-
te opte por la gestión directa.
d) Exigir el cumplimiento de la legislación urbanística.
B) Participación “uti gestor”:
Corresponde asimismo a todos, en ejercicio de la libertad de empresa, el
derecho a participar, en igualdad de condiciones, en los concursos para la adjudi-
cación de la actividad de ejecución del planeamiento mediante la realización de las
pertinentes obras de urbanización y, en su caso, edificación o rehabilitación de la
existente.
C) Participación “uti dominus”:
Corresponden a los propietarios de suelo, según el artículo 8.4 del TRLO-
TAU, los derechos de:
a) Preferencia respecto de los no propietarios en los concursos
para la adjudicación de la actividad de ejecución del planeamiento, en los términos
dispuestos por esta Ley.
b) Edificación, cuando el planeamiento urbanístico autorice directa-
mente la construcción en las unidades finales de aprovechamiento urbanístico, por
tener éstas ya la condición de solares, o la edificación sea legítima, tras la ejecu-
ción de las obras de nueva urbanización o reforma de la existente, realizadas con
arreglo al referido planeamiento y la materialización de la atribución del aprovecha-
miento correspondiente a la Administración actuante y de la transferencia de exce-
dente que de éste prevea el planeamiento, en su caso.
c) Ejecución de las obras de urbanización, necesarias previa o
simultáneamente a la edificación, para convertir la parcela en solar, siempre que el
suelo no deba quedar sujeto a actuaciones urbanizadoras con arreglo a esta Ley, a
las normas que la desarrollen y al planeamiento”.
La jurisprudencia ha venido reconociendo el derecho e incluso la virtualidad
de la participación de los particulares en la actividad urbanística. Concretamente el
TC en la citada sentencia 61/199768
trata el tema de la participación de los ciuda-
danos en la redacción y aprobación de los planes, dando por sentado que esta par-
ticipación vendrá delimitada por las normas autonómicas.
97
SEGÚN EL TRLOTAU
68
Artículos 157 y siguientes del TRLOTAU.

DELGADO PIQUERAS69
reconoce cómo el tradicional principio de partici-
pación pública en la tramitación del planeamiento territorial y urbanístico está hoy
reconocido en los artículos 113.2 del RDL 1/1992, de 26 de junio, y 6.1 de la Ley
6/1998, de 13 de abril, recordando que la STC 61/1997 consideró que el artículo
113.2 citado constituye una reproducción expresa de los dispuesto en el artículo 105
de la CE y encaja perfectamente en la competencia exclusiva del Estado para dic-
tar normas de procedimiento administrativo común, lo que incluye las garantías que
han de respetarse en la aprobación de las disposiciones normativas que afectan a
los ciudadanos.
Recuerda DELGADO PIQUERAS que íntimamente relacionado con el men-
cionado principio está el de acceso a la información urbanística, plasmado con
carácter básico en el artículo 6 de la LRSV. Resulta lógica la apreciación realizada,
ya que sin información no hay participación.
6.3 PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD DE INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA PREVISTOS EN LA LOTAU
El Título VII del TRLOTAU denominado: “Garantías y protección de la
ordenación territorial y urbanística “, regula, tal y como ya hemos adelantado, el
conjunto de técnicas de intervención, ordenación o control de los actos de uso del
suelo y de la edificación, dedicando los artículos 154 y siguientes a establecer unos
principios y reglas básicas para el desarrollo y ejercicio de dichas garantías.
6.3.1 Exclusividad
De acuerdo con el artículo 154.1 del TRLOTAU, corresponde a la Junta de
Comunidades y a los Municipios, a través de los órganos con competencia en mate-
ria de ordenación territorial y urbanística, velar por el cumplimiento de las disposi-
ciones previstas dicha Ley y de las normas y demás instrumentos que la comple-
mentan o desarrollan para cumplir las finalidades y promover los bienes jurídicos
proclamados en los artículos 3 a 6, ambos inclusive del TRLOTAU, por tanto, sólo
a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y al Ayuntamiento respectivo
podrán y deberán hacer cumplir la legalidad urbanística quedando al margen el
Estado y las Diputaciones Provinciales. En el mismo sentido se manifiesta el
Decreto 31/2005, de 29 de marzo de 2005, por el que se regulan los Órganos
Urbanísticos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
La Ley no hace mención a otro tipo de Entidades Locales que cada vez
cobran más importancia en Castilla-La Mancha, como son las mancomunidades,
tanto por su número como por el incremento de servicios que prestan, entre los que
podemos destacar el asesoramiento jurídico y técnico.
98
69
STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 23 Jun. 1998. Ponente:
Martí García, Antonio. Nº de recurso: 6023/1992.

6.3.2 Inexcusabilidad
El ejercicio de las potestades de policía son inexcusables, es decir, no hay
ninguna razón que argumentar para no ejercerlas de manera plena y concluyente.
No se puede, por tanto, escudar la posible actitud pasiva en circunstancias o hechos
de ninguna índole. Por ello, el artículo 154.2 del TRLOTAU establece que: “El ejerci-
cio de estas potestades es inexcusable. A tal efecto, las autoridades y los funciona-
rios están obligados a iniciar y tramitar, en los plazos previstos en cada caso, los
procedimientos establecidos para el ejercicio de tales potestades…”.
Debemos destacar que huelga el pronunciamiento establecido en dicho
artículo en cuanto al deber de tramitar los procedimientos, ya que la Ley 30/1992,
26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las A. Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en adelante LRJPAC) previene tal obligación con carácter
general. Finalmente dicho artículo 154.2 dispone que: “El incumplimiento de este
deber podrá dar lugar a responsabilidad disciplinaria”. La palabra “podrá” hemos de
entenderla como obligación, por dos razones. Una que el artículo 41 de la LRJPAC
establece que:
“1 Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de
las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho
de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medi-
das oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el
ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legí-
timos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la trami-
tación de procedimientos.
2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad70
a
la Administración Pública que corresponda”.
Y otra, que la jurisprudencia71
ha reconocido a dicha expresión como obli-
gación y no posibilidad de ejecución discrecional.
6.3.3 Auxilio a los municipios
El artículo 154.3 del TRLOTAU establece que: “La Administración de la
Junta de Comunidades auxiliará a los Municipios en el ejercicio de sus potestades
99
SEGÚN EL TRLOTAU
70
Sentencia de 27 de noviembre de 2001, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Ponente: López
de Hontanar Sánchez, Juan Francisco. Nº de recurso: 1069/1996.
71
La jurisprudencia así lo reconoce, entre otras, la STSJ de Madrid de 12 de marzo de 2001, Sala de lo
Contencioso-administrativo. Ponente: Vegas Torres, María Jesús. Nº de recurso: 2565/1996: “…Conviene
recordar que la participación ciudadana es uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamien-
to jurídico —artículos 9.2 y 105.a) CE— y desde luego tiene una evidente manifestación en el campo del
urbanismo: Integra éste en nuestro ordenamiento una función pública, pero ha de desarrollarse promo-
viendo intensamente aquella participación artículo 4.2 TRLS de 1992…”.

con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la ordenación territorial y urba-
nística y el respeto a los fines, valores y bienes que la inspiran”.
Respecto al deber de auxilio o, mejor dicho, de colaboración, hay que poner
de manifiesto que dicha labor viene tradicionalmente encomendada a las
Diputaciones Provinciales, concretamente el artículo 30.5 TRRL reconoce que:
“También cooperará la Diputación en la elaboración de planes territoriales y urbanís-
ticos, redacción de proyectos, dirección de obras o instalaciones, informes técnicos
previos al otorgamiento de licencias y gestión tributaria, construcción y conservación
de caminos y vías rurales y demás obras y servicios de la competencia municipal”.
6.3.4 Colaboración interadministrativa
El artículo 155.1 y 3 del TRLOTAU establece que: “1. Todos tienen el deber
de colaborar en desarrollo de las funciones de control, protección y disciplina que la
presente Ley atribuye a las Administraciones con competencia en materia de orde-
nación territorial y urbanística. 3. Las Administraciones Públicas colaborarán en el
cumplimiento de estas funciones en el marco de lo previsto en los artículos 9 y 10.”
No podemos olvidar que sobre el territorio ejercen competencias de control
e intervención todas las Administraciones Territoriales y, dentro de éstas, los diver-
sos departamentos que la integran. Cada una ejercerá sus competencias atendien-
do a intereses jurídicos concretos. Por ello, la técnica de la concertación interadmi-
nistrativa, regulada en los artículos 9 y 10 del TRLOTAU, solventa los problemas de
coordinación que conllevan el ejercicio de competencias sobre un mismo objeto: el
territorio. Una manifestación clara de esta labor de coordinación-concertación es la
que se desprende del artículo 173 y siguientes del TRLOTAU, artículos que regulan
la posibilidad que tiene la Comunidad Autónoma de ejecutar obras sin necesidad de
licencia urbanística municipal, previa concertación, aspecto éste que trataremos en
profundidad más adelante.
El principio de colaboración entre las Administraciones Públicas deriva del
artículo 103 de la CE y su regulación concreta se materializa en la LRJPAC. En su
exposición de motivos reconoce que el título I de dicha Ley aborda las relaciones
entre las Administraciones Públicas de carácter directo en unos casos y, en otros,
formalizadas a través de los órganos superiores de Gobierno, a partir de las premi-
sas de la lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir aquéllas, con-
sustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la
Constitución.
Las administraciones territoriales se componen de tres elementos esencia-
les, esto es, la Organización, el Territorio y la Población. Pues bien, el ejercicio de
algunas competencias recae de manera simultánea y solapada sobre el mismo
territorio y población.
100

Las diversas administraciones, especialmente Comunidades Autónomas y
Municipios, coinciden en el ejercicio de competencias materiales sobre el mismo
espacio. La única manera de conjugar esta pluralidad de factores es intensificando
las relaciones de cooperación, mediante la asistencia recíproca, el intercambio de
información, las conferencias sectoriales para la adopción de criterios o puntos de
vista comunes al abordar los problemas de cada sector, o la celebración de conve-
nios de colaboración, como aspectos generales que podrán ser susceptibles de
concreción en los distintos sectores de la actividad administrativa.
El artículo 3.2 de la LRJPAC dispone en este sentido que: “Las
Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de coopera-
ción y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos”.
El artículo 4.4 de la LRJPAC también alude a esta colaboración: “La
Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las
Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para
aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos
ámbitos territoriales de competencias”.
El TRLOTAU plasma en su articulado la necesidad de colaboración inter-
subjetiva, reconociendo que las decisiones adoptadas con motivo de la actuación
pública de ordenación del territorio y de la utilización o uso del suelo deberán basar-
se y justificarse en una suficiente identificación y determinación de todos los intere-
ses, públicos y privados, relevantes, así como en una adecuada y objetiva ponde-
ración recíproca de éstos a la luz del orden constitucional, teniendo en cuenta las
circunstancias de tiempo y lugar y los costes de sustitución de los usos existentes
e implantación de los seleccionados. A través de la colaboración interadministrativa
se integran y armonizan los intereses públicos o privados, ya sean sectoriales o
específicos que afectan de forma relevante al territorio en relación con los derechos
constitucionales (así se desprende del artículo 4 y 5 del TRLOTAU).
Sobre este tema, VAQUER CABALLERÍA considera que: “A todo ello se
unen, por último, las restantes técnicas funcionales de concertación/participación
habituales en el urbanismo y que siguen rigiendo en aplicación de la legislación
estatal, tales como la acción pública en materia urbanística (artículo 304 TRLS de
92), el procedimiento especial de composición de los actos promovidos por el
Estado con la legalidad urbanística (artículo 244 TRLS de 92) y el nuevo informe
vinculante exigido en la planificación que afecte a la defensa nacional (Disp.
Adicional primera LRSV), así como las técnicas generales establecidas en la legis-
lación básica sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas como el deber
de auxilio (información) y demás contempladas en los artículos 4 a 9 LRJAPC y 10
y 55 a 62 LRBRL”.
101
SEGÚN EL TRLOTAU

6.3.5 Colaboración de los particulares
La LRJPAC establece en el artículo 39 el principio genérico de colaboración
de los ciudadanos con la Administración72
.
El artículo 155.2 del TRLOTAU dispone que: “Los particulares facilitarán a
la Administración la información veraz y suficiente que ésta les requiera.
El artículo 8 del TRLOTAU también incide en este aspecto cuando dice que:
“En la gestión y el desarrollo de la actividad de ordenación territorial y urbanística,
la Administración actuante deberá fomentar y, en todo caso, asegurar la participa-
ción de los ciudadanos y de las entidades por éstos constituidas para la defensa de
sus intereses, así como velar por sus derechos de información e iniciativa”.
La contribución de los particulares al cumplimiento de las normas urbanís-
ticas se hace normalmente con carácter voluntario, y en caso contrario mediante el
uso de las técnicas antes estudiadas.
6.4 LA DECLARACIÓN DE INTERÉS REGIONAL DE LAS FUNCIONES DE
CONTROL, VERIFICACIÓN, DISCIPLINA Y SANCIÓN DE LAS ACTIVIDADES
REGULADAS POR LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
El artículo 154.4 del TRLOTAU establece que: “Se declaran de interés regio-
nal las funciones de control, verificación, disciplina y sanción en su caso, de las acti-
vidades reguladas por la ordenación territorial y urbanística. La Junta de
Comunidades podrá aprobar medidas de coordinación del desarrollo de dichas fun-
ciones, previa autorización de las Cortes en los términos del artículo 5973
de la Ley
general 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local”.
El TS ha reconocido, en su sentencia de 1 de septiembre de 1990 (arz.
7079), que este artículo 59 hay que entenderlo,“ ...ya que como dijimos en la meri-
tada sentencia de 23 de junio de 1989 los artículos 36 y 59 de la Ley reguladora de
las bases del Régimen Local lo que hacen es señalar las competencias de las
102
72
PAREJO ALFONSO, L. y BLANC CLAVERO, F. Derecho urbanístico valenciano; Ed. Tirant lo Blanch;
Valencia, 1997.
73
Así en el FJ 25 dice: “…ha de concluirse que se vulnera el orden competencial cuando el legislador
estatal dispone no una llamada genérica a la iniciativa privada para colaborar en la formación de los ins-
trumentos de planeamiento, sino qué concretos tipos de Plan son los que pueden ser objeto de redac-
ción por los particulares, excluyendo de tal modo eventuales regulaciones autonómicas que respondie-
ran a una más amplia o más restringida participación de la iniciativa privada en la formulación del plane-
amiento….”. Y en el FJ 27 reconoce el TC que: “…por cuanto, al margen de su perfección técnica, el artí-
culo 141 TRLS de 1992 establece que ninguna Administración tiene el monopolio de la ejecución urba-
nística y asegura la participación de los particulares, dejando a salvo la competencia de los órganos
específicos...”

Diputaciones y Comunidades, vertebrándolas en los principios de autono-
mía y coordinación que, con origen en la Constitución, impregna toda la normativa
de régimen local para asegurar la coherencia de la actuación de las
Administraciones Públicas en el ámbito de la cooperación, asistencia y, en definiti-
va, solidaridad entre las mismas, pero siempre sin menoscabo de su autonomía…”.
Este artículo 59 de la LRBRL74
conecta con los artículos 30.4 y 5 del
Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha75
.
Tal y como establece el citado artículo 59, la coordinación se realizará
mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competen-
cia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sec-
toriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la
acción pública en la materia correspondiente.
En la tramitación de dichos planes sectoriales deberán otorgar a las restan-
tes administraciones una participación que permita armonizar los intereses públicos
afectados. Concretamente la participación de los municipios en la formación de los
planes generales de obras públicas que les afecten se realizará en todo caso de
conformidad con lo que disponga la correspondiente legislación sectorial.
Las Entidades locales ejercerán sus facultades de programación, planifica-
ción u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de
las previsiones de dichos planes. En todo caso, la ley deberá precisar, con el sufi-
ciente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación, así como
las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspon-
dientes Asambleas Legislativas.
De la lectura del artículo 154.4 del TRLOTAU y 59 de la Ley 7/1985, se
deduce que las funciones que se ejerzan en materia de disciplina urbanística son
de especial interés para la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha, pero que
las decisiones en esta materia deberán adoptarse previa concertación interadminis-
trativa.
103
SEGÚN EL TRLOTAU
74
DELGADO PIQUERAS, F. “Los procedimientos de elaboración, aprobación e innovación del planea-
miento territorial y urbanístico en Castilla-La Mancha y sus efectos jurídicos”. RDU. Nº 209. 2004.
75
Sobre la responsabilidad patrimonial en esta materia que estudiamos véase el trabajo de CHOLBI
CACHÁ, Francisco Antonio: “Supuestos de responsabilidad patrimonial en relación con las licencias de urba-
nismo. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 15. Ref.º 2690/2003, pág. 2690, Tomo 2.

CAPITULO 7
LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN LA FUNCIÓN DE VELAR POR
EL CUMPLIMIENTO DE LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS
EN EL TRLOTAU

7.1 LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE
CONTROL DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS
7.1.1 Órganos de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ejerce sus funciones de
intervención a través de los órganos previstos en el Decreto 31/2005, de 29 de
marzo de 2005, por el que se regulan los Órganos Urbanísticos de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha y el Decreto 131/2007, de 17 de julio de 2007,
por el que se establece la estructura orgánica y las competencias de los distintos
órganos de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda.
De acuerdo con las citadas normas, los órganos autonómicos competentes
en materia urbanística en Castilla-La Mancha son:
a. El Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha.
b. El Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda.
c. El Director General de Urbanismo.
d. La Comisión Regional de Urbanismo.
e. Las Comisiones Provinciales de Urbanismo.
a) Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha
Al Consejo de Gobierno le corresponde, con carácter general, establecer
las directrices conforme a las cuales ejercerán sus competencias en materia de
ordenación territorial y urbanística los distintos órganos de la Administración de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Y en relación con la materia que
estudiamos, le corresponde, las siguientes competencias:
En primer lugar, el artículo 173.4 del TRLOTAU establece su intervención en
los procedimientos de informes sustitutorios de licencias, cuando llevan aparejado
la necesidad de una modificación en el planeamiento municipal, concretamente
dicho artículo dispone que: “La disconformidad no impedirá… previo informe de la
Comisión Regional de Urbanismo, e informe contradictorio de la corporación local
afectada, lo eleve al Consejo de Gobierno, a quien compete resolver su aprobación
definitiva y disponer lo necesario para su ejecución, determinando, en su caso, la
incoación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento de ordena-
ción territorial y urbanística.”
Y en segundo lugar, dentro del sistema sancionador previsto en el TRLO-
TAU, el Consejo de Gobierno es el órgano competente para la imposición de san-
ciones, concretamente el artículo 196.2, 2º b) dispone que: “Para las infracciones en
las que el importe de la multa sea de 600.000 euros o exceda de dicha cantidad, el
Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero competente en materia de orde-
nación territorial y urbanística.”
107
LOS ÓRGANOS QUE EJERCEN LA FUNCIÓN DE VELAR POR EL CUMPLIMIENTO
DE LOS BIENES JURÍDICOS PROTEGIDOS EN EL TRLOTAU

b) Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda
Con carácter general, el artículo 2 Decreto 131/2007, de 17 de julio de 2007,
por el que se establece la estructura orgánica y las competencias de los distintos
órganos de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda establece que el
Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda, como titular de la Consejería, le
corresponde la ejecución de la política establecida por el Consejo de Gobierno en
el ámbito de su departamento y el ejercicio de las funciones que le confiere el artí-
culo 23 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha y el resto de la normativa en vigor en el marco de las com-
petencias de su Consejería. En el mismo sentido se manifiesta el artículo 5 del
El TRLOTAU se refiere al Consejero de Urbanismo, como órgano competen-
te de control o que ejerza funciones de intervención administrativa, en el artículo
196.2 b), al conferirle competencia para la instrucción y la resolución de los procedi-
mientos sancionadores a los que corresponda una multa de hasta 600.000 euros,
siempre que, habiéndose requerido al Municipio correspondiente, éste no notificara
al órgano autonómico requirente la incoación del pertinente procedimiento.
La propuesta en las infracciones en las que el importe de la multa exceda
de 600.000 euros (artículo 196.3 b).
c) Director General de Urbanismo
De acuerdo con los artículos 11 del citado Decreto 131/2007, de 17 de julio
de 2007 y 6 del Decreto 31/2005, de 29 de marzo de 2005, por el que se regulan
los Órganos Urbanísticos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha le
corresponde al Director General de Urbanismo y Ordenación del Territorio:
- La programación, fomento y seguimiento del planeamiento urbanístico.
- La supervisión, tutela e inspección de la gestión y actividad urbanística.
- La inspección del cumplimiento de la normativa en materia de urbanismo
y la tramitación de los expedientes derivados de su infracción.
- La preparación, elaboración, tramitación, gestión y seguimiento de los ins-
trumentos de ordenación urbanística, y de ejecución de los mismos, en actuaciones
de iniciativa de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
- La información y el asesoramiento de cuantas dudas se susciten acerca de
la interpretación de la legislación urbanística aplicable y promover soluciones de con-
cierto y de conciliación de posturas entre las diferentes Administraciones Públicas.
- La incoación y tramitación de los expediente sancionadores por infraccio-
nes urbanísticas que correspondan a la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, nombrando instructor y secretario de los mismos e impulsando la adopción
de medidas de preservación o restauración del orden urbanístico infringido. El ejer-
cicio de esta competencia podrá delegarse en las personas titulares de las
108

Delegaciones Provinciales de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda,
en los términos previstos en el artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
- La solicitud de informe a la Comisión Regional de Urbanismo o a las
Comisiones Provinciales de Urbanismo, según proceda, en cuantos asuntos lo esti-
me necesario, por razones de oportunidad o conveniencia.
d) Comisión Regional de Urbanismo
Su constitución, funcionamiento y funciones vienen establecidas en el
De acuerdo con el artículo 2 del citado Decreto 31/2005 la Comisión
Regional de Urbanismo se constituye como el máximo órgano asesor en materia de
ordenación territorial y urbanística de la Comunidad de Castilla-La Mancha, quedan-
do adscrita a la Consejería de Vivienda y Urbanismo.
Le corresponderá, en general, el asesoramiento y la emisión de informes en
materia de ordenación territorial y urbanística, cuando le sean solicitados por razo-
nes de oportunidad o conveniencia, por alguno de los demás órganos urbanísticos
de la Junta de Comunidades. En cuanto aquí interesa, de conformidad con el artí-
culo 7 del citado Decreto, le corresponde:
- Otorgar la calificación urbanística a los actos localizados en suelo rústico
de las capitales de provincia y municipios de más de 50.000 habitantes de derecho,
cuando corresponda a la Consejería de Vivienda y Urbanismo, así como cuando la
calificación afecte a varios municipios, bien que pertenezcan a distintas provincias
de la región, o bien que, al menos uno de ellos, sea capital de provincia o munici-
pio de más de 50.000 habitantes de derecho.
- Emitir informe preceptivo y vinculante previo a la calificación urbanística
de obras, construcciones e instalaciones para usos integrados en áreas de servicio
de toda clase de carreteras, que deban ser ejecutados o desarrollados por particu-
lares. Dicho informe deberá ser requerido por la Administración o el órgano admi-
nistrativo responsable de la correspondiente carretera.
- Emitir cuantos informes le sean solicitados por los demás órganos urba-
nísticos de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
En cuanto a su estructura y funcionamiento viene establecida en el artícu-
lo 9 del citado Decreto 31/2005, de 29 de marzo de 2005.
e) Comisión Provincial de Urbanismo
La regulación de este órgano multidisciplinar viene establecida en los artí-
culos 3 y 10 del Decreto 31/2005, de 29 de marzo de 2005, por el que se regulan
109

los Órganos Urbanísticos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Las
funciones más importantes son:
-Aprobación de instrumentos de planeamiento municipal.
-Informe y dictamen de instrumentos de planeamiento.
f) Delegado Provincial de la Consejería
Aunque no venga recogido en el Decreto 31/2005, de 29 de marzo de 2005,
por el que se regulan los Órganos Urbanísticos de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha, el artículo 14 del Decreto 131/2007, de 17 de julio de 2007, dis-
pone que: “Al frente de cada Delegación Provincial estará un/a Delegado/a
Provincial, cuyo nombramiento y separación será efectuado mediante Decreto apro-
bado en Consejo de Gobierno a propuesta del Consejero de Ordenación del
Territorio y Vivienda, que ostentará la representación de la Consejería ante toda
clase de autoridades, instituciones y organismos públicos y privados de la provincia
así como en todos los actos en que sea preceptivo o sea reclamada la representa-
ción unitaria de la Consejería.
Corresponde a la persona titular de la Delegación Provincial la dirección de
la Oficinal Provincial de Vivienda y de las Delegaciones Territoriales de la respecti-
va provincia, sin perjuicio de su dependencia funcional de la Oficina Regional de
Vivienda.
La persona titular de la Delegación Provincial ejercerá la superior jefatura
de todos los Servicios de la Consejería en la provincia y desempeñará cuantas fun-
ciones le atribuya la normativa vigente”.
7.1.2 LOS AYUNTAMIENTOS
En lo que respecta a los Ayuntamientos de acuerdo con la LRBRL, el Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (en
adelante TRRL) y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales (en adelante ROF), los órganos competentes son:
a) El Pleno: Las competencias en la materia que estamos tratando es míni-
ma, siendo el Alcalde el órgano que ostenta las competencias de intervención admi-
nistrativa en la materia urbanística en su término municipal. Las competencias del
Pleno se centran en la aprobación inicial o definitiva de los instrumentos de plane-
amiento conforme dispone el TRLOTAU y el artículo 22 de la citada LRBRL.
110

b) El Alcalde: Es el órgano fundamental como veremos en la actividad de
intervención administrativa de carácter urbanístico. El TRLOTAU hace una referen-
cia genérica a la distribución de competencias establecida en la LRBRL sin especi-
ficar qué funciones corresponden a cada órgano municipal en las tareas disciplina-
rias urbanísticas.
No obstante, resulta curioso que el TRLOTAU sólo se refiere a este órgano
municipal para el ejercicio de funciones de control e intervención en el artículo 142
cuando trata la ruina física inminente76
.
El artículo 21.1 q) de la LRBRL: “El otorgamiento de las licencias, salvo que
las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de
Gobierno”.
Son el RDU, RS y los TRLS de 1976 y el TRLS de 1992 los que confieren
al Alcalde el máximo protagonismo, en cuanto a la inspección, ordenes de ejecu-
ción, declaración de ruina, y disciplina urbanística.
Sobre la competencia de la Junta de Gobierno y los Alcaldes volveremos en
el capítulo de esta tesis dedicado a las cuestiones previas del procedimiento admi-
nistrativo de otorgamiento de licencia urbanística (capítulo 3 de la Parte II).
7.1.3 LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS AYUNTAMIENTOS EN LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA
El artículo 155.4 del TRLOTAU faculta a los municipios que no cuenten con
Plan de Ordenación Municipal para poder delegar el ejercicio de las competencias
que les atribuye el presente título en la Consejería competente en materia de orde-
nación territorial y urbanística.
Los municipios que se pueden acoger a esta posibilidad serán aquellos que
conforme al artículo 24.5 del TRLOTAU77
no deban contar con Plan de Ordenación
Municipal (en adelante POM) o realmente no cuenten con él, aunque tengan la obli-
gación. Debemos entender que los municipios que conforme a la legislación estatal
procedente, tengan Normas Subsidiarias de Planeamiento se equiparan a la tenen-
cia de POM.
111
76
Véase la jurisprudencia comentada en el capítulo de esta tesis dedicado a las licencias urbanísticas
de obras provisionales.
77
VAQUER CABALLERÍA, Marcos y otros. Director: Luciano Parejo Alfonso. “Derecho Urbanístico en
Castilla-La Mancha. Marcial”. Edit. Marcial Pons. 1999.

Esta posibilidad que establece el TRLOTAU de delegación hacia arriba, de
una administración territorial inferior (municipio) a una superior (comunidad autóno-
ma), no ha sido llevada a la práctica en Castilla-La Mancha. Razones de todo tipo
podemos vislumbrar: reticencia en la pérdida de “autonomía local”, dificultades para
la materialización de la delegación, serias dificultades para el ejercicio efectivo de
la competencia por la comunidad autónoma, etc.
No obstante, considero que dicha delegación debería plasmarse en un con-
venio interadministrativo, aprobado por el Pleno de la Corporación respectiva,
donde se fijaran las condiciones y cláusulas de su ejecución, en este sentido el artí-
culo 108 del TRLOTAU obliga a la publicación, en el Diario Oficial de Castilla-La
Mancha, de tales acuerdos.
112

PARTE II
LOS MEDIOS DE CONTROL ESTABLECIDOS EN EL TRLOTAU
113

CAPITULO 1
LA COMUNICACIÓN PREVIA
115

1.1 INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES
En este capítulo voy a tratar sobre un tema novedoso en el Derecho
Urbanístico español, concretamente en la disciplina urbanística, me refiero al some-
timiento a simple comunicación previa de actos que tradicionalmente han estado
sujetos a licencia, al menos licencia menor. La legislación urbanística de Castilla-La
Mancha ha sido precursora en la aplicación de esta técnica en el ámbito urbanístico
con la promulgación de la LOTAU en 1998, al establecer en su artículo 157 y siguien-
tes el régimen de comunicación previa como medio de control preventivo cuando
dice que: “Quedan sujetos al régimen de comunicación previa al Municipio los actos
de aprovechamiento y uso del suelo no incluidos en el ámbito de aplicación del artí-
culo 165”. A continuación el artículo 158 especifica que: “El promotor de las activida-
des a las que sea aplicable el artículo anterior, deberá comunicarlas al menos quin-
ce días naturales antes del comienzo de las mismas. La comunicación deberá ir
acompañada de una descripción suficiente del acto, la operación o la actividad y de
fotocopia de los permisos y autorizaciones que requiera el acto, la operación o la acti-
vidad de conformidad con la restante normativa que sea aplicable. 2. Transcurridos
los quince días naturales a los que se refiere el número anterior, el promotor podrá
realizar el acto, ejecutar la operación o desarrollar libremente la actividad”.
Otras legislaciones autonómicas han recogido el sistema, así podemos dis-
tinguir a título de ejemplo las siguientes:
- Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (artículo 194).
- La Ley del Suelo de Madrid 9/2001, de 17 de julio (artículo 156).
- El Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (artículo 179.4).
-La Ley de Extremadura, 15/2001, de 14 diciembre, regula esta fórmula en los artí-
culos 172 a 174, en los mismos términos que la de Castilla-La Mancha.
No obstante, existen diversos precedentes en nuestro Ordenamiento
Jurídico que utilizan esta técnica de control, consistente en que el ciudadano está
obligado a comunicar o informar a la Administración competente, con carácter pre-
vio, el ejercicio de un derecho o una actividad, reservándose ésta la posibilidad de
vetar su ejercicio durante un plazo de tiempo determinado. Como luego veremos no
estamos ante un supuesto de silencio administrativo, sino de una simple comunica-
ción realizada a la Administración con los requisitos formales, en cada caso previs-
tos. La Administración a la vista de dicha documentación presentada tendrá un
plazo para actuar o vetar la actividad. Transcurrido dicho plazo sin que la
Administración se pronuncie en sentido negativo, habilita al comunicante para la
realización de actividad o derecho comunicado.
Entre esos precedentes normativos, aunque el más destacable es el previs-
to en el artículo 21 de la Constitución Española cuando dice que: “1.Se reconoce el
derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará
autorización previa. 2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y
117

manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohi-
birlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro
para personas o bienes.” Junto a este notorio ejemplo, entre otros, podemos desta-
car, la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros
Privados78, el Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
de Obras, Actividades y Servicios de los Entes Locales de Cataluña79, el artículo 13
del RS en cuanto a la transmisión de las licencias, el artículo 291 del Código
Aduanero Comunitario, la Ley Orgánica 9/1983, de 15 julio, modificada por Ley
Orgánica 9/1999, de 21 de abril, que reconocía en sus artículos 8 y 10 la posibilidad
de ejercer el derecho de reunión pacífica y sin armas, sin necesidad de autorización
expresa, bastando la simple comunicación previa a la autoridad competente.
Como es sabido, el artículo 42 de la LRJPAC estableció que la
Administración estaba obligada a dictar resolución expresa en todos los procedi-
mientos y a notificarla cualquiera que fuese su forma de iniciación, exceptuando de
dicha obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o con-
venio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos úni-
camente al deber de comunicación previa a la Administración. Este artículo dio
cobertura jurídica a la introducción de la técnica que estudiamos en los distintos
ámbitos del Derecho Administrativo. Fruto de ello, ha sido la introducción en deter-
minadas normas, instrumentos de ordenación urbanística y ordenanzas municipa-
les de la posibilidad de realizar determinados actos de uso del suelo y la edificación
sin necesidad de obtener licencia urbanística, es decir, sin resolución expresa.
118
78 Así dispone este artículo que: “Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes,
inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley. Los interesados en un
procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan compare-
cido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante”.
79 Artículo 59 LRBRL: “1. A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones públi-
cas, en los supuestos previstos en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho fin no pueda
alcanzarse por los procedimientos contemplados en los artículos anteriores o éstos resultaran manifies-
tamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública de que se trate, las leyes del
Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública,
podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad
de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus compe-
tencias.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o
competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales
para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia
correspondiente. En la tramitación de los mismos se observará lo dispuesto en el número 2 del artículo
anterior.
Las Entidades locales ejercerán sus facultades de programación, planificación u ordenación de los ser-
vicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes a que se refiere el
párrafo anterior. 2. En todo caso, la ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condicio-
nes y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes
Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas”.

Podemos presumir que la finalidad de este sistema es evitar que la
Administración tenga que pronunciarse mediante un acto expreso, dictado y notifi-
cado formalmente, sobre la legalidad o no de lo proyectado, teniendo en cuenta la
escasa entidad técnica de la actividad pretendida, posibilitando así mayor eficacia y
celeridad en la actuación “policial” de las Administraciones municipales. Así, por
ejemplo, el cambio de la solería de una vivienda, que tradicionalmente se ha consi-
derado como obra menor y, por tanto, no requería proyecto técnico, pero sí de un
pronunciamiento expreso de la Administración y la posterior supervisión de lo pro-
yectado y realizado. Si ahora lo consideramos como acto comunicado, bastará
ponerlo en conocimiento del Ayuntamiento mediante el formulario previsto a tal fin y
esperar el plazo en cada caso establecido. Transcurrido el mismo sin pronuncia-
miento alguno del Ayuntamiento, el promotor podrá realizar la actividad sin esperar
resolución expresa municipal.
La ratio legis de esta medida parece encontrarse en los siguientes princi-
pios constitucionales y generales del derecho, que tratan de reducir las trabas e
inconvenientes para que los ciudadanos en general, y los empresarios en particu-
lar, puedan implantar, ampliar y modificar actividades económicas de toda índole.
Entre ellos destacamos:
-La libertad de empresa en el marco de la economía de mercado80.
-La libre circulación de bienes en el territorio81.
-La utilización legítima del suelo para la instalación de establecimientos
comerciales e industriales.
-El mandato de protección por la Administración de la libertad de iniciativa
empresarial para la instalación y acondicionamiento de los establecimientos comer-
ciales, que contempla la Ley 7/1996, 15 de enero, de Ordenación del Comercio
Minorista, siendo por tanto preciso eliminar trabas en el ejercicio de la intervención
administrativa de policía de la actividad de los particulares.
NUÑEZ LOZANO82 ha profundizado en este tema y ha llegado a la conclu-
sión de que dos son las razones esenciales que justifican el incremento de la figu-
ra. Una es la transposición de determinadas Directivas comunitarias que prevén la
119
80En cuanto al alcance del mismo destacar el estudio realizado por el Consultor de los Ayuntamientos “
Nuevo Régimen Local” 1985, pag. 471 y siguientes.
81Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha dispone en el artículo 3.4 que: “La Junta de
Comunidades podrá coordinar las actuaciones de las Diputaciones en materias de interés general para
Castilla-La Mancha. La apreciación del interés general y las fórmulas de coordinación se establecerán
por Ley de las Cortes de la Región aprobada por mayoría de tres quintos y en el marco de lo que dis-
ponga la legislación básica del Estado”.
Y el artículo 30.5 que: “Una Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha regulará las relaciones de colabo-
ración y cooperación de la Junta de Comunidades, con las Corporaciones Locales de la región”.
82 “Cuando una construcción o edificación amenace con arruinarse de modo inminente, con peligro para
la seguridad pública o la integridad del patrimonio arquitectónico catalogado o declarado de interés his-
tórico o artístico, el Alcalde estará habilitado para disponer todas las medidas que sean precisas, inclui-
do el apuntalamiento”.

técnica que estudiamos. Y otra es la consideración de esta técnica como una alter-
nativa a la autorización administrativa reglada, en un contexto de liberalización y
pretendida simplificación administrativa, incluso, dice esta autora, que se quiere disi-
mular la inactividad de la Administración83.
A mi juicio, es el libre y efectivo ejercicio de las libertades y de los derechos
fundamentales lo que debe incitar, en primer lugar, a la utilización de esta técnica,
sin perjuicio de que su adecuada utilización, y sobre todo regulación, puedan auxi-
liar y favorecer una mayor vivacidad y agilidad en las tareas administrativas.
1.2 CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
COMO TÉCNICA DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA
Es sabido que en los casos en que opera el silencio administrativo positivo
en los procedimientos de licencias urbanísticas se producen actos administrativos,
esto es, pronunciamientos presuntos de la Administración que habilitan al solicitan-
te la realización de una actividad concreta. Sin embargo, como bien dice NUÑEZ
LOZANO, en las comunicaciones previas la ausencia de veto de la Administración
no comporta un acto administrativo, ni ficticio o presunto, ni tácito. Pero sí es un acto
administrativo la resolución en virtud de la cual, mediante el veto, la Administración
se opone a la actividad proyectada, siendo el veto el título jurídico con el cual se
interviene en el ejercicio de dicha actividad.
SANTAMARÍA PASTOR84 alude a este tipo de intervención administrativa,
denominándolas “comunicaciones previas con reserva de oposición”. Dice este autor
que “esta modalidad de condicionamiento de la actividad de los sujetos privados
consiste en el deber que, en determinados casos, se impone a los particulares de
proceder a comunicar a la Administración su decisión de realizar una determinada
actividad; comunicación que ha de efectuarse con carácter previo al inicio de la
misma e indicando las circunstancias o modalidades que dicha actividad habrá de
revestir. Se confiere a la Administración la potestad de proceder al examen de los
términos de la comunicación, de comprobar su legalidad y ajuste a los intereses
públicos y, en caso de conclusión negativa, de formular su oposición a que la acti-
vidad se desarrolle mediante un mandato prohibitivo, o de condicionar su realización
a la introducción en la actividad proyectada de modificaciones que la hagan compa-
tible con la legalidad o el interés público. Esta técnica constituye, como es fácil dedu-
cir, una modalidad aligerada de la técnica autorizatoria”.
SANTAMARÍA PASTOR considera que: “mientras las autorizaciones pue-
den otorgarse, por regla general, de modo presunto por silencio administrativo posi-
tivo. El mecanismo de la comunicación que ahora examinamos es materialmente
120
83 Artículo 24.5 TRLOTAU: “Estarán exentos del deber de contar con un Plan de Ordenación Municipal
los Municipios dotados de un crecimiento urbano estable o moderado y cuya política municipal tienda al
mantenimiento de ese escenario, en los que concurra la circunstancia de no haberse superado durante
los cuatro últimos años consecutivos la promoción de más de 50 viviendas o 5.000 metros cuadrados
construidos de cualquier uso por año. Estos requisitos podrán actualizarse y modificarse reglamentaria-
mente…”

muy similar: salvo que el documento que se presenta ante la Administración no es
una solicitud, sino una mera comunicación, lo que sucede es que, transcurrido un
plazo determinado (el que dispone la Administración para resolver o para oponer-
se), el particular puede, sin más, emprender la actividad proyectada”.
Según ha quedado expuesto, entendemos que no estamos ante un acto
presunto, o una ficción creada por el derecho ante la inactividad administrativa, sim-
plemente se trata de posibilitar la realización de determinados actos de uso del
suelo y de la edificación que por no tener ni siquiera la consideración de obras
menores, no requieren a priori una autorización expresa municipal.
El legislador de Castilla-La Mancha ha querido que todos los actos de uso del
suelo y de la edificación promovidos en su territorio, por inocuos que parezcan85, no
121
84 El artículo 6.8 de dicha norma prescribe que: “No precisarán autorización administrativa previa las
organizaciones, dotadas o no de personalidad jurídica, que se creen con carácter de permanencia para
la distribución de la cobertura de riesgos entre entidades aseguradoras o para la prestación de servicios
comunes relacionados con la actividad de las mismas, así como las agrupaciones de entidades asegu-
radoras a que se refiere el número 5 del artículo 23, pero en uno y otro caso deberán comunicarlo a la
Dirección General de Seguros con una antelación de un mes a la iniciación de la actividad organizada o
agrupada.
La citada Dirección podrá suspender las actividades a que se refiere este número o requerir modificacio-
nes en las mismas cuando apreciara que no se ajustan a los preceptos reguladores de la ordenación y
supervisión de la actividad aseguradora o a las normas de contrato de seguro”.
El artículo 21.2 de la misma norma: “2. Toda persona física o jurídica que pretenda adquirir, directa o indi-
rectamente, incluso en los supuestos de aumento o reducción de capital, fusiones y escisiones, una par-
ticipación significativa en una entidad aseguradora deberá informar de ello previamente a la Dirección
General de Seguros, haciendo constar la cuantía de dicha participación, los términos y condiciones de
la adquisición y el plazo máximo en que se pretenda realizar la operación…
La Dirección General de Seguros dispondrá de un plazo de tres meses, a partir de la presentación de la
información que exige el párrafo precedente, para oponerse a la adquisición de participación significati-
va o de cada uno de los incrementos de la misma que igualen o superen los límites antedichos o que
conviertan a la entidad aseguradora en sociedad dominada del titular de la participación significativa; la
oposición deberá fundarse en que el que pretenda adquirirla no sea idóneo para garantizar una gestión
sana y prudente de la entidad aseguradora. Si la Dirección General de Seguros no se pronunciara en el
plazo de tres meses, podrá procederse a la adquisición o incremento de participación. Si dicha Dirección
General expresa su conformidad a la adquisición o incremento de participación significativa podrá fijar
un plazo máximo distinto al comunicado para efectuar la adquisición”.
85 El artículo 96 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Obras,
Actividades y Servicios de los Entes Locales de Cataluña. Sustitución de la licencia, dispone que: “1. Las
ordenanzas municipales, salvo que una disposición legal establezca lo contrario, podrán sustituir la nece-
sidad de obtención de licencia por una comunicación previa, por escrito, del interesado a la administra-
ción municipal, para la ejecución de determinadas obras para las cuales no sea necesaria la presenta-
ción de proyecto o para el ejercicio de actividades no clasificadas y otras actuaciones que prevean las
ordenanzas.
2. A la comunicación se acompañará la documentación que las ordenanzas determinen, para su debida
comprobación”.
El artículo 92.2 de la misma norma también ha previsto con carácter general que: “2. Las ordenanzas
municipales podrán establecer que para el ejercicio o el cambio de actividades no clasificadas o inocuas,
y los traspasos y las novaciones subjetivas de las actividades en general, sea suficiente la comunicación
previa, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 96 y 97 de este Reglamento”.

puedan realizarse sin el conocimiento previo de la administración competente, que
no es otra que los Ayuntamientos. A la vista del tipo de acto proyectado será nece-
saria licencia urbanística (autorización expresa), informe del artículo 173 del TRLO-
TAU o inactividad municipal (acto comunicado).
Antes de entrar en el análisis del mecanismo de la comunicación previa
conviene distinguirla de la licencia urbanística, puesto que son técnicas de policía
administrativa de carácter preventivo. La diferencia es ostensible y notoria. En el
caso de la licencia urbanística si la actividad proyectada es contraria a la legalidad
resolverá denegando la licencia, mientras que ante la comunicación previa la
Administración ejercerá, en plazo previsto para ello, el veto correspondiente, impi-
diendo su ejercicio. En un caso la Administración autoriza, en el otro el promotor
ejerce la actividad porque tiene derecho a ello.
1.3 LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS SUJETAS A COMUNICACIÓN PREVIA.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA COMUNICACIÓN PREVIA
El artículo 157 del TRLOTAU establece que los actos de aprovechamiento
y uso del suelo no incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 165 del TRLO-
TAU podrán ejecutarse cuando previamente a su inicio se hayan puesto en conoci-
miento del Ayuntamiento. Quiere ello decir que el sistema de los actos de uso del
suelo, construcción y edificación comunicados tiene carácter obligatorio, el munici-
pio no tiene potestad para establecerlo o inaplicarlo, el Ayuntamiento debe aceptar-
lo, aunque tradicionalmente ese tipo de actos estuvieran sujetos a licencia urbanís-
tica de obra menor. No obstante, conviene depurar el contenido del citado artículo
a través de las siguientes observaciones:
En primer término, el legislador sólo se refiere a “los actos de aprovecha-
miento y uso del suelo”, lo que hace interpretar literalmente que los actos de apro-
vechamiento y uso de la edificación quedarían al margen, es decir, sujetos inexora-
blemente a licencia urbanística. En este sentido se manifiesta IGLESIAS
GONZÁLEZ86 cuando califica a la regulación del artículo 157 de: “auténtico atolla-
dero jurídico”.
Sin embargo, desde mi punto vista creo que se debe a un error u omisión
inconsciente del legislador, debiendo entenderse incluidos los actos de uso del
suelo y de la edificación que no vengan expresamente relacionados en el artículo
165. Esto es así, por dos razones:
a) Porque si tiene algún sentido esta técnica es precisamente para su apli-
cación en el ámbito de la edificación.
122
86 Artículo 38 de la CE: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado.
Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con
las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”..

b) Porque si tenemos en cuenta que conforme al artículo 165.1. i) del TRLO-
TAU87 se somete a previa licencia urbanística todo movimiento de tierras exceptuan-
do las labores agrícolas, la interpretación de ambos artículos nos llevaría al absur-
do, es decir, aplicar este sistema a las tareas relacionadas con la agricultura, como
la siembra, arado, etc.
En segundo lugar, aunque no tengan carácter potestativo el establecimien-
to de la comunicación previa, el Ayuntamiento puede modular su aplicación,
ampliando el elenco de actos de uso del suelo y de la edificación sujetos a licencia
urbanística, ya que el artículo 165.1. t) habilita a los Ayuntamientos para poder
ampliar la extensa relación prevista en el artículo 165.1 cuando establece que esta-
rán sujetos a licencia urbanística también: “Los demás actos que señalen los instru-
mentos de planeamiento de ordenación territorial y urbanística”. Esto supone que a
pesar del carácter preceptivo y automático de su aplicación, los ayuntamientos pue-
den dejarlo vacío de contenido al incluir en sus normas toda la casuística posible.
En tercer y último lugar, hay que referirse a que el legislador de Castilla-La
Mancha no ha dejado margen de maniobra a los municipios para incluir más
supuestos sometidos a comunicación previa, desde mi punto de vista la desconfian-
za del Legislador es ostensible al reducir las posibilidades exclusivamente a los
actos no incluidos en el extenso y casi exhaustivo elenco del artículo 165.1 del
TRLOTAU.
Los instrumentos urbanísticos aprobados con posterioridad a la LOTAU
recogen esta técnica.Así, el artículo 8.47 del POM de Albacete (BOP de 12 de mayo
de 1999) establece que están sujetas al régimen de comunicación las siguientes
actuaciones urbanísticas:
a) Obras en los edificios, con excepción de las referidas a los edificios fuera
de ordenación.
a.1) Obras de conservación que para su realización no precisan de la colo-
cación de andamios, apeos, etc.
a.2) Obras de acondicionamiento menor de locales y viviendas que no afec-
ten a su distribución interior ni impliquen la apertura de nuevos huecos.
b) Otras actuaciones urbanísticas:
b.1) Actuaciones estables:
-Acondicionamiento de espacios libres de parcela consistentes en ajardina-
mientos, pavimentación, implantación de bordillos, con excepción de implantación
de instalaciones.
-Limpieza de solares
b.2) Actuaciones temporales: sondeos y prospecciones de terrenos propios
de la actuación de que se trate.
123
87 Artículo 139. 2 de la CE dispone que: “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirec-
tamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de
bienes en todo el territorio español”.

Una vez analizado el conjunto de actuaciones urbanísticas susceptibles de
control a través de la comunicación previa, veamos ahora su tramitación.
En primer lugar, cabría plantearse si tras la comunicación se abre un pro-
cedimiento administrativo. A mi juicio sí, y ello porque siempre será necesario com-
probar, fiscalizar la adecuación de la actividad pretendida al sistema, e incluso liqui-
dar el tributo que ello origina88.
Dicho esto, y a pesar de la aparente sencillez del sistema ideado por el
TRLOTAU, su aplicación requiere una tramitación ordenada y cronológica que pode-
mos estructurar así:
En primer lugar, el procedimiento se inicia con una comunicación o notifica-
ción del particular dirigida a la Administración. Debemos entender que es una comu-
nicación y no una solicitud89, ya que no se pide nada, se informa o se pone en cono-
cimiento del Ayuntamiento la futura realización de unos actos de uso del suelo y de
la edificación, a pesar de que con ese acto jurídico del promotor se inicie un proce-
dimiento administrativo. Aunque se trate de una comunicación, ésta deberá conte-
ner los datos y formalidades mínimas establecidas en el artículo 70 LRJPAC, es
decir:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se seña-
le a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, “la
comunicación”.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
A la comunicación deberá acompañarse los siguientes documentos:
-Descripción suficiente del acto, operación o actividad proyectada.
-Fotocopia de los permisos y autorizaciones que requiera el acto, la operación o la
actividad, de conformidad con la normativa sectorial que sea aplicable.
-Presupuesto.
-Planos o croquis.
124
88 NUÑEZ LOZANO, Mª. C. “Las actividades comunicadas a la Administración”. Edit. Marcial Pons. 2001.
Pag. 196 y siguientes.
89 Recuerda NUNEZ LOZANO que en Italia se ha justificado esta técnica por razones de democratiza-
ción y de aceleración de la actividad administrativa, para evitar conductas escandalosas e ilícitas de los
funcionarios públicos.

La comunicación con la documentación preceptiva prevista en el artículo
158.1 del TRLOTAU deberá comunicarse, mediante su presentación en el registro
correspondiente del Ayuntamiento, al menos quince días naturales antes del
comienzo de las obras o actos.
Una vez “incoado” el procedimiento, dentro del plazo de 15 días naturales
posteriores a la comunicación deberán producirse una serie de trámites.
El primer paso administrativo tras la presentación de la comunicación será
la comprobación de la misma por un técnico municipal, que a la vista de su conte-
nido emitirá un informe técnico donde someramente se indique si la realización del
acto requiere o no licencia urbanística.
Una vez emitido el informe pueden darse las siguientes situaciones:
a) En caso de que, a juicio del técnico, se requiera licencia urbanística
habrá que comunicárselo al promotor antes de que transcurra el citado plazo.
b) Requerir del interesado ampliación de la información facilitada, en cuyo
caso, se interrumpirá el cómputo del plazo, reiniciándose una vez cumplimentado el
requerimiento (artículo 158.3 b del TRLOTAU).
c) Si no hay ningún inconveniente, y por tanto la actividad proyectada se
puede subsumir en el concepto del artículo 157 del TRLOTAU, el Municipio informa-
rá a las Administraciones competentes de las comunicaciones cuyo objeto les afec-
te conforme estipula el artículo158. 4 del TRLOTAU. Este artículo parece referirse a
la obligación que tienen los ayuntamientos de comunicar a las Administraciones titu-
lares del dominio público (carreteras, aguas, etc.) de los actos de uso del suelo y de
la edificación que les pudiera afectar. En igual sentido se manifiestan los artículos
166 y 169 del TRLOTAU.
Transcurridos los quince días naturales desde la comunicación, el promotor
podrá realizar el acto, ejecutar la operación o desarrollar libremente la actividad.
Ahora bien, consideramos que la tramitación prevista en el TRLOTAU con-
lleva dos actuaciones administrativas esenciales, esto es:
a) Dictar una resolución administrativa que liquide la tasa correspondiente,
siempre y cuando ésta esté establecida.
b) Un acto de comprobación90 por técnico competente que acredite que la
actuación realmente realizada ha sido conforme a la comunicación practicada, así
como la valoración económica de lo ejecutado.
Finalmente hay que recordar que la ejecución de actuaciones sin comuni-
cación previa se considerarán clandestinas, tal y como establece el artículo 159 del
125
90 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: “Principios de Derecho Administrativo” V. II, Edit: Edit. Centro de
Estudios Ramón Areces, pag. 278.

TRLOTAU, es decir, se aplicaría el régimen previsto en el artículo 177 del TRLOTAU,
que define las actividades clandestinas como: las edificaciones, construcciones e
instalaciones, y demás operaciones y actividades reguladas por la ordenación terri-
torial y urbanística realizadas, total o parcialmente, sin contar con los correspon-
dientes actos legitimadores previstos en dicha Ley o al margen o en contravención
de dichos actos.
Una vez detectada una actuación clandestina habrá que poner en marcha
el procedimiento previsto en el artículo 178 del TRLOTAU, tendente a la legalización
de la actividad, o al cese y demolición de la construcción91.
1.4 EFICACIA DEL SISTEMA DE ACTOS COMUNICADOS
1.4.1 Desde el punto de vista fiscal
No es lugar éste para entrar en un examen profundo del alcance y efectos
fiscales de las instituciones que aquí se analizan. Ello no obstante, en este caso
conviene detenerse en dicho aspecto, atendiendo a la novedad de la institución.
Normalmente la ejecución de actos de uso del suelo y de la edificación
están sujetos a dos intervenciones administrativas. Una el sometimiento a licencia
urbanística o la vista comunicación previa, y otra, de carácter fiscal. Esta segunda
intervención se debe a que la ejecución de los actos de uso del suelo y de la edifi-
cación suponen el hecho imponible de la Tasa por expedición de Licencias
Urbanísticas y del Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras92. Pues
bien, conforme a la regulación prevista en el TRLOTAU tales actos, cuando que no
requieran licencia urbanística, quedan automáticamente al margen de las mencio-
nadas obligaciones fiscales, por las siguientes razones:
1ª En cuanto a la Tasa por expedición de licencias urbanísticas, menciona-
da en el artículo 20.4, h)93 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las HaciendasLocales,
no tiene encaje en el tema que tratamos, ya que sólo es exigible por la
126
91 Ejemplo de ello es el artículo 165, j) de la LOTAU donde al incluir como actos sujetos a licencia urba-
nística, entre otros: “los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier clase
de suelo y los de abancalamiento y sorriba para la preparación de parcelas de cultivos, sin que los sim-
ples surcos para labores agrícolas tengan tal consideración”, está poniendo de manifiesto que todo acto
de uso del suelo y de la edificación salvo plantar, labrar etc., están sujetos a licencia urbanística, de
donde se deduce que el grado de detalle al que a llegado la LOTAU es destacable.
92 IGLESIAS GONZÁLEZ, Felipe: “Licencias urbanísticas”. Edit. Lefebvre. 2000. Pag. 55.
93 Artículo 165.1. i TRLOTAU: “Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en
cualquier clase de suelo y los de abancalamiento y sorriba para la preparación de parcelas de cultivos,
sin que los simples surcos para labores agrícolas tengan tal consideración”,

expedición de licencia urbanística. En la comunicación previa no hay licencia urba-
nística, por ello es necesario crear una Ordenanza Fiscal que recoja los actos suje-
tos a dicha comunicación94 como hecho imponible, ya que cuando el Ayuntamiento
comprueba y controla la efectiva ejecución de lo comunicado realiza una actividad
susceptible de tasa conforme estipula el artículo 20.1 del citado Texto Refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de evidente contenido enunciativo95.
2ª Junto a la Tasa hemos enunciado que tampoco es aplicable a este tipo
de actos el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras ya que el artícu-
lo 100 de la misma disposición legal, lo considera como un tributo indirecto cuyo
hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de
cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la
correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licen-
cia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición. Por
tanto, si no se exige licencia urbanística tampoco se podrá exigir el Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras. Aquí el problema es más grave, porque
mientras en el caso anterior se puede subsanar mediante una Ordenanza ad-hoc,
en materia de impuestos, y debido al principio de legalidad, será preciso una modi-
ficación del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para que incluya como
hecho imponible los actos de uso del suelo y de la edificación sujetos a comunica-
ción previa.
De lo dicho se produce la paradoja de que la simple instalación de una
antena parabólica (artículo 165.1,q del TRLOTAU) requiere licencia y por tanto lle-
vará aneja la correspondiente liquidación de la Tasa e Impuesto sobre el irrisorio
coste de ejecución, mientras que la instalación de un parquet en una lujosa vivien-
da quedaría exento de ambas figuras impositivas. Lo deseable sería no someter a
licencia urbanística la instalación de una antena, por razones obvias.
127
94 En este sentido AGUADO i CUDOLA, VICENTE. “El silencio administrativo en el ROAS: licencias pre-
suntas y comunicación previa”. Derecho Local. Coordinado por FONT i LLOVET. Barcelona, 1997. Página
209.
95 La STC 42/2000, de 14 de febrero, Sala Segunda, (RTC 200042) reconoce este aspecto al decir
que: “…Además, el ejercicio de este derecho está sometido al cumplimiento de un requisito previo: el
deber de comunicarlo con antelación a la autoridad competente (SSTC 36/1982, F. 6 y 59/1990, F. 5).
Debe tenerse en cuenta que, aunque el deber de comunicación no constituye una solicitud de autoriza-
ción -ya que el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa,
sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal (SSTC 59/1990, F. 5 y 66/1995, F.
2), «sino tan sólo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda
adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los mani-
festantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros» (STC 66/1995, F. 2)…”

1.4.2 Desde el punto de vista práctico
Si tenemos en cuenta la necesidad de dos pronunciamientos técnicos, uno
previo sobre la procedencia del sistema, y otro posterior, sobre la ejecución de la
actividad, así como la necesidad de resoluciones liquidatorias, hacen que sea insu-
ficiente o imperceptible la agilización de estos procedimientos, convirtiéndose en
una licencia urbanística “descafeinada”.
Consecuencia de lo anterior, según la experiencia acumulada en los siete
años de vigencia de la LOTAU96, es que la aplicación de esta figura en los munici-
pios de Castilla-La Mancha normalmente se hace de manera incorrecta al cobrarse
la Tasa y el Impuesto como si tratara de una obra menor y en la mayoría de los casos
se sigue aplicando la distinción tradicional entre licencia de obras mayores y meno-
res, cuando no olvidemos que el TRLOTAU establece el régimen de comunicación
previa con carácter imperativo, es decir, por ministerio de la Ley, sin necesidad de
que las Ordenanzas o instrumentos de planeamiento municipales la prevean.
A mí entender, las posibles soluciones a los problemas planteados podrían ser:
a) El establecimiento de la comunicación previa debería ser potestativo
para que cada Ayuntamiento lo regulase, si así lo creyera conveniente, en sus res-
pectivas normas, determinando los actos de uso del suelo y de la edificación que
no requieren licencia urbanística, así como los plazos para su ejercicio.
b) En cualquier caso, si se ha de cobrar una tasa por tal concepto, convie-
ne regular o modificar la Ordenanza Fiscal sobre otorgamiento de licencias urbanís-
ticas por parte de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma97, a los efectos de
incluir este supuesto como hecho imponible.
c) En el mismo sentido, habría que plantearse la modificación del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo sobre Impuesto de Construcciones
Obras e Instalaciones, para regular los elementos impositivos necesarios para su
exacción.
128
96 La necesidad de la comprobación de lo ejecutado es una tarea necesaria en el sistema de controles
administrativos sobre los actos de uso del suelo y de la edificación, ya que en la mayoría de los casos
la experiencia nos muestra que lo ejecutado no coincide con lo proyectado. De ahí, que el RS y la LOTAU
prevean la obligatoriedad de las licencias de primera ocupación o entrada en funcionamiento, cuya fina-
lidad es cotejar lo proyectado y lo ejecutado. Más adelante se estudian este tipo de licencias urbanísti-
cas.
97 Sobre esta cuestión véanse las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 11 de julio
de 2000, recurso: 1880/1997 y 28 de septiembre de 2000, recurso 890/1996.

CAPITULO 2
LA LICENCIA URBANÍSTICA
129

2.1 CONCEPTO, NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA LICENCIA
URBANÍSTICA98
Junto a la estudiada comunicación previa, el artículo 156 del TRLOTAU
somete a control previo de legalidad todas las actividades, actos de transformación
y aprovechamiento del suelo.
Desde el comienzo de esta obra se ha vislumbrado el significado y alcance
de la licencia urbanística. Ahora corresponde definir y precisar esta institución jurí-
dica. El concepto de licencia urbanística, al igual que otras técnicas jurídicas, no ha
preocupado al derecho positivo, ni tampoco al TRLOTAU, a pesar de que existan infi-
nidad de normas que regulen el procedimiento para su concesión y los efectos de
la misma.
No obstante, vamos a estudiar el concepto desde tres puntos de vista: el
derecho positivo, la jurisprudencia y la doctrina.
En cuanto al derecho positivo, tras rastrear el ordenamiento jurídico, el Real
Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, “de adecuación a la LRJPAC de los procedi-
mientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones”, define en su
artículo 1.2 el concepto de licencia, en general, cuando dispone que: “Se entiende
por autorizaciones todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su
denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legal-
mente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una
actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valora-
ción del interés público afectado”. Tal y como aparece formulada en abstracto, esta
definición resulta certera en sus términos y es trasladable, con las debidas caute-
las, al concepto de licencia urbanística.
Recientemente el CTE ha definido a la licencia municipal de obras como el
acto administrativo por el cual el Ayuntamiento competente autoriza la ejecución de
la obra proyectada, una vez comprobada su conformidad con la legalidad aplicable.
Sin embargo, frente a la práctica inexistencia de definiciones en el
Derecho positivo, es fácil comprobar la multitud de definiciones acuñadas por la
jurisprudencia99.
131
98 No estamos ante un caso de doble imposición, puesto que la tasa se establece como consecuencia
de la prestación del servicio público de control e inspección de la actuación realizada, mientras que el
impuesto, de carácter indirecto, obedece a otras razones.
99 Artículo 20. 4 dispone que: “Conforme a lo previsto en el apartado 1 anterior, las entidades locales
podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de activida-
des administrativas de competencia local, y en particular por los siguientes:
h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana”.

De entre ellas podemos destacar, por su claridad, la siguiente: “La licencia
urbanística es un acto típico de autorización reglada, por el que se habilita al admi-
nistrado para que ejercite un poder que ya le pertenece, pero tras controlar que el
ejercicio del mismo es, en el caso concreto de que se trata, pertinente y adecuado
en relación con los intereses públicos que la Administración autorizante debe tute-
lar conforme a la Ley. Se explica así que el ejercicio de un poder quede subordina-
do a la obtención de una autorización previa; sirve ésta para alzar un límite a la
actuación del administrado, alzamiento que se verifica tras comprobarse que los
intereses públicos protegidos por el Ente autorizante no sufrirán en el caso de ejer-
cicio concreto del poder” (STS de 21 de julio de 1997, LA LEY JURIS: 9712/1997).
También la mencionada STC 61/1997, de 20 de marzo, delimitó el concep-
to de licencia urbanística cuando determinó que: “…el acto autorizatorio de la licen-
cia municipal no es sino el modo de control o intervención administrativa para fisca-
lizar si se ha producido la adquisición de dicha concreta facultad urbanística, cual
es el «derecho a edificar», cumpliendo así la licencia no sólo la finalidad de compro-
bar si la edificación proyectada se ajusta al Plan y a la legislación urbanística sino
también, como prescribe el artículo 242.4 (refiriéndose al TRLS de 1992), para las
actuaciones asistemáticas, si el aprovechamiento proyectado se ajusta al suscepti-
ble de apropiación”.
La vigente Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, no utiliza la expresión licen-
cia urbanística, sino que se refiere en su artículo 30 a “títulos administrativos habi-
litantes de obras y actividades…”.
En cuanto a la doctrina, para el profesor PARADA VÁZQUEZ100 la licencia
urbanística es “una autorización municipal de carácter reglado que, sin perjuicio
de tercero, permite la ejecución de obras o utilizaciones del suelo que los instru-
mentos urbanísticos han previsto en cada terreno. La licencia se convierte así en
un medio de control de la actividad de los particulares en el ámbito de la edificación
y uso del suelo, control previo que tiene como finalidad fundamental preservar el
cumplimiento de la normativa urbanística y dar satisfacción a lo dispuesto en el artí-
culo 47 de la Constitución cuando ordena a los Poderes Públicos que regulen la
utilización del suelo de acuerdo con el interés general”.
En esta misma línea, REBOLLO PUIG y ALARCÓN SOTOMAYOR101 reali-
zan una definición más amplia y completa cuando consideran que: “La licencia urba-
nística es una autorización municipal reglada por la que se controla el cumplimien-
to de la legalidad urbanística de una determinada transformación del espacio
132
100Así lo ha hecho por ejemplo el Ayuntamiento de Alicante en su Ordenanza municipal.
101 Artículo 20.1 establece que: “Hecho imponible. “1. Las entidades locales, en los términos previstos en
esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio
público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administra-
tivas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos”.

que un administrado tiene previsto acometer y con cuyo otorgamiento se permite la
concreta operación necesaria para esa transformación. Su carácter reglado elimina
cualquier margen de discrecionalidad para apreciar la oportunidad de la actividad
para la que se solicita y comporta, por el contrario, que debe denegarse si la actua-
ción proyectada es disconforme con la legalidad urbanística y otorgarse si es con-
forme con ella sin que, en tal caso, ni siquiera quepa someterla a condiciones. No
obstante, sí es posible otorgarla imponiendo modificaciones sobre lo inicialmente
solicitado si ello no es nada más que una corrección para adaptarlo plenamente a
la legalidad. Como una autorización clásica, la licencia urbanística no confiere un
nuevo derecho sino que permite el ejercicio de un derecho existente”. Estos autores
aclaran que la ley del suelo de 1990 y el TRLS de 1992 le confería otra función,
como la de comprobar la adquisición del derecho a edificar, por tanto, parece que
sí surgía un nuevo derecho, dejando de tener carácter declarativo.
Desde mi punto de vista, los conceptos de licencia urbanística, tanto juris-
prudenciales como doctrinales, han sido superados por la moderna legislación, que
ha tenido que adaptase a las nuevas exigencias del interés público en juego. Me
refiero a que mediante la licencia urbanística no sólo se va a comprobar que lo pro-
yectado se adecue exclusivamente a la normativa urbanística, sino que, como luego
veremos, debe ser el control último o definitivo (directa o indirectamente) que garan-
tice que la actividad proyectada es conforme a todas las normas sectoriales que
inciden en el territorio, esto es, las de carácter medioambiental, de dominio público,
sanitario, infraestructuras, etc. El TRLOTAU así lo previene en sus artículos 166 y
169. También las leyes urbanísticas de Extremadura y Canarias.
Una vez definida la institución, los rasgos que caracterizan a la licencia
urbanística son:
1) Se trata de un acto administrativo de intervención, al concederse por la
Administración con el objetivo de controlar una actividad previamente proyectada.
2) Es de carácter objetivo, su concesión o denegación no depende de las
condiciones personales del solicitante.
3) Es de carácter real, en tanto la licencia se trasmite junto con el terreno
afectado (artículo 13 RS).
4) Es neutral, en virtud del artículo 12 del RS “las autorizaciones y licencias
se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros”.
5) Es reglada, en cuanto la Administración carece de margen de discrecio-
nalidad para su otorgamiento, debiendo conceder las que se acomoden a la lega-
lidad y denegar las que infrinjan el ordenamiento jurídico. Ahora bien, a pesar de su
carácter reglado, pueden someterse a condiciones jurídicas.
6) Es un acto que debe ser, en todo caso, motivado, sobre todo cuando es
denegada (artículo 163 del TRLOTAU).
133

De todos estos rasgos, quizás sea su carácter reglado el más resaltado por
la reiterada doctrina jurisprudencial y científica. La licencia urbanística es un acto
administrativo reglado que no confiere derechos, sino que se limita a otorgar autori-
zación para realizar un acto permitido por la norma102. Su función es controlar si se
cumplen o no las condiciones requeridas por normas urbanísticas preexistentes,
disposiciones a las que los Ayuntamientos habrán de ajustarse en el doble sentido
de tener que denegar las licencias de obras que se opongan a tales disposiciones
y tener que conceder las que a las mismas se acomoden. La Administración no es
libre para decidir si otorga o no una licencia, sino que ha de atenerse a la normati-
va urbanística propia de su competencia, y sin que sea lícito modificar el contenido
de las licencias en previsión de futuras disposiciones legales o reglamentarias [en
este sentido, entre otras, las SSTS de 30 de enero de 1979 y 8 de mayo de 1990
(LA LEY JURIS: 32656-JF/0000)].
2.2 LA LICENCIA URBANÍSTICA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATI-
VO DE DERECHOS103
La polémica acerca del carácter constitutivo o declarativo de la licencia
urbanística está superada para la mayoría de la doctrina. Sobre esta cuestión,
134
102 Se ha podido constatar, mediante un sondeo realizado a un conjunto representativo de ayuntamien-
tos de la Comunidad Autónoma, que la comunicación previa no tiene la aplicación prevista en el TRLO-
TAU, ya que las obras proyectadas o se califican menores o mayores.
103 Sirvan de ejemplo la ordenanza fiscal nº 11 del ayuntamiento de Cuenca reguladora de la tasa por la
prestación de servicios urbanísticos y la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Madrid reguladora de la
tasa por prestación de servicios urbanísticos, reciente modificación (Aprobada provisionalmente la modi-
ficación de la Ordenanza por el Pleno del Ayuntamiento en sesión extraordinaria celebrada el día 29 de
octubre de 2004, y publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 261, de fecha 2 de
noviembre de 2004) al disponer en su artículo 10.8 que: “8. -Actuaciones sujetas al procedimiento de
comunicación:
1) Actuaciones contempladas en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 49 de la Ordenanza Municipal de
Tramitación de Licencias Urbanísticas que no incluyan la realización de obras:
Se satisfará una cuota fija de ............................................................ 364,70
2) Actuaciones contempladas en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 49 de la Ordenanza Municipal de
tramitación de Licencias Urbanísticas que incluyan la realización de obras tramitables por el procedi-
miento de comunicación ........................................................ 546,00
3) Obras exteriores reguladas en el artículo 49.6 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias
Urbanísticas:
Por cada planta de los edificios ......................................................... 50,90
En todo caso, se abonará un mínimo de .......................................... 109,05
4) Obras de conservación, acondicionamiento y restauración contempladas en los apartados 4, 5 y 7 del
artículo 49 de la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas:
Cuando afecte a una superficie de hasta 500 m2 .............................. 253,45
Cuando la superficie afectada por estas obras exceda de los primeros 500 m2, se incrementará la tarifa
anterior, por cada 100 m2, o fracción de exceso en..................................................................... 37,80.
5) Obras reguladas en el artículo 49, apartados 8, 9, 15 y 16 de la Ordenanza Municipal de Tramitación
de Licencias Urbanísticas ...... 218,10
6) Obras reguladas en el artículo 49, apartados 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ordenanza Municipal de
Tramitación de Licencias Urbanísticas 145,45.

GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO104 opinaban en 1981 que “la licencia
urbanística es un acto de intervención de efectos meramente declarativos (de la con-
cordancia o no del acto proyectado con la ordenación urbanística) y en ningún caso
constitutivos. Por ello, no otorga la licencia el derecho a realizar el acto cuya legitimi-
dad controla; pues tal derecho ha sido ya atribuido por la ordenación urbanística;
antes bien, se circunscribe a verificar que el ejercicio de dicho derecho está dentro
de los límites y se produce con el cumplimiento de los deberes que conjuntamente
definen, según la ordenación urbanística, el contenido del derecho ejercitado”.
El Tribunal Constitucional también considera a la licencia urbanística como
un acto administrativo declarativo, tal y como se deduce del concepto anteriormen-
te expuesto; en este sentido se ha manifestado con toda claridad la tan citada STC
de 20 de marzo de 1997 (Fº Jº n.º 34). En igual sentido, las sentencias del TS de 21
de junio de 1977; 7 de octubre de 1988; 8 de julio de 1989; 24 de marzo de 1992,
recurso 4470/1990 (LA LEY JURIS: 4991/1992) que vienen a decir, en síntesis, lo
siguiente:
- No son las licencias urbanísticas actos constitutivos o creadores de dere-
chos, sino actos que permiten el ejercicio de un derecho preexistente previa com-
probación por el órgano competente de su legalidad.
- Una vez otorgada la licencia, ésta, en cuanto acto declarativo de derechos
que es, no se ve ya afectada por la modificación del planeamiento que sirvió de
base normativa para su emanación.
2.3 CLASIFICACIÓN GENERAL DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
Cuando hablamos de licencia urbanística no nos referimos a una figura jurí-
dica autónoma e individualizada, ni a un procedimiento específico aplicable a cual-
quier tipo de actividad de uso del suelo o de la edificación, sino a una institución jurí-
dica que abarca multitud de procedimientos y actividades. En este sentido no hay
que olvidar, por las razones ya expuestas, que debido al conglomerado de normas
que confluyen en este tipo de procedimientos, habrá tantas clases de licencias
como tipos de actos de uso del suelo y de la edificación puedan proyectarse y eje-
cutarse.
No obstante, voy analizar los distintos tipos de licencias municipales más
importantes, que regulan el uso del suelo y de la edificación, así como la relación
entre ellas.
135
104 Sobre la naturaleza y régimen jurídico de las licencias urbanísticas véase el trabajo de ÁLVAREZ
MARTÍN, Juan Antonio. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados nº 4, quincena 28 Feb. - 14
Mar. 2002, ref.º 691/2002, pág. 691, Tomo 1.
105 SSTS, entre otras, de 2 de junio de 1992 (LA LEY JURIS: 5127/1992), de 22 de enero de 1996 (LA
LEY JURIS: 3311/1996) y de 9 de diciembre de 1998 (LA LEY JURIS: 896/1999).

2.3.1 ¿La licencia urbanística es una institución jurídica bajo cuya denomina-
ción caben otras modalidades de licencias?
Es conocida la existencia de una importante confusión terminológica al res-
pecto, ya que la figura “licencia urbanística” tiene un carácter polisémico. Hay nor-
mas, pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinales que consideran que la licen-
cia urbanística es sólo la licencia de obras, mientras que para otros es un título
administrativo que engloba la licencia de apertura, instalación, obras, etc.
Así, por ejemplo, la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación
Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo, incluye bajo el título licencias urbanísti-
cas (capítulo I del Título IV) a la licencia de primera ocupación, apertura y activida-
des clasificadas, y regula la relación entre ellas105. Mientras que la jurisprudencia,
en determinados pronunciamientos las distingue, entre otras, la STS de 8 de octu-
bre de 1989106 (LA LEY JURIS: 97159-JF/0000).
Otro ejemplo válido sería la Ley Urbanística de Aragón, 5/1999, de 25 de
marzo107, que menciona bajo la denominación “modalidad de licencias” los siguien-
tes tipos: la licencia de actividad clasificada, la licencia de apertura, la licencia de
ocupación y la licencia de instalación. El artículo 171 de esta norma distingue la
licencia urbanística de la licencia de actividades o clasificada. Estas licencias regu-
ladas en la ley aragonesa no son acumulativas, sino alternativas entre sí y su otor-
gamiento se rige por otras leyes, a las que remite.
Para cerrar esta relación de ejemplos normativos, el artículo 214 Decreto
Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
del Suelo de la Región de Murcia, nos da otra visión, al incluir dentro de las licen-
cias municipales las siguientes modalidades: urbanística, actividad y primera ocu-
pación108.
136
106 Citado por TOLOSA TRIBIÑO, Cesar: “La intervención administrativa en la edificación y uso del suelo
y la disciplina urbanística en la nueva ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen
urbanístico del suelo de Cantabria. RDU. Septiembre-Octubre 2001 Año XXXV. Núm. 188.
107 REBOLLO PUIG M y ALARCÓN SOTOMAYOR L. “Derecho administrativo IV: bienes, servicios y acti-
vidades reguladas”. Editorial: iustel.com. Madrid. 2002. Pag. 15 y ss.
108 En este sentido, podemos destacar la STS de 22 de enero de 1996 (LA LEY JURIS: 3311/1996) donde
queda meridianamente claro el carácter reglado de la licencia urbanística: “…Como es bien sabido y así
lo tiene machaconamente reiterado esta Sala, la licencia tiene un carácter estrictamente reglado, consti-
tuyendo un control de la legalidad urbanística —artículos 178.2 de la Ley del Suelo de 1976 y 3.1 del
Reglamento de Disciplina Urbanística— y teniendo que otorgarse cuando el contenido del proyecto se
ajusta a tal normativa urbanística o denegarse en caso contrario. Ello no es sino el corolario lógico de lo
dispuesto en el artículo 57.1 de la Ley del Suelo, donde se mantiene que tanto la Administración como los
particulares quedan obligados al cumplimiento de las disposiciones sobe ordenación urbana contenidas
en dicha Ley y en los Planes y normas aprobadas con arreglo a dicha Ley…”. Otras sentencias que resal-
tan el carácter reglado de la licencia urbanística: SSTS, entre muchas otras, de 22 de diciembre de 2000,
(LA LEY JURIS: 5493/2001) y 28 de marzo de 2006 (LA LEY JURIS: 1111/2006). En este mismo sentido
se han pronunciado los Tribunales Superiores de Justicia de las diecisiete Comunidades Autónomas, entre
otros: TSJ de la Comunidad Valenciana, sentencia de 24 de enero de 2003 (LA LEY JURIS:
1359469/2003), TSJ del País Vasco, sentencia de 11 de septiembre de 2000, (LEY JURIS: 384288/2000)
y TSJ de Cataluña, sentencia de 28 de junio de 2002 (LA LEY JURIS: 1267687/2002).

Esta norma no engloba bajo la denominación de licencia urbanística otro
tipo de licencias, sino que las distingue claramente entre sí, no haciendo mención
a la licencia de apertura.
Como se ve, no son pocas las dudas que se ciernen sobre el concepto de
licencia urbanística, ya que, por ejemplo, para la ley aragonesa la licencia de activi-
dad clasificada no es igual que la licencia de apertura. Mientras que la jurispruden-
cia, tradicionalmente, ha denominado licencia de apertura a la licencia de actividad
clasificada. Sirvan de ejemplo las sentencias del TS de 22 de octubre de 2002, nº
de recurso: 10339/1998 (LA LEY JURIS: 10365/2003), de 19 de enero de 2002, nº
de recurso: 6769/1996 (LA LEY JURIS: 2614/2002).
Ahora bien, en otros casos el TS ha considerado que las licencias de aper-
tura tenían un componente urbanístico. En este sentido, podemos destacar la sen-
tencia de 23 de diciembre de 2002, nº de recurso: 1708/1999 (LA LEY JURIS:
11150/2003), cuando considera que: “…opone el Ayuntamiento de Pontevedra que
la sentencia recurrida ha infringido el artículo 40.3 del Reglamento General de
Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto núm.
2816/1982, de 27 de agosto, puesto que ese precepto limita las facultades del
Ayuntamiento en la concesión de una licencia de apertura a la verificación de que
la construcción ejecutada se ajusta íntegramente a las previsiones del proyecto pre-
viamente presentado para la concesión de la licencia de obras. Sin embargo, si ello
es así en cuanto a los condicionamientos específicos impuestos por dicho
Reglamento, no lo es en cuanto a la observancia de los restantes prescripciones
exigidas por la legislación urbanística general que, como en todas las licencias de
apertura debe controlarse por el respectivo Ayuntamiento” 109.
Para confirmar la existencia de esta confusión terminológica DE LA MORE-
NA y DE LA MORENA110 ha advertido que el artículo 22 del Reglamento de
Servicios alude simplemente a la licencia de apertura en tanto que los concordan-
tes preceptos del Reglamento de Actividades (artículos 34 RAMINP y 3 IRAM) y del
de Espectáculos (artículos 40 y 42 RGPE) lo hacen, además, a la de instalación y,
no se sabe bien, si a la de entrada en funcionamiento o simplemente «funciona-
miento».
Para este autor la desigual terminología empleada ha inducido a errores y
confusiones que han llegado hasta la propia jurisprudencia. Por ejemplo, destaca
137
109 Sobre este tema véase el trabajo de LÓPEZ-MONTERO VELASCO, Santiago: “Carácter declarativo
de la licencia urbanística”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 15, Ref.º 2287/1998,
pág. 2287, Tomo 2.
110 GARCÍA DE ENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO, L. “Lecciones de Dº Urbanístico. Edit. Cívitas. 1981,
pag. 651. En el mismo sentido IGLESIAS GONZÁLEZ “Licencias Urbanísticas”. Edit. Lefebre. 2000. Pag.
176.

las siguientes sentencias: la STS de 14 de diciembre de 1990 nos dice al respecto
que «el que el artículo 22 RS se refiera (sólo) a las licencias de apertura y no a las
de instalaciones previstas en el artículo 34 RAMINP, no significa que (no abarque a
ambas), tratándose tan sólo de una cuestión de terminología». Más categórica es
aún la Sentencia de 14 de julio de 1994 (LA LEY JURIS: 7917/1994) al señalar que
«el Reglamento de Actividades contempla una única licencia de instalación, apertu-
ra y funcionamiento (licencia única) que, por virtud de lo dispuesto en su artículo 34,
queda condicionada en su eficacia —que no en su existencia— a la visita de com-
probación de la actividad autorizada y a los daños que la misma pueda producir».
Por su parte, la sentencia de 23 de marzo de 1993 (LA LEY JURIS: 6799-5/1993)
hace certera referencia a «la extraña artificiosidad entre licencia de apertura y licen-
cia de actividad, pues la licencia de apertura se concede precisamente para que se
ejerza la actividad», en cambio sí admite «la diferencia entre la licencia para la ins-
talación de la actividad (artículos 29 a 33 RAMINP) y la autorización de apertura
(artículo 34 RAMINP) que no se concede hasta haber comprobado la corrección y
eficacia de la instalación».
De tan razonable postura discrepan, sin embargo, las sentencias de 25 de
enero de 1985 y de 25 de enero de 1991 (LA LEY JURIS: 3722/1991).
Una vez vistos estos ejemplos, sumamente ilustrativos, sobre la criticada
confusión terminológica, el TRLOTAU engloba bajo la denominación “licencias urba-
nísticas” todas las licencias, esto es, las de apertura, primera ocupación y activida-
des clasificadas. Por tanto, todas las licencias reguladas en la sección 2ª, del capí-
tulo 2º, del título VII, del TRLOTAU son licencias urbanísticas.
La afirmación anterior es compleja y arriesgada, porque en muchas ocasio-
nes se ha entendido a la licencia de apertura como una licencia no urbanística, es
decir, como una autorización cuya finalidad era verificar que la actividad, clasifica-
da o no, que se iba a desarrollar estaba conforme con las normas sectoriales apli-
cables al caso concreto. Sin embargo, esto no es así de acuerdo con la doctrina
jurisprudencial más reciente, que seguidamente se expondrá, así como las normas
jurídicas dictadas al respecto111.
138
111 El artículo 185 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen
Urbanístico del Suelo de Cantabria distingue entre la licencia de primera ocupación tiene cuya finalidad
es verificar el cumplimiento efectivo de las prescripciones contenidas en la licencia de obras y de los usos
permitidos por el Plan. Por otro lado, el artículo 186.1 define a la licencia de apertura cuya finalidad es
verificar si los locales e instalaciones industriales y mercantiles reúnen las debidas condiciones de tran-
quilidad, seguridad y salubridad, así como las que, en su caso, estuvieren previstas en el planeamiento
urbanístico. Y el 186.2 se refiere a la licencia de actividades clasificadas, que se exigirá para las activi-
dades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, de conformidad con lo dispuesto en la normativa regu-
ladora de tales actividades. Por su parte, el artículo 187 de la misma norma trata sobre las relaciones
entre los diferentes tipos de licencias.

Como hemos visto, hay pronunciamientos jurisprudenciales que diferencian
o tratan de distinguir la licencia urbanística de la licencia de actividad y apertura, en
base a que cada una controla ámbitos jurídicos distintos.
Sin embargo, desde mi punto de vista eso no es así, ya que tanta es la inter-
dependencia de ambas licencias que pueden considerarse todas como licencias
urbanísticas. El TRLOTAU así lo ha hecho al regular y englobar bajo la citada
Sección 2ª, llamada de las licencias urbanísticas, las subsecciones mencionadas
(1ª Los Principios generales comunes a las licencias urbanísticas, 2ª La licencia de
obras, edificación e instalación y 3.ª Las licencias de usos y actividades).
Podría pensarse que cuando un promotor pretende construir un edificio
para desarrollar una actividad, de las llamadas “clasificadas”, el Ayuntamiento al
otorgar la licencia de obras, propiamente dicha, aplicará exclusivamente normas
puramente urbanísticas, del mismo modo que cuando otorga la licencia de instala-
ción o actividad supervisa si dicha actividad es conforme con la legislación secto-
rial correspondiente, especialmente la medioambiental. Pero ello no es así, porque
la normativa sectorial es tenida en cuenta en las licencia de obras, así como la licen-
cia de actividad no puede eludir las prescripciones urbanísticas. Ejemplo de ello, es
la redacción del artículo 161.3 del TRLOTAU cuando dice que: “La resolución dene-
gatoria deberá ser motivada, con explícita referencia a la norma o normas de la
ordenación territorial y urbanística o, en su caso, de otro carácter con las que esté
en contradicción el acto o actividad pretendida”, es decir, no sólo se otorga o denie-
ga conforme a las normas urbanísticas sino también de otro carácter112.
Para corroborar la afirmación anterior, el artículo 30 del RAMINP113 dispo-
ne, con absoluta claridad, que: “Recibidos los documentos a que se refiere el artí-
culo anterior, la Alcaldía podrá adoptar las siguientes resoluciones:
139
112 Esta sentencia declara que: “…Es ya tradicional en nuestro Derecho la distinción entre la licencia urba-
nística y la licencia de apertura. Mientras la primera contempla y autoriza, en lo que ahora importa, la
construcción de un edificio, la segunda proyecta el control preventivo sobre la actividad a desarrollar en
aquél. Esta dualidad de conceptos, con regulación en cuerpos normativos formalmente diferenciados,
implica una quiebra en la aspiración de universalidad característica del urbanismo que pretende abarcar
todos los aspectos jurídicos de la relación del hombre con el medio en que vive, quiebra esta que ha reci-
bido apoyo de la Constitución que al regular sobre la base del principio de la competencia el nuevo repar-
to territorial del poder que representan las Comunidades Autónomas diferencia el urbanismo y la orde-
nación del territorio, por un lado, y la protección del medio ambiente, por otro -artículos 148,1, 3.ª y 9.ª y
149, 1, 23.ª-.Y esta diferenciación formal de la licencia urbanística y la de apertura, que tiene importan-
tes consecuencias en los terrenos procedimental y competencial -en la de apertura existe un procedi-
miento específico y una participación hoy comunitaria en la decisión- ha dado lugar a un determinado
encadenamiento temporal de ambas: la licencia de apertura ha de obtenerse con anterioridad, o por lo
menos simultáneamente, a la licencia urbanística para evitar el gasto innecesario de una construcción
en la que no va a resultar posible la actividad que se pretende”.
En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 14 julio de 1994 (LA LEY JURIS: 7917/1994), que
más adelante comentaremos.

Denegación expresa y motivada de la licencia por razones de competencia
municipal basadas en los planes de ordenación urbana”, es decir, cuando la activi-
dad proyectada es disconforme con la normativa urbanística aplicable, en ese tér-
mino municipal, debe denegarse la licencia solicitada. O lo que es lo mismo, razo-
nes de orden urbanístico motivan jurídicamente la denegación de una licencia de
actividad. A mayor abundamiento, los artículos 166. 3 b)114 y 169.4 b)115 no sólo se
refieren a un control puramente urbanístico, sino también de las normas de edifica-
ción y construcción, con especial consideración de las relativas a reducción del
impacto ambiental de las operaciones y de conservación energética. Ello demues-
tra la intención del TRLOTAU de no limitar la licencia urbanística a un control exclu-
sivamente urbanístico. No olvidemos que esta norma persigue la protección de múl-
tiples bienes jurídicos, entre otros, de carácter medio ambiental. Así el artículo 3 del
TRLOTAU establece los bienes a cuya tutela sirve la actividad urbanística: “…todas
las actividades urbanísticas deberán procurar la máxima tutela y realización prácti-
ca posible de los bienes que expresan los principios rectores de la política social y
140
113 Los artículos 167, 168, 169 y 170 de la ley aragonesa distinguen respectivamente las siguientes moda-
lidades de licencias urbanísticas: licencia de actividad clasificada, licencia de apertura, licencia de pri-
mera ocupación y la licencia de instalación. Por su parte, el artículo 171 de la misma norma se refiere a
la posibilidad de dictar una resolución única cuando establece que: “1. Los supuestos requeridos de licen-
cia de actividad clasificada o de apertura y, además, de licencia urbanística, serán objeto de una sola
resolución, sin perjuicio de la formación y tramitación simultánea de piezas separadas para cada inter-
vención administrativa. 2. La propuesta de resolución de la solicitud de licencia de actividad clasificada o
de apertura tendrá prioridad sobre la correspondiente a la licencia urbanística. Si procediera denegar la
primera, así se notificará al interesado y no será necesario resolver sobre la segunda. 3. En cambio, si
procediera otorgar la licencia de actividad clasificada o de apertura, el órgano municipal competente
pasará a resolver sobre la licencia urbanística, notificándose lo pertinente en forma unitaria al interesa-
do.
114 El artículo 214 del citado Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, distingue, por un lado, la licencia urbanística, que
se exigirá para todo acto de construcción, reforma o demolición de edificios o instalaciones que se rea-
licen en el suelo o en el subsuelo, conforme a lo previsto en esta Ley y en los planes urbanísticos. Por
otro, la licencia de actividad, que se exigirá para cualquier actividad mercantil o industrial que se preten-
da desarrollar, tanto en el interior de edificaciones como en espacios libres.También se exigirá para cual-
quier modificación que se pretenda realizar de los usos existentes, así como para los usos de carácter
provisional. Y finalmente, la licencia de primera ocupación, que se exigirá para el uso de las edificacio-
nes una vez terminada su construcción, rehabilitación o reforma. Habrá de acreditarse para su otorga-
miento que la obra realizada se ajusta a la licencia urbanística concedida, así como que reúne las con-
diciones técnicas de seguridad, salubridad y accesibilidad y que puede habilitarse para el uso al que se
destina y, en su caso, que el constructor ha cumplido el compromiso de realización simultánea de la urba-
nización.
115 De igual modo la sentencia del TSJ del País Vasco, de 27 de enero de 1997, nº de recurso: 983/1993
(LA LEY JURIS: 2033/1997), que cita a su vez otras sentencias del TS, como la de 11 de noviembre de
1993, considera que: “de suerte que en el otorgamiento de la licencia, no sólo ha de comprobarse la con-
formidad de la actividad con la legislación sectorial protectora del medio ambiente y de la calidad de vida,
sino también con la licitud del emplazamiento de la actividad o del uso urbanístico que supone, equiva-
liendo por ello la licencia de apertura a la licencia urbanística en su aspecto de control del uso, actuan-
do, por tanto, la potestad municipal en el ejercicio simultáneo de dos competencias atribuidas por sen-
dos ordenamientos, el sectorial de las actividades clasificadas y el urbanístico.”

económica establecidos en los artículos 45, 46 y 47 de la constitución”, y como no,
el artículo 5 del TRLOTAU cuando establece los fines que persigue la actuación
pública territorial116.
También confirma esta postura la STS de 30 de septiembre de 1998 (LA
LEY JURIS: 10288/1998) cuando declara rotundamente que: “Desde luego que las
licencias de actividad son licencias urbanísticas, en cuanto mediante ellas se con-
trola la legalidad del uso pretendido en una concreta finca, tal como éste es admiti-
do o prohibido por un determinado Plan de urbanismo…”.
En este sentido, se han manifestado los Tribunales Superiores de Justicia.
Así el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en sentencia de 26 de mayo de
2003, nº de recurso: 85/2001 (LA LEY JURIS: 1444772/2003), viene a confirmar el
criterio de que las licencias de apertura son licencias urbanísticas, ya que para su
adquisición por silencio administrativo se requiere el cumplimiento de las previsio-
nes establecidas en la normas e instrumentos de planeamiento. Siendo en estos
casos aplicable el principio consagrado por el derecho urbanístico en el artículo
242.6 del TRLS de 1992117 (en el mismo sentido, la sentencia del mismo tribunal de
17 de febrero de 2003, LA LEY IURIS 1395702/2003.
Así las cosas, y debido a la interrelación existente entre la norma urbanísti-
ca y la sectorial, toda licencia para construir, instalar o poner en funcionamiento118
una actividad requiere que ésta esté, sin duda, conforme con las normas urbanísti-
cas, entendiendo por éstas desde las leyes del suelo hasta las ordenanzas munici-
pales, pasando por los instrumentos de planeamiento, de toda índole.
Si esto ocurre con las normas de rango legislativo, igual situación se produ-
ce con las normas municipales, es decir, los instrumentos de planeamiento y las
ordenanzas específicas de licencias urbanísticas, donde las clasificaciones son
para todos los gustos, pero con un denominador común, esto es, que bajo la deno-
minación de licencia urbanística se incluyen otras modalidades.
141
116 DE LA MORENA Y DE LA MORENA, Luis “Licencias urbanísticas. Licencias de actividades. Licencias
de espectáculos. Sus interrelaciones, analogías y diferencias, según la jurisprudencia (II)” Artículo publi-
cado en el Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 21, Quincena 15 - 29 Noviembre de
1998, Ref.º 3105/1998, pág. 3105, Tomo 2.
117 El hecho de que la realidad jurídica sea esta (el derecho positivo), no quiere decir que esté de acuer-
do con ella, desde mi punto de vista, y adelanto ahora, debería por un lado, aclararse el significado de
cada tipo de licencia, y por otro, reducirse el número de autorizaciones, tal y como veremos en los epí-
grafes siguientes.
118 Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que es exponente la sentencia de 5 de abril
de 1993 (LA LEY 25493-JF/0000), señala que a través de la licencia urbanística la Administración
Municipal actúa un control de legalidad, pero no de la legalidad en general sino de la legalidad urbanís-
tica —artículo 178 de la Ley del Suelo.

Por ejemplo, la Ordenanza de Albacete119 en su artículo 8.36.5 establece,
con toda claridad, que las licencias urbanísticas comprenden los siguientes tipos:
a) De parcelación
b) De obras de urbanización
c) De obras de edificación
d) De otras actuaciones urbanísticas
e) De primera ocupación
f) Para obras y usos de naturaleza provisional
g) De instalación de actividades y de funcionamiento
2.3.2 ¿Las licencias de apertura son licencias urbanísticas?
De acuerdo con lo expuesto, podemos considerar que las licencias de
obras, edificación o construcción no presentan ningún problema en cuanto a su con-
sideración como licencias urbanísticas120.
Ahora bien, no ocurre lo mismo con la licencia de apertura. Aquí el proble-
ma existe, porque tradicionalmente se ha llamado licencia de apertura a la autoriza-
ción que se expedía tanto en los procedimientos de actividades clasificadas, como
en los de actividades inocuas. En principio, no existe inconveniente en llamarlas así,
porque, en los procedimientos para la implantación de actividades clasificadas,
cuando se concedía la licencia de obras, se concedía simultáneamente la de “aper-
tura” (que realmente era una licencia de actividad o instalación), nunca antes; en vir-
tud del archiconocido artículo 22.3 del RS (“Cuando, con arreglo al proyecto presen-
tado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento
de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otor-
gamiento de la licencia de apertura si fuere procedente”). Todo ello, sin perjuicio de
que posteriormente hubiera que girar una visita de comprobación (inspección que
originaba otra licencia denominada de apertura, como luego veremos) conforme
estipula el artículo 34 del RAMINP, que a continuación estudiaremos con deteni-
miento.
Sin embargo, la confusión sobre la llamada licencia de apertura se produ-
ce cuando estamos ante establecimientos o actividades sujetos al RGPE, donde sí
es necesario conceder una licencia específica de apertura, tal y como establece el
142
119 Esta norma debemos considerarla aplicable en Castilla-La Mancha, de acuerdo con lo previsto en la
disposición derogatoria de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la
atmósfera.
120 Este artículo dispone que: “…b) Informe o informes técnicos, previstos en las correspondientes
Ordenanzas o en la legislación sectorial aplicable, que en todo caso deberán considerar la adecuación
del proyecto a la legalidad urbanística, a las normas de edificación y construcción, con especial conside-
ración de las relativas a reducción del impacto ambiental de las operaciones y de conservación energé-
tica”.

artículo 40 de dicho reglamento121.Y es más, este RGPE previene la posibilidad de
que la “apertura” de determinados establecimientos estén sujetos también al
RAMINP, en cuyo caso deberá tramitarse aquél procedimiento (RAMINP) en el seno
del procedimiento previsto en el RGPE, lo que supone que en estos casos, indepen-
dientemente del alcance del artículo 34 del RAMINP, será precisa una licencia de
apertura conforme dispone el citado artículo 40 del RGPE. En resumidas cuentas,
cuando una actividad está sujeta al RAMINP puede o no requerir licencia específi-
ca de apertura en función de que dicha actividad esté o no sujeta al RGPE.
Dicho esto, también son licencias de apertura las que se tramitan para la
implantación o simple apertura de establecimientos inocuos, esto es, no sujetos al
RAMINP, RGPE u otra norma sectorial específica.
Desde mi punto de vista, no cabe equiparar la licencia de obras con la licen-
cia de instalación o actividad, ni la licencia de actividad con la de apertura, ni la
licencia de apertura con la de primera ocupación, cada licencia responde a una
razón de ser concreta y determinada, independientemente de que debería cambiar-
se radicalmente el sistema, como luego se expondrá122.
En definitiva, desde mi punto de vista, podemos llegar a estas tres conclu-
siones:
a) Que no existe una homogeneidad terminológica al respecto.
b) Que podemos aceptar la premisa de que todas las licencias municipales
relativas al ejercicio de actos que recaen sobre el uso del suelo y la edificación son
licencias urbanísticas.
143
121 Este artículo establece que: “…b) Informe o informes técnicos que se prevean en las correspondien-
tes Ordenanzas, o en la legislación sectorial aplicable, que en todo caso deberá considerar la adecua-
ción del proyecto a la legalidad urbanística, a las normas de edificación y construcción, con especial con-
sideración a las relativas a reducción del impacto ambiental de las operaciones y conservación energé-
tica”.
122 “Toda actuación pública que tenga por objeto regular el uso, aprovechamiento o utilización del suelo
deberá perseguir los siguientes fines: a) defender y proteger los espacios y recursos naturales, así como
las riquezas, de suficiente relevancia ecológica, cualquiera que sea su titularidad. b) utilizar racionalmen-
te los espacios de valor agrícola, ganadero, cinegético, forestal y piscícola, o de interés económico, social
y ecológico, con especial consideración de las zonas de montaña. c) contribuir al uso racional de los
recursos hidrológicos. d) asegurar la explotación y el aprovechamiento racional de las riquezas y recur-
sos naturales y, en particular, de los mineros, extractivos y energéticos, mediante fórmulas compatibles
con la preservación y la mejora del medio ambiente. e) preservar las riquezas del patrimonio cultural, his-
tórico y artístico. f) la protección del patrimonio arquitectónico, del ambiente y del paisaje urbano y rústi-
co. g) promover el desarrollo económico y social a través del fomento de actividades productivas y gene-
radoras de empleo estable. h) integrar y armonizar cuantos intereses públicos o privados, ya sean sec-
toriales o específicos que afecten de forma relevante al territorio en relación con los derechos constitu-
cionales”

c) Que la concesión de una licencia urbanística se hará tras verificar que la
actividad proyectada se adecua a las normas urbanísticas, y en su caso, de otro
carácter123.
Por todo ello, abogo por una mayor rigurosidad terminológica y, sugiero
desde aquí, que todas las licencias municipales relacionadas con actos de uso del
suelo y de la edificación se denominen licencias urbanísticas, puesto que todas las
modalidades tienen en común un requisito ineludible: el cumplimiento de las normas
urbanísticas.
2.3.3 Clasificación general de las licencias urbanísticas
Una vez visto y aclarado el problema terminológico, por razones sistemáti-
cas, y de acuerdo con la legislación aplicable en Castilla-La Mancha, propongo la
siguiente clasificación general de las licencias urbanísticas124:
A) Las licencias de edificación o construcción: (mayores o menores125)
- Nueva Planta.
- Ampliación.
- Modificación.
- Obras y Usos Provisionales.
- Demolición.
- Edificios Catalogados.
- Suelo Rústico o no urbanizable.
- Reconstrucción.
- Restauración y reestructuración.
- Instalaciones prefabricadas.
144
123 “…Por último, se insiste en la apelación en la obra de que el acto de concesión de licencia debía con-
siderarse concedido por silencio positivo…, a lo que debe añadirse que, de conformidad con lo razona-
do en la sentencia de instancia, no podría adquirirse por silencio administrativo facultades contrarias al
ordenamiento jurídico, y estando pendiente de cumplimentar el requerimiento de acreditación de medi-
das correctoras, y por tanto, no habiendo cumplido todos los requisitos para obtener la efectividad de la
apertura, la misma no podía obtenerse por silencio positivo, como ha declarado una Jurisprudencia rei-
terada (por todas sentencia del Tribunal Supremo de 11 May. 2001, RJ 20015693) interpretativa del alcan-
ce del silencio positivo”. n el mismo sentido podríamos citar la Sentencia de 24 de enero de 2002, del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid, nº de recurso: 3444/1996 (LA LEY JURIS: 1141607/2002).
124 Sobre el alcance de las licencias previstas en el RAMINP, estas son consideradas como autorizacio-
nes, en su carácter de acto-condición. Así las califica ALONSO GARCÍA, Consuelo. “Las actividades cla-
sificadas” de la obra: “Derecho Administrativo Autonómico de Castilla-La Mancha”. Pag. 609 y siguientes.
Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha. Cuenca. 2000.
125 Igual que Albacete (Ordenanza publicada BOP 12 de mayo de 1999) la Ordenanza de Alicante,
Madrid, Talavera de la Reina, etc, hacen esa clasificación, englobando todas las modalidades conocidas
bajo el epígrafe o título “licencias urbanísticas”.

B) Usos del suelo sujetos a licencia:
- Parcelaciones urbanísticas y otras segregaciones de toda clase de suelo.
- Movimientos de tierras.
- Cerramientos.
C) Licencias urbanísticas en función de la interacción y concurrencia de las
licencias anteriores con otras autorizaciones, especialmente:
- Obras destinadas al ejercicio de Actividades Clasificadas (sometidas al
RAMINP).
- Obras sometidas al Reglamento de Policía y Espectáculos; sujetas o no, a
su vez al RAMINP.
- Obras que requieren previa Declaración de Impacto Ambiental126.
-Obras que por su especialidad objetiva o subjetiva tienen un tratamiento
especial por la normativa sectorial aplicable en cada caso.
D) Licencias de apertura de establecimientos inocuos.
E) Licencias de primera ocupación y aperturas.
2.4 LA TIPOLOGÍA DE LICENCIAS URBANÍSTICAS ESTABLECIDA EN EL
TRLOTAU
El TRLOTAU distingue varios tipos de licencias, si nos atenemos a la clasi-
ficación que hace la sección 2ª del capítulo II de su Título VII (llamada de las licen-
cias urbanísticas). Como digo, esta sección está incardinada en el Capítulo II deno-
minado: “el control de las actividades objeto de la ordenación territorial y urbanísti-
ca” del Título VII dedicado a regular las Garantías y Protección de la Ordenación
Territorial y Urbanística, dicha sección 2ª, a su vez, se divide en tres subsecciones:
- Subsección 1ª: “Los Principios generales comunes a las licencias urbanís-
ticas” (artículos 160 a 164).
- Subsección 2ª: “La licencia de obras, edificación e instalación” (artícu-
los165 a168).
- Subsección 3ª: “Las licencias de usos y actividades” (artículos 169 a 171).
De la anterior clasificación, y conforme establece el articulado del TRLO-
TAU, podemos distinguir los siguientes tipos básicos de licencias urbanísticas (ya
que como hemos visto todas las licencias reguladas en la sección 2ª del capítulo II
del título VII se denominan licencias urbanísticas):
145
126 A lo largo de esta obra se estudiará de manera pormenorizada cada tipo de licencia urbanística,
desde el punto de vista del acto de uso del suelo o de la edificación que fiscaliza.

1ª Licencia de obras, instalaciones, construcciones previstas en los
artículos 165 y 166 del TRLOTAU (mayores o menores).
2ª Licencias de apertura en sentido amplio: artículo 169 del
TRLOTAU.
3ª Licencia de obras o actividades provisionales: artículo 172 del
TRLOTAU.
4ª Licencias parciales y condicionadas: artículo 168 del TRLOTAU.
2.5 ¿A QUÉ LICENCIAS URBANÍSTICAS SE REFIERE EL ARTÍCULO 169 DEL
TRLOTAU?
Una vez que hemos analizado el alcance terminológico de la figura “licen-
cia urbanística” conviene ahora aclarar el contenido preciso de cada tipo de licen-
cia, conforme establece el TRLOTAU.
De acuerdo con la clasificación establecida en la citada sección 2ª, los artí-
culos 165 a 168 del TRLOTAU se están refiriendo a licencias urbanísticas en senti-
do amplio (obras y actividades), ya que el propio artículo 165 del TRLOTAU dispo-
ne que: “Están sujetos a la obtención de licencia urbanística, sin perjuicio de las
demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial
aplicable, los siguientes actos de construcción y edificación y de uso del suelo y, en
particular ...” Por tanto, según esta clasificación, lo que contiene el TRLOTAU en la
citada subsección 2ª son obras, edificaciones e instalaciones, y por consiguiente
hemos de incluir a las construcciones de todo orden, tal y como evidencian los
siguientes apartados del artículo 165.1 del TRLOTAU:
a) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de
toda clase de nueva planta.
b) Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de
toda clase existentes.
c) Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al aspec-
to exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases.
d) Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones,
cualquiera que sea su uso
e) La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.
Ahora bien, el artículo 169 incluido en la subsección 3ª (de las licencias de
usos y actividades) parece referirse no sólo a usos o actividades, es decir, apertu-
ras o puestas en funcionamiento de edificaciones y actividades, sino también a
obras, tal y como se desprende del artículo 169.1 cuando dice que: “están sujetos
a la obtención de licencia de usos y actividades, sin perjuicio de las demás autori-
zaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable, las
siguientes obras o actos de uso del suelo:
a) La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en gene-
ral, y la modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.
146

b) La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aisla-
dos que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la
legislación sectorial correspondiente.
c) Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de orde-
nación territorial y urbanística”.
Es difícil concebir la razón por la que se introdujo en el artículo 169.1 del
TRLOTAU la palabra “obra”, cuando la subsección 3ª de la sección 2ª se denomina
de: “Las licencias de usos y actividades”. Dicha inclusión es posible que se deba a
un error, ya que en ningún caso se alude a obras, y además, porque todas las obras
posibles ya vienen enunciadas en los artículos 165 y 166, por ello las letras a) y b)
del artículo 169 sólo se refieren, a mi juicio, a usos o puestas en funcionamiento de
edificios o instalaciones y a la tala de árboles.
Así las cosas, de la interpretación literal de la letra a) del artículo 169, se
puede deducir que estamos ante edificios construidos y lo que se pretende contro-
lar es el primer uso o cambios posteriores de destino, ya que se refiere a construc-
ciones, edificaciones e instalaciones, una vez obtenida la licencia urbanística para
construir, instalar o modificar lo construido.
No obstante, la evidenciada confusión se acrecienta con el artículo 169.2
cuando dispone que: “El procedimiento se iniciará a instancia del interesado, a cuya
solicitud deberá acompañar, sin perjuicio de los documentos legalmente exigibles
para el desarrollo de la actividad sujeta a autorización:
a) Si la actividad sujeta a autorización fuera la primera ocupación de una
edificación, construcción o instalación previamente autorizada, la licencia de obras
pertinente.
b) Si la actividad estuviera sujeta al régimen de actividades clasificadas o a
evaluación de impacto ambiental, la documentación necesaria para la tramitación
de la correspondiente licencia o procedimiento”.
De su lectura surgen las siguientes cuestiones:
a) Si estamos ante licencias de usos, qué significado o alcance tiene la letra
b) del artículo 169.2 cuando dice que: “…para la tramitación de la correspondiente
licencia o procedimiento…”.
b) ¿Quiere decir el artículo 169.2, b) del TRLOTAU que cuando la obra o
instalación esté sujeta al RAMINP, o requiera previa evaluación de impacto ambien-
tal, se aplicarán las precisiones contenidas en el artículo 169?, o más bien se está
refiriendo a que cuando las construcciones autorizadas y realizadas con la corres-
pondiente licencia urbanística (de obras o construcción), prevista en el artículo 166,
vayan a entrar en funcionamiento requerirán la licencia urbanística de actividad o
instalación y posteriormente la de apertura.
Para contestar a estas cuestiones conviene analizar detenidamente los
siguientes epígrafes, a modo de premisas.
147

2.6 ¿SON NECESARIAS TRES LICENCIAS (OBRA, INSTALACIÓN Y
APERTURA) PARA PROCEDER A LA APERTURA DE UNA ACTIVIDAD CLASI-
FICADA, AUNQUE SE TRAMITEN DE MANERA INTEGRADA EN UN MISMO
EXPEDIENTE, CONFORME ESTIPULA EL ARTÍCULO 163 DEL TRLOTAU?
El sistema de integración de la licencia urbanística previsto en el artículo
163 del TRLOTAU ha despertado innumerables comentarios, críticas e incluso polé-
mica, pues, como luego veremos, son varias las cuestiones que plantea.
Ahora bien, antes de entrar en el análisis y alcance jurídico del artículo 163,
hemos de despejar una duda, y a la vez sentar una premisa, para poder tratar con
solidez argumental el estudio del citado artículo 163, me refiero a la determinación
del número de licencias que hay que conceder, o que deberían concederse, cuan-
do se tramita una licencia sujeta al RAMINP o al RGPE, de acuerdo con la situación
jurídica expuesta en los epígrafes anteriores.
Sobre esta cuestión existen dos posturas, de un lado, quienes consideran
que sólo es necesario dos licencias: una de obra, y otra de instalación que su vez
lleva aparejada o implícita la licencia de apertura y, de otro lado, la posición mayo-
ritaria y adoptada en la práctica administrativa, de considerar la necesidad de tres
licencias: la licencia de obras (que no siempre ha de ser necesaria), la licencia urba-
nística de instalación o actividad y la licencia de apertura o funcionamiento.
El optar por una u otra posición viene en función del alcance jurídico y prác-
tico que se le quiera dar a los artículos 34 del RAMINP127 y 10 de la Orden de 15
de marzo de 1963128, por la que se aprueba una instrucción sobre normas comple-
mentarias para la aplicación del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres,
Nocivas y Peligrosas, tal y como seguidamente se estudiará.
148
127 Este artículo 40.1 del RGPE dispone que: “Para la apertura de todo local o recinto de nueva planta o
reformado, destinados exclusiva o preferentemente a la presentación de espectáculos o a la realización
de actividades recreativas, será preciso que se solicite y obtenga, del Ayuntamiento del municipio de que
se trate, la licencia correspondiente, sin perjuicio de los demás requisitos y condiciones impuestos por la
reglamentación específica del espectáculo de que se trate”.
128 En este sentido se ha manifestado en reiteradas ocasiones el TS, sirva de ejemplo la sentencia de 16
de diciembre de 1992 (LA LEY JURIS: 5938-5/1993), cuando reconoce que: “la licencia del RAM no
exime de solicitar la licencia de primera ocupación tal y como resulta del artículo 1.10 del RDU...: tampo-
co es posible confundir la licencia de construcción de un edificio con la de apertura del mismo, ni la de
primera ocupación de ese edificio con la de apertura de una actividad clasificada que en cualquiera de
sus dependencias se pretende ejercer. (Por tales razones y diferencias) el anticipado otorgamiento de la
licencia de obras para edificio o local de características determinadas no conllevará el necesario otorga-
miento de la licencia de apertura”.
En esta línea, destacamos también la SSTS de 29 de marzo de 1983 (LA LEY JURIS: 7714-JF/0000) y
de 22 de noviembre de 1986 (LA LEY JURIS: 387337/1986).

a) Posturas doctrinales y jurisprudenciales a favor de que sólo deben otorgar-
se dos licencias: de obra e instalación (llevando ésta última implícita la licen-
cia de apertura).
DOMPER FERRANDO129 considera a la visita de inspección, prevista en el
citado artículo 34 del RAMINP, como un simple acto de comprobación, pero en nin-
gún caso admite la exigencia de otra licencia junto a la concedida de instalación o
actividad.
Como ha puesto de manifiesto DE LA MORENA Y DE LA MORENA130 posi-
blemente estamos ante las sucesivas fases o recorridos de una misma licencia
sobre cada uno de los cuales se hace recaer un mismo control ejercido por una
misma licencia. Primero “se instala”, luego “se abre” lo instalado o construido y, final-
mente, se comprueba la eficacia de su “funcionamiento”. Desde su punto de vista131,
el expediente que se tramite para el otorgamiento de licencias de apertura y funcio-
namiento de espectáculos o recreos a los que convenga la calificación de activida-
des molestas o peligrosas, habrá que distinguir dos fases yuxtapuestas, pero de
obligada integración o inserción en un procedimiento único, que deberá concluir,
también, con una resolución única en la que queden abarcadas ambas licencias, la
urbanística y la de actividades: a) una fase previa, excluyente de la segunda o pos-
terior, y destinada a controlar la legalidad urbanística (compatibilidad de usos;
emplazamiento idóneo; etc); y b) otra fase posterior, subordinada a la primera, y
destinada a controlar específicamente la doble inocuidad de la «apertura» del local
y del «funcionamiento» de sus instalaciones, y en la que no habrá que aplicar ya la
legislación urbanística, sino el Reglamento de Actividades Clasificadas y demás
legislación medioambiental concordante con él. Cita este autor, entre otras, las
siguientes sentencias del TS de 14 de junio de 1994 (LA LEY JURIS: 52195-
JF/0000) y 26 de julio de 1994 (LA LEY JURIS: 5321-JF/0000).
Para DE LA MORENA Y DE LA MORENA no faltan sentencias, que, apo-
yándose en el artículo 22 del RS, diferencian y contraponen la licencia de «apertu-
ra» de un local, prevista en el mismo, a la licencia —o licencias— de «instalación»
y de «funcionamiento», contempladas por el Reglamento de Actividades
Clasificadas y de Espectáculos Públicos SSTS de 25 de enero de 1985, 14 de
149
129 Sobre la concurrencia normativa y competencial a la hora de tramitar y resolver un procedimiento de
esta índole véase el epígrafe de esta obra denominado: “La autorización o las autorizaciones concurren-
tes exigidas por la legislación en cada caso aplicable, así como de la concesión o concesiones corres-
pondientes cuando el acto pretendido suponga la ocupación o utilización de dominio público del que sea
titular una Administración distinta”.
130 Las distintas tipologías que aquí se mencionan son examinadas profundamente en el epígrafe de esta
obra dedicado a los “actos sujetos a licencia urbanística”.
131 Sobre la distinción e importancia de las obras mayores y menores, véase el epígrafe correspondien-
te de la parte especial de esta obra.

diciembre de 1990 (LA LEY JURIS: 3554/1991) y 25 de enero de 1991 (LA LEY
JURIS: 3724/1991). Otras, en cambio, subrayan que se trata de una sola licencia,
condicionada en su validez a la adopción de las correspondientes medidas correc-
toras y a la posterior comprobación de su eficacia, una vez puestas en funciona-
miento las instalaciones a las que tales medidas correctoras se hubiesen acoplado.
Finalmente reconoce este autor que: “…podrían aparecer, así, no dos, sino
hasta tres fases yuxtapuestas, formando parte de un mismo procedimiento otorga-
torio: la urbanística, la de apertura y la de instalación y funcionamiento.
Procedimiento trifásico que debería concluir en el otorgamiento o denegación de
una sola licencia, pero que la jurisprudencia, contagiada del recelo del legislador,
que parece sumarse a la obra de que «cuantas más licencias, más garantías», pues
más ven cuatro ojos que dos (Véanse los artículos 242.2 TRLS 1992; 22.3 RS; 29 a
33 y 34 RAMINP; 36 a 40 RGPE), no siempre sigue ni secunda, generando el con-
siguiente desconcierto en el comentarista”. Cita este autor, en prueba de ello, entre
otras, las siguientes sentencias del TS, de 21 de noviembre de 1981, de 25 de enero
de 1991 (LA LEY JURIS: 3724/1991); 16 de diciembre de 1992 (LA LEY JURIS:
5938-5/1993) y, muy especialmente, a la más reciente de 14 de julio de 1994 (LA
LEY JURIS: 7917/1994).
Desde el punto de vista de la jurisprudencia, podemos destacar por su cla-
ridad y nitidez la citada sentencia del Tribunal Supremo, de 14 julio 1994 (LA LEY
JURIS: 7917/1994), que postula la obligatoriedad de sólo dos licencias, cuando dice
que: “…Resulta, en primer lugar, que el Reglamento de 30 noviembre 1961 contem-
pla una única licencia de instalación, apertura y funcionamiento. En virtud de lo que
dispone el artículo 34 del mismo dicha licencia queda condicionada en su eficacia
-no en su existencia- a la visita de comprobación de la actividad autorizada y de los
daños que la misma pueda producir…”
b) Quienes consideran la existencia de tres pronunciamientos o decisiones
administrativas para poder ejercer una actividad considerada como clasifica-
da, esto es: licencia de obras, licencia de actividad o instalación y licencia de
apertura o puesta en funcionamiento.
La necesidad de tres licencias deriva, como ya se ha dicho, de los artículos
34 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el RAMINP
y 10 de la Orden de 15 de marzo de 1963.
Para clarificar esta postura, nada mejor que hacer uso de algunos ejemplos
que hemos extraído de la literatura jurisprudencial. En concreto, sirvan de muestra
las siguientes:
En cuanto al TS, en primer lugar, la sentencia de 8 de octubre de 1988 (LA
LEY JURIS: 59604-JF/0000) reconoce expresamente la necesidad de tres fases
para el ejercicio de la actividad:
150

“A) El Procedimiento que da lugar a la obtención de la licencia y que puede
terminar tanto de forma expresa como presunta –artículo 33.4 del Reglamento-.
B) Otorgada la licencia, ésta no permite sin más el comienzo del ejercicio
de la actividad autorizada sino que es necesaria la previa visita de comprobación
del funcionario técnico competente –artículo 34 del Reglamento-.
C) Producida tal visita con resultado satisfactorio e iniciado el curso de la
actividad no por ello queda despojada la Administración de posibilidades de actua-
ción respecto de aquélla –artículos 35 y siguientes del Reglamento-, pues las licen-
cias reguladas en este Reglamento constituyen un supuesto típico de autorización
de funcionamiento: en cuanto que autorizan el desarrollo de una actividad a lo largo
del tiempo generan una relación permanente con la Administración, que en todo
momento podrá acordar lo preciso para que la actividad se ajuste a las exigencias
del interés público -condición siempre implícita en este tipo de licencia”.
En este mismo sentido, la sentencia de 30 de mayo de 1989 (LA LEY
JURIS: 122003-NS/0000)132.
También hay que tener en cuenta la STS de 25 de enero de 1985 según la
cual, “nuestro Ordenamiento regula dos clases de licencias, la de instalación que
exige que el proyecto se adecue a las exigencias legales, y la de apertura, que tiene
como condición para su otorgamiento el que se compruebe que se han adoptado
las medidas correctoras que en su caso se hayan determinado”. Como ha dicho DE
LA MORENA Y DE LA MORENA133, parece claro que “para este fallo la licencia de
instalación no sería sino una modalidad técnica de la genérica licencia de obras
(véase, en confirmación de ello, los artículos 40.3 y 42.2 REP), en tanto que la licen-
cia de apertura se correspondería exactamente con la licencia de primera utilización
de las instalaciones y sus correspondientes medidas correctoras previamente mon-
tadas (véase, ad exemplum o por analogía, artículo 37.2 TRLS)”.
Finalmente, para terminar esta relación de sentencias, la STS de 23 de
marzo de 1993 (LA LEY JURIS: 6799-5/1993) dice, con toda nitidez, que: “…(pues
la licencia de apertura se concede precisamente para que se ejerza la actividad)
con la diferencia que sí hay, dentro del Reglamento de Actividades, entre la licencia
151
132 El sometimiento de un acto de uso del suelo o de la edificación a Declaración de Impacto Ambiental
vendrá determinado por aplicación de las normas autonómicas siguientes: ley de Evaluación de Impacto
Ambiental de Castilla-La Mancha, Ley 4/2007, de 8 de marzo, habiendo quedado derogada Ley 5/1999,
de 8 de abril de Evaluación de Impacto Ambiental.-Decreto 178/2002 de 17 de diciembre de desarrollo
de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, Ley 5/1999, de 8 de abril. Ley de Conservación de la natu-
raleza de Castilla-La Mancha, 9/1999, de 26 de mayo.
133 El artículo 34 del RAMINP dispone que: “Obtenida la licencia de instalación de una actividad califica-
da como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes se gire la
oportuna visita de comprobación por el funcionario técnico competente, no sólo por la actividad de que
se trate, sino también por la naturaleza del daño que pueda causarse…”

para la instalación de la actividad (artículos 29 al 33 de dicho Reglamento) y la auto-
rización de apertura para el ejercicio de la misma (artículo 34 del propio
Reglamento) que no se concede hasta después de haber comprobado la corrección
de la instalación…”.
Junto a las citadas sentencias del TS, el ámbito jurisdiccional donde se
manifiesta con mayor profusión y constancia esta línea doctrinal es en los Tribunales
Superiores de Justicia de las respectivas Comunidades Autónomas, prueba de ello
son los ejemplos que a continuación se exponen.
En primer lugar, hemos de destacar la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Andalucía, de 3 de marzo de 2003 (LA LEY JURIS: 1399408/2003), que
explica, con la claridad de un buen manual, el procedimiento y el sentido de lo que
estamos argumentando, es por ello que traslado aquí, literalmente, el fundamento
jurídico 5º de la misma: “…En lo que atañe a la licencia de apertura, es convenien-
te exponer que el artículo 242 del TRLS de 1.992, sujeta a previa licencia los actos
de uso del suelo y subsuelo, tales como las parcelaciones urbanas, los movimien-
tos de tierra, las obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exte-
rior de las edificaciones existentes, la primera utilización de los edificios y la modifi-
cación del uso de los mismos. Por su parte, el artículo 22 del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales, Decreto de 17 Jun. 1955, somete al mismo
requisito» la apertura de establecimientos mercantiles e industriales», con el fin de
verificar si los locales o instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, segu-
ridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieran dispuestas “ en los planes de
urbanismo debidamente aprobados».Así la licencia de obras se otorga tras compro-
bar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico, mientras que la licencia
de apertura se dirige a comprobar si los locales o instalaciones reúnen las condicio-
nes de seguridad, salubridad o tranquilidad exigibles legal y reglamentariamente,
así como por los planes urbanísticos. El funcionamiento de una actividad sobre una
instalación previa supone un doble control, el primero, de legalidad urbanística res-
pecto del uso del suelo que ha de realizarse a través de una licencia urbanística, y
el segundo, además es exigible, la conformidad de tal actividad con la legislación
sectorial protectora del medio ambiente y calidad de vida, reflejándose tal control y
conformidad en el otorgamiento de la licencia de apertura. De modo que ello da
lugar al ejercicio simultáneo de la potestad municipal de dos competencias atribui-
das por sendos ordenamientos, el sectorial de actividades y el urbanismo.
Modalidad de las llamadas “ autorizaciones operativas» y, a su vez, parte de las
licencias urbanísticas, al afectar al uso del suelo y modificación objetiva de los edi-
ficios, la licencia de apertura es un acto de carácter estrictamente reglado, de donde
se deriva, por un lado, que no puede concederse contraviniendo las disposiciones
que regulan su otorgamiento, y de otro, que no es lícito denegarlas sin claro apoyo
en una norma de plena vigencia que así lo determine.
152

Pese a las claras coincidencias entre ambas licencias de obras y apertura,
versar sobre un objeto similar y tener ambas carácter reglado, no es posible predi-
car su identidad. Mientras la primera contempla y autoriza, en lo que ahora impor-
ta, las obras de adaptación de un local, la segunda proyecta el control preventivo
sobre la actividad a desarrollar en aquél. La que pretendía realizar la solicitante es
una de las denominadas actividades clasificadas, cuya concesión ha de estar pre-
cedida de la tramitación del correspondiente expediente.
A tenor de lo expuesto la licencia de apertura supone la autorización para
el inicio del funcionamiento de la actividad instalada, lo que demanda la previa rea-
lización de los informes y medidas de inspección necesarias para comprobar que la
actividad a realizar se ajusta a los términos de la licencia concedida.
En efecto, la licencia municipal para el ejercicio de actividad sometida al
Reglamento de Actividades Molestas Nocivas Insalubres y Peligrosas requiere que
una vez obtenida la licencia de instalación, la actividad no comience a ejercerse sin
que antes se gire la oportuna visita de comprobación por funcionario competente de
la Administración (artículo 34 RAMINP). Se trata por tanto de dos fases de un
mismo expediente que concluye cuando, cumplimentadas las medidas correctoras
impuestas, se otorga la correspondiente licencia de funcionamiento de la actividad,
de modo que la licencia de apertura es un acto cuya efectividad queda condiciona-
da al cumplimiento de las medidas correctoras impuestas, comprobadas favorable-
mente por la Inspección a realizar por los Servicios Técnicos del Ayuntamiento”.
Junto esta sentencia del TSJ de Andalucía el resto de TSSJJ han seguido
la misma línea interpretativa, veamos algunos ejemplos: sentencia de 3 de
Octubre de 2002 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid134 (LA LEY JURIS:
1360841/2002); STSJ de Aragón, de 12 de mayo de 2003, recurso 109/2001 (LA
LEY JURIS: 1517867/2003); STSJ de Galicia, de 11 julio de 2002, recurso
4997/1998 (LA LEY JURIS: 1314367/2002)135; la STSJ del Principado de Asturias,
sentencia de 28 de diciembre de 2001, recurso: 946/1998 (LA LEY JURIS:
1287173/2001)136. De este mismo TSJ resulta sumamente esclarecedora, en cuan-
to aquí interesa, la sentencia de 18 de septiembre de 2000, recurso: 205/1995 (LA
153
134El artículo 10 de la Orden de 15 de marzo de 1963 establece que: “Ninguna industria o actividad, salvo
las que resulten comprendidas en las relaciones definitivas a que alude el párrafo segundo del artículo
8.º, podrá comenzar a funcionar sin la previa adopción de las medidas correctoras impuestas en la res-
pectiva licencia, tramitada y expedida con arreglo a lo preceptuado en el artículo 4.º”
135 DOMPER FERRANDO, Javier “El medio ambiente y la intervención administrativa en las actividades
clasificadas”. Editor: Madrid: Civitas 1992.
1998, Ref.º 3105/1998, pág. 3105, Tomo 2.

LEY JURIS: 226459/2000), cuando dice que: “Así, las cosas, el Tribunal Supremo en
constante jurisprudencia, viene declarando que el artículo 34 del RAMINP, prohíbe
que se comience a ejercer la actividad antes de que se gire visita de comprobación
por el funcionario técnico competente, pues contra una solicitud de licencia de acti-
vidad sujeta a RAMINP, se expedirán dos documentos, uno, la licencia de instala-
ción (en el caso de autos de cambio de titularidad de la instalación) y otro, la licen-
cia de apertura y funcionamiento, siendo ésta la que se prohíbe conceder sin la pre-
via comprobación de que se cumplen todos los condicionantes, para el ejercicio de
la actividad, visita que actúa, como ya dijimos en nuestra sentencia de 9 de diciem-
bre de 1997, entre otras, como condición resolutoria de la de instalación”.137
De igual modo que las anteriores sentencias, podemos destacar la senten-
cia de 28 de octubre de 2002, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recur-
so: 1897/1998 (LA LEY JURIS: 1322062/2002), que recoge la doctrina del TS y la
postura que aquí defendemos138.
El TSJ de de la Comunidad Valenciana, en su sentencia de 27 de noviem-
bre de 2002, recurso: 109/2002 (LA LEY JURIS: 1548172/2002) confirma lo hasta
aquí expuesto, cuando dice que: “…en el desarrollo de las actividades reguladas en
el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas de 30
noviembre 1961, pueden distinguirse tres fases diferentes en la actuación de la
Administración:
a) el procedimiento que da lugar a la obtención de la licencia de instalación, que
exige que el proyecto se adecue inicialmente a las exigencias legales.
b) otorgada la licencia de instalación, ésta no permite sin más el comienzo del ejer-
cicio de la actividad autorizada sino que es necesaria la previa visita de comproba-
ción técnica que dará lugar, en su caso, a la licencia de apertura, que tiene como
condición para su otorgamiento que se hayan adoptado las medidas correctoras que
hayan podido determinarse; y c) iniciado el curso de la actividad no por ello queda
despojada la Administración, posibilidades de actuación respecto de aquélla...”.
Sumamente interesante es el análisis realizado por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona, en sentencia de 7 de abril de 2005139
(LA LEY JURIS: 1359/2005), relativa a la exigencia de cuatro licencias de
154
137 Las licencias en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, según la jurisprudencia
(I). Luis DE LA MORENA Y DE LA MORENA El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 9,
Quincena 15 - 29 May. 1997, Ref.º 1328/1997, pág. 1328, Tomo 1.
138 Igualmente la sentencia del TS 25 de enero de 1991 (LA LEY JURIS: 3724/1991) nos dice que: “…lo
esencial es que no tuvo en cuenta que, en supuestos como el que es objeto de debate, hay que distin-
guir la licencia de instalación de una actividad y la de apertura y funcionamiento de la misma…”
1998, Ref.º 3105/1998, pág. 3105, Tomo 2.

actividad y apertura, así como de otra de primera ocupación por el Ayuntamiento de
Pamplona al Parlamento de Navarra sobre el edificio que alberga dicho Parlamento.
Finalmente, y para cerrar esta larga exposición jurisprudencial, el TSJ
Castilla-La Mancha también mantiene la misma opinión, entre otras, en la senten-
cia de 23 de enero de 1999, recurso: 813/1996 (LA LEY JURIS: 3255/1999) cuan-
do reconoce que: “…En la medida que la actividad es la de café-bar, la misma tiene
la condición de molesta según el Reglamento de actividades molestas, insalubres,
nocivas y peligrosas aprobado por D 2414/1961 de 30 de noviembre. Es reiterada la
doctrina del TS (SS 5 May. 1987, 19 Ene. y 1 Jun. l988, 17 Jul. 1989, 3 May. 1990,
entre otras) que señala la necesidad de obtener licencia de apertura y funciona-
miento para el ejercicio de una actividad comprendida en el Reglamento de 30 de
noviembre de 1961, sin que la mera tolerancia o inactividad de la Administración
comporte ningún derecho para el administrado. Necesidad de obtener la licencia de
apertura antes de que se ejecute la actividad que asimismo viene determinado en
el artículo 34 Reglamento de 30 noviembre de 1961.”
Atendiendo a los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales, la orienta-
ción jurisprudencial, que podríamos calificar como tradicional en este campo, es la
que considera la exigencia de tres licencias urbanísticas. La primera controla espe-
cíficamente las prescripciones contenidas en las normas puramente urbanísticas.
La segunda interviene en los aspectos puramente constructivos, edificatorios y de
uso del suelo desde un punto de vista medio ambiental y sanitario. En tercer y últi-
mo lugar, la licencia que fiscaliza lo autorizado por la licencia urbanística de obras
y la de actividad, nos referimos a la licencia urbanística de apertura.
Junto a la sólida corriente interpretativa expuesta, y en la misma línea de
razonamiento, se sitúa la mayoría de la doctrina científica, resaltando las siguientes
reflexiones:
CHACON ORTEGA140 en su ya clásico manual de formularios considera
necesaria una resolución administrativa, posterior a la visita de inspección prevista
por el artículo 34 del RAMINP, que conceda la licencia de apertura propiamente
dicha.
155
140“TERCERO. De conformidad con los artículos 1, 3, 6 y 34 del Reglamento de Actividades Molestas,
Nocivas, Insalubres y Peligrosas así como con el artículo 22 del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales, el ejercicio de una actividad clasificada, como la de autos, precisa licencia muni-
cipal de instalación o actividad, primero, y autorización de apertura o puesta en funcionamiento, después
(lo que suele también denominarse licencia de apertura y/o de funcionamiento), una vez comprobadas
las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad de los locales e instalaciones, pues aquella por
sí sola no permite el inicio de la actividad, ya que el artículo 34 Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres Nocivas y Peligrosas …”

LÓPEZ-NIETO Y MAYO141 llega a la misma conclusión, incluyendo en los
formularios que aparecen al final de sus manuales la necesidad de la licencia de
apertura como una resolución administrativa independiente y autónoma de la licen-
cia de instalación concedida en su día para ejecutar las obras.
Con idéntico criterio que los dos autores citados, la REDACCIÓN DEL
CONSULTOR, en su memorable Manual sobre el RAMINP142, distingue claramente
la necesidad de una licencia de apertura, tras la visita de inspección.
Concretamente dice este manual que la licencia instalación concedida en virtud del
procedimiento previsto en el artículo 30 y siguientes del RAMINP “queda condicio-
nada a la previa comprobación de la eficacia práctica de los sistemas correctores
impuestos en élla. Es éste, efectivamente, el último trámite, propiamente dicho, a
cumplir después de obtenida la licencia, como requisito previo para dicho ejercicio
(...) se expedirán dos documentos: uno, la licencia de instalación; otro, la licencia
de apertura o funcionamiento, que es una continuación de aquél. De ahí el triple
nombre de licencia de instalación, apertura y funcionamiento de una actividad”.
Esta postura doctrinal y jurisprudencial se ve reforzada con las normas de
derecho positivo. Ejemplo de ello es el Decreto 13/2002, de 15 de enero de 2002,
de autorizaciones administrativas de centros, servicios y establecimientos sanitarios
de Castilla-La Mancha, que someten a autorización de puesta en funcionamiento,
esto es, de apertura, los Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios antes de
iniciar su actividad y una vez hayan finalizado las actuaciones de instalación o modi-
ficación con realización de obras, autorizadas previamente, sin perjuicio de las licen-
cias municipales oportunas.
Veamos algunas normas jurídicas que sirven de paradigma al razonamien-
to que aquí hacemos sobre la distinción entre licencia de obra, actividad y funcio-
namiento:
a) Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas
(en adelante RGPE)143
b) En cuanto a las normas propias de Castilla-La Mancha podemos distin-
guir dos claros ejemplos:
156
141 El supuesto que concurre es el de concesión de una licencia de obras y de dos relativas al desarro-
llo de una actividad clasificada. Utilizando la terminología del artículo 34 del RAMINP, de las dos últimas
la primera sería la de instalación y la segunda la de autorización del ejercicio de la actividad. Estas licen-
cias tienen aspectos independientes y otros que no lo son. En cuanto a las relaciones entre la licencia
de apertura y la de ejercicio de la actividad o puesta en funcionamiento, la primera se concede sobre un
proyecto, y se pueden imponer al otorgarla determinadas correcciones sobre lo proyectado. La segunda
se otorga tras comprobar que lo realizado se ajusta al proyecto, con las correcciones, en su caso,
impuestas.
142 Una vez dicho todo lo anterior y dado que el hecho de haber obtenido una licencia de apertura no
constituye óbice alguno para la ulterior adopción de una medida de cierre al quedar aquélla siempre a
resultas de la visita de comprobación prevista en el artículo 34 del RAMINP y la consiguiente licencia
de funcionamiento que es totalmente independiente de aquélla…

1º Decreto 13/2002, de 15 de enero de 2002, de autorizaciones
administrativas de centros, servicios y establecimientos sanitarios de
Castilla-La Mancha144.
2º Junto a la norma autonómica transcrita se ha dictado el Decreto
7/2005, de 18 de enero, de requisitos, personal y autorizaciones de las ofi-
cinas de farmacia y botiquines, donde se vuelve a distinguir los tres tipos de
licencias.
Finalmente, y para cerrar el cuadro de argumentos, también las
Ordenanzas municipales y la práctica administrativa habitual de los ayuntamien-
tos145 demuestran que se vienen concediendo varias licencias, especialmente la
157
143 El TSJ de Cataluña también se suma a la misma línea doctrinal. Por ejemplo, tenemos la sentencia
de 25 de noviembre de 2004, recurso: 226/2004 (LA LEY JURIS: 1900385/2004), cuando expone que:
“No otra conclusión cabe alcanzar cuando de por sí la mera licencia de actividades clasificadas del
Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre, en modo alguno habilita para el ejercicio de la correspondiente
actividad sino que ello depende de la posterior licencia de funcionamiento – artículo 34 del meritado
reglamento-, en la que obviamente deberá acreditarse el cumplimiento y eficacia de las medidas correc-
toras establecidas”.
En este sentido, el TSJ del País Vasco, en su sentencia de 30 de mayo de 2003, recurso: 24/2003 (LA
LEY JURIS: 1452901/2003) reconoce que: “En el supuesto que se analiza, la parte recurrente, ahora ape-
lada, no consigue demostrar el cumplimiento de las medidas correctoras impuestas por el Ayuntamiento
para el desarrollo de la actividad de café teatro con actuaciones en vivo y en directo. No existe tampoco
prueba, conforme se acredita de la documentación obrante en el expediente administrativo, del otorga-
miento de la licencia por la concurrencia de unos hechos de los que se deduzca haber sido concedido
el permiso municipal de apertura, ni el de funcionamiento a que se refiere el artículo 34 del Reglamento;
sin que la tolerancia de la Administración Municipal permitiendo una actividad de las clasificadas en esa
normativa sin poseer licencia pueda comportar algún derecho (Sentencias del Tribunal Supremo, de 3
mayo de 1990 y las que en ella se citan, y las de 3 de mayo de 1988 y 17 de octubre de 1989).
144 “..es reiterado el criterio jurisprudencial que señala la necesidad de obtener licencia de apertura y fun-
cionamiento para el ejercicio de una actividad clasificada (…) La obtención de la licencia de apertura
debe ser previa siempre al inicio de la actividad, como se infiere del artículo 34 de Reglamento de
Actividades Molestas, Insalubre, Nocivas y Peligrosas (D. 2424/1961) y artículo 40 del Real Decreto
2816/1982, de 27 Ago. La licencia de instalación o actividad (…) no implica por si misma la autorización
del inicio de la actividad, respecto de la que se hace necesario llevar a cabo previamente las visitas de
comprobación necesarias, a cargo del Técnico competente (artículo 34 antes citado). Por tal motivo, el
Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de octubre de 1988, refiere que una vez obtenida la licencia de
instalación, se inicia una nueva fase del procedimiento, diferente de aquella. La obtención, por tanto, de
la licencia de funcionamiento, se configura como un acto «condición» de la eficacia de la licencia de ins-
talación (sentencia del Tribunal Supremo de 24 de diciembre de 1976) y «esencial» para el desarrollo de
la actividad, en tanto que su funcionamiento sin pasar por este trámite hace devenir la actividad en ile-
gal o clandestina (sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Oct. 1975)...”
145 “En relación con las denominadas actividades clasificadas, esto es, potencialmente generadoras de
daños para la salud, el medio ambiente, etc., el Alto Tribunal, siguiendo la terminología del Reglamento
de Actividades Molestas, distingue la licencia de instalación, cuyo objeto es controlar si la localización de
la actividad pretendida es conforme con el planeamiento y además si la misma reúne condiciones técni-
cas suficientes para impedir la producción de daños a las personas, a los bienes o al medio ambiente, y
la licencia de funcionamiento, que se otorga previa la comprobación por el técnico competente del cum-
plimiento de los mismos requisitos, no otros, que fueron exigidos en la licencia de instalación y que auto-
riza por fin al desarrollo de la actividad en cuestión”.

de apertura tras la visita de inspección establecida en el citado artículo 34 del
RAMINP.
Pues bien, una vez que hemos estudiado los argumentos a favor y en con-
tra de la necesidad de tres licencias para la apertura de una actividad clasificada, a
modo conclusión, podemos extraer las siguientes reflexiones:
a) El TRLOTAU ha optado por la solución más indefinida y compleja, al dis-
tinguir, como hemos visto, las licencias de obras (artículo 165 y 166), licencias de ins-
talación (artículo 165) y licencias de primera ocupación y uso o actividades de las
instalaciones ya existentes o preexistentes (artículo 169), aunque con la ausencia de
la rigurosidad técnica que hubiese sido deseable. No olvidemos que pese a esa cla-
sificación y confusión el TRLOTAU pregona en su artículo 162 y 163 la integración de
licencias (creo que más en teoría que en la práctica), como luego veremos.
Por tanto, conforme establece la letra del TRLOTAU, queramos o no, hay
que conceder una licencia urbanística, que llevará implícita la licencia de obras y
actividad o instalación, y una licencia de apertura posterior.
b) Desde mi punto de vista, el RAMINP no establece que la licencia conce-
dida conforme al procedimiento regulado en sus artículos 29 a 33 sea una licencia
de apertura. Prueba de ello es que el artículo 34 de dicha norma dice literalmente
que: “Obtenida la licencia de instalación de una actividad calificada como molesta,
insalubre, nociva o peligrosa, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes se gire
la oportuna visita…” Por tanto, lo que se obtiene es una licencia para instalar146, no
abrir o usar. Si se quiere, podría pensarse que dicha licencia de instalación lleva
implícita la apertura, o, lo que es lo mismo, la licencia de instalación conlleva la
apertura pero condicionada a la previa visita de comprobación favorable prevista en
el citado artículo 34.
Ahora bien, aun suponiendo que estuviésemos ante una licencia condicio-
nada: ¿cómo se materializa en la práctica dicha visita de comprobación? A mi modo
de ver, la lógica nos obliga, en estos casos, a dictar un acto administrativo posterior,
con alguno de los siguientes contenidos:
-Favorable, autorizando la apertura o uso de la instalación.
-Desfavorable, prohibiendo la apertura o uso de la instalación, hasta tanto
no se adopten las medidas correctoras correspondientes, o se adecue la instalación
al proyecto y a las medidas prescritas en la calificación de la actividad y derivadas
del expediente. En estos casos habrá que girar nueva visita para comprobar la efec-
tividad de las medidas adoptadas.
158
146 CHACON ORTEGA, L. “Manual de procedimiento y formularios para Ayuntamientos”. Edit. Bayer Hnos
S.A. 1995.

Dicho esto, es digno reconocer que si el RAMINP no establece que la licen-
cia concedida conforme al procedimiento regulado en los artículos 29 a 33 sea una
licencia de apertura, tampoco el artículo 34 establece tal necesidad, pero los razo-
namientos anteriores nos llevan a que en la práctica el acto administrativo posterior
a la visita de comprobación no es otra cosa que una licencia de apertura.
c) Finalmente, hemos de reiterar que el hecho de que lleguemos a la con-
clusión anterior es fruto de las normas que tenemos, con las que estoy en absoluto
desacuerdo. El RAMINP debería estar derogado en Castilla-La Mancha por una
norma que regulara el ejercicio de todas las actividades que tuvieran incidencia en
el medio ambiente, tal y como han hecho otras Comunidades Autónomas147. Esta
nueva norma debería estar perfectamente interrelacionada con el resto de normas,
sobre todo con el TRLOTAU. Así se evitarían situaciones absurdas como procedi-
mientos de cuatro meses (RAMINP) que deben resolverse en dos (artículo 163 y
166 del TRLOTAU).
2.7 EL RÉGIMEN DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN EL TRLO-
TAU
Una vez analizada la tipología de licencias que establece el TRLOTAU,
estamos en disposición de estudiar el alcance y significado del principio postulado
por el TRLOTAU en su artículo 163, relativo a la integración de licencias. Este artí-
culo denominado por el TRLOTAU: “Integración del régimen urbanístico y el de acti-
vidades clasificadas o sujetas a evaluación de impacto ambiental” establece que:
“La licencia urbanística llevará implícita la concesión de las restantes licencias
municipales y especialmente, la de actividades molestas, insalubres, nocivas y peli-
grosas y la de actividades industriales. Cuando la licencia urbanística se refiera a
actos, operaciones o actividades que requieran otras licencias o autorizaciones
municipales, el procedimiento previsto para éstas se integrará en el procedimiento
de otorgamiento de aquéllas”.
Junto a este precepto el TRLOTAU alude a este principio en dos artículos,
esencialmente, uno, el artículo 162.1, relativo a “Los efectos de la licencia urbanís-
tica”, cuando dispone que: “La obtención de la licencia urbanística legitima la ejecu-
ción de los actos y la implantación y el desarrollo de los usos y actividades corres-
pondientes” y, otro, el artículo 168.3 in fine que establece: “El Municipio no podrá
conceder la licencia de construcción sin el informe favorable del órgano autonómi-
co competente en materia de actividades clasificadas o sin la declaración de impac-
to ambiental favorable a las operaciones para las que se pide la licencia”.
159
147 LÓPEZ-NIETO Y MAYO, F. “Espectáculos y establecimientos públicos”. Edit. El Consultor de los
Ayuntamientos. Madrid. 1989. “Manual de actividades molestas, insalubres y peligrosas”. Edit. Tecnos.
1986.

A la vista de tales disposiciones hay que reconocer, en primer lugar, que la
LOTAU de 1998 desplazó las previsiones normativas contenidas en el RAMINP con-
trarias a dicha ley, ya que, por un lado, la competencia en esta materia es de la
Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha148 (aunque hasta la fecha no haya
legislado específicamente sobre ella149); y, por otro, porque la LOTAU determinó trá-
mites y efectos jurídicos que afectaron a la tramitación de los expedientes de activi-
dades clasificadas. Por tanto, desde mi punto de vista, el RAMINP sigue vigente en
Castilla-La Mancha pero interpretado conforme a las prescripciones contenidas en
el TRLOTAU y, como no, en la LRJPAC.
Ahora bien, esta postura no es aceptada por el TSJ de Castilla-La Mancha,
ya que todavía sigue considerando vigente la denuncia de la mora, prevista en el
artículo 33 del RAMINP. Prueba de ello es la sentencia de dicho tribunal de 7 de
febrero de 2005 (LA LEY 29752/2005), cuando reconoce que: “Pero es que a ello,
se uniría la imposibilidad de obtener la licencia clasificada por acto administrativo
tácito (licencias concurrentes), sin la previa denuncia de mora (artículo 33
RAMINP), que adquiere el carácter de elemento constitutivo, imprescindible para
obtener dicho silencio”. Del mismo tenor podemos destacar la sentencia de 8 de
junio de 2004 (LA LEY 135796/2004).
Dicho esto, según el TRLOTAU, la licencia urbanística es la autorización
que concede el Ayuntamiento mediante la cual el promotor queda habilitado para
construir, instalar o ejercer las actividades previstas en el artículo 165. Esa licencia
urbanística englobaría a todas las licencias municipales, de tal modo que cuando
un promotor solicita una licencia con el fin de ejercer una actividad, por ejemplo una
160
148 Redacción del consultor de los Ayuntamientos.“Reglamento de actividades molestas, insalubres, noci-
vas y peligrosas”. Edit. El consultor de los Ayuntamientos. 1991.
149 Dentro del capitulo 3º del Título denominado de las licencias de construcción o reforma y de apertu-
ra se distinguen dos secciones:
-Sección 1.ª De las obras de nueva planta, adaptación o reforma de locales o recintos: Artículo
36 a 39 del RGPE.
-Sección 2.ª De la apertura al público de locales o recintos y la entrada en funcionamiento de
las instalaciones destinadas a espectáculos o actividades recreativas: artículo 40 a 49 del RGPE.
Concretamente el artículo 40 establece que: “1. Para la apertura de todo local o recinto de
nueva planta o reformado, destinados exclusiva o preferentemente a la presentación de espectáculos o
a la realización de actividades recreativas, será preciso que se solicite y obtenga, del Ayuntamiento del
municipio de que se trate, la licencia correspondiente, sin perjuicio de los demás requisitos y condicio-
nes impuestos por la reglamentación específica del espectáculo de que se trate. 2. Igual solicitud se for-
mulará para la transformación y dedicación a la realización de espectáculos o actividades recreativas,
con carácter continuado, de locales que vinieran estando habitualmente destinados a distinta utilización.
No podrán iniciarse las actividades señaladas sin haber obtenido la indicada licencia. 3. Tal licencia ten-
drá por objeto comprobar que la construcción o la reforma y las instalaciones se ajustan íntegramente a
las previsiones del proyecto previamente aprobado por el Ayuntamiento al conceder las licencias de obra
a que se refiere el Artículo 36 de este Reglamento, especialmente en aquellos aspectos y elementos de
los locales y de sus instalaciones que guarden relación directa con las medidas de seguridad, sanidad y
comodidad de obligatoria aplicación a los mismos”.

discoteca, una vez que el Ayuntamiento concede la licencia urbanística (artículo
163) está concediendo todas las licencias municipales, como pueden ser:
-La licencia de obras propiamente dicha (artículo 166).
-La licencias de instalación de actividades (RAMINP).
-La licencia de obras o instalación (RGPE).
-La licencia para la instalación de grúas.
-La licencia para la ocupación de la vía (materiales, andamios, etc.)
-La licencia de puesta en funcionamiento, apertura, primera ocupación, etc.
Ahora bien, aunque a primera vista pudiera pensarse que se obtienen todas
las licencias expuestas, o lo que es lo mismo, que la licencia urbanística lleva implí-
cita el resto de las citadas, eso, a mi juicio, no es así, como seguidamente veremos.
Tampoco cabe considerar que el artículo 162.1 citado quiera decir que una
vez obtenida la licencia urbanística habilita y legitima la apertura y el uso. Dicha
interpretación es un grave error, entre otras cosas, porque la licencia de apertura no
se puede obtener, como ya hemos estudiado en el epígrafe anterior, hasta tanto no
161
150Esta norma distingue claramente y de manera didáctica en su artículo 6 las distintas clases de auto-
rizaciones o licencias para poder entrar en funcionamiento o abrirse al público un centro sanitario, cuyo
texto voy a introducir, por dos razones, la primera por su elogiable redacción y sistemática, y la segun-
da, por tratarse de una norma aplicable en Castilla-La Mancha íntimamente relacionada con el tema de
esta obra.
A.- Los Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios estarán sujetos a los siguientes tipos de
Autorizaciones Administrativas:
1.- Autorización Administrativa de Instalación
Este tipo de autorización administrativa deberán solicitarla los Centros, Servicios y
Establecimientos Sanitarios en las siguientes situaciones: a) Cuando sean de nueva construcción. b)
Cuando se instalen en locales o edificios ya existentes que precisen obras de adaptación o reforma para
adecuar su uso. c) Cuando se instalen en locales o edificios ya existentes que no precisen ninguna obra,
pero precisan la adquisición de equipamiento.
2.- Autorización Administrativa de Modificación que requiere la realización de obras o instalaciones:
Este tipo de autorización administrativa deberán solicitarla los Centros, Servicios y Establecimientos
Sanitarios que estando en funcionamiento y disponiendo de autorización para ello tienen previsto 1levar
a cabo alguna modificación que conlleva la realización de algún tipo de obra o instalación.
3.-Autorización Administrativa de Puesta en Funcionamiento:
Sanitarios antes de iniciar su actividad y una vez hayan finalizado las actuaciones de instalación o modi-
ficación con realización de obras, autorizadas previamente.
4.- Autorización Administrativa de Modificación de actividades:
Sanitarios que estando en funcionamiento y disponiendo de autorización para ello tienen previsto llevar
a cabo alguna modificación que no conlleva cambio de estructura, ni por lo tanto realización de obras y
que consiste en: a) Modificación del tipo de actividades. b) Ampliación de actividades. c) Cambios en el
personal sanitario.
B.- Las autorizaciones administrativas de instalación y las de modificación que requieren la rea-
lización de obras o instalaciones precisarán posteriormente de una autorización de puesta en fun-
cionamiento.

se haya verificado la adecuación de lo ejecutado a lo proyectado. Para avalar esta
reflexión el artículo 163.3 del TRLOTAU establece que: “Las licencias urbanísticas
podrán denegarse por los motivos previstos en la legislación específica que regule
las autorizaciones o licencias a que se refiere el párrafo segundo del número 1 y
quedarán sujetas al régimen de verificación, inspección y, en su caso, sanción pre-
visto en dicha legislación”. Todo esto viene a recordar la virtualidad del tan citado
artículo 34 del RAMINP.
La conclusión anterior viene confirmada por la práctica administrativa, ya
que los ayuntamientos siguen exigiendo, de manera autónoma las respectivas licen-
cias, esto es, una vez obtenida la licencia urbanística, obligan a los promotores a
solicitar la licencia de ocupación de la vía pública, instalación de estructuras auxi-
liares, etc. Y esto es así, porque el constructor quiere iniciar la obra y no “discutir”.
Por ello, solicita las otras licencias y, por supuesto, paga las respectivas tasas. A mi
modo de ver, los propios ayuntamientos son los que deberán integrar en un único
procedimiento y resolución todos esos pronunciamientos, a través de sus respecti-
vas ordenanzas municipales.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se ha hecho eco de
este sistema de integración de licencias en la sentencia de 15 de mayo de 2002,
recurso: 298/2001 (LA LEY JURIS: 1213758/2002)150, al reconocer que la concesión
de la licencia urbanística lleva aparejada también la de actividad.
A pesar de lo postulado por la citada sentencia, lo que en ningún caso
admite el TRLOTAU (u otra norma), ni la jurisprudencia, es que la obtención de la
licencia urbanística (de obras o instalación) conlleve la licencia o beneplácito para
la entrada en funcionamiento de la actividad, o en su caso, el uso de la construc-
ción. Es lógico y obvio que cuando un ayuntamiento autoriza una construcción de
nueva planta o una instalación sobre una edificación preexistente, está autorizando
sobre proyecto, en base a unos documentos, y que una vez se termine la obra o la
instalación será cuando la administración esté en disposición de comprobar lo eje-
cutado. Entender que el alcance de la licencia urbanística llega hasta la posibilidad
de utilizar o poner en funcionamiento una edificación es un gravísimo error. Primero
se construye con la licencia urbanística de obras o instalación y luego comienza el
uso de la misma con la licencia de apertura.
Una vez que hemos analizado el concepto de licencia urbanística, la inte-
rrelación entre las licencias urbanísticas de obras, actividades y apertura, estamos
162
151 Sondeo realizado entre ayuntamientos de Castilla-La Mancha y de otras Comunidades Autónomas,
arrojan un claro resultado a favor de exigir las tres licencias (90%), ya que tras la visita de inspección
siempre se concede la apertura.

en disposición de contestar a las preguntas formuladas sobre el alcance del artícu-
lo 169 del TRLOTAU151.
En mi opinión, es en ese artículo 169 donde se regula la licencia de aper-
tura, entendiendo por licencia urbanística de apertura la primera utilización de lo
edificado, su cambio de uso, etc. Por ello, cuando transcurren los plazos previstos
para la tramitación de la licencia urbanística de obras podremos edificar, construir o
instalar, pero una vez terminadas las obras habrá que ponerlo en conocimiento de
la administración para que ésta compruebe y verifique que lo construido y realiza-
do es conforme a lo autorizado, expidiéndose, sólo entonces, la correspondiente
licencia de “funcionamiento”, que puede ser:
a) Licencia de primera ocupación cuando se trata de edificaciones para uso
residencial.
b) Licencia de apertura cuando nos referimos a edificios o locales destina-
dos a actividades industriales, comerciales, profesionales, etc. En estos casos,
habrá de distinguirse si la actividad está sujeta o no a la tramitación prevista en el
RAMINP, RGPE, Decreto 13/2002, de 15 de enero de 2002, de autorizaciones
administrativas de centros, servicios y establecimientos sanitarios, etc.
Debemos entender que el artículo 169.2 b) del TRLOTAU se refiere real-
mente a la tramitación de licencias de apertura, en ningún caso, a licencias de acti-
vidades (RAMINP), porque éstas ya se han tramitado en el seno de la licencia urba-
nística de obras o instalación propiamente dicha.
Finalmente para comprender el sistema de integración de licencias hay que
tener en cuenta un aspecto de gran trascendencia en todo procedimiento adminis-
trativo, me refiero a los plazos para su resolución, porque es ahí donde se plantea
el gran problema de la integración de licencias urbanísticas, esto es, ¿Cómo trami-
tar en un único expediente varias licencias o pronunciamientos administrati-
vos regulados en normas distintas, con plazos y trámites diferentes? A esta
cuestión dedico los siguientes epígrafes.
2.8 LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL TRLOTAU PARA LA CONCESIÓN DE LAS
DISTINTAS LICENCIAS URBANÍSTICAS
a) Principio general: Según el artículo 161.3 del TRLOTAU, el transcurso
del plazo máximo para resolver desde la presentación de la solicitud, sin notificación
de resolución alguna, determinará el otorgamiento de la licencia interesada por
silencio administrativo positivo.
b) Plazo específico para la licencia urbanística de obras: El artículo
166.4 del TRLOTAU establece que la resolución sobre la solicitud deberá notificar-
se al interesado dentro del plazo máximo de tramitación que sea de aplicación en
163

cada caso, que deberá ser determinado en las Ordenanzas municipales, sin que en
ningún caso pueda ser superior a dos meses. En defecto de previsión expresa en
las correspondientes Ordenanzas Municipales, regirá este último. Quiere ello decir,
que las Ordenanzas pueden reducir el plazo de dos meses, nunca ampliarlo.
c) Plazo para aperturas, primeras ocupaciones, actividades, usos o
cambios de usos de edificaciones o instalaciones preexistentes: En estos
casos el artículo 169.3 del TRLOTAU determina que el plazo máximo para la reso-
lución sobre las solicitudes vendrá determinado en las Ordenanzas Municipales,
pero en ningún caso podrá superar el plazo de 6 meses. En defecto de previsión
expresa, en las correspondientes Ordenanzas Municipales, el plazo de resolución
del expediente será de 3 meses.
De acuerdo con la redacción del TRLOTAU el procedimiento para la conce-
sión de la licencia de obras e instalación están sometidas al plazo de dos meses,
entendiéndose superada la previsión contenida en el RAMINP, en cuanto a los pla-
zos y la denuncia de la mora.
Ahora bien, los trámites del RAMINP concretamente los previstos en el artí-
culo 29 y 30 ahora deberán tramitarse en el plazo de dos meses, cuestión de difícil
solución, en principio, porque un plazo mayor no cabe integrarlo en uno menor. Así
las cosas, la única salida ajustada a la legalidad, que impida al promotor obtener
una licencia urbanística integradora de la licencia de actividad o instalación por
silencio administrativo, es suspender el procedimiento hasta tanto no se obtenga la
calificación de la Comisión Provincial de Saneamiento, suspensión que se adopta-
ría con las formalidades y requisitos previstos en el artículo 42.5, c) de la
LRJPAC152. El Ayuntamiento utilizando este mecanismo cuenta con tiempo suficien-
te para tramitar la licencia de instalación o actividad.
2.9 CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE LA APLICACIÓN DEL SILENCIO ADMI-
NISTRATIVO153 AL SISTEMA DE INTEGRACIÓN DE LICENCIAS PREVISTO EN
EL TRLOTAU
A) La licencia urbanística a que aluden los artículos 162.1 y 163.1 del TRLO-
TAU lleva implícita, en todo caso, la licencia de actividad y, por tanto, se puede
obtener por silencio administrativo.
164
152 Sobre el concepto de instalación véase el epígrafe de esta obra destinado al estudio de los actos suje-
tos a licencia urbanística, entre los que se encuentra las instalaciones.
153 Por ejemplo, la Ley 4/2004, de 1 de julio, de Cataluña, reguladora del proceso de adecuación de las
actividades de incidencia ambiental a lo establecido en la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la interven-
ción integral de la Administración ambiental. La Ley 1/1998, de 8 de enero, de Canarias, de Régimen
Jurídico de los Espectáculos Públicos y Actividades Clasificadas.Ley 11/2003, de 8 de abril, de
Prevención Ambiental de Castilla y León.

Ahora bien, aun considerando que la licencia urbanística integra la de acti-
vidad, aunque ya hemos dicho que ésta también es urbanística, sólo podrá obtener-
se cuando dicha actividad sea conforme con la ordenación urbanística, es decir,
entraría en juego el principio establecido en el artículo 242.6 del TRLS de 1992,
recogido por el TRLOTAU en el artículo 162.1: “En ningún caso podrán adquirirse
facultades o derechos en contra de la ordenación territorial o urbanística”, este prin-
cipio del silencio contralegem ha sido asumido por la jurisprudencia con absoluta
claridad154.
Dicho todo lo anterior, para que se obtenga la licencia por silencio se tienen
que dar los siguientes requisitos y condiciones:
a) Que conforme al artículo 168.3 del TRLOTAU el Ayuntamiento cuente con
el informe favorable del órgano autonómico competente en materia de actividades
clasificadas o, en su caso, la declaración de impacto ambiental favorable a las ope-
raciones para las que se pide la licencia.
b) Requisito Sustantivo: Que la actividad proyectada sea conforme a la lega-
lidad, en los términos de los artículos 242.6 del TRLS de 1992 y 162 del TRLOTAU.
c) Requisito formal: Que la solicitud de licencia viniera acompañada, confor-
me a la normativa urbanística y sectorial aplicable, de la documentación preceptiva
para el tipo de actividad proyectada.
d) Requisito Temporal: Transcurso y cumplimiento de los plazos estableci-
dos por dicho ordenamiento.
B) ¿Qué ocurre si solicitada una licencia para construir e instalar una activi-
dad sometida al RAMINP transcurren los dos meses previstos en el artículo
166 del TRLOTAU, sin contestación del Ayuntamiento? ¿Puede iniciar o entrar
en funcionamiento la actividad al entender el promotor que la licencia obteni-
da integra todas las licencias municipales?
La respuesta es no, ya que, como hemos indicado, es preciso solicitar la
licencia de apertura prevista en el artículo 169 del TRLOTAU, previa inspección con-
forme al artículo 163.3 (quedarán sujetas al régimen de verificación, inspección y,
en su caso, sanción previsto en dicha legislación…), todo ello en conexión con los
citados artículos 34 del RAMINP, 40 del RGPE y 6 del Decreto 13/2002, de 15 de
enero citado.
165
154 Artículo 32.7 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha establece que: “…en el marco de la
legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, es competencia
de la Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias siguientes: Protección
del medio ambiente y de los ecosistemas. Normas adicionales de protección”.

Ahora bien, sí se podría construir o instalar lo solicitado.
C) ¿Qué ocurre si obtenida una licencia urbanística por silencio administrati-
vo, para una construcción o instalación (y por tanto hemos de entender que
es conforme a la legalidad), y posteriormente se solicita la licencia de apertu-
ra del artículo 169 del TRLOTAU sin que el Ayuntamiento resuelva expresa-
mente en el plazo legalmente previsto?
Si el promotor construye conforme al proyecto, siendo éste a su vez acorde
a la legalidad (esto es, no se produce un caso de silencio contralegem155), y trans-
curren los plazos previstos en el artículo 169, podemos considerar que el promotor
puede iniciar la actividad o el uso previsto en el correspondiente proyecto, ya que
estaríamos ante dos resoluciones presuntas favorables: la licencia urbanística de
obras y la licencia de apertura.
166
155 La Junta de Comunidades sí ha legislado sobre medio ambiente, entre otras, las ya citadas leyes
sobre declaración de impacto ambiental y protección de la naturaleza.

CAPITULO 3
LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y
EDIFICACION SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN
CASTILLA-LA MANCHA
167

3.1 CUESTIONES PREVIAS Y RÉGIMEN JURÍDICO
A través de la licencia urbanística, como ya hemos explicado, se trata de
verificar que aquello que se pretende realizar es conforme con la normativa vigen-
te en ese lugar y momento, lo cual no quiere decir que todo acto sobre el suelo o la
edificación requieran la obtención de previa licencia. Por tanto, lo primero que vamos
a estudiar es la determinación de los actos que están sujetos a licencia urbanística,
y los que no.
La trascendencia de su adecuada identificación se traduce en las siguien-
tes consecuencias inmediatas:
a) Marca la línea fronteriza entre la aplicación del sistema de los actos
comunicados156 y la licencia urbanística.
b) Determina qué actos de uso del suelo y de la edificación, aun no estan-
do sometidos a comunicación previa, no requieren licencia urbanística.
c) Y, en tercer lugar, desde un punto de vista fiscal, el hecho de que un acto
de uso del suelo y de la edificación requiera o no licencia urbanística conllevará obli-
gaciones tributarias conforme dispone el artículo 20.4, h) y 100 del Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
El soporte jurídico para identificar y reconocer, con máxima precisión, qué
actos de uso del suelo y de la edificación requieren licencia urbanística previa en
Castilla-La Mancha viene configurado por el siguiente cuadro de normas jurídicas,
todas ellas aplicables conforme al siguiente orden de prelación:
169
LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICACION SUJETOS
A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
156 En esta sentencia se estudia el caso concreto de que la actora solicitó inicialmente una licencia
urbanística de obras capaz de originar la unificación integradora de todas las demás autorizaciones
administrativas conexas, concretamente dice que: “…la solicitud administrativa y demás trámites que
definen el expediente administrativo, claramente procedimentalizan la concesión de una licencia urba-
nística, que viene a integrar y unificar por imperativo legal un procedimiento de calificación urbanística
(artículo 64.2 de la L.O.T.A.U.) y una licencia de actividad clasificada (artículos 163, de la misma Ley
autonómica 2/1998, de 4 Jun.); y que el Ayuntamiento por razones extralegales y de oportunidad,
deniega desviándose del contenido reglado que define el control de la actividad que suponen las licen-
cias implicadas (artículo 160 de la LOTAU y doctrina legal expuesta por el Juez a quo…Y ello, porque
las actuaciones administrativa revelan que la parte actora solicitó inicialmente, en fecha 12 Jun. 1998,
una licencia urbanística de obras, capaz de originar «per se» la unificación integradora de todas las
demás autorizaciones administrativas conexas, según impone jurídicamente la LOTAU (artículos 63 y
64; 160, 161 y 163, todos ellos de la LOTAU). Luego resulta absurdo, que después de haberse procedi-
mentalizado en el expediente administrativo todos los trámites propios y exigidos a aquéllas autoriza-
ciones, dentro del proceso racional de unificación que a tal efecto comprende de LOTAU, y siendo
todos ellos favorables, se pueda mantener que el expediente solo puede decidir sobre una autoriza-
ción, yendo en contra de lo pretendido y exigido legalmente. Dicha tesis de la Corporación Local evi-
dencia un propósito claramente dilatorio, realizado en fraude de Ley y con abuso de Derecho, con pre-
valencia y defensa de un interés parcial y lejano del interés superior e integrativo que es el público que
delimita y defiende el propio expediente administrativo (artículos 6.3 y 7.1, ambos del C. Civil; y artícu-
los 1.1; 9.1; 9.3; 103 y 106, todos ellos de nuestra Supra-Norma)…”.

1ª Normas de aplicación directa
- Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, de acuerdo con lo previsto en su dis-
posición final primera.
- Artículo 242.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (hoy vigente tras la STC 61/1997) que establece que:
“Todo acto de edificación requerirá la preceptiva licencia municipal”.
- Artículos 254 y siguientes del TRLOTAU.
-Las ITP (Orden de 31 de marzo de 2003, de la Consejería de Obras
Públicas, por la que se aprueba la instrucción técnica de planeamiento
sobre determinados requisitos sustantivos que deberán cumplir las obras,
construcciones e instalaciones en suelo rústico).
-Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de
Suelo Rústico de la LOTAU (en adelante, RSR).
- Artículo 5 de la LOE157 y CTE.
2ª Instrumentos de planeamiento
Actos previstos en tales normas, de acuerdo con lo establecido en los artí-
culos 165.1. t) y 169.1.c) de la LOTAU.
3ª Normativa supletoria
- R.D. 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
- R.D. 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Disciplina Urbanística para el desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana
- R.D.L. 3/1980, de 14 de marzo, sobre promoción del suelo y agilización de
la Gestión urbanística.
- R.D.L. 16/1981, de 16 de octubre, sobre adaptación de los Planes
Generales de Ordenación.
- R.D. 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento para desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
- R.D. 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de
Gestión Urbanística.
- Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de
1955.
170
157 Sobre el alcance del artículo 169 del TRLOTAU véanse los epígrafes 2.5 y 3.4.1.5 de esta obra.

De toda la normativa expuesta el precepto clave sobre el que bascula el sis-
tema en Castilla-La Mancha es el artículo 165 del TRLOTAU que ha establecido un
elenco, harto preciso, de supuestos posibles de actos de uso del suelo y de la edi-
ficación para cuya ejecución se requiere previa licencia urbanística, estos supues-
tos prácticamente ya venían recogidos en la normativa urbanística estatal, ahora
supletoria, esto es, los artículos 1 del RDU158, el 178.1 del TRLS de 1976159 y el
21.1 del RS160.
Ahora bien, antes de analizar pormenorizadamente cada uno de los
supuestos contemplados en el artículo 165 del TRLOTAU conviene hacer algunas
precisiones, sobre el régimen jurídico aplicable a este apartado de la obra, concre-
tamente nos referimos al alcance del artículo 242.1 del TRLS de 1992 y de la legis-
lación supletoria estatal.
Como hemos visto el citado artículo 242.1 del TRLS de 1992 además de
estar vigente tiene carácter básico161, siendo aplicable en todo el territorio español,
y vinculante para todas las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que el mencionado artículo sólo
habla de actos de edificación sin referirse al uso del suelo, correspondiendo por
tanto a las normas autonómicas detallar los actos de uso del suelo que requieren
licencia urbanística.
Por otro lado, el alcance del artículo 242.1 del TRLS de 1992, respecto de
la normativa estatal supletoria, supone que un supuesto que no esté incluido en el
TRLOTAU no quiere decir que su ejecución esté exenta de licencia urbanística por
dos razones:
1ª Porque si viene recogido en la normativa estatal supletoria sería aplica-
ble ésta, ya que para que un supuesto de los recogidos en las citadas normas
supletorias no requiera licencia urbanística es preciso que la norma autonómica lo
excluya expresamente (por ejemplo, los Proyectos de Singular Interés determinados
171
158 Artículo 42.5 LRJPAC: “El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notifi-
car la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolu-
ción a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que debe-
rá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a
los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
159 La institución del silencio administrativo es tratada con la profundidad necesaria en el capítulo de esta
obra dedicado a la “terminación del procedimiento administrativo” de licencia urbanística.
160 La admisión de este principio se hace a tenor de la consolidada doctrina jurisprudencial, así como
doctrinal y las previsiones contenidas en el derecho positivo. El análisis de la cuestión es tratado en el
capítulo dedicado al silencio administrativo de esta obra.
161 Sobre el silencio administrativo véase el capítulo de esta obra dedicado a su estudio.

en el artículo 22.3 del TRLOTAU), y esto es así, en base al principio de seguridad
jurídica reconocido por la Constitución Española en su artículo 9.3.
2ª Cuando un supuesto de hecho no venga recogido expresamente no sig-
nifica que no esté sujeto a licencia, ya que las relaciones contenidas en los artícu-
los antes mencionados no tiene carácter exhaustivo, sino enunciativo, son “nume-
rus apertus”. El hecho de que un acto no esté específica y expresamente enumera-
do en la relación del artículo 165 del TRLOTAU no exime del deber de su solicitud,
en este sentido se ha manifestado reiteradamente la jurisprudencia, entre otras
podemos destacar la STS de 5 de julio de 1997, (LA LEY JURIS 8811/1997) “….En
tales circunstancias es patente la necesidad de licencia, como expresan con meri-
diana claridad -en enumeración que es enunciativa y abierta…” Igualmente la STS
de 2 de septiembre de 1988 (LA LEY JURIS 109200-NS/0000)162.
Hechas estas precisiones técnicas previas, de acuerdo los artículos 165 y
169 del TRLOTAU están sujetos a la obtención de licencia urbanística, sin perjuicio
de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sec-
torial aplicable, los siguientes actos de construcción, edificación y uso del suelo, que
voy a clasificar en cuatro grupos, por razones sistemáticas:
1º Actos típicos de uso del suelo y de la edificación sujetos a licencia urba-
nística.
a) Las parcelaciones o cualesquiera otros actos de división de fincas o pre-
dios en cualquier clase de suelo, no incluidas en proyectos de reparcelación.
b) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de
toda clase de nueva planta.
c) Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de
toda clase existentes.
d) Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al aspecto
exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases.
e) Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones, cual-
quiera que sea su uso.
f) Las obras y los usos que hayan de realizarse con carácter provisional.
g) La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de
ruina inminente.
h) La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones.
i) Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cual-
quier clase de suelo y los de abancalamiento y sorriba para la preparación de
parcelas de cultivos, sin que los simples surcos para labores agrícolas tengan
172
162 Para determinar los actos de uso del suelo, construcción y edificación sujetos a comunicación previa,
véase el capítulo 1º de la parte especial de esta obra.

tal consideración.
j) La extracción de áridos y la explotación de canteras.
k) la instalación de centros de tratamiento o instalaciones de depósito o trans-
ferencia de toda clase de residuos.
l) El cerramiento de fincas, muros y vallados.
m) La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación.
n) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisiona-
les o permanentes.
ñ) La instalación de invernaderos.
o) La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía
pública.
p) Las instalaciones que afecten al subsuelo.
q) La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colo-
cación de antenas de cualquier clase.
r) La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de cau-
ces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras
o usos que afecten a la configuración del territorio.
s) Los actos de construcción y edificación en estaciones destinadas al trans-
porte terrestre, así como en sus zonas de servicio.
2º Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de orde-
nación territorial y urbanística.
3º Los actos de construcción, edificación y uso del suelo que realicen los par-
ticulares en terrenos de dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o
concesiones que otorgue el ente titular del dominio público.
4º Actos previstos en el artículo 169 de la LOTAU.
a) La primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en
general, y la modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalacio-
nes (previsto en el artículo 165.1.h).
b) La tala de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aisla-
dos que, por sus características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la
legislación sectorial correspondiente (recogido en el artículo 1.16 del RDU).
c) Los demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de orde-
nación territorial y urbanística (repite el artículo 165.1. t LOTAU).
Veamos a continuación de manera detallada los supuestos de actos de uso
del suelo y de la edificación que están sujetos a licencia urbanística en Castilla-La
Mancha. Entre los supuestos típicos contemplados en el artículo 165 del TRLOTAU
vamos a tratar especialmente los previstos en el artículo 165.1 a), 165.1 b), 165.1f)
y 165.1.i, ya que son los casos más conflictivos y abundantes.
173

3.2 LAS PARCELACIONES O CUALESQUIERA OTROS ACTOS DE DIVISIÓN DE
FINCAS O PREDIOS EN CUALQUIER CLASE DE SUELO, NO INCLUIDAS EN
PROYECTOS DE REPARCELACIÓN163
Dentro de este epígrafe vamos a estudiar los siguientes subepígrafes:
3.2.1 Obligatoriedad siempre de la licencia urbanística para toda segregación.
3.2.2 Distinción entre parcelación urbanística y segregación de suelo rústico.
3.2.3 El régimen jurídico actual de las segregaciones de suelo rústico en Castilla-La
Mancha.
3.2.4 Supuestos en los que procede las segregaciones agrarias: Actos con fines
agrarios y no agrarios.
3.2.1 Obligatoriedad de la licencia urbanística para toda segregación
El artículo 165.1 a) unido a los artículos 54.1.2ºa)164 y 63.2165 del TRLOTAU
174
163 Artículo 5 de la LOE dispone que: “La construcción de edificios, la realización de las obras que en
ellos se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias y demás autorizaciones administra-
tivas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable”.
164 El artículo 1 del RDU disponía que: “Estarán sujetos a previa licencia, sin perjuicio de las autorizacio-
nes que fueren procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable, los siguientes actos: 1. Las
obras de construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases de nueva planta. 2. Las obras de
ampliación de edificios e instalaciones de todas clases existentes. 3. Las de modificación o reforma que
afecten a la estructura de los edificios e instalaciones de todas clases existentes. 4. Las de modificación
del aspecto exterior de los edificios e instalaciones de todas clases existentes. 5. Las obras que modifi-
quen la disposición interior de los edificios, cualquiera que sea su uso. 6. Las obras que hayan de reali-
zarse con carácter provisional a que se refiere el apartado 2 del artículo 58 del texto refundido de la Ley
del Suelo, en adelante Ley del Suelo. 7. Las obras de instalación de servicios públicos. 8. Las parcelacio-
nes urbanísticas. 9. Los movimientos de tierra, tales como desmontes, explanación, excavación y terra-
plenado, salvo que tales actos estén detallados y programados como obras a ejecutar en un Proyecto de
Urbanización o Edificación aprobado o autorizado. 10. La primera utilización u ocupación de los edificios
e instalaciones en general. 11. Los usos de carácter provisional a que se refiere el apartado 2 del artícu-
lo 58 de la Ley del Suelo. 12. El uso del vuelo sobre las edificaciones e instalaciones de todas clases
existentes. 13. La modificación del uso de los edificios e instalaciones en general. 14. La demolición de
las construcciones, salvo en los casos declarados de ruina inminente. 15. Las instalaciones subterráne-
as dedicadas a aparcamientos, actividades industriales, mercantiles o profesionales, servicios públicos
o cualquier otro uso a que se destine el subsuelo. 16. La corta de árboles integrados en masa arbórea
que esté enclavada en terrenos para los que exista un Plan de Ordenación aprobado. 17. La colocación
de carteles de propaganda visibles desde la vía pública. 18.Y, en general, los demás actos que señalen
los Planes, Normas u Ordenanzas”.
165Artículo 178.1 del TRLS de 1976 dispone que: “Estarán sujetos a previa licencia, a los efectos de esta
Ley, los actos de edificación y uso del suelo, tales como las parcelaciones urbanas, los movimientos de
tierra, las obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las edificaciones exis-
tentes, la primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos, la demolición de
construcciones, la colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública y los demás actos
que señalaren los Planes. Cuando los actos de edificación y uso del suelo se realizaren por particulares
en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o conce-
siones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público”.

(de igual manera los artículos 34 y 35 del RSR) dejan meridianamente claro que
será necesaria siempre una licencia urbanística para todo tipo de segregaciones o
divisiones de fincas, superándose así la confusión provocada por el artículo 259.3
del TRLS de 1992 (vigente tras la STC 61/1997) que obligaba a los notarios y regis-
tradores de la propiedad a exigir para autorizar e inscribir, respectivamente, escritu-
ras de división de terrenos, que se acreditase el otorgamiento de la licencia o la
declaración municipal de su innecesariedad, que los primeros deberían testimoniar
en el documento. Digo que desaparece la confusión, porque esa declaración de
innecesariedad, a que alude el citado artículo 259.3, dio lugar a que se declarasen
en algunos términos municipales de manera equivocada. Ahora con el TRLOTAU ya
no caben declaraciones de esa índole porque se precisa siempre el acto adminis-
trativo expreso o presunto de concesión de licencia urbanística de segregación.
Sobre este asunto conviene recordar que el artículo 79 del Real Decreto
1093/1997 obliga a los registradores de la propiedad166 a que cuando, a pesar de
haberse autorizado la escritura pública, tengan la duda fundada sobre el peligro de
creación de un núcleo de población, en los términos señalados por la legislación o
la ordenación urbanística aplicable, y no se aportase la licencia correspondiente,
remitan copia del título o títulos presentados al Ayuntamiento que corresponda,
acompañando escrito con solicitud de que se adopte el acuerdo que, en cada caso,
sea pertinente y con advertencia expresa de que en caso de no contestación se pro-
cederá con arreglo a lo establecido en este artículo. La remisión de la documenta-
ción referida se hará constar al margen del asiento de presentación, el cual queda-
rá prorrogado hasta un límite de ciento ochenta días a contar de la fecha de la remi-
sión.
3.2.2 DISTINCIÓN ENTRE PARCELACIÓN URBANÍSTICA Y SEGREGACIÓN DE
SUELO RÚSTICO167
En primer lugar, antes de entrar en el análisis de la parcelación urbanística
y la segregación, hemos de distinguir dos conceptos, finca y parcela. La ley estatal
8/2007, del suelo ha previsto en su artículo 17 que: “a) Finca: la unidad de suelo o
de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en
proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando,
175
166 El artículo 21.1 del RS dispone que: “Estarán sujetas a previa licencia las parcelaciones y reparcela-
ciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto
exterior de las existentes, primera utilización de los edificios y modificación objetiva del uso de los mis-
mos, demolición de construcciones y demás actos que señalaren los planes”.
167 La citada STC 61/1997, de 21 de marzo, FJ nº 34 reconoce que: “…El artículo 242.1 TRLS al exigir
con carácter preceptivo la licencia para «todo acto de edificación», responde a la lógica interna de la
regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la
propiedad urbana (derecho a edificar), regulación que al Estado compete en virtud del artículo 139.1.1.º
CE…”

conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la
Propiedad, tiene la consideración de finca registral. b) Parcela: la unidad de suelo,
tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabili-
dad y uso o sólo uso urbanístico independiente”.
1º Concepto de parcelación urbanística:
Una vez reconocida la obligatoriedad de la licencia urbanística para todo
tipo de segregaciones es preciso distinguir la parcelación urbanística de la simple
segregación o división parcelaria en suelo rústico.
Se entiende por parcelación urbanística, conforme al artículo 89 del TRLO-
TAU, toda división simultánea o sucesiva de terrenos o fincas en dos o más lotes,
parcelas o fincas nuevas independientes:
a) En suelo urbano o urbanizable, en todos los casos.
b) En suelo rústico, cuando uno o varios de los lotes o fincas a que dé lugar
sean susceptibles de actos de construcción o edificación y dispongan o vayan a dis-
poner de infraestructuras o servicios colectivos innecesarios para las actividades a
que se refieren la letra f) del número 1.2º y el número 1.3º del artículo 54 del TRLO-
TAU o, en todo caso, de carácter específicamente urbano.
El artículo 89 del TRLOTAU declara nula toda parcelación urbanística que
sea contraria a la ordenación territorial o urbanística en vigor o infrinja lo dispuesto
en los artículos 90 y 91 del TRLOTAU168.
El artículo 13.2 de la ley estatal 8/2007, del suelo, dispone que: “Están pro-
hibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los
que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma
que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística”.
La parcelación es una actividad típicamente privada, realizada por los par-
ticulares con arreglo a las normas de derecho común, ya en forma simultánea o
sucesiva. Cuando con estas operaciones de división de fincas se puede dar lugar a
constituir un núcleo de población, la parcelación recibe la calificación de urbanísti-
ca, definida como una operación técnico-jurídica sujeta a intervención administrati-
va (STS de 27 de febrero de 1980).
176
168 Esta sentencia reconoce que: “…Y es precisamente en cumplimiento de los deberes establecidos en
esa ley (y en su Reglamento de Disciplina Urbanística) por lo que en este caso se hace preciso la inter-
vención municipal, para otorgar o denegar la licencia de que se trata, sin que se oponga a lo dicho la
interpretación literalmente restrictiva de tal intervención que ofrece el accionante, con base en lo precep-
tuado en el artículo 178 de la Ley del Suelo, ya que los tipos de actuaciones y obras que reseña no res-
ponden a un númerus clausus, sino ad exemplum, como revela el empleo del término «tales»…”

La jurisprudencia ha declarado, en reiteradas ocasiones, que quien con sus
actos pueda realizar una parcelación urbanística, deberá obtener la correspondien-
te licencia que no puede confundirse con la de edificación, en este sentido las SSTS
de 30 de enero de 1979, de 23 de noviembre de 1983, de 24 de octubre de 1989
(LA LEY JURIS: 127672-NS/0000) y de 13 de marzo de 1990 (LA LEY JURIS: 21-
3/1990).
Sobre la prohibición de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico el artí-
culo 35.1 del RSR ha determinado que, de conformidad con el artículo 91.2 de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística,
quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico. En consecuen-
cia no podrán autorizarse actos de división, segregación o parcelación que:
a) Se propongan realizar o responder a una división fáctica que por sus
características pueda suponer riesgo de formación de nuevo núcleo de población,
entendiendo por éste, de conformidad con el artículo 10 del RSR, estar en presen-
cia de más de tres unidades rústicas aptas para la edificación que puedan dar lugar
a la demanda de servicios o infraestructuras colectivas innecesarias para la activi-
dad de explotación rústica o de carácter específicamente urbano.
b) Den lugar a lotes o fincas susceptibles de actos de construcción o edifi-
cación y dispongan o vayan a disponer de infraestructuras o servicios colectivos de
carácter específicamente urbano o innecesarios para las actividades previstas en los
números 2, 3 y 4 del artículo 11: vivienda familiar aislada; obras e instalaciones
requeridas por las infraestructuras y servicios de titularidad pública, estatal, autonó-
mica o local; y actividades industriales, terciarias y dotaciones de titularidad privada.
2º La segregación rústica y el concepto de unidad mínima de cultivo:
Distinta de la parcelación urbanística, como ya hemos apuntado, es la par-
celación agraria, siendo esta última aquella que no puede dar lugar a la formación
de un núcleo de población y que se realiza a los fines de aprovechamiento agrario
o de la explotación de los recursos naturales de las fincas o para los fines permiti-
dos en el artículo 63.2 del TRLOTAU169. Por tanto, las parcelaciones agrarias son
posibles siempre que, con carácter general, no se divida la finca por debajo de la
unidad mínima de cultivo, salvo las excepciones a la indivisibilidad previstas en el
artículo 25 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones
Agrarias.
177
169 Sobre las reparcelaciones véanse los artículos 92 a 95 del TRLOTAU. Concretamente el artículo 92
del TRLOTAU dice así: Se entiende por reparcelación la operación urbanística consistente en la agrupa-
ción de fincas o parcelas existentes en el ámbito de una unidad de actuación, delimitada para la ejecu-
ción del planeamiento urbanístico, para su nueva división ajustada a éste, con adjudicación de las nue-
vas parcelas o fincas a los interesados, en proporción a sus respectivos derechos.

Dicho esto, podemos definir a la unidad mínima de cultivo, de acuerdo con
el artículo 23 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las
Explotaciones Agrarias, “como la superficie suficiente que debe tener una finca rús-
tica para que las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios norma-
les y técnicos de producción, pueda llevarse a cabo con un rendimiento satisfacto-
rio, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la agricultura en la
comarca o zona”.
Con carácter general, la legislación urbanística establece cuatro condicio-
nantes a las divisiones o segregaciones de terrenos en suelo no urbanizable; así,
para el suelo rústico de reserva, los artículos 54.1 2º y 63.2 del TRLOTAU disponen:
a) La división de terrenos no podrá dar lugar a una parcelación urba-
nística.
En este sentido hay que tener muy presente que estaremos ante una par-
celación urbanística, entre otros supuestos, cuando dicha parcelación conlleve ries-
go o forme un núcleo de población (sobre el concepto de núcleo de población ya se
dijo que viene establecido en los artículos 54.3 a) del TRLOTAU170 y 10 del RSR.
b) Los fraccionamientos tendrán que ser superiores a la superficie que
con carácter mínimo se establezca: requisitos sustantivos y administrativos.
Habrá de tenerse en cuenta, los artículos 63.2.2º del TRLOTAU171 y 35.2.3º
del RSR, las ITP, el planeamiento urbanístico y la legislación agraria, todo ello en
virtud de lo previsto en el artículo 63.1 del TRLOTAU.
c) Que estén permitidas por el planeamiento territorial y urbanístico,
artículo 54.1.2º del TRLOTAU.
Sin embargo, para el suelo rústico de especial protección, los artículos 54.4
del TRLOTAU y 12 del RSR permiten las segregaciones siempre y cuando estén
expresamente permitidos por la legislación sectorial y el planeamiento territorial y
urbanístico aplicable por ser necesarios para la mejor conservación de las caracte-
178
170 El artículo 54.1.2º a) TRLOTAU previene que: “En los terrenos clasificados como suelo rústico de reser-
va podrán realizarse los siguientes actos: Los permitidos por el planeamiento territorial y urbanístico, de
entre los siguientes: a) Los que comporten la división de fincas o la segregación de terrenos, siempre
que, además del previsto en el apartado 2 del artículo 63 de esta Ley, cumplan los requisitos mínimos
establecidos en la ordenación territorial y urbanística y, en su caso, la legislación agraria de aplicación
63.2.
171 El artículo 63.2 del TRLOTAU establece que la división, segregación o parcelación en cualquiera otra
forma de fincas en suelo rústico deberán cumplir los requisitos siguientes: 1º. En el caso de los
actos previstos en la letra a) del apartado 1.2 del número 1 del artículo 50 y en las letras b), c) y d) del
punto 2º del número 1 del artículo 54: la superficie mínima de cada finca resultante será la regulada en
la legislación agraria de aplicación.

rísticas y valores determinantes del régimen de especial protección o para el uso o
disfrutes públicos compatibles con unas y otros. Concretamente el artículo 34.2 del
RSR dispone que en suelo rústico no urbanizable de especial protección sólo
podrán llevarse a cabo cuando se den las condiciones establecidas en el artículo 12
del RSR.
Con carácter preceptivo el artículo 12 del RSR establece que a los efectos
del suelo rústico no urbanizable de especial protección la inexistencia de legislación
sectorial concreta y específica directamente aplicable sobre un determinado lugar
no podrá ser interpretada como circunstancia habilitadora para llevar a cabo los
usos, actividades o actos de que se trate.
En los casos de suelo rústico de especial protección será necesaria, ade-
más de la preceptiva licencia urbanística, la correspondiente calificación urbanísti-
ca en los términos previstos en el artículo 37.2 del RSR.
d) En todo caso, los vallados y cerramientos de parcelas se deberán
realizar de manera que no supongan un riesgo para la conservación de la
fauna y la flora silvestres de la zona, ni degraden el paisaje.
3.2.3 El régimen actual de las segregaciones de suelo rústico en Castilla-La
Mancha
La prohibición de efectuar fraccionamientos de los terrenos rústicos en con-
tra de lo dispuesto en la legislación agraria se recogía expresamente en el segun-
do inciso del derogado artículo 20.2 de la LRSV172, precepto, de carácter básico,
que a su vez remitía a la legislación agraria, como legislación especial para regular
los requisitos de idoneidad que han de cumplir los predios para su adecuada explo-
tación.
La vigente ley estatal 8/2007, del suelo dispone en su artículo 13.2 que:
“Están prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural,
salvo los que hayan sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización
en la forma que determine la legislación de ordenación territorial y urbanística”.
Así mismo, el artículo 17.2 de la misma norma establece al respecto que:
“La división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo
es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la
legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística. Esta regla es también
aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas
179
172 Para un análisis más profundo de este tema véase el trabajo de CORRAL GIJON, Mª. C: “La protec-
ción registral del suelo rústico”. Boletín del Colegio de Registradores de España Nº 87, Año XXXVII,
Octubre 2002, pág. 2221.

a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones con-
cretas de la finca, así como a la constitución de asociaciones o sociedades en las
que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva.
En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los nota-
rios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, apro-
bación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segre-
gación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requi-
sito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción”.
Pues bien, con carácter general, el artículo 24 de la Ley de Modernización
de Explotaciones Agrarias establece que: “la división o segregación de una finca
rústica sólo será valida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la uni-
dad mínima de cultivo”, precepto que, por su carácter de legislación plena, es de
aplicación en todas las Comunidades Autónomas y cualquier disposición de éstas
que la contradiga resulta inaplicable. En consecuencia, ni el TRLOTAU puede auto-
rizar las segregaciones en fincas rústicas por debajo de la unidad mínima de culti-
vo (salvo en los casos excepcionales expresamente previstos en la legislación agra-
ria), ni, por su remisión, el planeamiento urbanístico.
Entre las excepciones a la indivisión, que establece el artículo 25 de la Ley
de Modernización de Explotaciones Agrarias, se encuentra el supuesto de que la
porción segregada se destine de modo efectivo, dentro del año siguiente, a cual-
quier tipo de edificación o construcción permanente, a fines industriales o a otros de
carácter no agrario, siempre que se haya obtenido la licencia prevista en la legisla-
ción urbanística, excepción que, por supuesto, sólo será posible si la legislación
urbanística y el planeamiento urbanístico aplicable permiten la edificación en cues-
tión, con destino no agrícola, porque, de no permitirse, lógicamente, no se podrá
obtener la licencia municipal. En otras palabras, la legislación agraria permite la divi-
sión por debajo de la unidad mínima de cultivo sólo en el supuesto de que la legis-
lación urbanística permita la construcción proyectada en el suelo objeto de división.
3.2.4 Supuestos previstos en la legislación vigente en Castilla-La Mancha para
segregar suelo rústico. Segregaciones con fines agrarios y no agrarios
Los citados artículos 24 y 25 de la Ley de Modernización de Explotaciones
Agrarias son respetados, como no podía ser de otra manera, por el TRLOTAU al dis-
tinguir su artículo 63 dos grupos importantes de segregaciones atendiendo al factor
destino o uso del suelo, es decir, segregaciones de suelo rústico con fines agrarios
y segregaciones de suelo rústico con otros fines. Veamos detenidamente ambas
posibilidades:
A) Segregaciones con fines agrarios (artículo 63.2.1º del TRLOTAU).
Según el artículo 63.2.1º del TRLOTAU la superficie mínima de cada finca
resultante será la regulada en la legislación agraria de aplicación, en el mismo sen-
180

tido se manifiesta el artículo 54.1.2º a) de esa Ley y el artículo 35.2 del RSR, esto
es, en suelo rústico de reserva se pueden realizar actos que comporten la división
de fincas o la segregación de terrenos, siempre que, además del requisito previsto
en el apartado 2 del artículo 63 del TRLOTAU se cumplan los requisitos mínimos
establecidos en la ordenación territorial y urbanística y, en su caso, la legislación
agraria de aplicación.
a) Usos agrícolas para los que se puede segregar la finca rústica:
1º Actos no constructivos del artículo 50.1.1.2 a) del TRLOTAU (artícu-
los 34 y 35 del RSR).
Estos preceptos se refieren a la realización de los actos no constructivos
precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o
análoga a la que estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y
mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios, que
no supongan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino o el
uso residencial o de vivienda, ni de las características de la explotación, y permitan
la preservación, en todo caso, de las condiciones edafológicas y ecológicas, así
como la prevención de riesgos de erosión, incendio o para la seguridad o salud
públicas.
En estos casos, los trabajos e instalaciones que se lleven a cabo en los
terrenos estarán sujetos a las limitaciones impuestas por la legislación civil y la
administrativa aplicable por razón de la materia y, cuando consistan en instalacio-
nes o construcciones, deberán realizarse, además, de conformidad con la ordena-
ción territorial y urbanística aplicable. En los terrenos adscritos a la categoría de
suelo rústico no urbanizable de especial protección, esta facultad se entiende con
el alcance que sea compatible con el régimen de protección al que la legislación
sectorial o el planeamiento territorial y urbanístico sujete los terrenos y con las limi-
taciones establecidas en el número 4 del artículo 54 del TRLOTAU.
2º Casos previstos en el artículo 54.1.2º b) c) d) del TRLOTAU “siem-
pre que estén permitidos por el planeamiento territorial y urbanístico”.
He aquí un claro ejemplo de los problemas que origina la terminología del
TRLOTAU, esto es, cómo se interpreta la frase: “siempre que estén permitidos por
el planeamiento territorial y urbanístico”.
Caben dos interpretaciones:
a) Que el planeamiento puede permitir todos los actos de uso del suelo,
construcción y edificación enumerados en el artículo 54.1.2º.b) c) d) del TRLOTAU;
algunos de los enumerados; e incluso puede no permitir ninguno.
b) Que todos esos actos están permitidos, salvo que lo prohíba el plan.
181

Dicho de otra manera, si el planeamiento no tiene previstos los usos del artículo
54.1.2º b), c) y d) no se pueden ejecutar.
Desde mi punto de vista la interpretación del citado párrafo es la siguiente: si la
norma establece unos supuestos específicos y previene que se pueden realizar
cuando el plan lo permita, indudablemente la ejecución de los mismos requiere el
“permiso” del plan. Este beneplácito puede ser tácito o expreso. Nosotros hemos de
entender que se trata de un permiso tácito, porque cuando el TRLOTAU quiere un
permiso expreso utiliza la expresión “siempre que estén expresamente permitidos”,
tal y como ocurre en el artículo 54.4 del TRLOTAU, cuando dice: “En los terrenos
clasificados como suelo rústico no urbanizable de especial protección podrán reali-
zarse los actos enumerados en el número 1 del presente artículo siempre y cuando
estén expresamente permitidos por la legislación sectorial y el planeamiento territo-
rial y urbanístico aplicable”. Otra interpretación nos llevaría a una situación absurda,
como la imposibilidad de vallar una finca en un municipio que no tuviese Plan, o
bien no hubiese recogido ese supuesto, salvo que apliquemos las Normas
Subsidiarias Provinciales, y en éstas vengan recogidos tales actos o supuestos173.
Hechas esas aclaraciones, los actos a que hacíamos referencia, conforme
estipula el artículo 54.1.2º b), c) y d) del TRLOTAU y 11.1 y 11.5. b) y c) del RSR,
son los siguientes:
- Instalaciones desmontables para la mejora del cultivo o de la producción
agropecuaria, que no impliquen movimiento de tierras.
- Edificaciones adscritas al sector primario que no impliquen transformación
de productos, tales como almacenes, granjas y, en general, instalaciones agrícolas,
ganaderas, forestales, cinegéticas, piscícolas o similares que guarden relación con
el destino y naturaleza de la finca. En particular:
- Almacenes de materias primas y aperos.
- Granjas e instalaciones destinadas a la estabulación y cría de ganado.
- Otras construcciones relacionadas con actividades agrícolas y ganaderas
y con actividades primarias de carácter análogo tales como balsas de riego, naves
de champiñón, viveros, invernaderos, piscifactorías, etcétera.
- Instalaciones relacionadas con la explotación forestal y silvícola.
- Instalaciones relacionadas con la caza y la actividad cinegética.
Se entenderán incluidas en este supuesto tanto las edificaciones de nueva
planta como las reformas o rehabilitaciones de edificaciones existentes que afecten
a elementos estructurales o de fachada o cubierta o que supongan un aumento de
la superficie construida.
182
173Sobre este tema puede consultarse el trabajo de GARCÍA PALMA, María Josefa: “Segregaciones, no
parcelaciones en suelo no urbanizable: licencia urbanística y su innecesariedad”. El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 23, Quincena 15 - 29 Dic. 1999, Ref.º 3646/1999, pág. 3646, Tomo
2. Distingue la parcelación urbanística de la segragación agraria.

Finalmente, tal y como indican los párrafos b) y c) del artículo 11.5 del RSR
también cabe la segregación para:
- Los vallados y cerramientos de parcelas.
-Reforma o rehabilitación de edificaciones existentes dirigidas a su conser-
vación y mantenimiento, que no afecten a elementos estructurales o de fachada o
cubierta. Se entenderán incluidos en estos supuestos la reposición de sus elemen-
tos de carpintería o cubierta y acabados exteriores.
Las limitaciones que en este apartado se establecen para la reforma o reha-
bilitación de edificaciones existentes, no serán aplicables a las edificaciones que
estén en los supuestos y cumplan los requisitos establecidos en los siguientes apar-
tados e) y f) del artículo 54.1.2º del TRLOTAU174.
Finalmente, y por supuesto, la Ley de Modernización de Explotaciones
Agrarias (artículo 25 a), y por tanto el TRLOTAU, permiten las segregaciones cuan-
do se trate de cualquier clase de disposición en favor de propietarios de fincas colin-
dantes, siempre que como consecuencia de la división o segregación, tanto la finca
que se divide o segrega como la colindante, no resulte de extensión inferior a la uni-
dad mínima de cultivo.
Una vez vistos los casos en que procede la segregación conforme al artí-
culos 63.2.1º del TRLOTAU, 11 y 35 del RSR, la cuestión inmediata es determinar
la superficie mínima y máxima para segregar en dichos supuestos, siendo el requi-
sito ineludible cuando el uso sea agrario, el respeto a la legislación agraria.
La legislación agraria aplicable a este asunto no es otra que la Ley de
Modernización de Explotaciones Agrarias citada, y concretamente el artículo 24
citado cuando dice que: “…la división o segregación de una finca rústica sólo será
valida cuando no dé lugar a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de
cultivo”.
183
174 Estos artículos disponen lo siguiente: Artículo 90. La indivisibilidad de fincas y parcelas. Son indivisi-
bles las siguientes fincas y parcelas: a) Las que tengan unas dimensiones inferiores o iguales a las deter-
minadas como mínimas, salvo que los lotes resultantes se adquieran simultáneamente por los propieta-
rios de fincas o parcelas colindantes con la finalidad de agruparlos y formar una nueva finca o parcela
con las dimensiones mínimas exigibles. b) Las de dimensiones inferiores al doble de las requeridas como
mínimas, salvo que el exceso sobre éstas pueda segregarse con el mismo fin señalado en la letra ante-
rior. c) Las que tengan asignada una edificabilidad en función de la superficie, cuando se materialice toda
la correspondiente a ésta. d) Las vinculadas o afectadas legalmente a las construcciones o edificaciones
autorizadas sobre ellas.
El artículo 91. El régimen de las parcelaciones urbanísticas. 1. No se podrán efectuar parcelaciones urba-
nísticas en suelo urbano mientras no se haya aprobado el correspondiente Plan de Ordenación Municipal
o, en su caso, Plan de Delimitación de Suelo Urbano y en suelo urbanizable mientras no se encuentre
aprobado el correspondiente Programa de Actuación Urbanizadora. 2. En suelo rústico quedan prohibi-
das las parcelaciones urbanísticas. 3. Toda parcelación urbanística estará sujeta a licencia municipal.

Y dicho esto, surgen dos preguntas inevitables: ¿Cuál es la Unidad Mínima
de Cultivo en Castilla-La Mancha? y ¿Está vigente la Orden de 27 de mayo de
1958?
La unidad mínima de cultivo debe determinarse por la respectiva
Comunidad Autónoma, conforme estipula la ley 19/1995 de Modernización de
Explotaciones Agrarias. Sobre esta cuestión hay que advertir que la Ley autonómi-
ca 4/2004, de 18 de mayo, de la Explotación Agraria y Desarrollo Rural en Castilla-
La Mancha dispuso, en su artículo 58.2, que en el plazo de un año se determina-
rán reglamentariamente la extensión de la unidad mínima de cultivo (pasados más
de dos años, aún no se ha cumplido dicho mandato). Por tanto, mientras no se regu-
le la misma debemos entender que se aplica la Orden de 27 de mayo de 1958.
Ahora bien, esta afirmación no está exenta de polémica, ya que hay pronun-
ciamientos jurisprudenciales en ambos sentidos, es decir, sobre la aplicabilidad o
inaplicación de dicha Orden, veámoslos:
Hay dos posibilidades, que siga vigente la Orden de 27 de mayo de 1958 o
bien que ésta haya sido derogada y, por tanto, no sea aplicable en el territorio de
Castilla-La Mancha. El tema no es pacífico si tenemos en cuenta que el propio
Tribunal Supremo y el TSJCM tienen opiniones contrapuestas:
1ª A favor de la no vigencia tenemos, entre otras, las SSTS de 10 de mayo
de 1980175 y 11 de mayo de 1988, ambas citadas en la STSJ de Castilla-La Mancha
de 20 de diciembre de 1999 (LA LEY JURIS 56773/1999). Esta sentencia del TSJ
de Castilla-La Mancha resuelve una demanda planteada contra una licencia urba-
nística de segregación otorgada por el Ayuntamiento de Ciudad Real que contravie-
ne la citada Orden de 1958. El TSJ de Castilla-La Mancha considera inaplicable
dicha norma y ante la inexistencia de normas autonómicas específicas será el res-
pectivo ayuntamiento la entidad competente para determinarlas, conforme a la nor-
mativa urbanística176.
184
175 Véase los artículos 34 y 35 del RSR
176Sobre el concepto de núcleo de población y de parcelación urbanística, la Dirección General de los
Registros y del Notariado, en Resolución de 16 de junio de 1995 consideró que: “…el recurso se centra
en resolver si para inscribir una segregación que, a juicio del Registrador, pueda originar una parcelación
urbanística es necesaria la previa licencia municipal. Que de ello no parece existir duda a la vista del artí-
culo 92.2 de la Ley del Suelo de 1976. Que la ley no define lo que es núcleo de población, pues se trata,
por tanto, de un concepto jurídico «indeterminado» y habrá que estar en su caso a lo que señale el plan
de ordenación urbana del municipio, o en su defecto, las normas subsidiarias (artículos 36, 92 y 93 del
Reglamento de Planeamiento). Esta definición no existe en la normativa urbanística propia del municipio
(…) por ello habrá que recurrir a las circunstancias objetivas de la operación que se califique, entendién-
dose que hay núcleo de población si se dan la siguiente doble exigencia: Una genérica, que es la divi-
sión simultánea o sucesiva del suelo; y otra específica, como la presumible finalidad edificativa…”

2ª) A favor de su aplicabilidad y vigencia:
Entre otras, la STS de 10 de marzo de 1986 (LA LEY JURIS: 10854-
JF/0000), deja meridianamente clara la aplicabilidad de la citada Orden al tratar un
caso sobre la validez de una segregación de suelo rústico, cuando dice que: “…En
este mismo motivo segundo se argumenta también con la contradicción existente,
a juicio de la parte recurrente, entre la OM de 27 de Mayo de 1958 que aplica la
Audiencia, y el D 25 de marzo de 1955, llamado a prevalecer. Mas no existe la con-
tradicción que se alega, ya que el D 25 Mar. 1955 estableció únicamente los límites
máximos y mínimos que en las diversas provincias habían de asignarse a la unidad
mínima de cultivo y a ello corresponde el texto de su artículo 1.º que el motivo invo-
ca; mas el designio de ese señalamiento no es otro que el fijar los límites dentro de
los cuales habían de fijarse ulteriormente las superficies mínimas para cada una de
las comarcas, que es justamente lo que efectuó la OM 27 May. 1958, la cual goza
de la vigencia que le reconoce la sentencia aquí impugnada por no quedar com-
prendida en la derogación prevista en 1971 y operada en 1973 y que afecta única-
mente a «las disposiciones de carácter general con rango de ley relativas a la colo-
nización, ordenación rural o concentración parcelaria», mas no a las disposiciones
de rango inferior, cuales son el citado D 25 Mar. 1955 y su complementario de 22
Sep. 1955 y, por lo que aquí y ahora importa, la OM 27 May. 1958, que habrá de
entenderse vigente, no obstándolo alguna aislada declaración (así, la de la S 10
May. 1980)…” El Tribunal Supremo, Sala Sexta, de lo Social, en su sentencia de 7
de noviembre de 1988177 (LA LEY JURIS 493-4/1988), reitera la postura anterior.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia
de Castilla-La Mancha, en sentencia de 10 de julio de 2002, cuando declara que:
“...en la resolución administrativa combatida se hace referencia a la LOTAU y a la
legislación agraria a la que la anterior se remite para determinar la extensión míni-
ma de la parcela. Ciertamente no mencionan el precepto concreto que tanto recla-
maba el impugnante; especificación que sí hace la Sentencia apelada de modo
rotundo: El artículo 63.1.A.a) de la LOTAU, el cual debe conectarse con la Orden del
Ministerio de Agricultura de 27-5-1958 que determina la superficie mínima de culti-
vo en secano y en regadío en todos y cada uno de los municipios, estableciéndose
para Albacete una extensión mínima de la parcela de 3 Has. (30.000 m2) para cul-
tivos de secano”. Además, añade este Tribunal, que “…lo dispuesto en la citada
Orden debe considerarse vigente al amparo de la Disposición Transitoria Décima de
185
177 Según el artículo 62.2.2º del TRLOTAU: “En el caso de los restantes usos y actividades contemplados
en esta Ley: la superficie de cada una de las fincas resultantes deberá ser superior a la superficie míni-
ma que resulte aplicable en consideración al número de divisiones. A este efecto regirá la siguiente pro-
porción, en función del uso al que se destinen las fincas resultantes: cuando el acto de división, segre-
gación o parcelación dé lugar a dos fincas, la superficie mínima será la establecida en el número 1 de
este artículo; si da lugar a tres fincas, la superficie mínima será el doble de la establecida en dicho pre-
cepto; si da lugar a cuatro, la superficie mínima será el triple; y así sucesivamente. La solicitud de segre-
gación se acompañará de la escritura de la finca matriz”.

la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, aprobada por Decreto de 12 de enero de
1973. Esta es pues la base normativa de la resolución impugnada que se le ofrece al
apelante de forma rotunda en la Sentencia de instancia y que no ha desvirtuado en
forma alguna, reiterando los mismos argumentos expuesto en la demanda inicial...”
También está a favor de la vigencia de la citada Orden la Dirección General
de los Registros y del Notariado, entre otras, podemos destacar las resoluciones de
8 de mayo de 1999 y de 13 de junio de 2001 (BOE nº 167 de 13 de julio de 2001)178.
Finalmente, y sin que pueda considerarse como fuente, la práctica adminis-
trativa desarrollada en el seno de la Consejería de Agricultura de Castilla-La
Mancha viene considerando plenamente aplicable la citada Orden, tal y como se
deduce de los expedientes e informes que se tramitan en su seno.
Por todo lo dicho, no nos parece que exista una argumentación sólida para
sustentar la inaplicabilidad de la tan citada Orden de 1958. A nuestro juicio, hemos
de entenderla vigente hasta tanto no sea regulada la materia por la comunidad autó-
noma de Castilla-La Mancha, de acuerdo con lo previsto en la ley autonómica
4/2004, de 18 de mayo, de la Explotación Agraria y Desarrollo Rural en Castilla-La
Mancha.
En todo caso, hay que tener en cuenta que, el posible vació normativo que
pudiera existir en Castilla-La Mancha puede considerarse cubierto con las Normas
Subsidiarias Provinciales, como es el caso de Albacete, cuyas normas, publicadas
en el BOP nº 118, de 2 de octubre de 1987, recogieron las Unidades Mínimas de
Cultivo de la Orden de 1958, y que por supuesto son de aplicación subsidiaria en
cada una de las provincias y en los respectivos municipios en virtud de la disposi-
ción transitoria segunda, apartado 3º del TRLOTAU que dispone lo siguiente: “Las
Normas Subsidiarias del Planeamiento con ámbito provincial vigentes a la entrada
en vigor de esta Ley prolongarán su vigencia conforme al régimen legal que les es
aplicable hasta que todos los Municipios incluidos en su ámbito territorial de aplica-
ción tengan aprobado y en vigor el instrumento de planeamiento general que pro-
ceda conforme a lo dispuesto en esta Ley…”
B) Segregaciones para usos o fines no agrícolas
Este segundo gran grupo de posibles segregaciones viene determinado por
el destino no agrícola de las parcelas segregadas, conforme prescribe el citado artí-
culo 63.2.2º del TRLOTAU.
186
178 El artículo 20.2 LRSV disponía que: “En el suelo no urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones
urbanísticas, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos
de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza”.

Como ya hemos apuntado anteriormente esta posibilidad nace del artículo
25 b) de la Ley 19/1995, en conexión con el artículo 54.1.2º a) del TRLOTAU.
Ahora bien, respecto al alcance de la frase “restantes usos” hemos de
entender los siguientes:
a) Usos previstos en el artículo 50.1.1.2 b) del TRLOTAU:
-La realización de obras y construcciones y el desarrollo de usos y activida-
des que excedan de las previstas en la letra inmediatamente anterior y se legitimen
expresamente por la ordenación territorial y urbanística en los términos previstos en
esta Ley en el suelo rústico de reserva y, excepcionalmente, en el rústico no urba-
nizable de especial protección con las limitaciones establecidas en el número 4 del
artículo 54 de esta Ley.
En este conjunto de supuestos, donde el TRLOTAU habilita la segregación,
habrá que tener en cuenta las dimensiones de las parcelas mínimas previstas en
las citadas ITP179.
b) Usos previstos en el artículo 54.1.2º e) y f) del TRLOTAU:
- Las edificaciones adscritas al sector primario que no impliquen transfor-
mación de productos, tales como almacenes, granjas y en general instalaciones
187
179 Sobre esta cuestión la redacción de la revista del Consultor de los Ayuntamientos en la consulta emi-
tida el 3 de mayo de 2004 opinaba que: “En principio hemos de diferenciar:
1º) Los actos que pueden realizarse en suelo rústico de reserva. El artículo 54. 1. 2º, al remi-
tirse a los actos permitidos por el planeamiento territorial y urbanístico de entre los que cita en las letras
a) a f), quiere decir que el planeamiento puede permitir: todos los enumerados en las citadas letras;
algunos de los enumerados; e incluso puede no permitir ninguno. Por su parte, el artículo 54.1 3º cita,
en las letras a) a c), una serie de actos para los que se puede obtener licencia en el suelo rústico de
reserva siempre que la ordenación territorial y urbanística no los prohíba. Ello quiere decir que, de no
prohibirse expresamente estos usos o actos están permitidos. Lo no prohibido está permitido.
2º) Suelo rústico de especial protección (artículo 54,4 LOTAU). En él pueden autorizarse los
actos y usos enumerados en el nº 1 del citado artículo “siempre que estén expresamente permitidos” por
la legislación sectorial, el planeamiento territorial y el planeamiento urbanístico aplicable. En consecuen-
cia, la regla es la inversa que en el supuesto anterior. Sólo se autorizan los actos expresamente permiti-
dos, medida ciertamente restrictiva puesto que tienen que coincidir, en la permisividad, la legislación sec-
torial y el planeamiento.
3º) Suelo rústico común (artículo 54.1; 1.2 b). En él pueden autorizarse la realización de obras
y construcciones previstas en la letra anterior y, además, las que excedan de las contenidas en la letra
citada si el planeamiento las hace posibles en suelo rústico de reserva y excepcionalmente en el rústico
no urbanizable. Ello quiere decir que, en suelo rústico común, pueden autorizarse expresamente por el
planeamiento además los actos autorizables en suelo rústico no urbanizable de especial protección y en
suelo rústico de reserva si así lo dispone la ordenación territorial y urbanística. Parece lógico pensar que
en suelo rústico común puedan realizarse actos autorizables en suelo de mayor protección como el de
reserva o el protegido”.

agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas, piscícolas o similares que guarden
relación con el destino y naturaleza de la finca, siempre y cuando no rebasen 6
metros de altura total.
- La vivienda familiar aislada en áreas territoriales donde no exista peligro
de formación de núcleo urbano, ni pueda presumirse finalidad urbanizadora, por no
existir instalaciones o servicios necesarios para la finalidad de aprovechamiento
urbanístico.
Tras la publicación de las ITP quedaron concretadas las superficies míni-
mas que deberán tener las fincas y la superficies máximas de ocupación sobre las
mismas que deberán respetar las obras, construcciones e instalaciones de nueva
planta que pretendan implantarse en suelo rústico, así como las obras de reforma o
rehabilitación que afecten a elementos estructurales o de fachada o de cubierta o
que supongan un aumento de la superficie construida o un cambio de destino de
construcciones ya existentes, todo ello conforme establece el artículo 63.1 del
TRLOTAU.
Lo dicho hasta ahora hay que conectarlo con lo previsto en el artículo 25 b)
de la ley 19/1995, ya que al ser un artículo de aplicación plena se podrá conceder
la segregación para los usos que dice el TRLOTAU y la citada Orden con las corres-
pondientes superficies mínimas, siempre y cuando: la porción segregada se desti-
ne de modo efectivo, dentro del año siguiente a cualquier tipo de edificación o cons-
trucción permanente, a fines industriales o a otros de carácter no agrario, siempre
que se haya obtenido la licencia prevista en la legislación urbanística y posterior-
mente se acredite la finalización de la edificación o construcción, en el plazo que se
establezca en la correspondiente licencia, de conformidad con dicha legislación.
Sintetizando la anterior exposición cabe extraer las siguientes conclusiones:
1ª Toda segregación de suelo en Castilla-La Mancha requiere licencia urba-
nística.
2ª Los requisitos para segregar dependen del tipo de suelo, de ahí que
haya que distinguir las parcelaciones urbanísticas de las segregaciones de suelo
rústico.
3ª Existe una regla general de indivisibilidad prevista en el artículo 24 de la
Ley 19/1995 y 13.2 de la ley estatal 8/2007, del suelo180.
188
180 Dichos apartados establecen: e) Las edificaciones adscritas al sector primario que no impliquen trans-
formación de productos, tales como almacenes, granjas y en general instalaciones agrícolas, ganaderas,
forestales, cinegéticas, piscícolas o similares que guarden relación con el destino y naturaleza de la finca,
siempre y cuando no rebasen 6 metros de altura total. f) La vivienda familiar aislada en áreas territoria-
les donde no exista peligro de formación de núcleo urbano, ni pueda presumirse finalidad urbanizadora,
por no existir instalaciones o servicios necesarios para la finalidad de aprovechamiento urbanístico.

4ª La regla del artículo 24.1 de la Ley 19/1995 tiene unas excepciones con-
forme previene el artículo 25 de la misma Ley, que son las siguientes:
a) Si se trata de cualquier clase de disposición en favor de propietarios de
fincas colindantes, siempre que como consecuencia de la división o segre-
gación, tanto la finca que se divide o segrega como la colindante, no resul-
te de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo.
b) Si la porción segregada se destina de modo efectivo, dentro del año
siguiente a cualquier tipo de edificación o construcción permanente, a fines
industriales o a otros de carácter no agrario, siempre que se haya obtenido
la licencia prevista en la legislación urbanística y posteriormente se acredi-
te la finalización de la edificación o construcción, en el plazo que se esta-
blezca en la correspondiente licencia, de conformidad con dicha legislación.
c) Si es consecuencia del ejercicio del derecho de acceso a la propiedad
establecido en la legislación especial de arrendamientos rústicos.
d) Si se produce por causa de expropiación forzosa, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa.
5ª Las segregaciones de suelo rústico dependen del destino o uso de las
parcelas resultantes, y sólo se pueden realizar cuando se cumplan los requisitos de
parcela mínima, distinguiéndose:
a) Destino agrícola: Unidad mínima de cultivo, conforme a la Orden de
1958, Normas Subsidiarias Provinciales y los instrumentos de planeamien-
to correspondientes.
b) Otros destinos, permitidos conforme al citado artículo 25 b) de la Ley
19/1995, en conexión con las ITP (Orden de 31 de marzo de 2003).
3.3 LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN E IMPLANTACIÓN DE INS-
TALACIONES DE TODA CLASE DE NUEVA PLANTA
El siguiente supuesto previsto en el artículo 165.1 del TRLOTAU se refiere
a la necesidad de obtener licencia urbanística para obras que consistan en cons-
trucciones, edificaciones, implantación de instalaciones de todas clase de nueva
planta, por tanto, en primer lugar, hemos de identificar y definir estos conceptos.
1º Construcción y edificación son términos sinónimos e idénticos a los efec-
tos de la legislación urbanística.
Sobre el concepto de edificación la LOE establece en su artículo 2 que se
puede entender por edificación la acción y el resultado de construir un edificio de
carácter permanente, público o privado, cuyo uso principal esté comprendido en los
siguientes grupos:
a) Administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus formas,
docente y cultural.
b) Aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de tele-
comunicaciones (referido a la ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte
terrestre, marítimo, fluvial y aéreo; forestal; industrial; naval; de la ingeniería de
189

saneamiento e higiene, y accesorio a las obras de ingeniería y su explotación.
c) Todas las demás edificaciones cuyos usos no estén expresamente rela-
cionados en los grupos anteriores.
2º Concepto de instalación181.
En cuanto al concepto de instalación el artículo 2. 3 de la LOE dispone que:
“Se consideran comprendidas en la edificación sus instalaciones fijas y el equipa-
miento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan adscritos
al edificio”.
La trascendencia de delimitar este concepto estriba en la repercusión que
conlleva la inclusión o no de una actuación con el carácter de instalación. Digo esto,
porque su consideración origina, por un lado, el sometimiento de esa actuación al
Impuesto de Construcciones, y a la correspondiente Tasa, y de otro, la obligatorie-
dad de licencia urbanística previa. Sobre esta cuestión la jurisprudencia se ha mani-
festado reiteradamente excluyendo a las instalaciones182.
Con el fin de tener una clara visión de los conceptos que tratamos en este
apartado, traigo colación, y a título de ejemplo, las definiciones que al respecto rea-
liza la Ley 2/1999, de 17 de marzo, sobre medidas de calidad de la Edificación de
la Comunidad de Madrid en sus artículos 1.3.4 y 2, esto es: “Se entiende por edifi-
190
181 En la STS de 10 de mayo de 1980, se plantea la validez de unas operaciones particionales depen-
diendo de que esté o no en vigor la citada Orden Ministerial de 27 de mayo de 1958, llegando a la con-
clusión de que está derogada por los siguientes motivos: “… se encuentra derogada por la vigente Ley
de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 enero 1973, (…) dicha Orden Ministerial se publicó como conse-
cuencia y complemento de la primitiva Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 15 julio 1954, la que en
su artículo 1.º dejaba al M.º Agricultura la facultad de señalar por Decreto la extensión de las unidades
mínimas de cultivo dentro de cada zona o comarca de la provincia a los efectos de dicha Ley, y como
ésta ha sido expresamente derogada por la vigente Ley de 1973, tal derogación ha de llevar consigo
necesariamente la de la O. de 27 mayo 1958 que, en cumplimiento de los Decretos de 25 marzo y 22
septiembre 1955 -dictados en aplicación de mencionada Ley de 1954-, fijó la extensión de referidos míni-
mos de cultivo, pues sabido es que el espíritu derogatorio de una ley ha de alcanzar, si la nueva no dije-
se expresamente lo contrario, a las disposiciones de inferior rango dependientes de la derogada, como
lo son las aclaratorias, complementarias o dictadas para ejecución de la misma, y esta condición tiene
la Orden Ministerial de 1958 en relación con la Ley de 1954, sin que esta conclusión pueda ser desvir-
tuada por las alegaciones de los recurrentes, pues la palabra «revisará», que el precepto que como infrin-
gido se cita emplea no puede interpretarse, como aquéllos pretenden, en el sentido de que la revisión
afectaría a las extensiones mínimas de cultivo señaladas en 1958, ya que del mismo modo cabe admi-
tir que la facultad revisora se confiere para el futuro y con relación a los mínimos de cultivo que en el
correspondiente Decreto -en cumplimiento de la vigente Ley de 1973- se señalen, y en este sentido ha
de entenderse si se tiene en cuenta la forzada interpretación que supone dar a dicha palabra el signifi-
cado que la parte recurrente pretende y que, si como ha quedado expuesto, la derogación de la Orden
Ministerial de 27 mayo 1958 es consecuencia obligada de la derogación expresa de la Ley de 15 julio
1954 -para cuya aplicación y ejecución se dictó-, si el propósito de la nueva Ley de 1973 era mantener-
la en vigor lo habría así declarado expresamente, de todo lo cual resulta procedente la desestimación del
motivo…”

cio: todo bien inmueble que haya sido construido, reformado o rehabilitado para ser
destinado a vivienda o cualquier otro uso permitido por las normas urbanísticas.
Asimismo, se aplica a las construcciones que puedan tener esos mismos fines, aun-
que no se incorporen al suelo de manera permanente y puedan ser trasladadas de
un lugar a otro sin menoscabo de sus elementos estructurales y funcionales. Se
refiere tanto a todo el inmueble como a sus partes o elementos según el uso al que
estén destinados, así como a la urbanización adscrita al mismo.
Formalmente se considera, que la construcción, reforma o rehabilitación
comprende todas las operaciones técnicas, económicas, administrativas y jurídicas
que sean necesarias para hacer posible la utilización del edificio conforme al fin al
que estuviera destinado y para garantizar su mejor uso y conservación”.
3.3.1 Distinción entre obras mayores y menores
Una cuestión de trascendental importancia es la distinción entre obras
mayores y menores, dicha importancia estriba en las siguientes consecuencias que
vamos analizar:
1ª Necesidad o no de proyecto técnico y, en su caso, de otro tipo de docu-
mentación para la solicitud de la licencia urbanística.
2ª La tipificación de las infracciones urbanísticas dependiendo de la califi-
cación de la obra.
3ª Posibilidad de autorizar licencias urbanísticas parciales o condicionadas
sólo en el caso de obras mayores.
1ª Necesidad o no de proyecto técnico y otro tipo de documentación para la
solicitud de la licencia urbanística.
El TRLOTAU reconoce la existencia de obras mayores y menores en su artí-
culo 166.2, cuando dice que: “En los casos en que el acto cuya autorización se soli-
cita tenga la consideración de obra mayor, en la memoria deberá justificarse expre-
samente la adecuación de la misma a las circunstancias y a la ordenación territorial
191
182 “…En cualquier caso, es preciso tener en cuenta que la Ley del Suelo establece limitaciones a los
fraccionamientos en las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos rústicos
siempre de acuerdo con lo dispuesto en la legislación agraria. Por tanto, importa saber si en el presente
caso se ha respetado la citada legislación. Y al respecto debe recordarse, (…) que el artículo 44 de la
misma Ley añade que «la división o segregación de una finca rústica sólo será válida cuando no dé lugar
a parcelas de extensión inferior a la unidad mínima de cultivo». Si se parte de la jurisprudencia del
Tribunal Supremo que ha declarado que las normas estatales que regulan las dimensiones de las
Unidades Mínimas de Cultivo no son de aplicación (sentencias de 10 May. 1980 y 11 May. 1988), de la
falta de regulación en la Comunidad de Castilla-La Mancha y de la competencia del Ayuntamiento de
Ciudad Real para otorgar licencias de segregación y división de terrenos en suelo no urbanizable, se con-
cluye en la validez del acto administrativo recurrido, así como del acuerdo de la Comisión de Gobierno
del que éste trae causa…”

y urbanística y sectorial que sea de aplicación y, en el proyecto, el plano de situa-
ción a escala mínima de 1:5000 ó 1:2000, según se trate, respectivamente, de terre-
nos rústicos o de otra clase, y demás soportes gráficos necesarios para informar el
proyecto, con expresa indicación de la clasificación del suelo y de la ordenación que
le es aplicable. En las restantes obras, los documentos que sean legalmente exigi-
bles de acuerdo con la normativa profesional y de edificación que resulte aplicable”.
A tenor del citado artículo 166.2 hay “obras mayores” que requieren proyec-
to técnico y actuaciones que no requieren proyecto técnico o documento similar sus-
crito por técnico competente, todo ello en función de lo que disponga la normativa
específica sobre edificación.
Hasta ahora, la jurisprudencia primero, y las normas después, han enten-
dido que las obras llamadas menores no requerían proyecto, y digo que ha sido en
principio la jurisprudencia porque el RS sólo las distinguía a los efectos de fijar los
plazos a los que estaban sujetos los procedimientos de obras mayores y menores.
Ahora bien, a pesar de lo dicho, existe excepcionalmente algún pronuncia-
miento judicial (con el que estamos en total desacuerdo por las razones expuestas)
que se decanta por exigir proyecto para ambos tipos de obras (STS 2 de noviembre
de 1982)183, siempre y cuando se den circunstancias excepcionales, como edificios
catalogados o especiales. No obstante, la posible confusión ha sido superada desde
la entrada en vigor de la LOE, norma a la que hoy cabe entender que se remite el
TRLOTAU.
El artículo 2.2 de la LOE (en el mismo sentido se manifiesta el artículo 2 del
CTE) establece que tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dis-
puesto en dicha Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en su artículo 4,
las siguientes obras (de acuerdo con la remisión prevista en el artículo 166 del
TRLOTAU este precepto es de aplicación directa en Castilla-La Mancha):
a) Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construc-
ciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de
forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarro-
llen en una sola planta.
b) Obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que alteren
192
183“…Tercero: Las parcelas en que se ha dividido la finca matriz tienen una superficie media de 1.100
metros cuadrados inferiores a la unidad mínima de cultivo vigente en la zona, según la Orden de 27 de
mayo de 1958, que es de 0,20 hectáreas, aplicable en tanto no se revisen las unidades mínimas de cul-
tivo de conformidad con el artículo 43 de la Ley de 12 de enero de 1983 y por ello según el artículo 44
de esa Ley la parcelación no es válida no habiéndose derogado la Orden de 27 de mayo de 1958 por la
disposición final derogatoria de la Ley de reforma y desarrollo agrario citada”.

la configuración arquitectónica de los edificios, entendiendo por tales las
que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una
variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el
conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos
característicos del edificio.
c) Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones cata-
logadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental
o histórico artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanís-
tico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o par-
tes objeto de protección.
SALA SANCHEZ184, atendiendo al contenido de este artículo 2.2 de la LOE,
equipara las obras no sujetas a proyecto con obras excluidas de la aplicación de la
LOE, esto es, del régimen de garantías, responsabilidades y funciones y correlativas
intervenciones preceptivas de los distintos agentes técnicos que la LOE establece.
Dicho esto, dentro de las obras que no necesitan proyecto, el citado autor,
distingue si son obras de nueva planta o si se realizan sobre edificaciones existen-
tes. En cuanto a las obras de nueva planta, según el artículo 2.2, a) de la LOE son
obras menores y no requerirán proyecto, cuando sean de escasa entidad construc-
tiva y sencillez técnica y no tengan, de forma eventual o permanente, carácter resi-
dencial ni público y se desarrollen en una sola planta. Para SALA SANCHEZ, “ello
viene a significar que, además de cumplir los parámetros objetivos que se determi-
nan (entidad escasa, sencillez técnica y una sola planta), no han de destinarse a
alojar personas (no han de tener carácter residencial) y no han de ser de titularidad
pública (no han de tener carácter público)… A título meramente indicativo, y por
tanto no limitativo, entre las obras de nueva planta a las que la LOE no sería de apli-
cación se encontrarían las de cerramientos, piscinas individuales, cobertizos, coche-
ras y garajes privados, pérgolas, aparcamientos en superficie, invernaderos, todas
las construcciones auxiliares y no permanentes afectas al proceso edificatorio, case-
tas y casetones de elementos auxiliares, infraestructuras de urbanización, etc.”.
En mi opinión, en Castilla-La Mancha no se requiere proyecto técnico para
este tipo de obras de nueva planta, lo que ha originado que se estén construyendo
edificaciones de nueva planta sin proyecto técnico de manera fraudulenta, ya que
se ha comprobado que posteriormente el uso de las mismas es, o bien para la
ampliación de las viviendas ya preexistentes, o para la construcción de segundas
residencias bajo el pretexto de que iban a ser destinadas para almacén, uso agrí-
193
184 A favor de su aplicación CORRAL GIJON, María del Carmen: “La protección registral del suelo rústi-
co”. Boletín del Colegio de Registradores de España, núm 87, Oct. 2002, págs. 2221 a 2230 y GARCIA
GRANERO, Victoria: “Soluciones notariales en relación con la Ley de 4 de julio de 1995. Revista del
Ilustre Colegio Notarial de Granada.

cola, o cochera. Por ello, abogo desde aquí por un control a posteriori de lo edifica-
do y un servicio de inspección urbanística serio y eficaz, evitándose así que las
actuaciones urbanísticas fraudulentas se consoliden y sirvan de ejemplo para futu-
ras ilegalidades.
En cuanto al segundo tipo de obras excluidas por la LOE de la necesidad
de proyecto, y por tanto, del régimen de garantías, responsabilidades y funciones y
correlativas intervenciones preceptivas de los distintos agentes técnicos que dicha
norma establece, están las intervenciones sobre edificaciones existentes no afecta-
das de protección especial por su carácter catalogado y que no alteran la “configu-
ración arquitectónica” en los términos en que la misma se define en la letra b) del
n.º 2 del artículo 2 de la LOE. Según SALA SANCHEZ, a título enunciativo y no limi-
tativo, se pueden distinguir los siguientes ejemplos:
- Movimiento de tierras (Excavación y movimiento de tierras).
- Cimentaciones.
- Estructuras [Apoyos (construcción y consolidación); Muros de tapial (refor-
zamiento y sustitución); Cargaderos; Cerchas; Forjados (rotura, cambio); Sillares
(sustitución); Vigas (sustitución); Escaleras de comunicación interior; Colocación de
estructura interior de refuerzo; Entreplanta].
- Cerramiento de Fachada [Fachadas (cambio material); Fachadas (apertu-
ra puertas y ventanas y su supresión); Fachadas (cambio puertas por ventanas y
viceversa); Apertura huecos en medianerías; Escaparates; Marquesinas].
- Cubiertas [Construcción; Sustitución; Consolidación; Sustitución por terraza].
- Tabiquería [Distribución interior (diseño completo, modificación, sustitución
y supresión de tabiquería)].
- Instalaciones [Instalación eléctrica; Instalación fontanería; aire acondicio-
nado; Frío industrial; Acometidas de agua].
- Modificación de volumen [Ampliación vivienda rural (construcción pabellón
de nueva planta); Incorporación de porche a vivienda; Creación de dos viviendas
procedentes de desván].
- Adaptación de locales [Adaptación de local para oficina bancaria;
Adaptación local para bar-cafetería (en una o más plantas); Adaptación local para
laboratorio; Reforma local; Varios]185.
A la vista del criterio del expresidente del Tribunal Supremo y la relación
anterior, es fácil deducir la gran indefinición de la LOE al respecto, lo que conlleva-
194
185 El artículo 3 de la Orden de 31 de marzo de 2003 establece que la superficie mínima de las fincas y
superficie máxima ocupada por la edificación de la siguiente manera: 1. Las obras, construcciones e ins-
talaciones deberán realizarse sobre fincas que cuenten con las superficies mínimas que por ámbitos y
tipologías se establecen en los artículos siguientes. Asimismo deberán respetar las limitaciones estable-
cidas respecto a la superficie máxima que puede ser ocupada por la edificación. 2. La ordenación urba-
nística podrá establecer motivada y justificadamente dimensiones mayores respecto de la parcela míni-
ma, así como establecer previsiones más restrictivas respecto de la superficie ocupada por la edificación.
El resto de artículos determinan las superficies con arreglo al tipo de actividad.

rá inevitablemente que la “picaresca” tenga campo abonado para su ejercicio.
Junto a la LOE debemos recordar la doctrina sentada por el Tribunal
Supremo y Tribunales Superiores de Justicia186, reflejada a su vez en las leyes urba-
nísticas autonómicas (cuyas referencias incluyo aquí a título meramente ilustrativo),
sobre la distinción entre obras mayores y menores:
a) Mayores: Se incluyen en todo caso en esta categoría las obras de cons-
trucción y edificación de técnica compleja y cierta entidad constructiva y económi-
ca que suponga alteración de volumen, del uso objetivo de las instalaciones y ser-
vicios de uso común o del número de viviendas y locales, o del número de plazas
alojativas turísticas o afecte al diseño exterior, a la cimentación, a la estructura o las
condiciones de habitabilidad o seguridad de las construcciones, los edificios y las
instalaciones de todas clases.
Son obras mayores también, por extensión y a los efectos del régimen de
intervención administrativa mediante licencia urbanística, las parcelaciones urbanís-
ticas, los cierres de muro de fábrica de cualquier clase, las intervenciones en edifi-
cios catalogados por el planeamiento, los grandes movimientos de tierras y la tala
masiva de arbolado (T. R. 1/2000, de 8 de agosto por el que se aprueba el Texto
Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales
Protegidos de Canarias).
b) Menores187: Sirva de ejemplo y referencia el artículo 215 del Decreto
Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
del Suelo de la Región de Murcia, ya citado, que distingue las obras mayores y
menores, definiendo estas últimas: “como aquellas de sencilla técnica y que no pre-
cisen elementos estructurales, salvo aquellas que se encuentren tipificadas como
invernaderos en la calificación del Registro Catastral, y aquellas de reforma que no
supongan alteración del volumen, del uso principal de las instalaciones y servicios
de uso común o del número de viviendas y locales, ni afecten a la composición exte-
rior, a la estructura o a las condiciones de habitabilidad o seguridad. En ningún caso
se entenderán como obras menores las intervenciones en edificios declarados Bien
de Interés Cultural o catalogados por el planeamiento, los grandes movimientos de
tierras y la tala masiva de arbolado”.
195
186 Están prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural, salvo los que hayan
sido incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización en la forma que determine la legislación de
ordenación territorial y urbanística.
187La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 13 de mayo de 2002, (LA LEY JURIS:
1264067/2002), toma como concepto de referencia el previsto en el Diccionario de la RAELA, cuando
dice que: “…al no responder al concepto de instalaciones que define el Diccionario de la Real Academia
como «colocar en un lugar o edificio los enseres y servicios que en él se hayan de utilizar» o «conjunto
de cosas instaladas», pues no en vano las mesas, sillas y parasoles situadas en la terraza son todas
móviles o desmontables, careciendo de adhesión fija al suelo y no implicando obra de tipo alguno…”.

Según la citada ley de la Región de Murcia todas las obras que no se con-
sideren menores, conforme a su artículo 215, se encuadrarán por exclusión, como
mayores. Sobre la distinción entre obras mayores y menores y su trascendencia jurí-
dica y práctica podemos destacar la opinión de la prestigiosa revista El Consultor de
los Ayuntamientos188, cuando dice que: “…la línea jurisprudencial es sobre todo
puntual, va aplicando los criterios generales a supuestos concretos que se plante-
an. Es evidente que si la obra es menor no precisa Proyecto técnico, ni dirección
facultativa, ni por supuesto visado. En conclusión creemos deben aplicarse los cri-
terios generales expuestos a los casos concretos. El técnico informante debe expo-
ner las razones sobre las que basa su criterio con objetividad y a la vista de ello la
Corporación o el Alcalde resolver motivadamente. La no exigencia de Proyecto téc-
nico, de ser preciso por la naturaleza de la obra, o el ser redactado por técnico
incompetente da lugar a la nulidad de la licencia. Es al Ayuntamiento por otra parte
a quien corresponde en principio enjuiciar estas cuestiones según reiterada
Jurisprudencia”.
2ª La tipificación de las infracciones urbanísticas dependiendo de la califica-
ción de la obra.
La distinción tiene también su trascendencia en la aplicación del régimen
sancionador urbanístico, ya que una obra menor sólo dará lugar a infracciones
leves, mientras que para que una obra pueda conllevar una infracción grave reque-
196
188 Sobre esta reflexión el Consultor de los Ayuntamientos, en la consulta: EC 1748 de 1997, considera
que: “El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICO), por la propia definición del hecho
imponible, incluye la instalación. Sin embargo, no se incluye en la base imponible el valor de la maqui-
naria, ya que el hecho imponible lo constituye cualquier construcción, instalación u obra para la que se
requiera la obtención de licencia de obras o urbanística, pero la utilización de esta maquinaria no exige
ninguna de estas licencias; éstas vienen exigidas por la construcción, instalación u obra, pero no por la
maquinaria (…) para determinar si se trata de instalación fija o no habrá que comprobar si sufre el inmue-
ble con la retirada de los depósitos, en cuyo caso serán instalación fija y si no serán mobiliario y no
devengarán ICO. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 1994 razona que el ICO sólo
sujeta aquellas instalaciones que precisen previa licencia y no todas aquellas referentes a mobiliario o
servicio de construcción que no requerían previa licencia.
En cuanto a los criterios jurisprudenciales, se pueden señalar los siguientes:
La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1995 (LA LEY JURIS: 7381/1995) seña-
la que deben excluirse las instalaciones para las que no se precisa licencia de obras o urbanística, aun-
que la precisen de otro tipo (por ejemplo de apertura de establecimiento).
La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1995 (LA LEY JURIS: 14333/1995)
establece que la exclusión de las instalaciones que se vayan a colocar en la obra, para las que no se
exija licencia urbanística, no alcanza a las partidas de fontanería y sanitarios, electricidad, climatización,
instalaciones especiales y vidrería, que constituyen elementos inseparables de la obra, incluidos en el
proyecto.
Las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1995, 18 de enero de 1995 y 27 de
febrero de 1995 mantienen que no deben incluirse las instalaciones correspondientes a la maquinaria
industrial no integrantes del presupuesto de ejecución material, al no estar sometidas a la licencia de
obras, pues dicha maquinaria sólo podía colocarse cuando el presupuesto de ejecución material hubie-
re sido ejecutado”.

rirá que aquélla sea “mayor”; así lo ha previsto el artículo 183.2.b) del TRLOTAU al
calificar como infracción grave: “La realización de obras mayores no amparadas por
licencia o, en su caso, calificación territorial o autorización correspondiente de la
Administración Autonómica, salvo que por la escasa alteración del paisaje urbano,
rural o natural merezcan la consideración de leves”.
3ª Posibilidad de autorizar licencias urbanísticas parciales o condicionadas189
sólo en el caso de obras mayores.
El artículo 168 del TRLOTAU dispone que mediante reglamento (que aún no
se ha aprobado) se determinarán aquellas operaciones sometidas a licencia que
por sus especiales características pueden ser objeto de autorización parcial190 o
sujeta a condición. Estas modalidades sólo serán aplicables a las operaciones que
tengan la consideración de obras mayores. Lo que implica que no se pueda obtener
licencia urbanística de obra menor parcial o condicionada.
197
189 STS de 2 noviembre 1982 (LEX JURIS: 29092-NS/0000) en esta sentencia el TS anula la STSJ de
Valencia en 29 enero 1980, en cuanto que ésta consideró legal la licencia de obras para el arreglo de
desconchados de fachada, reparación de cornisa y acondicionamiento de huecos en el edificio sin el
oportuno proyecto técnico, concretamente, en cuanto aquí interesa, dice así: “…el alcance que, a todos
los efectos, pudiera tener la circunstancia constituyente de tal motivo, consistente en el hecho de no
haber sido aportado por la solicitante de la licencia el preceptivo proyecto técnico, extremo respecto del
cual hay que partir de la base de que, dado el carácter reglado con que ha de concederse o denegarse
esta clase de autorizaciones y que constantemente recuerda la jurisprudencia de esta Sala, a toda soli-
citud de licencia de obras ha de acompañarse el referido proyecto, en cuanto éste constituye un elemen-
to calificado de esencial por las SS. de 7 abril 1970, 23 febrero 1972 y 19 noviembre 1973, pues, según
razona la de 25 octubre 1976, es el mismo el que establece lo que ha de ser la obra futura y permite,
en consecuencia, determinar si ésta cumple o no los requisitos exigidos a ella, y así se infiere del artí-
culo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales preceptivo de que, si esas licencias
se refirieron a «obras e instalaciones, se presentarán las solicitudes acompañadas del mismo, es decir,
que cuando éste puede reputarse innecesario no es más que cuando dichas solicitudes hagan referen-
cia a otros supuestos distintos, no exentos, sin embargo, de la necesidad de contar con idénticas autori-
zaciones, o sea cuando éstas no se refieran específicamente a aquéllas, por cierto sin posible distinción
entre las mayores y las menores, pues otra cosa es que ésta se haga al único efecto de fijar los respec-
tivos plazos y los correspondientes requisitos que el Reglamento exige para que, transcurridos aquéllos,
tanto las de obras e instalaciones como las restantes -cualquiera que sea su objeto- puedan considerar-
se concedidas o denegadas por el juego de los silencios positivo o negativo, siendo irrelevante por ello
la alegación de la pretensora de la licencia y el correlativo Considerando de la sentencia recurrida de que
en el caso que se enjuicia no tenía que presentarse, aun en el supuesto de que las Ordenanzas munici-
pales que se invocan expresamente no lo exigieran, ya que, cualquiera que sean las prescripciones de
éstas al respecto, habrían de carecer de eficacia por opuestas a las del Reglamento últimamente citado,
de evidente prevalencia por un elemental principio de jerarquía de normas, con mayor razón respetable
cuando el núm. 3 del artículo 178 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana y el 1 del 4 del Reglamento de Disciplina Urbanística disponen que el procedimiento de otorga-
miento de las licencias se ajustará a lo establecido en la legislación de Régimen Local…”
190 SALA SÁNCHEZ, Pascual, denominado de: “Las intervenciones profesionales en el proyecto, la direc-
ción facultativa y la seguridad de las obras de edificación: titulaciones habilitadas según el marco legal
vigente” (publicado en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 14, Quincena 30 Jul. - 14
Ago. 2003, Ref.º 2565/2003, pág. 2565, Tomo 2).

A modo de conclusión el TRLOTAU debería haber concretado una relación
específica de actos que requieren proyecto y las que no, puesto que ya hemos
visto las dificultades que en determinados casos pueden presentarse. Al igual que
ha llevado a cabo en el artículo 165 una relación casi exhaustiva de tipos de acti-
vidades, también debería haber detallado las que se consideran mayores y meno-
res, y no limitarse a decir en el artículo 166.2 que: “En los casos en que el acto
cuya autorización se solicita tenga la consideración de obra mayor…” ¿Cuáles son
esos casos? En fin, entendemos que a la vista de la letra de la LOE y del CTE,
las aclaraciones sobre la misma, anteriormente expuestas, y la importante juris-
prudencia existente, serán finalmente los técnicos municipales los que deberán
determinar y calificar si las actuaciones pretendidas son mayores o menores.
No obstante, a mi modo de ver, considero que las ordenanzas municipales
son de gran utilidad en la materia que tratamos y deberían ser el instrumento que
sirviera para clarificar y determinar las obras sujetas a proyecto, es decir, las que
tradicionalmente denominamos mayores y las que no.
3.3.2 Las obras de nueva planta en el TRLOTAU
Los conceptos explicados en los epígrafes anteriores deben conectarse con
el concepto de obra de nueva planta, entendida ésta como aquella construcción que
se erige sobre el suelo donde previamente no existía otra edificación, lo que se
denomina técnicamente como construcción sobre solares vacantes.
El TRLOTAU utiliza el concepto de “nueva planta” como referencia en los
artículos 51.1,1.2 c) y 137.2 en el sentido de que el deber de conservar y, en su caso,
rehabilitar una edificación a fin de que ésta mantenga en todo momento las condi-
ciones mínimas requeridas para el otorgamiento de autorización para su ocupación,
viene en función del importe de las obras a realizar, siempre y cuando no supere la
mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e
igual superficie útil que la existente y que reúna las condiciones mínimas imprescin-
dibles para obtener la referida autorización de primera ocupación191.
Dentro de las obras de nueva planta hemos de incluir las instalaciones a
que hace referencia el artículo 165.1 n) del TRLOTAU, es decir, la ubicación de
198
191 Según SALA SANCHEZ “esta relación es coherente con la línea jurisprudencial establecida por el TS,
interpretando el concepto de «configuración arquitectónica» tal y como aparecía en la Ley 12/1986, y la
demás normativa vigente, y resulta de las SSTS, entre otras de 19 de febrero de 1993; 26 de abril de
1993; 1 de junio de 1993; 12 de febrero de 1996; 24 de octubre de 1997 y 19 de junio de 2002 (LA LEY
JURIS: 7128/2002). La reducción y concreción por la LOE de los supuestos que producen la alteración
de la «configuración arquitectónica», lleva a la conclusión de considerar con fundamento que las inter-
venciones proyectuales que los Tribunales de Justicia consideraron que no producían su modificación,
en los términos de la Ley 12/1986, se han visto considerablemente acrecentadas, con la posible apertu-
ra a una nueva jurisprudencia ajustada a la actual normativa”.

casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes. Sobre
esta obligatoriedad podemos destacar la STSJ de Valencia de 25 de septiembre de
1996192 donde se analiza este supuesto, tras la sanción impuesta a la recurrente con
motivo de la instalación en suelo no urbanizable de una vivienda unifamiliar prefa-
bricada.
IGLESIAS GONZÁLEZ193 incluye en este tipo de licencia urbanística a la
instalación de cadenas y elementos que la sustentan, haciendo mención a la STSJ
de Cataluña, de 6 de noviembre de 1997 y a la STSJ de Andalucía de 18 de noviem-
bre de 1996).
3.4 La licencia urbanística para obras y usos provisionales. Concepto y razo-
nes que justifican su existencia
Hoy nadie discute la doble dimensión de la propiedad privada, como insti-
tución y como derecho individual. La concepción actual se aleja del concepto plas-
mado y acuñado por el artículo 348 del Código Civil. La evolución Estado Liberal al
Estado del Bienestar ha supuesto, entre otras cosas, la progresiva incorporación de
finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento del suelo. La doc-
trina del TC ha reconocido la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se
manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos
jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada
derecho de propiedad recae. Esta labor de modelación del derecho de propiedad se
ha hecho a través de diversas normas e instituciones, como por ejemplo, leyes de
expropiación forzosa, leyes reguladoras de los bienes públicos y, como no, leyes
urbanísticas. El derecho urbanístico ha contribuido a esta función, esencialmente, a
través de los instrumentos de planeamiento, determinando los deberes y derechos
de sus propietarios. En este sentido el artículo 12 de la derogada LRSV determina-
ba que los derechos y deberes de los propietarios de suelo se ejercerán de acuer-
do con la normativa que sobre planeamiento, gestión y ejecución del planeamiento
establezca la legislación urbanística en cada caso aplicable194. La vigente ley esta-
199
192 La jurisprudencia ha distinguido ambos tipos de obras en innumerables sentencias, pudiendo desta-
car las siguientes: SSTS 14 de febrero de 1995; 4 de marzo de 1995; 23 de enero de 1990; 5 de junio de
1987; 21 de diciembre de 1993; 30 de mayo de 1990; 20 de febrero de 1990. STSJ Galicia 11 de marzo
de 1999, etc.
193 En este mismo sentido, con posterioridad a la LOE, el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por
el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del
territorio y urbanismo de Asturias, ha establecido en el artículo 228.2 que: “A estos efectos, solamente se
conceptuarán como obras menores aquellas de sencilla técnica y escasa entidad constructiva y econó-
mica que no supongan alteración del volumen, del uso objetivo, de las instalaciones y servicios de uso
común o del número de viviendas y locales, ni afecten al diseño exterior, a la cimentación a la estructu-
ra o a las condiciones de habitabilidad o seguridad de los edificios e instalaciones de todas clases. En
ningún caso se entenderán como tales las parcelaciones urbanísticas, los cierres de muro de fábrica de
cualquier clase, las intervenciones en edificios declarados bienes de interés cultural y catalogados, los
grandes movimientos de terrenos y la tala masiva de arbolado”.

tal 8/2007, de suelo, ha previsto, en su artículo 8.1 que: “El derecho de propiedad
del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo confor-
me al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada
momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y
situación del bien…”.
Del mismo tenor, las normas de las Comunidades Autónomas han previsto
dicha configuración195.
Tal y como nos indica la STC 61/1997, la actividad edificatoria se sitúa, en
cuanto actividad final a la que han de incorporarse los propietarios de suelo tras la
correspondiente urbanización, en el contexto del sistema que el legislador estatal ha
diseñado como estatuto básico de la propiedad urbana, desde su competencia ex
artículo 149.1.1 CE.
Pues bien, con carácter general, sólo puede ejercitarse el ius aedificandi en
suelos clasificados como urbanos, que tengan la condición de solar, esto es, que la
parcela esté dotada con los servicios que determine la ordenación territorial y urba-
nística y, como mínimo, con carácter general, los siguientes:
1° Acceso por vía pavimentada, debiendo estar abiertas al uso público, en
condiciones adecuadas, todas las vías que lo circunden.
2° Suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia
suficientes para la edificación, construcción o instalación previstas.
3° Evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado o a un siste-
ma de tratamiento con suficiente capacidad de servicio.
4º Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público en, al menos,
una de las vías que lo circunden.
En los otros dos tipos de suelo tradicionales, el urbanizable y rústico,
queda, en principio, prohibida la edificación.
Respecto del suelo clasificado como rústico, de acuerdo con el artículo 13.1
de la nueva ley estatal 8/2007, establece que: “Los terrenos que se encuentren en
200
194 El Consultor de los Ayuntamientos. EC. Nº 17, de 15 de septiembre de 1994. Pags 2224-2225. “Por su
parte la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha considerado normalmente como obra menor la que no
necesita de Proyecto técnico para la obtención de la licencia de modo que pueda proyectarse por un
maestro albañil o un alarife (STS 21 de febrero de 1984). Esta Sentencia recoge la doctrina de otras
varias que vienen a decir que «las obras menores se caracterizan por ser de sencillez técnica y escasa
entidad constructiva y económica consistiendo normalmente en pequeñas obras de simple reparación,
decoración ornato o cerramiento que no precisan de proyecto firmado por profesionales titulados».
También sobre el concepto de obra menor pueden consultarse las Sentencias del TS de 26 de febrero
de 1990 y de 9 de octubre de 1990”.
195 El estudio de las licencias condicionadas se lleva a cabo en el epígrafe de esta obra dedicado a la
terminación del procedimiento.

el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse,
dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanísti-
ca, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la uti-
lización racional de los recursos naturales. Con carácter excepcional y por el proce-
dimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y
urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés públi-
co o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque
hayan de emplazarse en el medio rural”.
Por tanto, no hay derecho a edificar en suelo no apto, de acuerdo con el pla-
neamiento en vigor, es decir, no susceptible de edificación o uso distinto a la natura-
leza de los suelos. Sin embargo, sí existe la posibilidad de hacerlo con carácter pro-
visional, de manera interina, previo cumplimiento de unos requisitos y condiciones.
Esta excepción que previene el ordenamiento jurídico viene contemplada en el artí-
culo 165 del TRLOTAU, que se refiere a la posibilidad que ofrece la legislación urba-
nística de conceder licencias para ejecutar obras o establecer usos contrarios al pla-
neamiento urbanístico. Se trata de las llamadas “licencias en precario” previstas en
las normas urbanísticas desde la Ley del Suelo de 1956 hasta nuestros días. Debido
a su importancia y a las peculiaridades que entraña este tipo de autorizaciones voy
a realizar un análisis completo de la institución en los siguientes subepígrafes.
De acuerdo con lo expuesto podemos ya afirmar que estamos ante una
licencia urbanística cuya finalidad es autorizar actos de uso del suelo y de la edifi-
cación en terrenos donde el planeamiento y las ordenanzas impiden, en principio,
los usos pretendidos. Por tanto, a pesar de que estemos ante una licencia urbanís-
tica que se caracteriza por ser un acto administrativo eminentemente reglado, sin
embargo, en este caso la Ley permite su autorización contra-planeamiento, sin que
ello conlleve lógicamente una modificación o suspensión del plan, sino que excep-
cionalmente y de acuerdo con unas determinadas previsiones y cautelas, formales,
materiales y especialmente temporales, se admite su ejecución.
La finalidad de incluir y admitir la posibilidad de estas licencias urbanísticas
se basa en la necesidad de armonizar las exigencias del interés público con las
demandas del interés privado196. Con este tipo de licencia se viene a dar expresión
201
196 Sobre las licencias urbanísticas parciales, la jurisprudencia es extremadamente cautelosa en su admi-
sión: STS 1 de septiembre de 1987 (LA LEY JURIS: 12513-JF/0000): “…la cuestión a resolver se con-
creta en determinar si en los supuestos de licencia de primera ocupación puede o no concederse licen-
cia parcial limitada a la parte de la edificación que cumple la normativa urbanística cuando otra parte de
aquélla se aparta de dicha normativa. La Sala entiende que esta cuestión debe resolverse en sentido
negativo, esto es, en el de entender que no cabe la posibilidad referida de la licencia parcial concretada
a la parte del edificio que cumple con la normativa urbanística. En aquellos supuestos en los que se inte-
resa una licencia, si resultaren deficiencias subsanables, se deben notificar al peticionario para que, con-
forme al artículo 9 RSCL 1955, vigente en la fecha de los hechos enjuiciados, puedan ser subsanadas.
Debe señalarse que esta Sala tiene declarado (SS 22 Dic. 1976 y 4 Nov. 1985) que la licencia de prime-
ra ocupación es complementaria de la de obras…”.

al sentido esencial del Derecho Administrativo que aspira siempre a armonizar las
exigencias del interés público con las demandas del interés privado.Así cuando está
prevista una transformación de la realidad urbanística que impediría cierto uso,
pero, no obstante, aquella transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente,
el uso mencionado puede autorizarse con la salvedad, en atención al interés públi-
co, de que cuando haya de eliminarse se procederá a hacerlo sin indemnización.
Esta es la solución de equilibrio que el Derecho Administrativo arbitra dentro del
ordenamiento jurídico.
3.4.1 La licencia urbanística de obras y usos provisionales son una manifes-
tación de los principios de proporcionalidad e intervención mínima
a) El principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad ha de entenderse desde un punto de vista
eminentemente temporal197.
Sobre la proporcionalidad de las decisiones administrativas el artículo 6 del
RS determina que el contenido de los actos de intervención “será congruente con
los motivos y fines que los justifiquen. Si fueren varios los admisibles, se elegirá el
menos restrictivo de la libertad individual”. En este sentido, el artículo 53.2 de la
LRJPAC, determina que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
La jurisprudencia destaca que las licencias provisionales constituyen, en sí
mismas, una manifestación del principio de proporcionalidad en un sentido eminen-
temente temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o
uso provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedir-
los, siempre sin derecho a indemnización cuando ya no sea posible su continuación.
Son pues estas licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar
restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en la necesi-
dad de no impedir obras o usos que resultan innocuos para el interés público.
Sobre esta base ha de plantearse la cuestión de si puede entenderse cum-
plido el requisito del “carácter provisional de las obras”. Ciertamente es este un con-
cepto jurídico indeterminado que ha de ser apreciado teniendo en cuenta todas las
circunstancias concurrentes198.
b) Principio de intervención mínima en la actividad de los particulares
202
197 Así mismo cabe decir que: “En las edificaciones de nueva planta que dan frente a vías públicas exis-
te la necesidad de señalar las alineaciones y, en su caso, levantar la correspondiente acta”. (Revista del
Consultor de los Ayuntamientos. EC nº 3626 de 2002).

Este principio significa que si una edificación o uso, prohibido por el plane-
amiento, no causa daños actuales y no dificulta el planeamiento proyectado, tal uso
es, pese a su contradicción con el planeamiento aprobado, autorizable temporal-
mente, bajo determinadas condiciones jurídicas.
3.4.2 Régimen jurídico aplicable a las obras y usos provisionales.
Antecedentes y derecho positivo vigente
Las licencias de obras y usos provisionales han sido objeto de regulación
desde el nacimiento de nuestra legislación urbanística, recogiéndose inicialmente
en el artículo 47 de la Ley del suelo de 1956199. Por su parte, la jurisprudencia, de
manera temprana200, admitió la posibilidad de estas licencias. Dicho esto, veamos
el cuadro normativo aplicable en España, teniendo en cuenta las normas de las dis-
tintas Comunidades Autónomas:
1º Normas de aplicación directa:
A) El artículo 13.3 de la ley estatal 8/2007 del suelo, dedicado a la utiliza-
ción del suelo rural, previene la posibilidad de la concesión de estas licencias urba-
nísticas, en los mismos términos que hacía la LRSV. El citado artículo 13.3, en su
apartado a), dispone que: “Desde que los terrenos queden incluidos en el ámbito de
una actuación de urbanización, únicamente podrán realizarse en ellos: a) Con
carácter excepcional, usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no
estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística o la secto-
rial. Estos usos y obras deberán cesar y, en todo caso, ser demolidas las obras, sin
derecho a indemnización alguna, cuando así lo acuerde la Administración urbanís-
tica. La eficacia de las autorizaciones correspondientes, bajo las indicadas condicio-
nes expresamente aceptadas por sus destinatarios, quedará supeditada a su cons-
tancia en el Registro de la Propiedad de conformidad con la legislación hipotecaria.
203
198 “…la solución a la presente problemática vendrá dada por la determinación de la condición de la
vivienda instalada, y concretamente, si tiene un carácter de mera provisionalidad o una vocación de per-
manencia, indefinida y continuada en el tiempo en el terreno elegido, y sobre tal particular, y a la vista
de la documental aportada, características de la vivienda y elementos complementarios a su instalación,
resulta evidente el que su ubicación, en ese suelo calificado no urbanizable para utilizarlo como vivien-
da, no tiene un carácter provisional, sino de instalación con vocación de permanencia en el tiempo, con
fijación en el suelo, que a pesar de su condición de no urbanizable, va a ser utilizado para los usos pro-
pios derivados del disfrute de una edificación destinada a vivienda unifamiliar, y este acto de realizar una
edificación y uso del suelo, están sujetos, tanto a tenor del artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976, como
del artículo 242 del RDLey 1/1992, a la previa obtención de licencia…”
199 IGLESIAS GONZÁLEZ, Felipe. Licencias Urbanísticas. Edit. Lefebre. 2000.
200 Sobre la doble dimensión del derecho de propiedad véase la STC 37/1987 de 26 marzo de 1987,
recurso 685/1984, (LA LEY JURIS: 781-TC/1987).

B) El TRLOTAU ha regulado este tipo de licencia urbanística de manera
específica en el artículo 172, que dice:
“1. Cuando no dificultaren la ejecución de los Planes, podrán autorizarse en
suelo urbanizable o rústico, previo informe favorable de la Comisión Provincial de
Urbanismo, usos u obras justificadas de carácter desmontable, que habrán de des-
montarse o, en su caso, demolerse sin derecho a indemnización cuando lo acorda-
re el Ayuntamiento.
2. La autorización se tramitará de conformidad con lo previsto en las licen-
cias de obra.
C) El Decreto 242/2004, de 27 de julio de 2004, por el que se aprueba el
Reglamento de Suelo Rústico de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (en adelante, RSR) ha
previsto en su disposición adicional quinta que queda “expresamente exceptuada de
sometimiento al procedimiento de calificación urbanística, debiendo someterse al
régimen de autorización provisional de actividades previsto en el artículo 172 de la
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística,
la instalación de torres de medición de viento destinadas a realizar los Planes de
investigación eólica previstos en los Planes eólicos estratégicos que hayan sido
aprobados por la Consejería competente, en virtud del Decreto 58/1999, de 18 de
mayo de 1999”.
D) El artículo 136.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (en adelante, TRLS de 1992), que fue expresamente declarado
vigente por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, establece, refiriéndo-
se a la posibilidad de realizar obras y usos provisionales, que venimos estudiando,
que no dificultasen la ejecución de los planes, el arrendamiento y el derecho de
superficie de tales terrenos, o de las construcciones provisionales que se levanten
en ellos, estarán excluidos del régimen especial de arrendamientos rústicos y urba-
nos, y, en todo caso, finalizarán automáticamente con la orden del Ayuntamiento
acordando la demolición o desalojo para ejecutar los proyectos de urbanización.
Dicho artículo establece finalmente que no es de aplicación lo establecido
en la disposición adicional cuarta del TRLS de 1992, esto es, las previsiones relati-
vas a la ejecución de actuaciones urbanísticas que requieran el desalojo de los ocu-
pantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual.
E) De especial importancia son las previsiones contempladas en el Real
Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementa-
rias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el
Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, especialmente su artí-
culo 76. Esta norma responde al llamamiento que el artículo 136 del TRLS de 1992
establecía, y que hoy recogen la práctica totalidad de las normas autonómicas, me
refiero a la obligación de inscribir estas licencias urbanísticas en el Registro de la
Propiedad.
204

El artículo 76 de esta norma previene que: “La concesión de las licencias
para usos y obras de carácter provisional y para los edificios fuera de ordenación,
se harán constar en el Registro de la Propiedad mediante nota al margen de la últi-
ma inscripción de dominio de la finca correspondiente. La nota se tomará a solicitud
del titular registral, o con su audiencia a requerimiento de la Administración actuan-
te, a la que se acompañe certificación literal del acuerdo de concesión de la licen-
cia y en ella se expresará, a la vista de la certificación administrativa, el deber de
demolición de las edificaciones cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a
indemnización en su caso, y con las demás consecuencias previstas en la legisla-
ción urbanística”.
2º Normas estatales de aplicación supletoria:
A falta de normativa de carácter pleno o básica estatal y autonómica o local
debemos acudir al derecho urbanístico supletorio.
A) En primer lugar, es de aplicación supletoria el Decreto 1346/1976 de 9
de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS de 1976), cuyo artículo 58 señala
que:“1. La obligatoriedad de observancia de los Planes comportará las siguientes
limitaciones:
1º El uso de los predios no podrá apartarse del destino previsto, ni cabrá
efectuar en ellos explotaciones de yacimientos, fijación de carteles de pro-
paganda, movimientos de tierra, cortas de arbolado201 o cualquier otro uso
análogo en pugna con su calificación urbanística, su legislación especial o
de modo distinto al regulado en el Plan.
2º Las nuevas construcciones se ajustarán a la ordenación aprobada.
3º Cuando el descubrimiento de usos no previstos al aprobar los Planes
fuese de tal importancia que alterase sustancialmente el destino del suelo,
se procederá a la revisión de aquéllos, de oficio o a instancia de parte, para
ajustarlos a la nueva situación.
No obstante, si no hubieren de dificultar la ejecución de los Planes, podrán
autorizarse sobre los terrenos, previo informe de la Comisión Provincial de
Urbanismo, usos u obras justificadas de carácter provisional, que habrán de demo-
lerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización, y la autori-
zación aceptada por el propietario deberá inscribirse, bajo las indicadas condicio-
nes, en el Registro de la Propiedad…”
205
201 Por ejemplo, el artículo 49 del TRLOTAU determina que: “La clasificación y, en su caso, la calificación
urbanísticas del suelo vinculan los terrenos y las construcciones o edificaciones a los correspondientes
destinos y usos y definen la función social de los mismos, delimitando el contenido del derecho de pro-
piedad”.

B) Junto al TRLS de 1976 son de aplicación supletoria los Reglamentos de
Planeamiento Urbanístico (aprobado por Decreto 2159/1978 de 23 de junio),
Gestión Urbanística (aprobado por Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto) y
Disciplina Urbanística (aprobado por Decreto 2187/1978 de 23 de junio), parcial-
mente derogados, primero por el Real Decreto 304/1993 de 26 de febrero que apro-
bó la Tabla de Vigencia de los mismos adaptada al Texto Refundido de 1992 y
segundo por la propia STC 61/1997.
3º Normas autonómicas.
Las normas promulgadas por las diecisiete Comunidades Autónomas espa-
ñolas han reconocido, como no podría ser de otra manera, la posibilidad de autori-
zar este tipo de obras o usos. Huelga decir que tales disposiciones serán aplicables
en consonancia con lo establecido en las citadas normas estatales de aplicación
plena o básica.
3.4.3 Las licencias urbanísticas para actos de uso del suelo y de la edificación
de carácter provisional, son actos discrecionales o fruto del ejercicio de una
potestad reglada
Si partimos de la redacción que presenta el citado artículo 58.2 del TRLS
de 1976 permite entender dos cosas202:
a) Que la administración es “libre” para conceder la licencia urbanística.
b) Que la administración tiene esa potestad y debe ejercerla conforme a la
legalidad.
Sin embargo, es la segunda interpretación la que ha hecho fortuna. Estas
licencias, como todas las urbanísticas, son el fruto de la actuación de una potestad
reglada, ya que el futuro verbal “podrán” que aparece en el texto del artículo 58.2
apunta, no a una discrecionalidad administrativa, sino a una habilitación o atribución
de potestad. El concepto jurídico indeterminado “podrá” supone plantearse el eter-
no dilema sobre el alcance y el control de la discrecionalidad administrativa, tema
de indudable interés, pero que por razones obvias debe ser tratado, con la profun-
didad necesaria, en otro estudio.
En cuanto a la segunda interpretación, la STS de 24 de septiembre de 1981
(LA LEY JURIS: 13844-NS/0000) considera que: “…La facultad de conceder la auto-
rización provisional a que se refiere el referido artículo 47.2, aunque se desenvuel-
ve dentro de un cierto margen discrecional que se expresa con el término “podrán”,
206
202 Este apartado y los siguientes han sido elaborados tomando como referencia la STSJ de Madrid de
24 de enero de 2002, (LA LEY JURIS: 1141611/2002) que nos muestra de manera sintética el carácter y
alcance de este tipo de licencia urbanística al recoger la doctrina sentada por el TS en innumerables pro-
nunciamientos.

no es posible configurarla como facultad ejercitable según el libre criterio de la
Administración, sino que debe entenderse sometida a las técnicas de control judi-
cial de la discrecionalidad administrativa por así exigirlo el principio de reducción de
la arbitrariedad de la Administración, que constituye uno de los pilares fundamenta-
les de la jurisdicción contenciosa…».
En la misma línea interpretativa la STS de 3 de febrero de 1987 (LA LEY
JURIS: 387696/1987) considera que: “…el número 2 del artículo 47 de la Ley del
Suelo de 1956, que se corresponde con el antes indicado artículo 58.2 de la vigen-
te, no concede a la Administración un libre arbitrio para resolver en relación con las
autorizaciones a que el mismo se refiere (…) que la facultad de conceder las autori-
zaciones provisionales referidas aunque se desenvuelve dentro de un cierto margen
discrecional que se expresa con el término «podrán», no es posible configurarla
como facultad ejercitable según el libre criterio de la Administración, sino que debe
entenderse sometida a las técnicas de control judicial de la discrecionalidad adminis-
trativa por así exigirlo el principio de reducción de la arbitrariedad que constituye uno
de los pilares fundamentales de la jurisdicción contencioso-administrativa…”.
En líneas generales es ésta la orientación jurisprudencial que podríamos
calificar como tradicional en este campo, así la STS de 3 de diciembre de 1991 (LA
LEY JURIS: 4437/1992)203 nos dice que en último término, ha de destacarse que
tales licencias son el fruto de la actuación de una potestad reglada y que una vez
más, el verbo “podrán” que aparece en las normas apunta no a una discrecionali-
dad administrativa sino a una habilitación o atribución de potestad. Ello naturalmen-
te sin perjuicio del margen de apreciación que a la Administración queda en razón
del halo de dificultad de los conceptos jurídicos indeterminados que aquel precepto
incorpora y que deriva de la existencia de una zona de incertidumbre que media
entre las zonas de certeza, positiva y negativa.
207
203 En este sentido se manifiesta la jurisprudencia del TS, entre otros pronunciamientos, podemos des-
tacar la STS de 29 de marzo de 1994 (LA LEY JURIS: 6105/1994) cuando señala que: “La jurispruden-
cia destaca que las licencias provisionales constituyen, en sí mismas, una manifestación del principio
de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del pla-
neamiento una obra o uso provisional no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedir-
los, siempre sin derecho a indemnización, cuando ya no sea posible su continuación; son, pues, estas
licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar restricciones no justificadas al ejerci-
cio de los derechos y se fundan en la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para
el interés público, inocuidad ésta que sólo existirá si realmente se elimina la indemnización para el
momento, inevitable, de su extinción». De igual modo la STS de 3 de julio de 1987 (LA LEY JURIS: 402-
4/1987) cuando precisa que este tipo de licencias «Vienen a dar expresión al sentido esencial del
Derecho Administrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del interés público con las deman-
das del interés privado; cuando está prevista una transformación de la realidad que impide cierto uso, y
sin embargo aquella transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente, la protección del interés
privado conduce a autorizar provisionalmente el uso mencionado, con la salvedad, en atención al interés
público, de que cuando haya de eliminarse se procederá a hacerlo sin indemnización; ésta es la solución
de equilibrio que el Derecho Administrativo significa dentro del Ordenamiento Jurídico», en el mismo sen-
tido la STS de 15 de diciembre de 1998 (LA LEY JURIS: 131047/1998).

En cuanto a la jurisprudencia emanada de los Tribunales Superiores de
Justicia se mantiene la misma posición, así, entre otras, podemos destacar la sen-
tencia de 23 de noviembre de 2001 (LA LEY JURIS: 1043728/2001) del TSJ del País
Vasco, cuando declara que: “Conviene precisar que viene entendiéndose que la
expresión «podrán» contenida en el artículo 58 LS/76 (y artículo 136 LS/92) viene
entendiéndose como habilitación o atribución de potestad, y no como discrecionali-
dad administrativa…”.
El profesor GÓNZALEZ PÉREZ204 destaca como la citada STS de 3 de
diciembre de 1991 constituye un ejemplo de control de la discrecionalidad median-
te la aplicación de un principio general del Derecho como es el de la proporcionali-
dad. En el mismo sentido las STS de 6 de junio de 1990.
MOLINA FLORIDO205 ha considerado, en su trabajo sobre la discrecionali-
dad en este tipo de licencias, que el legislador ha visto oportuno reducir la discre-
cionalidad ínsita en las licencias de obras y usos provisionales, al no considerar
suficiente la regulación hasta ahora vigente, que establecía una programación nega-
tiva de gran densidad normativa que propiciaba un control jurisdiccional de gran
intensidad. Tal vez ello sea debido, dice este autor, a que se ha pretendido eliminar
ciertas situaciones que venían produciéndose al amparo de las obras y usos provi-
sionalesrealiza un análisis muy interesante sobre el contenido y alcance de la dis-
crecionalidad administrativa.
Desde mi punto de vista, teniendo en cuenta los pronunciamientos jurispru-
denciales citados, me inclino por considerar que el ayuntamiento deberá conceder
la licencia urbanística para obras y usos provisionales siempre y cuando se cum-
plan los requisitos previstos en las normas, que en el caso de Castilla-La Mancha
son los previstos en el artículo 172 del TRLOTAU y disposiciones antes citadas, así
como de las determinaciones previstas en los correspondientes instrumentos de
planeamiento, puesto que estas licencias son fruto de una actividad reglada, no dis-
crecional.
208
204 Sobre este aspecto la STS de 21 julio de 1994 (LA LEY JURIS: 27154-JF/0000) ha entendido que:
“…, pero en el caso que se examina, una vez que la Sala «a quo» ha entendido que la obra litigiosa inte-
gra «una nave con importante estructura debidamente cimentada, con dependencias para oficinas que
indican vocación de permanencia», no puede apreciarse vulneración del artículo 58.2 del Texto
Refundido: los datos de hecho-características de la estructura, cimentación y oficinas-, que no pueden
discutirse ahora, han sido correctamente valorados por la Sala «a quo» -vocación de permanencia-exclu-
yendo el carácter provisional de la obra…”
205 El párrafo primero del artículo 47 de la Ley de 1956 declaraba el principio del sometimiento de la acti-
vidad urbanística a los planes, mientras el párrafo segundo establecía la siguiente excepción: “No obs-
tante, si no hubieren de dificultar la ejecución de los planes, podrán autorizarse sobre los terrenos, pre-
vio informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de carácter pro-
visional, que habrán de demolerse cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización, y
la autorización aceptada por el propietario deberá inscribirse, bajo las indicadas condiciones, en el
Registro de la Propiedad”.

3.4.4 La licencia urbanística para obras y usos provisionales se ha de otorgar
con carácter restrictivo
La propia naturaleza de este tipo licencia impone una interpretación estric-
ta para el otorgamiento de autorizaciones a precario, exigiéndose, además de que
el uso o la obra no dificulte la ejecución del planeamiento, que se refiera a usos o
obras justificadas y de carácter provisional y que se acredite que el planeamiento va
a ser objeto o está pendiente de alguna ejecución o desenvolvimiento. En este sen-
tido, la STS de 23 de diciembre de 1999 (LA LEY JURIS: 3443/2000), considera que
las licencias provisionales constituyen una excepción al principio general de ejecu-
ción del planeamiento conforme a sus determinaciones, ello comporta que en su
concesión y otorgamiento ha de seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir
lo que es y debe ser excepcional en la regla general.
3.4.5 Se trata de una provisionalidad fáctica, no ontológica206
Como ya se ha dicho, los usos y obras han de ser justificados, provisiona-
les y que no dificulten la ejecución material del planeamiento.
Ahora bien, si se niega a todo uso que tiene vocación de permanencia la
posibilidad de obtención de estas licencias y se circunscribe a las licencias que
amparan usos exclusivamente temporales y coyunturales, se limitaría el artículo 172
del TRLOTAU en exceso. Pues como ha manifestado la jurisprudencia, entre otras,
la STS de 23 de diciembre de 1999, la provisionalidad de uso que dicho precepto
exige es una provisionalidad fáctica, no ontológica. Es decir, se permite que si los
usos pretendidos, aunque naturalmente sean permanentes, se les incorpora una
cláusula de provisionalidad se entienda cumplido el requisito legal exigido. La provi-
sionalidad de estas edificaciones no radica en su permanencia, que puede ser inde-
finida, sino en su aptitud para ser desmontadas y trasladadas, en su caso, a otro
lugar. Pues bien, en tales hipótesis de construcciones desmontables, si a la petición
de licencia no se incorpora una previsión de orden temporal el uso solicitado no se
encuentra amparado en el texto legal citado.
En esta línea, la STS de 5 de diciembre de 2000, (LA LEY JURIS: 164/2001)
reconoce que el otorgamiento de una licencia provisional no exige en absoluto que
la obra a realizar no tenga una cierta vocación de permanencia. Como se viene
reconociendo por la jurisprudencia, si hubiese que equiparar la provisionalidad insi-
209
206 Resulta muy interesante para conocer los primeros pasos de esta institución el Dictamen de NUÑEZ
RUIZ, Miguel Angel: “En torno al planeamiento urbanístico y el desarrollo industrial: Los usos provisiona-
les, vía de penetración de la realidad socio económica”. Publicado en la RDU. Núm. 27. Marzo-Abril 1972
Año VI.

ta en ese concepto a los usos meramente coyunturales se desvirtuarían los princi-
pios de proporcionalidad y de menor intervención en la actividad de los particulares
y se dejaría de evitar restricciones injustificadas en el ejercicio de sus derechos,
cuya utilización resulte inocua, cuando no beneficiosa, para el interés público.
3.4.6 Distinción de la licencia urbanística de obras o usos provisionales de las
licencias urbanísticas provisionales
No podemos confundir este tipo de licencias urbanísticas con las mal llama-
das “licencias provisionales” que tanto gustan algunos promotores y políticos, y que
nada tienen que ver con las licencia urbanística para obras o actividades provisio-
nales, prevista en los artículos 172 del TRLOTAU y 13 de la Ley 8/2007. Las licen-
cias provisionales se otorgan para la ejecución de obras o ejercicio de actividades,
mientras se tramita el expediente o se subsanan deficiencias.
Frente a lo que pueda ser una realidad en la gestión, debemos recordar que
las licencias provisionales “stricto sensu” no existen en el orden urbanístico. La obra
se podrá ejecutar si cuenta con todas las bendiciones, es decir, si una vez tramita-
do el procedimiento en su integridad, procede o no su concesión.
No obstante, nuestro Ordenamiento Jurídico ha contemplado expresamen-
te la posibilidad de conceder licencia provisional, en dos supuestos:
a) Artículo 33.2 del RAMINP: “…En ningún caso podrán concederse licen-
cias provisionales mientras la actividad no esté calificada”.
b) El artículo 44.1 del Reglamento General de Policía de Espectáculos y
Actividades Recreativas RD 2816/1982, que dice que: “cuando se estime que, en
orden a la autorización solicitada, es preciso subsanar o modificar alguna o algunas
de las características o elementos estructurales, o de instalaciones o servicios, del
local o recinto de que se trate, podrá concederse una licencia provisional para su
funcionamiento, en los términos y con las condiciones que se determinen y siempre
que ello no suponga riesgo para la seguridad personal del publico o de los actuan-
tes o personal que preste sus servicios en el mismo, lo que se hará constar en el
expediente mediante certificación suscrita por técnico competente y visada por el
colegio profesional respectivo. 2. Dicha licencia provisional, que podrá concederse
de oficio o a petición del interesado, no podrá tener duración superior a los seis
meses, prorrogables por una sola vez durante un periodo igual de tiempo, en caso
justificado, y a solicitud del peticionario; transcurrido dicho termino, sin que se hayan
llevado a cabo las subsanaciones o modificaciones referidas, la licencia provisional
quedara sin efecto y se entenderá denegada la solicitud inicialmente formulada.”
Como es fácil deducir, nada tiene que ver la previsión del citado artículo
44.1 del RGPE con la concesión de una licencia urbanística provisional para la eje-
cución de una obra, porque en el caso previsto en el artículo 44.1 ya existe licencia
de instalación y obras, y lo que se trata de resolver a través de esa licencia provi-
sional es la entrada en funcionamiento de la actividad, mientras se subsanan deter-
210

minadas cuestiones, y siempre que se consideren garantizadas las condiciones de
seguridad, etc.. Resulta obvio y huelgan otros razonamientos para descartar la auto-
rización provisional de la construcción de un edificio, instalación de una discoteca,
etc., aunque de todos es conocido algún ejemplo con resultados siempre desagra-
dables para la Corporación y sus funcionarios.
Confirma nuestra apreciación la STS de 7 de julio de 1982 cuando afirma
que: “…pues la condición de provisionalidad a que este artículo se refiere, y así lo
consagra la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, SSTS de 3 julio 1965
(RJ 19655775), 5 mayo 1971 (RJ 19712343) y 31 diciembre 1977 (RJ 19774985),
no está referida al acto de autorización, sino a la naturaleza del uso o de la obra
permisible por vía de excepción al principio que declara obligatoria la estricta obser-
vancia de los Planes y sus Ordenanzas aplicativas; y en el supuesto en cuestión,
las obras serán más o menos importantes, pero lo que no les corresponde, y así lo
apreció la Sala en el reconocimiento realizado, es la calificación de provisionales, el
que, por otro lado, difícilmente podría ser aplicable a una construcción distinta a la
ampliación de una industria que por sus características tiene manifiesto propósito
de permanencia…”.
3.4.7 Casuística y ejemplos sobre licencias urbanísticas para obras y usos
provisionales
Expongo en este epígrafe una serie de ejemplos, extraídos de la jurispru-
dencia, que ayudarán a entender, con mayor precisión, la institución que venimos
estudiando.
A) Actuaciones admitidas
a) Casetas de telefonía, de instalaciones eléctricas, etc.
El carácter temporal y desmontable de este tipo de actos son admitidos por
la jurisprudencia, así la citada STSJ de Madrid de 24 de enero de 2002, cuando dice
que: “…Desde este punto de vista la caseta con sus correspondientes equipos
receptores-transmisores, antenas e instalaciones es susceptible de desmontaje por
lo que tampoco puede denegarse la licencia con carácter provisional o en precario
so pretexto de que no se trata de un uso temporal pues precisamente la temporali-
dad es condición de esta licencia concedida con este carácter. Por ello y concurrien-
do los requisitos establecidos en los artículos 58.2 del TRLS de 1976, y 136 del
TRLS de 1992, (…) y hoy establecidos en el artículo 17 de la Ley 6/1998, bien
entendido que la instalación habrán de ser demolida sin indemnización alguna
cuando lo acordare la Administración urbanística, salvo que ejecutado el planea-
miento pueda otorgarse licencia con carácter definitivo debiéndose hacer constar
dicha autorización bajo las indicadas condiciones aceptadas por el propietario, en
el Registro de la Propiedad de conformidad con lo establecido en la legislación hipo-
tecaria…”.
211

b) Vertedero municipal.
El mero hecho de que la actividad esté clasificada no es óbice para conce-
der una autorización de esta índole, siendo fundamental y determinante para su
concesión el carácter provisional y desmontable de la misma y, claro está, siempre
que se cumplan las medidas correctoras establecidas. En este sentido, la STS de 5
de diciembre de 2000, (LA LEY JURIS: 164/2001) considera que: “…En lo que se
refiere a la posibilidad de otorgamiento de licencias con carácter provisional, o en
precario, no solamente venía admitida, desde la perspectiva urbanística, de modo
expreso en el artículo 58.2 del Texto Refundido de 9 Abr. 1976 sobre Ordenación del
Suelo —136 del Texto Refundido de 26 Jun. 1992—, sino que aparece asimismo
reconocida en el artículo 33.2 del RAMINP —subordinada a la previa calificación de
la actividad— y en el artículo 6º de la Ley 42/75 que se invoca como infringido. La
falta de desarrollo complementario de estos dos últimos preceptos ha posibilitado
que se aplique, en la medida de lo posible, el condicionamiento explícito del artícu-
lo 58.2 como baremo regulador de la posibilidad de otorgar licencias de tipo provi-
sional en torno a las actividades calificadas como molestas o insalubres; esa posi-
bilidad se ha utilizado teniendo en cuenta la confluencia de intereses protegidos en
las materias respectivas, que constituyen la razón determinante del otorgamiento o
denegación de la licencia, y apelando a criterios interpretativos de naturaleza siste-
mática y teleológica (entre otras, sentencias de 16 de octubre de 1989 y 20 de abril
de 1993) (…) viene siendo ratificada por la constante doctrina de esta Sala, de la
que constituye un claro ejemplo la sentencia de 24 de abril de 2000...”
c) Acondicionamiento parcial de oficinas.
En la sentencia de 4 de octubre de 2001 (LA LEY JURIS: 1036690/2001),
el TSJ de Madrid reconoce el derecho al otorgamiento de una licencia para obras o
usos provisionales consistentes en el acondicionamiento parcial de oficinas, de la
misma cabe destacar lo siguiente: “…La sentencia del T. Supremo de 20 Dic. 1988,
citando la anterior de 21 Abr. 1987, reconoce asimismo la posibilidad de otorgar
licencia provisional, y en su último párrafo, después de aludir al principio, de la pro-
porcionalidad, señala que «así las cosas, resulta perfectamente viable, que solicita-
da una licencia ordinaria, sin embargo se otorgue con carácter provisional, pues
este carácter no significa otra cosa que la imposición de la “conditiones iuris” pre-
vistas en el artículo 58.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, de suer-
te que solo con aceptación de aquellas se podrá llevar a cabo lícitamente la actua-
ción instada.»
En el supuesto de autos, en la resolución del recurso de reposición contra
el Decreto de denegación de licencia, se dice que cabría la autorización provisional
de la actividad de acuerdo con el artículo 58.2 de la Ley del Suelo de 1976, pero ni
concede dicha licencia, ni se especifica si es por falta de subsanación de deficien-
cias, para lo que fue requerido el solicitante al solicitar la licencia de ampliación
denegada; por ello de conformidad con la doctrina y textos legales antes citados,
212

aún confirmando la sentencia apelada en lo referente a la denegación de la licencia
solicitada, procede reconocer a la apelante el derecho a que le sea concedida con
carácter provisional, una vez comprobado por el Ayuntamiento el cumplimiento de
las exigencias técnicas y reglamentarias, y con los adicionamientos del artículo 58.2
citado”.
B) Ejemplos de actos de uso del suelo y de la edificación que no son suscep-
tibles de autorización por esta vía
a) Vallados y cerramientos de fincas, etc.
Este tipo de actos en ningún caso se pueden reputar como obras menores
que puedan justificarse como obras provisionales o en precario. Cierto que aunque
la licencia de vallado no pueda obstruirse en su otorgamiento por las posibles cir-
cunstancias de inedificabilidad del terreno, dada su naturaleza y finalidad, también
lo es que ello no impide que deba solicitarse la correspondiente autorización, que
habrá de sujetarse al principio de legalidad que no solo obliga a los poderes públi-
cos (artículo 103 de la Constitución), sino también a los ciudadanos (artículo 9 de
la Ley Fundamental). En este sentido la STSJ de Castilla-La Mancha, de 24 de abril
de 2002, nº de sentencia, 242/2002, recurso 2004/1998.
b) La instalación subterránea de unos tanques de gas en un suelo des-
tinado por el Plan a vía pública no puede considerarse una obra de carácter
provisional.
Este tipo de obras tienen carácter indefinido y permanente, al conllevar
excavaciones considerables, lo que entorpecería la ejecución del planeamiento, no
siendo, por tanto, subsumibles en los presupuestos del artículo 172 del TRLOTAU.
En este sentido resulta muy interesante, atendiendo al resumen doctrinal que incor-
pora, la STS de 1 de diciembre de 1999 (LA LEY JURIS: 1994/2000) cuando dice
que:
“1ª) La instalación subterránea de unos tanques de gas en un suelo desti-
nado por el Plan a vía pública no puede considerarse una obra de carácter provisio-
nal, en el sentido a que se refiere el artículo 78.2 del Texto Refundido de la Ley del
Suelo de 9 de abril de 1976. La «provisionalidad» hace referencia a la facilidad de
su desmontaje, y no a su mera posibilidad; en efecto, toda obra es susceptible de
demolición o de desmontaje, en unos casos con aplicación de técnicas más sofisti-
cadas, en otros con medios más simples, así que la mera posibilidad de demolición
(o reposición del suelo a su estado originario) no puede ser el criterio de interpreta-
ción decisivo, pues en tal caso todas las obras serían provisionales, en contra de la
excepcionalidad de la norma.
En consecuencia, obras provisionales son obras fácilmente desmontables,
lo que no ocurre cuando para la instalación pretendida se exigen excavaciones con-
213

siderables en el suelo que, por si fuera poco, tienen que ser repetidas cuando aqué-
lla deba ser retirada.
La Sala de instancia no ha infringido, pues, el artículo 58.2 del TRLS y la
llamada que en la sentencia recurrida se hace a posibles inconvenientes futuros, y
por lo tanto, a hipótesis inciertas, no es en absoluto equivocada. Porque siendo tam-
bién la posible obstaculización a la ejecución del Plan una previsión de futuro, esos
hipotéticos obstáculos no pueden ser desconocidos ni por la Administración ni por
los Tribunales. Y en ello acierta plenamente la Sentencia de instancia, pues en
casos como el presente puede suceder (y de hechos suceden con frecuencia)
casos de desaparición de empresas constructoras o de su insolvencia que tornan
difícil o litigioso lo que se preveía fácil y sencillo, y más en este caso en que, según
se deduce de lo dicho por el Tribunal de instancia, la operación material de desmon-
taje o retirada de los tanques debería correr a cargo de una entidad distinta a la
mercantil demandante.
2ª) La Sentencia recurrida no ha infringido tampoco la doctrina del Tribunal
Supremo sobre licencias para usos u obras provisionales (Sentencias de 3-12-1991,
27-4-1993, 21-7-1994, 11-11-1998 y 22-6-1999, entre otras). Porque si esta figura es
una manifestación (como en ellas se dice) del principio de proporcionalidad, en el
sentido de que no es lógico impedir los usos o las obras pretendidas si no han de
dificultar la ejecución del planeamiento, resulta que, sin salirse de esa perspectiva
de la proporcionalidad, los hipotéticos obstáculos a que antes nos hemos referido
impiden considerar a ciencia cierta como inocua la obra de que se trata, y, por lo
tanto, como desproporcionada la denegación de la licencia.
3ª) Y acerca de la ejecución del Plan, que la parte recurrente afirma no pre-
visible, diremos lo siguiente: la expresión «si no hubieran de dificultar la ejecución
de los Planes» del artículo 58.2 del TRLS no puede ser entendida como permitien-
do cualquier clase de obra hasta el momento en que el Plan haya en efecto de ser
ejecutado, pues, en tal caso, carecería de sentido la institución misma de los usos
u obras provisionales. Lo que debe entenderse que dice el precepto es que sólo
estos usos u obras provisionales no dificultan la ejecución del Plan, y cualesquiera
otros usos u obras lo dificultan, aunque la ejecución no vaya a llevarse inmediata-
mente a cabo (lo que sí ha declarado este Tribunal Supremo, pero no es aplicable
al caso, es que una vez concedida la licencia para uso u obra provisional, no es con-
forme a Derecho imponer su cese o la demolición mientras no se vaya en efecto a
ejecutar el Plan, Sentencias de 14 de abril de 1992 y 3 de marzo de 1999”.
c) Plantas de Hormigón o industrias similares.
Por las mismas razones expuestas anteriormente, este tipo de instalaciones
no tienen carácter provisional, concretamente la STS de 9 de junio de 2003 (LA
LEY JURIS: 1460280/2003), reconoce que: “...la licencia de apertura de la planta de
hormigón, pues las obras realizadas tienen un carácter indefinido y permanente,
214

como se deduce de la prueba pericial practicada en el proceso, siendo predicable
la provisionalidad de las obras y no del uso, y, en principio, el proyecto y la licencia
de obras se pidieron con carácter permanente y definitivo, estando los proyectos de
la empresa diseñados para un uso permanente y definitivo de la obra, resultando,
además, el uso incompatible con la clasificación del suelo como no urbanizable
forestal con el único uso de vivienda unifamiliar aislada…”.
d) Una exposición de arte funerario.
Este tipo de instalaciones carecen de justificación y de carácter provisional,
por ello, la STS 19 de octubre de 1988, (LA LEY JURIS: 409-4/1988) considera,
sobre un supuesto similar, que: “En el presente caso, ni los usos y obras de que se
trata -un cementerio sin enterramiento, que en eso consiste la exposición de arte
funerario tal como gráficamente expresan los planos— pueden considerarse justifi-
cados ni tienen carácter provisional. Porque, de una parte la exigencia de provisio-
nalidad no resulta del simple hecho de que el Ayuntamiento pueda demoler sin
indemnización, lo cual afecta al régimen jurídico de lo construido, sino del hecho
físico de que la estructura que sirve, en su caso, de apoyo al uso, o las obras mis-
mas revelen, por sus características —carácter desmontable, por ejemplo— cual-
quier pretensión de permanencia indefinida.Y es claro que esto no ocurre aquí. Pero
es que aunque circunstancias concretas puedan inclinar al juzgador a valorar con
un criterio más flexible esta nota de la flexibilidad, lo que no puede dudarse es que
los usos y obras de que aquí se trata no justifican la aplicación de la excepción.
Porque si este requisito también desaparece entonces, una de dos: o lo que es
excepción se convierte en regla general, o se habilita de una discrecionalidad máxi-
ma —rayana en la arbitrariedad— al poder municipal. Por todo lo cual la revocación
de la sentencia impugnada se impone.”
e) Construcción de clínica veterinaria.
Las actividades profesionales de esta índole carecen también de carácter
provisional y no están justificadas, así la STS 29 de diciembre de 1987, (LA LEY
JURIS: 10093-R/1988) reconoce que: “…Del examen del expediente y del proceso
aparece que aquí no se cumplía ninguna de aquellas condiciones, pues ni se obtu-
vo el previo informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo, ni la Clínica
Veterinaria era un uso circunstancial, ni había justificación de ningún tipo para esta-
blecerla contra el Plan en una zona de chalets, ni el solicitante era al parecer el pro-
pietario de la parcela, ni quien lo fuese aceptó los compromisos de cerrarla y de
demolerla sin indemnización cuando lo acordase la Administración, ni se practicó ni
acordó inscripción alguna tampoco en el Registro Hipotecario; razones todas por las
que procede anular el Acuerdo Municipal de autorización y revocar totalmente la
Sentencia apelada, con estimación del presente recurso de apelación”.
f) La instalación de un camping.
215

En los terrenos clasificados como no urbanizables el TS no ha admitido ins-
talaciones y construcciones por la vía que ahora estudiamos, así la STS de 24 de
enero de 1990 (LA LEY JURIS: 28221-JF/0000) declara que: “… ya que la licencia
provisional se solicita con relación a unos terrenos calificados como suelo no urba-
nizable, habiendo puesto de relieve esta Sala en sentencia de 16 de octubre de
1989 «la seria dificultad para la aplicación del artículo 58.2 en suelo no urbanizable,
dado que en él la ejecución de planeamiento suele venir dada por la naturaleza».
En el caso presente, si se entiende que en los terrenos de que se trata se han de
ejecutar determinaciones del planeamiento, no cabe la concesión de la licencia dis-
cutidas, pues a ello se opone lo preceptuado en las normas urbanísticas en cues-
tión, que establecen que a los efectos del artículo 58.2 de la Ley del Suelo la insta-
lación de un «camping» dificulta la ejecución del Plan; y si se considera que en los
indicados terrenos no se han de ejecutar determinaciones del Plan, tampoco cabe
el otorgamiento de la licencia litigiosa, pues ya se ha indicado que las licencias pro-
visionales hacen referencia a terrenos que han de verse afectados por la ejecución
del Plan…”
Hay, en definitiva, argumentos suficientemente sólidos como para afirmar
que este tipo de licencias se deberán conceder con carácter restrictivo, y que no
pueden servir de coladero para el establecimiento de actividades industriales,
comerciales o profesionales, u otras obras injustificadas con indudable vocación de
permanencia.
g) Campo de Golf.
La STSJ de Andalucía, Sevilla, de 2 noviembre 2005 (LA LEY 212810/2005)
reconoce la improcedencia y nulidad de la concesión de una licencia provisional de
construcción de un campo de golf en suelo urbanizable no programado pendiente
de pendiente de desarrollo mediante la aprobación de un Programa de Actuación
Urbanística y Plan Parcial. Para el TSJ de Andalucía “Esta figura de licencias de
obras y usos provisionales es de amplia tradición en nuestro ordenamiento, en la
regulación aplicable al caso que nos ocupa se exige una serie de requisitos de
carácter acumulativo, de suerte que el otorgamiento de la licencia requiere que con-
curran la totalidad de los exigidos legalmente. La dificultad principal en la aplicación
de este mecanismo es la de concurrir junto a requisitos precisos y determinados de
carácter objetivo, alguno que constituye conceptos jurídicos indeterminados y cuyo
sentido es necesario desentrañar, en concreto la exigencia de que se trate de «usos
y obras justificadas de carácter provisional», por lo que ha de atenderse caso por
caso a las concretas circunstancias que concurren (…) es evidente que no está pre-
visto como cauce para transgredir la legalidad urbanística, para ganar por la vía de
los hechos los que no tiene amparo jurídico; si a través de las licencias provisiona-
les se pudieran autorizar todo tipo de obras y usos sin esperar a que se cumplimen-
to el desarrollo urbanístico mediante la aprobación de los instrumentos del planea-
miento, en la confianza de que dicho futuro desarrollo urbanístico mediante la apro-
bación de los instrumentos adecuados va a venir a legalizar las obras ejecutadas
216

sin amparo legal ni urbanístico alguno, sencillamente sería tanto como acabar con
sistema legal urbanístico (…) En el presente caso no hay justificación posible, pues-
to que como ya se ha dicho lo que verdaderamente se persigue con la autorización
es adelantar la obra al futuro desarrollo urbanístico, en tanto que dada la importan-
cia de la obra, sus elevadísimos costes, y la importancia de los usos a desarrollar,
hacen de manera objetiva prácticamente imposible el otorgamiento de la licencia
provisional solicitada, porque su propio carácter de provisionalidad resulta contrario
a semejante obra, que por sus características excluye por se el carácter provisional
exigido, puesto que resulta evidente su vocación de permanencia.
En definitiva, entendemos que se ha utilizado la licencia provisional de
manera torticera, con la finalidad buscada de subvertir todo el esquema urbanísti-
co, adelantando la licencia y autorización antes de contar con los instrumentos de
planeamiento adecuados para dicho otorgamiento, y no con los fines que justifican
el otorgamiento de las licencias provisionales, todo lo cual ha de llevarnos a estimar
la pretensión actora”.
Finalmente el Tribunal decide que procede deducir testimonio de particula-
res y su remisión al Juzgado de Instrucción competente, por los indicios de delito de
prevaricación en el otorgamiento de la licencia.
h) Construcción de 19 viviendas, garajes y trasteros con la condición
de provisionalidad de las citadas obras hasta tanto se lleve a cabo la aproba-
ción definitiva de la revisión del P.G.O.U.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Málaga, de
30 de septiembre de 2004, rec. 82/2003 (LA LEY JURIS: 2011896/2004) considera
que el artículo 17 de la ley 6/1998, de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones, se refiriere exclusivamente a suelo urbanizable, y a usos y obras pro-
visionales, autorizados en precario, mientras no se apruebe el planeamiento de
desarrollo.
Todos los supuestos exigidos por el precepto son absolutamente necesarios
siendo, por supuesto, esenciales para la procedencia de la licencia provisional la
vigencia y observancia de un Plan que se está ejecutando y el carácter provisional
de los usos y obras autorizadas. Declara ilegal la licencia urbanística, ya que: “…No
puede basarse este tipo de licencias en un hipotético futuro planeamiento sino en el
vigente en ejecución y desde luego el carácter provisional de las obras no resulta en
absoluto conciliable con la construcción de autos relativa a 19 viviendas, garajes y
trasteros pues, indudablemente, la obra tiene vocación de permanencia…
i) Antena de telefónica en un terreno pendiente de ordenación urbanís-
tica y sin la infraestructura necesaria.
La STSJ de Madrid, de 28 de octubre de 1999, sentencia: 1109/1999, recur-
so: 2165/1996 (LA LEY JURIS: 35257/1999), declara la improcedencia de una licen-
217

cia para instalación de antena de telefónica en un terreno pendiente de ordenación
urbanística y sin la infraestructura necesaria para la instalación, debido a la clara
vocación de permanencia de la instalación207.
j) Construcción de cobertizo, según proyecto técnico, con destino a
guarda de camiones.
La sentencia del TSJ de Asturias de 11 de abril de 2000, rec. 995/1995 (LA
LEY JURIS: 135557/2000) consideró que el Acuerdo de la Comisión de Gobierno
de un Ayuntamiento por el que se concedía a una empresa licencia provisional para
construcción de cobertizo, según proyecto técnico, con destino a guarda de camio-
nes era ilegal. Los razonamientos de la sentencia se basan en porque para que pue-
dan otorgarse licencias de obras o usos provisionales en terrenos en los que el pla-
neamiento no prevea la posibilidad de dichas obras y usos, es necesario que ellos
no dificulten la ejecución del planeamiento, según establece el artículo 58.2 de la
Ley del Suelo de 1976, y en el caso presente es claro que sí lo dificulta, hasta el
extremo que el propio Ayuntamiento ha iniciado el avance de la revisión de las
N.S.T.P. para hacer posible la actividad de la entidad solicitante de la licencia, pues
es claro que la actual calificación del terreno impide ese tipo de construcción y de
la actividad que se pretende, según los hechos incontrovertidos que se han dejado
señalados más arriba, siendo, además, prueba de dicha falta de provisionalidad, el
informe técnico municipal que habla de asentamiento y expansión de la actividad
empresarial que se pretende, y a las misma conclusión llegó nuestro Tribunal
Supremo para un caso análogo, en su sentencia de 8 Mar. 1999.
3.4.8 El estudio específico de la licencia urbanística para obras y usos provi-
sionales en Castilla-La Mancha. El análisis del artículo 172 del TRLOTAU
Hemos de recordar que el artículo 172 del TRLOTAU es el precepto cardi-
nal sobre el que gravita la institución que estudiamos en Castilla-La Mancha, dicho
precepto establece que: “1. Cuando no dificultaren la ejecución de los Planes,
podrán autorizarse en suelo urbanizable o rústico, previo informe favorable de la
Comisión Provincial de Urbanismo, usos u obras justificadas de carácter desmonta-
ble, que habrán de desmontarse o, en su caso, demolerse sin derecho a indemni-
zación cuando lo acordare el Ayuntamiento. 2. La autorización se tramitará de con-
formidad con lo previsto en las licencias de obra”. Si diseccionamos ahora el conte-
nido del mismo hemos de analizar los siguientes apartados:
A) Cuando no dificultaren la ejecución de los Planes:
La ley condiciona el otorgamiento de la licencia a que no dificulte la ejecu-
ción de los planes. Este concepto jurídico indeterminado no venía recogido en el
218
207 Sobre la protección de las masas arbóreas MORENO MOLINA, José Antonio. “La protección ambien-
tal de los bosques”. Editor: Madrid. Marcial Pons, 1998.

artículo 17 de la derogada LSRV, aunque si venía en el TRLS de 1976 y el TRLS
de 1992. La vigente ley estatal del suelo, 8/2007, no dice nada al respecto. El hecho
de que el artículo 13 ley estatal del suelo, 8/2007 tenga carácter básico no impide
que el legislador autonómico concrete y especifique en qué casos podrá autorizar-
se tales obras o actividades provisionales.
Este requisito encuentra su fundamento en que sería absurdo conceder una
licencia urbanística sobre un terreno sobre el que ya se está ejecutando el Plan, es
decir, que ya está programado e incluso está proyectada la urbanización, a medio o
corto plazo.
De acuerdo con la interpretación que hace el TS (sentencia de 1 de diciem-
bre de 1999, LA LEY JURIS: 1994/2000), la expresión “si no hubieran de dificultar
la ejecución de los Planes” (utilizada por el artículo 172 del TRLOTAU) no permite
cualquier clase de obra hasta el momento en que el Plan haya en efecto de ser eje-
cutado, pues, en tal caso, carecería de sentido la institución misma de los usos u
obras provisionales. Lo que debe entenderse es que sólo estos usos u obras provi-
sionales no dificultan la ejecución del Plan, y cualquier otros usos u obras lo dificul-
tan, aunque la ejecución no vaya a llevarse inmediatamente a cabo. En este senti-
do, recuerda el TS que una vez concedida la licencia para uso u obra provisional,
no es conforme a derecho imponer su cese o la demolición mientras no se vaya en
efecto a ejecutar el Plan (SSTS de 14 abril de 1992, LA LEY JURIS: 4904/1992 y 3
de marzo de 1999, LA LEY JURIS: 3062/1999).
Para clarificar lo anterior, nada mejor que hacer uso de algunos ejemplos
que hemos extraído de la literatura jurisprudencial. En concreto, sirva de muestra
los siguientes SSTS de 24 de enero de 1990 (LA LEY 28221-JF/0000)208, a propó-
sito de la instalación de un camping, de 20 de junio de 1989209 sobre la instalación
de una industria, de 13 de octubre de 1986 (LA LEY 8346-R/1987)210, de 29 de
diciembre de 1987 (LA LEY 1036-4/1987)211, de 16 de marzo de 1988 (LA LEY 1388-
4/1988)212 sobre almacenamiento de contenedores, de 16 de octubre de 1985, de
16 de octubre de 1989 (LA LEY 1455-JF/0000).
B) Podrán autorizarse en suelo urbanizable o rústico.
El artículo 17 de la derogada LSRV sólo contemplaba este tipo de actos de
uso del suelo y de la edificación en suelo comprendido en sectores o ámbitos ya
219
208 Esta interpretación es extrapolable a Castilla-La Mancha y encaja en el contenido del artículo 172 del
TRLOTAU.
209 Esta sentencia cita otra del mismo tenor: la STS de 29 diciembre 1987.
210GONZÁLEZ PÉREZ, J “Nuevo régimen de licencias de urbanismo”. Abella, Madrid, 1992. Pag 588 y ss.
211 MOLINA FLORIDO. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 8, Quincena 30 Abr. - 14
May. 2002, Ref.º 1381/2002, pág. 1381, Tomo 1.
212 En este sentido se manifiesta la citada STS de 23 de diciembre de 1999 y la sentencia de 24 de enero
de 2002 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (LA LEY JURIS: 1141611/2002).

delimitados con vistas a su desarrollo inmediato, es decir, a suelo urbanizable sec-
torizado, y en el resto del suelo urbanizable, antes de su inclusión en sectores o
ámbitos para su desarrollo, siempre que se trate de los usos previstos en el artícu-
lo 20 de la misma ley.
La vigente ley estatal del suelo 8/2007, utiliza otra expresión, en su artículo
13.3: “Desde que los terrenos queden incluidos en el ámbito de una actuación de
urbanización…”.
Por tanto, debido al carácter básico del citado artículo 13.3, en Castilla-La
Mancha deberán estar incluidos los terrenos en una actuación de urbanización,
teniendo en cuenta que el TRLOTAU incluye también el suelo rústico o no urbaniza-
ble (sin distinguir el suelo rústico de reserva o de especial protección).
En cuanto al derecho urbanístico comparado, cabe destacar las previsiones
contenidas en las normas dictadas por algunas Comunidades Autónomas. En el
caso de Andalucía, se ha previsto la posibilidad de obras y usos provisionales en
cualquier clase de suelo, con determinados requisitos. Concretamente el artículo
52.3. de la ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, ley 7/2002, de 17 de diciem-
bre, dispone que: “En el suelo no urbanizable en el que deban implantarse o por el
que deban discurrir infraestructuras y servicios, dotaciones o equipamientos públi-
cos sólo podrán llevarse a cabo las construcciones, obras e instalaciones en preca-
rio y de naturaleza provisional realizadas con materiales fácilmente desmontables y
destinadas a usos temporales, que deberán cesar y desmontarse cuando así lo
requiera el municipio y sin derecho a indemnización alguna. La eficacia de la licen-
cia correspondiente quedará sujeta a la prestación de garantía por importe mínimo
de los costes de demolición y a la inscripción en el Registro de la Propiedad, en los
términos que procedan, del carácter precario del uso, las construcciones, obras e
instalaciones, y del deber de cese y demolición sin indemnización a requerimiento
del municipio”.
En Asturias, el artículo 106 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril,
por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de ordenación del territorio y urbanismo de Asturias, no realiza precisión
alguna sobre el tipo de suelo en el que se pueden autorizar los usos y obras provi-
sionales, como es tradición en el derecho estatal y autonómico. Sin embargo, es el
artículo 139.2 de la misma norma la que determina que: “En el suelo urbanizable
prioritario, antes de la aprobación del Plan Parcial, sólo podrán autorizarse, de
forma excepcional, usos y obras provisionales que no estén expresamente prohibi-
dos por la legislación urbanística o sectorial ni por el planeamiento general, que
habrán de cesar, y en todo caso, ser demolidos sin indemnización alguna, cuando
lo acordare la Administración urbanística. La autorización, bajo las indicadas condi-
ciones aceptadas por el propietario, se hará constar en el Registro de la Propiedad
de conformidad con lo establecido en la legislación hipotecaria”.
220

También se admiten los mismos usos, antes de la aprobación del Plan
Parcial, con las mismas exigencias para el suelo urbanizable no prioritario, tal y
como reconoce el apartado 3º del artículo 139.
Al igual que ocurre con la legislación aragonesa213 no se pueden conceder
este tipo de licencia urbanística en suelo rústico o no urbanizable.
En cuanto a la doctrina científica, ésta se muestra mayoritariamente a favor
de incluir este tipo de obras en suelo rústico o no urbanizable. En este sentido se
manifiestan, entre otros, CASTELAO RODRÍGUEZ214, SERRANO ALBERCA215,
ARMENGOT DE PEDRO216, SÁNCHEZ GOYANES217, recordando éste último, que
tradicionalmente la jurisprudencia ha venido admitiendo usos y obras provisionales
en todo tipo de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable).
221
213 “El acto administrativo recurrido hace referencia a la posibilidad de que se considerase como instala-
ción o uso provisional y lo descarta porque habría de dificultar la ejecución del planeamiento mediante
la necesaria urbanización de los terrenos, con equidistribución de cargas y beneficios. Además la insta-
lación proyectada tiene vocación de permanencia, lo que no es compatible con la provisionalidad expre-
sada”.
214 «Hay que entender que los actos administrativos de que se trata, tal como ha resuelto la Sala de ins-
tancia, son conformes a Derecho si se tiene en cuenta: 1.º) se señaló ya que el Plan aplicable establece
para los terrenos litigiosos un tratamiento de prioridad a los efectos que ya se señalaron, y conforme al
artículo 86.2 de la Ley del Suelo los espacios objeto de una especial protección “no podrán ser dedica-
dos a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesione el valor específi-
co que se quiere proteger”; 2.º) Las licencias provisionales, como se deduce del texto del artículo 58.2
de la Ley del Suelo, se refieren a terrenos sobre los que han de ejecutarse determinaciones del plante-
amiento; y 3.º) en el caso de que se trata, como resulta de lo ya expuesto, la licencia provisional se soli-
cita con relación a unos terrenos clasificados como suelo no urbanizable, habiendo puesto de relieve esta
Sala en Sentencia de 16 de octubre de 1989, «la seria dificultad para la aplicación del artículo 58.2 en
suelo no urbanizable dado que en él la ejecución del planteamiento suele venir dada por la naturaleza».
En el caso presente si se entiende que en los terrenos de que se trata se han de ejecutar determinacio-
nes del planteamiento, no cabe la concesión de la licencia discutida pues a ello se opone lo preceptua-
do en las normas urbanísticas en cuestión, que establecen que a los efectos del artículo 58.2 de la Ley
de Suelo, la instalación de un camping dificulta la ejecución del Plan; y si se considera que en los indi-
cados terrenos no se han de ejecutar determinaciones del Plan, tampoco cabe el otorgamiento de la
licencia litigiosa, pues ya se ha indicado que las licencias provisionales hacen referencia a terrenos que
han de verse afectados por la ejecución del Plan.»
215 «Porque ocurre que aquí el suelo sobre el que habría de operar la licencia —y que está calificado en
parte como vial y en parte como jardín o parque— está junto a otro en que se prevén equipamientos
comunitarios. Y en este lugar se iniciaron ya en 25 de noviembre de 1985 actuaciones jurídicas y mate-
riales que suponen expresión clara de una actividad directa e inmediatamente dirigida a la ejecución del
plan (…) Es decir que no cabe duda que el Ayuntamiento está ya actuando urbanísticamente en la zona
y va a hacerlo según todos los indicios, incluso en el lugar mismo donde se quiere instalar la industria.
En estas condiciones conceder la licencia, no sólo es que carece de sentido, es que, además, puede difi-
cultar (es ésta la palabra que emplea el artículo trascrito) la ejecución del plan. No estamos, pues, ante
una futura y lejana posibilidad de que el plan se lleve a término, es que se está ya en ello. Por todo lo
cual, el Ayuntamiento no infringió ni la Ley ni el derecho al denegar la licencia, y, consecuentemente,
sentencia de primera instancia que así lo declaró debe ser confirmada.»

La línea jurisprudencial dominante218sobre esta cuestión se decanta por
descartar su admisión en suelo rústico, llegando a considerar que la posibilidad de
conceder este tipo de licencias no tiene encaje en ese tipo de suelo, ya que el
mismo no tiene prevista su ejecución por el planeamiento sino que está preservado
de la edificación, es decir, no está pendiente de su desarrollo urbanístico. De ahí,
que las actuaciones urbanísticas en suelo rústico deberán realizarse conforme a los
procedimientos y en los supuestos específicos previstos en las normas, pero no
como obras o usos provisionales. En líneas generales, es ésta la orientación juris-
prudencial que podríamos calificar como tradicional en este campo, siendo un claro
ejemplo, la STS de 9 de junio de 2003 (LA LEY 102283/2003) y en la citada sen-
tencia de 24 de enero de 1990 (LA LEY 28223-JF/0000).
En el caso de Castilla-La Mancha, teniendo en cuenta que caben estas
licencias en suelo rústico habrá que compatibilizar los usos pretendidos con los
usos permitidos en los artículos 54 y siguientes del TRLOTAU219, no siendo, a mi
entender, de aplicación la doctrina jurisprudencial que acabamos de citar.
222
216 «Por otra parte, el tan citado artículo 58.2 exige que los usos u obras no vayan a dificultar la ejecu-
ción de los Planes. Y de aquí deriva una importante consecuencia respecto de la ordenación urbanísti-
ca a aplicar: será no la vigente en el momento de la solicitud sino la que realmente se va a ejecutar, es
decir la vigente cuando se dicta la última decisión administrativa.»
217 «Así las cosas, para la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados antes mencionados
habrá que tener en cuenta la inminencia o lejanía de la ejecución del planeamiento, la posibilidad de des-
montar, trasladar e instalar de nuevo los elementos de la obra provisional, la importancia económica de
la construcción, caso de que por no ser posible su traslado y nuevo aprovechamiento sea necesaria su
demolición, etc.»
218 «La ocupación del terreno en cuestión para el almacenamiento de contenedores vacíos si bien no
podía ser objeto de una licencia ordinaria por su incompatibilidad con los designios del planeamiento, sí
podía ser objeto de legalización de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58.2 del texto refundido
de la Ley del Suelo, alegación que no puede aceptarse por estar en abierta contradicción con la propia
actuación de la recurrente, quien si bien solicitó dicha licencia provisional al ser denegada por el
Ayuntamiento, previo informe de la Comisión Metropolitana de Barcelona, por dificultar la ejecución del
planeamiento en el sector ya que por una parte se perdería la naturaleza de espacio libre de dominio
público del suelo calificado por el Plan General Metropolitano como de Parques y Jardines Urbanos de
carácter local, y por otra porque la finca en cuestión degradaría el medio ambiente.»
219 En este sentido, el artículo 16 de la ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón. La filosofía
de la Ley Aragonesa es permitir este tipo de licencia urbanística siempre y cuando estemos en suelo
urbano delimitado, esto es, los sectores de urbanización prioritaria previstos por el Plan General para
garantizar un desarrollo urbano racional. Todo el suelo urbanizable restante tendrá la consideración de
suelo urbanizable no delimitado. Por tanto al contrario de lo previsto en otras normas autonómicas, como
la de Castilla-La Mancha, no cabe conceder licencias para obras o usos provisionales en suelo rústico o
no urbanizable.

C) La autorización se tramitará de conformidad con lo previsto en las
licencias de obra, previo informe favorable de la Comisión Provincial de
Urbanismo220.
Resulta curioso apreciar como el TRLS de 1992 suprimió la intervención de
la Comisión Provincial de Urbanismo. GONZÁLEZ PÉREZ221 justificó la supresión
de esta intervención autonómica por entender que podría estimarse incompatible
con el principio de autonomía local. Sin embargo, ahora vemos como el Legislador
autonómico retoma la postura de la Ley preconstitucional: Decreto 1346/1976 de 9
de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana.
El expediente de autorización de obras y usos provisionales se tramitará
como una licencia urbanística de obra, mayor o menor, en función de sus caracte-
rísticas, que ya se explicó en el epígrafe de esta obra dedicado al artículo 165.1.b
del TRLOTAU. En todo caso, requerirá el cumplimiento de los trámites del artículo
166 del TRLOTAU, siendo necesario el informe preceptivo y vinculante de la
Administración autonómica, concretamente de la Comisión Provincial de
Urbanismo222. Quiere ello decir que si el informe es favorable el Ayuntamiento podrá
resolver concediendo o denegando la licencia urbanística, pero si el informe es
negativo o desfavorable, el Ayuntamiento deberá denegar la solicitud.
Sin duda estamos ante un informe vinculante, los cuales se subdividen a su
vez en: vinculantes en sentido estricto y vinculantes obstativos. Los primeros no
dejan resquicio al órgano decisor, su contenido y criterio debe seguirse en todos sus
términos, mientras que los segundos vinculan en cuanto a la negativa que entrañan.
El alcance de los informes obstativos debe entenderse de la siguiente manera: el
órgano que ha de resolver el procedimiento no puede decidir en contra del mismo y
tampoco está obligado a seguirlo, es decir, cuando el informe es negativo, no se
223
220 CASTELAO RODRÍGUEZ, J. y otros. Manual de Derecho Urbanístico. INAP. 2001. Pag. 641.
221 SERRANO ALBERCA, José Manuel: “Comentario a la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del
Suelo y Valoraciones”. Ed. Marcial Pons, Madrid, 1999, pág. 276
222 ARMENGOT DE PEDRO, Antonio y otros: “Régimen del Suelo y Valoraciones, Comentarios a la Ley
6/1998 de 13 de abril”. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 2000, pág. 204,
consideran que: “…ha de resolverse si estas autorizaciones previstas en la legislación autonómica pue-
den referirse a cualquier clase de suelo o sólo al urbanizable programado o similar categoría. Porque,
como se ha visto, la LS 98, sólo admite las obras y usos provisionales para el suelo sectorializado, mien-
tras que sujeta al régimen del suelo no urbanizable los terrenos del suelo urbanizable que no tienen pre-
vista en el Plan General las determinaciones para su desarrollo. Y la Disposición Transitoria Primera LS
98 declara aplicable al suelo urbanizable programado, al suelo apto para urbanizar y al suelo urbaniza-
ble no programado el régimen de derechos y deberes establecido en esta Ley para el suelo urbanizable;
aunque esta asimilación se hace por la Disposición Transitoria —sin perjuicio de las especialidades sobre
gestión y uso del suelo de la legislación urbanística—, por lo que, dado el contenido mínimo y provisio-
nal del derecho que se reconoce en el artículo 17 LS 98, nada impide que se aplique al uso provisional
del suelo la legislación autonómica en los términos que la misma precise”.

podrá conceder lo solicitado, pero si el informe es favorable el órgano que resuelve
podrá o no acceder a la petición. En nuestro ordenamiento jurídico existen diversos
ejemplos de informes vinculantes obstativos, así el carácter del informe o dictamen
del Consejo de Estado u órgano consultivo de las respectivas Comunidades
Autónomas, previsto en el artículo 102.1 de la LRJPAC223, de igual manera el artí-
culo 7.2 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, dispone que:
“Los informes que para la calificación de actividades emita la Comisión serán vincu-
lantes para la Autoridad Municipal en caso de que impliquen la denegación de licen-
cias o la imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada acti-
vidad”. Prueba de ello es la STS de 5 de diciembre de 2000 (LA LEY 164/2001): “…El
artículo 7.2 del Decreto de 30 Nov. 1961 atribuye carácter vinculante a los informes
de las Comisiones de Actividades Clasificadas en el caso de que los mismos impli-
quen denegación de licencias o imposición de medidas correctoras, nunca en el
supuesto contrario; pero en modo alguno ello significa que el informe (ciertamente
preceptivo) resulte vinculante para el Ayuntamiento (sentencias de 15 y 30 Jun.
1992, 20 Abr. 1993, 4 Jul. 1995 y 7 Jul. 1999) en el caso de que fuese favorable…”.
Si nos preguntamos en qué momento habrá de solicitarse el informe a dicha
Comisión, entendemos que el momento procesal oportuno sería inmediatamente
después de que se hayan emitido los informes jurídicos y técnicos municipales, con
el fin de que la Comisión Provincial de Urbanismo tenga suficientes elementos de
juicio para adoptar su decisión, es decir, justamente después del trámite previsto en
los artículos 166.3 c) y 169. 4 c) del TRLOTAU.
En cuanto al alcance del informe preceptivo y vinculante de la Comisión
Provincial de Urbanismo hemos de reconocer que la falta del informe o la concesión
de la licencia en contra del informe desfavorable de dicha comisión podría conllevar
la nulidad o anulabilidad del acto municipal. El TS se pronunciaba en estos términos
en las sentencias de 30 de abril de 1975 (RJ 2644) y 5 de mayo de 1971 (RJ 2343),
considerándolo un vicio susceptible de invalidar el procedimiento y, en consecuen-
cia, el acto final224. En igual sentido, la STS de 17 de abril de 1978 (LA LEY
624/1978) considera que: “…la facultad que a los organismos urbanísticos confiere
el artículo 47.2 LS (...) para autorizar sobre los predios usos contrarios a los previs-
tos en los planes, es de naturaleza excepcional y, en todo caso requiere para su váli-
do ejercicio informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo…”.
224
223 SÁNCHEZ GOYANES, Enrique y otros. “Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid”. Editado por
la Consejería de la Presidencia y la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la
Comunidad de Madrid, pág. 259.
224 Hemos de entender que la interpretación del TS se hace sobre los preceptos de la legislación estatal
ya citada.

A sensu contrario, la STS de 28 de noviembre de 1979 entiende que no hay
necesidad de informe sí la resolución fuera denegatoria. En la misma línea, espe-
cial precisión realiza la STS de 22 de febrero de 1984 (LA LEY 8584-JF/0000) cuan-
do dice que: “…Que como con acierto se dice en la sentencia apelada la denega-
ción de la autorización de obras, referida en el artículo 58.2 TRLS de 1976, no
requiere previo informe de la Comisión Provincial de Urbanismo, ya que la interpre-
tación lógica de tal precepto, conduce a la conclusión, como declara TS en senten-
cia de 28 de noviembre de 1979, de que, si para autorizar usos u obras de carácter
provisional contrarios al planeamiento, se requiere informe favorable de la Comisión
Provincial de Urbanismo, éste no es necesario para denegarla…”
Sin embargo, la STS de 26 de febrero de 1985 declara: “…la autorización
ha sido denegada de plano por el Ayuntamiento, sin interesar siquiera el precepti-
vo informe previo de la Comisión Provincial de Urbanismo …lo que constituye una
grave omisión procedimental que justificaría por sí sola la anulación de las resolu-
ciones impugnadas...”.
A pesar de los pronunciamientos anteriores, la línea jurisprudencial mayo-
ritaria se decanta por la invalidez del acto administrativo, incluso declarándolo nulo
de pleno derecho. Así, la sentencia de 24 de mayo de 2003 del TSJ de Castilla-La
Mancha (LA LEY 93123/2003) declara la invalidez de un PAU por la ausencia, entre
otros trámites, del informe de la Comunidad Autónoma. Es importante destacar que
dicho informe, tal y como se deduce del artículo 122.1 del TRLOTAU, tiene carácter
preceptivo, pero no vinculante: “…Pero es que, a mayor abundamiento, falta nada
menos que el preceptivo informe de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha (artículo 122.1, segundo párrafo, de la auto-
nómica LOTAU 2/1998, “en los municipios de menos de 20.000 habitantes de dere-
cho, previamente a la aprobación definitiva, será preceptivo solicitar informe técnico
a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística sobre
la adecuación del expediente a las determinaciones de esta última ordenación”),
como se encargó de recordar ésta, en el documento que figura como anexo 2 al cer-
tificado municipal que obra en el ramo de prueba de la parte actora. A diferencia de
lo que entiende la Corporación Local, que nos habla de “algunas correcciones” que
habría efectuado el órgano autonómico, lo que planea sobre la actuación municipal
es una causa de nulidad clara, de tipo procedimental, que provoca la invalidez de la
tramitación seguida”.
Ahora bien, ¿Qué ocurre si la edificación o el uso requieren Declaración de
Impacto Ambiental o está sujeta al RAMINP?
Si tenemos en cuenta que en el procedimiento previsto para el otorgamien-
to de las calificaciones urbanísticas en suelo rústico (artículos 63.1.2º a) del TRLO-
TAU y 43.9 del RSR) “…bastará para el otorgamiento de la calificación urbanística
la presentación de la copia de solicitud de las concesiones, permisos o autorizacio-
nes señalados en el párrafo anterior, así como del estudio de impacto ambiental, en
225

cuyo caso la eficacia de la calificación urbanística quedará condicionada a la obten-
ción de los correspondientes informes o resoluciones favorables, lo que será com-
probado con el otorgamiento de la licencia municipal”, parece ser que el primer paso
sería el informe de la Comisión Provincial de Urbanismo. Todo ello, sin perjuicio de
que no podría otorgarse la licencia urbanística hasta tanto no se obtuviesen las
autorizaciones y permisos sectoriales y concurrentes. En estos casos tendrán que
tramitarse y resolverse dichos expedientes antes de la resolución municipal, siendo
únicamente necesario su iniciación o incoación para que la Comisión Provincial de
Urbanismo emita su informe.
Entiendo que no hay ningún inconveniente en la admisión de este tipo de
licencias en suelo rústico, siempre y cuando, se tramiten los expedientes correspon-
dientes y los informes sean favorables. El TRLOTAU admite en el artículo 168 esta
posibilidad en las llamadas obras condicionadas y parciales.
La jurisprudencia ha acogido esta interpretación, en un caso análogo, al
aceptar la realización de actos de uso del suelo y de la edificación provisionales
sujetos al RAMINP, concretamente la STS de 5 de diciembre de 2000 (LA LEY
164/2001), contenido anteriormente trascrito: “…Si la solicitud de licencia de aper-
tura del vertedero de residuos sólidos es conforme a las prescripciones del
RAMINP, según la sentencia recurrida, la mera aprobación del Plan de Gestión por
Decreto de 20 de septiembre de 1990, e incluso del pliego de condiciones jurídicas,
administrativas y económicas que habrían de regir el concurso y la adjudicación del
mismo, no es óbice para el posible otorgamiento de la licencia provisional solicitada
el 29 de junio de 1991 para esta misma finalidad, si se tiene en cuenta que las pre-
visiones de iniciación de la explotación del servicio de Gestión no estaba fijadas
hasta el 1 de enero de 1994, según expresa comunicación del Consejo Insular de
Mallorca. No cabe, tampoco, pretender equiparar la aprobación del Plan de Gestión
con su efectiva puesta en funcionamiento como motivo de denegación de una licen-
cia de carácter provisional, ya que es precisamente la previa aprobación del mismo
lo que determina esa provisionalidad, ante la necesidad de tener por concluida la
actividad legal del vertedero en la misma fecha en que se ponga en marcha de una
manera efectiva el Plan de Gestión…”. En la misma línea tenemos la STS de 26 de
junio de 1994 (LA LEY 8000/1994) cuando reconoce que si la finalidad del artículo
58.2 del TRLS de 1976 es la de evitar limitaciones a la actividad de los administra-
dos cuando las obras o usos de carácter provisional no contradicen las exigencias
del interés público, obligado resulta concluir, de acuerdo con aquella resolución, que
esa finalidad se cumple más satisfactoriamente entendiendo que las licencias del
artículo 58.2 operan también cuando aquellas obras o usos se integren por activi-
dades clasificadas, siempre naturalmente que no se ataque el interés público actual
y no se vaya a dificultar la futura ejecución del planeamiento..
La doctrina también admite la concesión de esta modalidad de licencia
urbanística para actos de uso del suelo y de la edificación provisionales, entre otros,
CASTELAO RODRÍGUEZ225.
226

D) Usos u obras justificadas:
En cuarto lugar, el artículo 172 del TRLOTAU requiere que se trate de usos
u obras justificadas. Este mismo concepto jurídico indeterminado era empleado en
la Ley del Suelo de 1956 y en el TRLS de 1976. El Tribunal Supremo tampoco pare-
ce apostar por la concreción del concepto, dejando un margen de apreciación dis-
crecional. Así la STS de 20 de enero de 1990 (LA LEY 28293-JF/0000): “…Sin
embargo, el artículo 58.2 de la Ley del Suelo contempla el otorgamiento de deter-
minados usos condicionado a que exista una justificación, atenuándose de manera
apreciable la rigidez del método. Se abre así un margen de discrecionalidad para la
decisión del Ayuntamiento. Su finalidad es permitir que puedan mantenerse obras
contrarias al Plan en situación que no dificulte su ejecución del Plan, la justificación
dependerá tanto de la importancia de la actividad y el coste económico de lo que
quiera construirse y haya necesariamente que demoler después, como del tiempo
que pueda preverse para la ejecución del Plan…”.
Junto a lo dicho, podemos destacar las sentencias recopiladas por MOLINA
FLORIDO: STS de 13 de octubre de 1986226, de 20 de octubre de 1988 (LA LEY
420-4/1988)227, de 24 de septiembre de 1986 (LA LEY 4372/1986)228.
Sobre la justificación de la obra, GONZÁLEZ PÉREZ229 considera que el
órgano municipal al apreciar la justificación goza de un limitado marco de discrecio-
nalidad. Incurrirá en infracción del Ordenamiento jurídico tanto si otorga la licencia
urbanística, cuando no existe justificación, como cuando la deniega estando justifi-
cada. La jurisprudencia estima que la justificación vendrá dada por la confrontación
de dos elementos: la importancia del uso, coste de la obra y beneficios, por una
parte, y el tiempo que tardará en ejecutarse el planeamiento (con la consiguiente
inutilización del suelo caso de no autorizarse la obra o uso provisional) por otra.
227
225 En el siguiente epígrafe de esta obra se estudia minuciosamente los actos de uso del suelo y de la
edificación susceptibles en suelo rústico en Castilla-La Mancha, así como los procedimientos para su
autorización.
226 Sobre el alcance jurídico de los informes en los procedimientos de licencias urbanísticas véase el epí-
grafe de esta obra dedicado a los informes.
227 GONZÁLEZ PÉREZ, J. “Nuevo régimen de licencias de urbanismo”. Abella, Madrid, 1992. Pag. 592.
228 Requisito éste que no aparece en el artículo 13 de la ley 8/2007, del Suelo, aunque al tener el carác-
ter de básico nada impide que el Legislador autonómico introduzca dicho trámite, porque no olvidemos
que la competencia para otorgar las licencias urbanísticas es municipal, pero la competencia exclusiva
en materia urbanística es de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. A favor de la vigencia de
este requisito se manifiesta la Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 14,
Quincena 30 Jul. - 14 Ago. 1998, Ref.º 2102/1998, pág. 2102, Tomo 2.
229 “Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesa-
do, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin
a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artícu-
lo 62.1.

E) Carácter desmontable.
Los conceptos de provisionalidad y de carácter desmontable, van íntima-
mente unidos. Como ha sentado la jurisprudencia, la “provisionalidad” hace referen-
cia a la facilidad de su desmontaje, y no a su mera posibilidad. En efecto, toda obra
es susceptible de demolición o de desmontaje, en unos casos con aplicación de téc-
nicas más sofisticadas, en otros con medios más simples. Así que la mera posibili-
dad de demolición (o reposición del suelo a su estado originario) no puede ser el
criterio de interpretación decisivo, pues en tal caso todas las obras serían provisio-
nales, en contra de la excepcionalidad de la norma. En consecuencia, las obras pro-
visionales son obras fácilmente desmontables, lo que, como señala la STS de 1 de
diciembre de 1999 (LA LEY 1994/2000), no ocurre cuando para la instalación pre-
tendida se exigen excavaciones considerables en el suelo que, por si fuera poco, tie-
nen que ser repetidas cuando aquella deba ser retirada.
Sobre el carácter desmontable, la STS de 9 de Junio de 2003 (LA LEY
102283/2003), que cita otras, perfila su alcance, ya que toda obra es susceptible de
ser desmontada: “…aún admitiendo que fuera admisible el otorgamiento de licencia
para usos provisionales en suelo no urbanizable, faltaría uno de los requisitos de
estas licencias, que no es otro que el de su provisionalidad, pues de la pericial prac-
ticada se desprende que las edificaciones realizadas al amparo de la licencia no son
transportables ni desmontables sin destruirlas; la maquinaria se encuentra monta-
da y anclada a muros de hormigón y cimentación sobre el terreno, siendo la insta-
lación de grandes dimensiones (tronco de pirámide de base aproximada de 25 x 25
m, y unos 9 m de altura formada por muros de hormigón que la divide en vertical,…
A la pregunta sobre si las planta de molienda y tratamiento de áridos puede ser des-
montada y trasladada a otro lugar, responde:”... supongo que algunos elementos de
la misma sí, pero la obra civil no veo que pueda ser trasladada con semejantes
dimensiones; aunque se han trasladado Templos Egipcios...» Es válido para este
caso lo señalado al respecto por nuestro Tribunal Supremo en sentencia de 9 de
octubre de 1991 cuando excluía la calificación de provisional de la edificación, como
exige el supuesto excepcional del artículo 58.2.2 Ley del Suelo, en el caso de que
por su estructura y características se evidencie su solidez y previsible permanencia,
y carezca de la propiedad de desmontable. Es procedente declarar, igualmente, en
virtud de lo expuesto, la nulidad de la licencia de obras concedida por el acuerdo
recurrido…”.
En el mismo sentido ya expuesto, no cabe autorizar la implantación de un
bar, tienda-almacén, o restaurante, al tratarse de obras definitivas y de cierta impor-
tancia, que no encajan en la provisionalidad, así la STS de 30 de noviembre de
1988 (LA LEY 602-4/1988)230.
228
230 En este mismo sentido se manifiestan los autores ARROYO GARCÍA, J, y otros en: Comentarios a la
Ley del Suelo y sus reglamentos. El Consultor, Madrid, 1987.

Dicho esto, conviene hacer una precisión, y es que la jurisprudencia aquí
citada corresponde al TS y no se pronuncia, lógicamente, a propósito del TRLOTAU.
No obstante, las interpretaciones del nuestro TS son plenamente aplicables en
Castilla-La Mancha, teniendo en cuenta que los términos que utiliza el TRLOTAU
para regular estas actividades son idénticos a la legislación interpretada por el TS.
Llegados a este momento de la exposición cabría preguntarse si son auto-
rizables este tipo de licencias en edificios “fuera de ordenación”231.
El TRLOTAU define a los edificios fuera de ordenación como aquellos en los
que sólo se podrán autorizar, con carácter general, obras de mera conservación,
salvo las que sean parcialmente incompatibles, en las que se podrá autorizar las
obras de mejora o reforma que se determinen232 (artículos 41.1.b); 42.1.b); 182.4 y
194.1.d). La ley estatal 8/2007 también se refiere a dichas construcciones en el artí-
culo 30 a).
La doctrina las admite, entre otros, CASTELAO RODRÍGUEZ233 fundamen-
ta su aceptación en las siguientes manifestaciones jurisprudenciales: SSTS de 7 de
febrero de 1995 (LA LEY 6695/1995)234, 7 de junio de 1998, 4 de junio de 1994 (LA
LEY 14007/1994), 11 de febrero de 1989, 3 de mayo de 1990 (LA LEY 103-JF/0000)
y 13 de diciembre de 1990 (LA LEY 36508-JF/0000).
F) Que habrán de desmontarse o, en su caso, demolerse cuando lo
acordare el Ayuntamiento.
La demolición deberá adoptarse previa instrucción del oportuno expedien-
229
231 CASTELAO RODRÍGUEZ, J. y otros. Manual de Derecho Urbanístico. INAP. 2001. Pag. 642.
232 “En primer lugar es preciso que tengan por objeto usos u obras “justificadas”. Esta expresa dicción lite-
ral, que parece referir la “justificación” sólo a las obras y no a los usos, ha de ser corregida extendiéndo-
la también a éstos: sólo la condición razonable de la obra o del uso puede determinar su autorización,
siquiera sea provisional, en contra del destino previsto en el planeamiento. Puede estimarse que en el
supuesto litigioso se da esta racionalidad del uso: las características del edificio —su fecha— data del
siglo XV y la parte recayente al jardín y al lago de finales del XVIII o principios del XIX, sus dimensiones,
gastos de conservación, etc., podrían justificar el uso pretendido —f. 86 de los autos, informe pericial-.”
233 “…Por otra parte no se puede olvidar el carácter restrictivo que preside todo lo relacionado con la
demolición de obras, que comporta la obligación de agotar todas las posibilidades legales antes de adop-
tar tan drástica medida y que en el presente caso se traduce en la necesidad de que el Ayuntamiento se
manifieste sobre la concesión de licencia provisional de unas obras que, en otro caso, deben ser demo-
lidas, para lo cual aquél deberá tener fundamentalmente en cuenta la proximidad o lejanía de la ejecu-
ción del planteamiento y la naturaleza de las referidas obras, las cuales, caso de concederse la licencia,
habrán de demolerse no ya inmediatamente sino cuando lo ordene el Ayuntamiento, sin derecho a
indemnización, en función de aquella ejecución...”
234 “…La obra, como hemos visto, por su naturaleza es provisional, por su ligereza y desmontaje, y, por
otro lado, justificada, en cuanto es un elemento muy eficaz para el adecuado cultivo de plantas delica-
das, contribuyendo así a la mejor explotación del negocio y a su mayor productividad, en beneficio de su
titular y de la economía general, y sin perjuicio para nadie, ya que la clasificación de esos terrenos como
zona 6.c (Parques y jardines urbanos actuales y de nueva creación a nivel metropolitano) en el Plan
General Metropolitano, constituye de momento una situación potencial de duración imprevista...”.

te, en el cual deberá darse audiencia al interesado. En todo caso, habrá de justifi-
carse que han cambiado las circunstancias, es decir, que la obra o el uso en cues-
tión dificulte el desarrollo del planeamiento. En este sentido, podemos destacar las
STS de 14 de abril de 1992 (LA LEY 4904/1992)235 y 21 de octubre de 1996.
G) Sin derecho a indemnización:
Dijimos que la licencia urbanística es un acto administrativo declarativo que
genera derechos, cuya revocación requiere justa indemnización. En este sentido se
manifiesta el TRLOTAU en el artículo 162.2: “Cuando las licencias urbanísticas
resulten sobrevenidamente disconformes con el planeamiento de ordenación terri-
torial y urbanística, en virtud de la aprobación de un nuevo instrumento prevalente
o de la innovación del vigente al tiempo de aquéllas y las obras no hayan aún con-
cluido, el Municipio y, en caso de inactividad de éste, el órgano autonómico compe-
tente:
a) Declarará, motivadamente, la disconformidad y acordará, como medida
cautelar, la suspensión inmediata de las obras o de los usos por plazo que no puede
ser superior a cuatro meses.
b) Dentro del período de vigencia de la medida cautelar y previa audiencia
del interesado, revocará la licencia en todo o en parte, determinando, en su caso, los
términos y condiciones en que las obras ya iniciadas o los usos que venían desarro-
llándose pueden ser terminadas o continuar desarrollándose, respectivamente, con
fijación de la indemnización a que haya lugar por los daños y perjuicios causados”236.
Sin embargo, el supuesto del artículo 172 del TRLOTAU es especial, ya que
la licencia urbanística se concede condicionada expresamente.Además, la constan-
cia registral de la misma deja fuera de toda duda que, una vez justificada la demo-
lición o término de la actividad, no habrá lugar a ningún tipo de indemnización. Así,
el Tribunal Supremo, en sentencia de 22 de septiembre de 1999 (LA LEY
11451/1999), reconoce que: “…Pero de ello no se sigue la procedencia de la indem-
nización: es la aceptación por la entidad interesada, voluntariamente y sin ninguna
230
235 GONZÁLEZ PÉREZ, J. “Nuevo régimen de licencias de urbanismo”. Abella, Madrid, 1992. Pag. 592.
236 “…Basta con lo expuesto para poner de manifiesto las contradicciones en que incurre el acuerdo de
que se trata; contradicciones que a su vez demuestran la vulneración de lo acordado por el Ayuntamiento
de Santander del precepto tan repetidamente mencionado por el Tribunal de instancia: el artículo 58.2 de
la Ley del Suelo vigente. Ello es así porque lo que se autoriza en el acuerdo son obras para la construc-
ción de una edificación fija, estable, permanente (bar, tienda-almacén e incluso restaurante), mientras
que, lo que se permite en dicho artículo 58.2 de la Ley del Suelo, si no hubieran de dificultar la ejecución
de los planes, es el que se pueda autorizar sobre los terrenos, previo informe favorable de la Comisión
Provincial de Urbanismo, usos y obras justificadas de carácter provisional, que habrán de demolerse
cuando lo acordare el Ayuntamiento, sin derecho a indemnización.(...) En resumen, se trata de obras defi-
nitivas y de cierta importancia, que no encajan en la provisionalidad que ha servido de excusa al legis-
lador para autorizar excepcionalmente obras y usos que en principio contradigan el planeamiento urba-
nístico de la zona, por lo que la infracción del artículo 58.2 de la Ley del Suelo es manifiesto…”

protesta, de una cláusula explícita de precariedad en las licencias la que impide la
indemnización, y no la prescripción del artículo 58.2 citado. Son razones de seguri-
dad jurídica (artículo 9.3 CE), de buena fe en el ejercicio de los derechos (artículo
7.1 CC), y de respeto al principio de los actos propios (sentencias del TS de 17 Feb.
1995 -Sala 1.ª-, y de 5 Jun. 1978, 23 Jun. 1971 y 26 Dic. 1978 -Sala 3.ª-) las que
impiden la concesión de una indemnización a la que la interesada renunció en su
día. Acto de renuncia que se sobrepone a lo que establece el artículo 16 del
RSCL...”
Hemos de recordar que no sólo se excluye expresamente por ley la indem-
nización, sino que la mayoría de las ordenanzas reguladoras de esta institución
establecen la obligatoriedad de una fianza tendente a garantizar los gastos de repo-
sición de los terrenos a su estado primitivo.
3.4.9 La inscripción registral de las licencias urbanísticas para obras provisio-
nales
A) Obligatoriedad o no de la nota marginal.
El TRLOTAU, a diferencia de otras legislaciones, nada dice de la inscripción
y constancia de estos actos en el Registro de la Propiedad.
No obstante, el artículo 13.3 de la nueva ley del suelo estatal, 8/2007, de
carácter básico, sí lo prevé, y por supuesto, el también citado artículo 76 del RD
1093/1997; por tanto, hemos de considerar que su obligatoriedad es absoluta, ya
que éste artículo dice: “se harán constar en el Registro de la Propiedad mediante
nota al margen”.
De esta opinión participa VERA FERNÁNDEZ-SANZ237, al igual que
GONZÁLEZ PÉREZ.
FUERTES LOPEZ cuestiona si con esa imperatividad quiebra el principio
de voluntariedad de la inscripción registral. Habría que contestar afirmativamente.
Se trata de una excepción a la regla, excepción que por demás no es la única. Para
este autor, “al Ayuntamiento le interesa que la licencia se inscriba para general
conocimiento, tanto de su carácter provisional, como de la inexistencia del derecho
a indemnización por demolición de las obras o cese del uso. El problema se resuel-
ve considerando que la licencia sólo es eficaz cuando el propietario acredita ante el
Ayuntamiento haber hecho constar en el Registro su renuncia a la indemnización”.
En este sentido se manifiesta el TS, en sentencia de 3 de diciembre de 1991 (LA
231
237CASTRO TRONCOSO, J.L. “Licencias y autorizaciones en precario para obras de edificios fuera de
ordenación”, Revista de Derecho Urbanístico, nº 35, 1974.

LEY 4437/1992), cuando reconoce que: “…Es de todo punto lógico y congruente la
constancia registral de estas circunstancias para conocimiento y garantía de terce-
ros adquirentes o usuarios”.
B) Materialización de la inscripción registral:
El artículo 76 del RD 1039/1997 admite que la nota marginal se tomará no
sólo a solicitud del titular registral, sino también a requerimiento de la Administración
actuante, con audiencia del titular registral.
En cuanto al procedimiento para la práctica de esta nota marginal, según
VERA FERNÁNDEZ-SANZ238, deberían seguirse los siguientes pasos:
“El procedimiento registral se iniciará:
A) Por solicitud del titular registral dirigida al Registrador acompañando cer-
tificación literal del otorgamiento de la licencia, o por instancia o requerimiento del
Ayuntamiento (Administración actuante).
En este caso se ha de producir un trámite municipal previo: el Ayuntamiento
una vez acordado el otorgamiento de la licencia deberá dirigirse al titular registral
comunicándole que va a proceder a solicitar la práctica de la nota marginal de aqué-
lla otorgándole un plazo de audiencia (de diez a quince días) a fin de que quede
enterado y en su caso alegue cuanto estime conveniente a su derecho.
Verificada la audiencia o transcurrido el plazo sin hacerse uso del mismo, el
Ayuntamiento presentará el requerimiento ante el Registrador acompañando certifi-
cación literal del acuerdo y del resultado del trámite de audiencia.
B) Calificación registral en la forma en que anteriormente se ha expuesto.
C) La nota marginal se tomará al margen de la última inscripción de domi-
nio de la finca, debiendo constar el deber de demolición de las edificaciones cuan-
do lo acordare el Ayuntamiento sin que por ello corresponda indemnización así
como las demás consecuencias previstas en la legislación urbanística”.
232
238 Sobre los edificios fuera de ordenación la STSJ Castilla-La Mancha de 15 de Marzo de 2001, reco-
noce que: “… Efectivamente cuando un edificio, por la razón que fuese, queda fuera de ordenación,
puede utilizarse conforme a su fin socieconómico; pero dicha utilización no puede ir más allá de lo que
cabe esperar por el estado de vida de sus componentes... En definitiva el interesado ha alargado la vida
útil de un edificio fuera de ordenación por la vía de hecho mediante obras de consolidación estructural,
lo que está expresamente prohibido por el artículo 60 de la Ley del Suelo de 1976, para acabar solicitan-
do autorización para un determinado uso de ese mismo edificio en base a la doctrina del Tribunal
Supremo…Tal actuación merece la calificación de fraudulenta y debe rechazarse en aplicación de lo dis-
puesto en el artículo 6.4 del Código Civil...”

También se ha dicho que junto a la inscripción registral es práctica habitual
la exigencia de fianzas o avales por cuantía suficiente, para asegurar que los terre-
nos afectados quedarán en perfecto estado y que se producirá el desmontaje o des-
mantelamiento de la actividad sin coste alguno para el ayuntamiento. La inclusión de
este requisito en las ordenanzas municipales es fundamental para su aplicabilidad.
En mi opinión, debería establecerse, de manera expresa, en las leyes urbanísticas.
¿Qué ocurre si se inician las obras sin la inscripción registral?
Como ya se ha dicho la obligatoriedad de la inscripción en el Registro de la
Propiedad de las condiciones de estas licencias urbanísticas hace que su incumpli-
miento conlleve dos efectos inmediatos, a saber: por un lado, la comisión de una
infracción urbanística y, por otro, una actuación clandestina que desencadena las
actuaciones administrativas previstas en los artículos 177 y siguientes del TRLOTAU.
3.5 RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS DE USO DEL SUELO Y DE LA
EDIFICACIÓN EN SUELO RÚSTICO
Este apartado recoge el tercer gran grupo de actuaciones urbanísticas
sometidas a control administrativo, según el TRLOTAU, calificados en este trabajo
como típicos, cuya especialidad recae en que su realización se va a desarrollar en
un tipo de suelo protegido por la legislación básica del Estado239 y de las normas de
las Comunidades Autónomas, tanto urbanísticas como sectoriales, esto es, del
suelo no urbanizable o rústico.
La regulación del suelo rústico en Castilla-La Mancha es objeto de una
especial atención por el TRLOTAU, dada la creciente revalorización urbanística de
este tipo de suelo y la necesidad de prever un régimen equilibrado entre los valores
y bienes considerados para su clasificación como tal y los intereses de utilización
de sus propietarios.
Para nuestro análisis hemos de partir de la siguiente premisa básica: “el
suelo rústico o no urbanizable no tiene como destino natural la edificación y cons-
trucción, sino su explotación o uso natural”, tal y como ponen de manifiesto los artí-
culos 9, 12 y 13 de la Ley 8/2007 y como seguidamente veremos en el TRLOTAU y
su RSR240.
233
239 CASTELAO RODRÍGUEZ, J. y otros. Manual de Derecho Urbanístico. INAP. 2001. Pag. 646 y ss.
240 “…En el caso concreto que nos ocupa no hay constancia alguna de que el uso para el que se solici-
ta la licencia -establecimiento de cafetería- esté prohibido por el Plan general en aquella zona; de mane-
ra que aun en el supuesto de que el edificio donde se pretende el funcionamiento de tal cafetería esté
fuera de ordenación y en el futuro haya de ser retranqueado para cumplir con la alineación establecida,
ello no obsta a que se autorice tal uso hasta tanto se llegue a ese momento del retranqueo -por tanto
provisionalmente- y sin derecho a indemnización alguna al titular de tal actividad. Todo ello, repetimos,
en aplicación de la doctrina jurisprudencial que ha quedado expuesta…”

Sin embargo, a pesar de esa regla general, las leyes establecen multitud de
excepciones que vamos a estudiar.
De la lectura del artículo 165.1.i) del TRLOTAU se desprende, a primera
vista, que todos los actos sobre el suelo, terrenos, rústicos o no, requieren licencia
urbanística o en su caso, la comunicación prevista en el artículo 157 del TRLOTAU,
salvo, los surcos destinados a labores agrícolas, no faltaba más241.
El TRLOTAU somete los usos del suelo y la edificación en suelo rústico a
un tratamiento especial, tanto desde el punto de vista material, como formal; como
ha sido tradición en nuestro derecho urbanístico (artículos 16 del TRLS 1992 y 44
del RGU).
Pero antes de proceder al análisis anunciado hay que responder a las
siguientes cuestiones previas:
1ª ¿Cuándo estamos ante suelo clasificado como rústico?
2ª ¿Qué actos de uso del suelo y de la edificación se pueden realizar en
suelo rústico y qué requisitos administrativos son necesarios?
3ª ¿Cuál es el procedimiento especial previsto en el TRLOTAU para la auto-
rización de tales actos?
Vamos a contestar a estas preguntas, teniendo en cuenta que el someti-
miento a licencia urbanística de los actos de uso del suelo y de la edificación en
suelo rústico requiere un análisis detallado y estructurado porque el TRLOTAU reco-
noce la posibilidad de llevar a cabo sólo determinados actos y siempre que los mis-
mos cumplan determinados requisitos formales y sustanciales.
La regulación que el TRLOTAU hace de este tipo de suelo es confusa y
asistemática242, por ello vamos a ordenar, en la medida de lo posible, la regulación
234
241 “…como ha puesto de relieve la doctrina, la potestad administrativa de revocar en cualquier momen-
to la licencia concedida en aplicación del referido artículo 58.2, está condicionada, por exigencias de los
principios de buena fe y equidad, a que se haya producido un cambio de circunstancias que obliguen a
revocar la licencia por imponerlo el interés público al ser inminente la ejecución del Plan. Esto sentado,
forzoso se hace entender que no está justificado en el caso que se enjuicia que la demolición acordada
venía exigida por razones de interés público pues, aparte de la manifestación del Secretario del
Ayuntamiento, antes indicada, de que no existía un interés público prevalente que justificase el acuerdo
en cuestión, las razones alegadas en relación con el extremo que ahora se examina en el escrito de con-
testación a la demanda, y que quedaron también antes expresadas, no tienen entidad para acordar la
demolición discutida, pues la simple existencia de una denuncia, de la que no aparece que hubiesen
cambiado las circunstancias existentes en el momento de la concesión de la licencia, y la de unos pla-
neamientos en tramitación, respecto de los cuales, al no estar en la fase de ejecución, no era un obstá-
culo la existencia del kiosco, no son motivos bastantes, al no aparecer de dichas circunstancias razones
de interés público en apoyo de la demolición en cuestión, para que ésta fuese acordada…”
242 En el mismo sentido el artículo 42 de la LRSV.

jurídica que hace el TRLOTAU, con el máximo respeto al principio de legalidad,
diseccionando el Título IV de la Ley para que sea posible su entendimiento, siste-
matizando el entramado de artículos, párrafos y apartados de la manera más lógi-
ca posible.
3.5.1 La clasificación del suelo en Castilla-La Mancha y su trascendencia para
los actos susceptibles en suelo rústico
La clasificación del suelo tiene una importancia capital para comprender el
sistema urbanístico, porque la inclusión de un terreno en una u otra variedad de cla-
sificación o calificación conlleva la delimitación del contenido urbanístico del dere-
cho de propiedad de dicho suelo, ya que la clasificación y, en su caso, la calificación
urbanística del suelo vinculan los terrenos y las construcciones o edificaciones a los
correspondientes destinos y usos y definen la función social de los mismos, tal y
como pone de manifiesto el artículo 49 del TRLOTAU.
A la luz del artículo 44.1 del TRLOTAU podemos extraer dos postulados
importantes:
a) Únicamente el planeamiento puede clasificar el suelo.
b) La totalidad del suelo de cada término municipal deberá clasificarse en
alguna de las siguientes clases: urbano, urbanizable y rústico, salvo en los
Municipios exentos del deber de formulación de Plan de Ordenación
Municipal (POM), donde el suelo se clasificará, mediante el Plan de
Delimitación del Suelo Urbano, en suelo urbano y rústico.
Por tanto, de acuerdo con el TRLOTAU la triple clasificación sólo existe en
los municipios que cuenten con POM. Obligación que corresponde a todos los ayun-
tamientos de la región, excepto los que conforme al artículo 24.5 del TRLOTAU ten-
gan un crecimiento urbano estable o moderado y cuya política municipal tienda al
mantenimiento de ese escenario, en los que concurra la circunstancia de no haber-
se superado durante los cuatro últimos años consecutivos la promoción de más de
50 viviendas o 5.000 metros cuadrados construidos de cualquier uso por año. Estos
requisitos podrán actualizarse y modificarse reglamentariamente.
Ahora bien, estos Municipios deberán dotarse de un Plan de Delimitación
de Suelo Urbano, en los términos establecidos en el artículo 25 del TRLOTAU.
3.5.1.1 Clases de suelo rústico en municipios con Plan de Ordenación
Municipal
En los Municipios con Plan de Ordenación Municipal, pertenecerán al suelo
rústico los terrenos que dicho Plan adscriba a esta clase de suelo, por:
a) Tener la condición de bienes de dominio público natural.
b) Ser merecedores de algún régimen urbanístico de protección o, cuando
menos, garante del mantenimiento de sus características por razón de los valo-
235

res e intereses en ellos concurrentes de carácter ambiental, natural, paisajísti-
co, cultural, científico, histórico o arqueológico.
c) Ser procedente su preservación del proceso urbanizador, además de por
razón de los valores e intereses a que se refiere la letra anterior, por tener valor
agrícola, forestal o ganadero o por contar con riquezas naturales.
d) Ser merecedores de protección genérica por sus características topoló-
gicas y ambientales y no ser necesaria su incorporación inmediata al proceso
urbanizador en función del modelo de desarrollo, secuencia lógica y orden de
prioridades establecido por el planeamiento urbanístico, tal como prescribe el
artículo 103.1 del TRLOTAU (artículo 47 del TRLOTAU y 2 del RSR).
Ahora bien, de conformidad con los artículos 47.2 del TRLOTAU y 3 del RSR
podemos distinguir dos subvariedades de suelo rústico, el de especial protección y
de reserva.Tal consideración implica que todo suelo aún en estado natural pero que
no cuente con valores para ser objeto de especial protección, podría ser objeto de
transformación mediante la edificación. Veamos cada tipo:
Suelo no urbanizable de especial protección.
En este suelo sólo podrán llevarse a cabo de manera excepcional los usos,
actividades y actos permitidos de manera expresa por su legislación sectorial y por
el planeamiento territorial y urbanístico aplicable, dando así a los instrumentos de
ordenación de los recursos naturales la prevalencia sobre otras figuras de planea-
miento u ordenación que les otorga la legislación básica del estado y contribuyen-
do a facilitar el cumplimiento de la normativa comunitaria sobre preservación de
hábitat.
Concretamente dicho artículo 47.2.2.1 del TRLOTAU y 4 y siguientes del
RSR determinan que: “Dentro del suelo rústico no urbanizable de especial protec-
ción deberá diferenciarse:
a) Protección ambiental243. El suelo rústico no urbanizable de protección
ambiental, natural, paisajística, cultural o de entorno, por razón de los valores,
naturales o culturales, que en ellos se hagan presentes.
A este tipo de suelo se adscribirán en todo caso:
Los bienes de dominio público hidráulico y pecuario y sus zonas de protec-
ción, en la variedad específica de protección ambiental244.
236
243 VERA FERNÁNDEZ-SANZ, Julio Alberto: “La constancia de determinados actos urbanísticos en el
Registro de la Propiedad. Las notas marginales según el RD 1039/1997, de 4 de 1997.” El Consultor de
los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 10, Quincena 30 May. - 14 Jun. 1998, Ref.º 1470/1998, pág. 1470,
Tomo 1.
244 GONZÁLEZ PÉREZ, J: «Nuevo régimen de las licencias urbanísticas», 1992. El Consultor, es de la
opinión que el artículo 136.1 al exigir la inscripción le está dando carácter de condición.

Los terrenos incluidos en parques y reservas naturales o figuras administra-
tivas análogas, en la variedad específica de protección natural.
b) Suelo rústico no urbanizable de protección estructural, sea hidrológica,
agrícola, ganadera, forestal, extractiva, por razón de su potencialidad para los
expresados aprovechamientos.
c) Suelo rústico no urbanizable de protección de infraestructuras y equipa-
mientos, por razón de la preservación de la funcionalidad de infraestructuras,
equipamientos o instalaciones”245.
Habrá de tenerse en cuenta que de acuerdo con la disposición adicional
tercera del RSR, y a los efectos del artículo 5,1,b) de dicho reglamento, podrán no
ser clasificados como suelo no urbanizable de protección natural aquellos terrenos
que expresamente se indiquen bien en el Informe emitido al efecto por la Consejería
competente en materia de protección de espacios y recursos naturales, bien en los
instrumentos de planificación de los mismos.
B) Suelo rústico de reserva.
Pertenecerán a este subtipo de suelo rústico los terrenos no incluidos en las
letras a), b) y c) anteriores, conforme estipula el artículo 47.2.2 del TRLOTAU cuan-
do dice que: “Los terrenos que no se adscriban a la categoría de suelo rústico no
urbanizable de especial protección deberán serlo a la de suelo rústico de reserva.”
En el mismo sentido se manifiesta el artículo 6 del RSR.
3.5.1.2 Clases de suelo rústico en municipios sin Plan de Ordenación
Municipal
Los municipios que carezcan de Plan de Ordenación Municipal existirán
dos clases de suelo:
Urbano (artículo 48.2 A) TRLOTAU)
Rústico (artículo 48.2.B) TRLOTAU)
El artículo 48.1 del TRLOTAU establece que: “En los Municipios que estén
exentos del deber de contar con Plan de Ordenación Municipal, la adscripción de
los terrenos a una clase de suelo se producirá mediante Plan de Delimitación del
Suelo Urbano”. Concretando el artículo 48.2. B) del TRLOTAU que deberán adscri-
birse al suelo rústico, todos los restantes terrenos que no tengan carácter de urba-
no, según lo dispuesto en el artículo 48.2 A) de la citada norma.
237
245 FUERTES LÓPEZ, M. “Urbanismo y publicidad registral”. Marcial Pons, Madrid, 2ª. ed., 2001.

En cuanto al contenido, alcance y subdivisión del suelo rústico en los muni-
cipios sin plan se aplica lo establecido para los municipios con plan, es decir, las
determinaciones del artículo 47.2 del TRLOTAU.
Ahora bien, en todo caso, los actos de edificación de vivienda o los sujetos
a calificación urbanística no podrán superar los límites de 50 viviendas por año o
5.000 metros cuadrados construidos de cualquier uso por año, tal y como dispone
el número 5 del artículo 24 del TRLOTAU.
3.5.2 El contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo rústico:
deberes y derechos
A) Derechos.
Con carácter general, es decir para todo tipo de suelo, el artículo 50.1 del
TRLOTAU246 previene que forman parte del contenido urbanístico del derecho de
propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen que sea de aplicación a éste por razón
de su clasificación, el uso, disfrute y explotación normales de la finca a tenor de su
situación, características objetivas y destino, conformes o, en todo caso, no incom-
patibles con la legislación que le sea aplicable por razón de su naturaleza, situación
y características, y en particular de la ordenación territorial y urbanística.
Y en cuanto al contenido específico del derecho de propiedad en terrenos
clasificados como rústicos, el artículo 50.1, 1.2 a) del TRLOTAU247 viene a decir, de
manera sintética, que con independencia del tipo de suelo rústico, el derecho de
propiedad permite la realización de los actos no constructivos precisos para la utili-
zación y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que
estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de
medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios, que no supongan ni ten-
gan como consecuencia la transformación de dicho destino o el uso residencial o
de vivienda, ni de las características de la explotación, y permitan la preservación,
en todo caso, de las condiciones edafológicas y ecológicas, así como la prevención
de riesgos de erosión, incendio o para la seguridad o salud públicas.
No obstante, dicho artículo especifica que cuando se trate de suelo rústico
no urbanizable de especial protección, esta facultad se entiende con el alcance que
sea compatible con el régimen de protección al que la legislación sectorial o el pla-
neamiento territorial y urbanístico sujete los terrenos y con las limitaciones estable-
cidas en el número 4 del artículo 54 del TRLOTAU (artículo 7.2 a del RSR).
238
246 En este sentido, MONTORO Y VILARDAGA: “La Ley del Suelo y el Registro de la Propiedad”. Revista
de Derecho Urbanístico, n.º 86.
247 VERA FERNÁNDEZ-SANZ, Julio Alberto: “La constancia de determinados actos urbanísticos en el
Registro de la Propiedad. Las notas marginales según el RD 1039/1997, de 4 de 1997.” El Consultor de
los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 10, Quincena 30 May. - 14 Jun. 1998, Ref.º 1470/1998, pág. 1470,
Tomo 1.

También forman parte del contenido del derecho de propiedad la realiza-
ción de obras y construcciones y el desarrollo de usos y actividades que excedan
de lo dicho anteriormente y se legitimen expresamente por la ordenación territorial
y urbanística en los términos previstos en el TRLOTAU para el suelo rústico de
reserva y, excepcionalmente, en el rústico no urbanizable de especial protección
con las limitaciones establecidas en el número 4 del artículo 54 del TRLOTAU.
Finalmente el artículo 7.3 del RSR recuerda que: los propietarios de terre-
nos que hayan sido clasificados como suelo rústico de reserva tienen derecho a pro-
poner la realización de actuaciones urbanizadoras en el mismo de conformidad con
lo establecido en los artículos 13 y 36 del RSR.
B) Deberes de los propietarios de suelo rústico.
Hemos visto las diferentes clases de suelo rústico y el alcance de los dere-
chos sobre las mismas, pero no sólo debemos hablar de suelo, porque el TRLOTAU
delimita también los derechos y deberes de las construcciones existentes en el
mismo. Por tanto, el artículo 50 y 51 del TRLOTAU hemos de interpretarlo en un sen-
tido lato.
Dicho esto, veamos cuáles son los deberes de los propietarios en el suelo
rústico, deberes que vienen recogidos en los artículos 51 del TRLOTAU y 8 del RSR,
distinguiendo:
a) Deberes generales para todo tipo de suelo (artículo 51.1.1.1 TRLOTAU ).
b) Deberes específicos del suelo urbanizable y urbano, (artículo 5 1. 1. 1. 2
TRLOTAU).
Por tanto, forman también parte del contenido urbanístico del derecho de
propiedad del suelo (y las edificaciones enclavadas, en el mismo), sin perjuicio del
régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación, los deberes estableci-
dos en el artículo 51.1.1.1 del TRLOTAU (8 del RSR), entre los que podemos desta-
car, de manera sintética:
a) Destinar el suelo al uso previsto por la ordenación territorial y urbanísti-
ca y conservar las construcciones e instalaciones existentes.
b) Conservar y usar el suelo y, en su caso, su masa vegetal para evitar ries-
gos de erosión y para la seguridad o salud públicas y daños o perjuicios a terceros
o al interés general, y la contaminación indebida de la tierra, el agua y el aire, ni ten-
gan lugar inmisiones ilegítimas en bienes de terceros.
c) Realizar las plantaciones y los trabajos de defensa del suelo y su vege-
tación que sean necesarios para mantener el equilibrio ecológico, evitar la erosión,
impedir la contaminación y prevenir desastres naturales.
d) Respetar las limitaciones que deriven de la colindancia con bienes de
dominio público natural, en los que estén establecidos obras o servicios públicos o
en cuyo vuelo o subsuelo existan recursos naturales sujetos a explotación regulada.
e) Cumplir los planes y programas sectoriales agrícolas y de protección de
los espacios naturales, la flora y la fauna.
239

f) Permitir la realización por la Administración Pública de las plantaciones
que sean necesarias para prevenir la erosión. Toda restricción por tales trabajos de
usos reales y actuales desarrollados en los terrenos dará lugar a responsabilidad
patrimonial de la Administración.
C) El carácter real de los deberes de la propiedad del suelo.
Una vez identificados los bienes rústicos, los derechos y obligaciones urba-
nísticas del propietario de suelo rústico, hemos de hacer una precisión importante:
que dichos deberes y obligaciones tienen carácter real, tal y como establece el artí-
culo 52 del TRLOTAU.
Finalmente, el círculo de derechos y deberes se cierra con las prescripcio-
nes del artículo 53 del TRLOTAU al establecer los principios generales del régimen
urbanístico de la propiedad del suelo, que esencialmente son:
1º. La ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere a los
propietarios de los mismos derechos indemnizatorios salvo en los supuestos defini-
dos en la Ley.
Las ordenaciones que impusieran vinculaciones singulares en orden a la
conservación de edificios, conferirán derechos indemnizatorios en cuanto exceden
de los deberes legales y en la parte no compensada por los beneficios que resulten
de aplicación.
Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares
que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico preexistente del
suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, con-
ferirán derecho a indemnización.
2º En suelo clasificado como urbano o urbanizable, la participación de la
comunidad en el aprovechamiento generado por la ordenación territorial y urbanís-
tica y el reparto entre los propietarios afectados por ésta de los costes de la urba-
nización precisa para su materialización, así como del aprovechamiento suscepti-
ble de apropiación, se producirán en la forma y los términos establecidos en el
TRLOTAU.
3.5.3 Los usos del suelo y de edificación que pueden realizarse en suelo rús-
tico
Partiendo de la declaración general prevista en el artículo 50.1.1.2 a) y b)
del TRLOTAU, donde se identifican los derechos de los propietarios de suelo rústi-
co, vamos a distinguir los posibles usos, diferenciando el suelo rústico de reserva y
el de especial protección.
240

A) Suelo rústico de reserva (artículo 54.1.2.3 del TRLOTAU y 11 del RSR).
Serán actos susceptibles de realizarse en suelo rústico de reserva aquéllos
que, en principio, cumplan las siguientes condiciones:
- Que no sean excluidos por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
- Están excluidos los actos a que hace referencia el artículo 54.1.1º in fine, es decir,
los actos de transformación del estado del suelo que comporten un riesgo significa-
tivo, directo o indirecto, para la integridad de cualesquiera de los valores objeto de
protección en un espacio natural, así como de erosión o pérdida de calidad del
suelo, afección de zonas húmedas o masas vegetales, abandono o quema de obje-
tos y vertidos contaminantes.
- Que obtengan la previa calificación cuando se estime necesaria conforme a la Ley,
que son con carácter general los determinados en el artículo 54.1.3º en relación con
el artículo 60 del TRLOTAU.
- Que cumplan las condiciones del artículo 64.6 del TRLOTAU, en conexión con los
artículos 24.5 y 48.2 de la misma norma.
Dicho esto podemos realizar la siguiente relación de usos del suelo y la edi-
ficación susceptibles de ejecutarse en suelo rústico de reserva:
1º Actos no constructivos. El artículo 54.1.1º considera susceptibles todos
los enumerados en el artículo 50.1.1.2 a), es decir, los actos de uso del suelo, cons-
trucción y edificación de carácter no constructivos, siempre que sean precisos para
la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la
que estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el
empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios, que no supon-
gan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino o el uso resi-
dencial o de vivienda, ni de las características de la explotación, y permitan la pre-
servación, en todo caso, de las condiciones edafológicas y ecológicas, así como la
prevención de riesgos de erosión, incendio o para la seguridad o salud públicas.
241
248 Entre otros, el artículo 9 de la Ley estatal del Suelo 8/2007, establece que: “En el suelo que sea rural
a los efectos de esta Ley, o esté vacante de edificación, el deber de conservarlo supone mantener los
terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, para la
seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general, incluido el ambiental; preve-
nir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bien-
es y, en su caso, recuperarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los servicios
derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo”. De igual forma el artículo 12.2,
de la misma norma, dispone que: “2. Está en la situación de suelo rural: a) En todo caso, el suelo pre-
servado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que
deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protec-
ción o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar suje-
tos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurren-
tes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con ries-
gos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros
prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

2º Actos de segregación y constructivos no sujetos a calificación urba-
nística248. Además de los actos no constructivos el artículo 54.1.2º del TRLOTAU
admite otro de tipo de actos en suelo rústico, siempre y cuando estén permitidos por
el planeamiento territorial y urbanístico, concretamente:
a) Los que comporten la división de fincas o la segregación de terrenos,
siempre que, además del previsto en el apartado 2 del artículo 63 del TRLO-
TAU, cumplan los requisitos mínimos establecidos en la ordenación territo-
rial y urbanística y, en su caso, la legislación agraria de aplicación.
b) Los relativos a instalaciones desmontables para la mejora del cultivo o de
la producción agropecuaria, que no impliquen movimiento de tierras.
c) Los vallados y cerramientos de parcelas.
d) La reforma o rehabilitación de edificaciones existentes dirigidas a su con-
servación y mantenimiento, que no afecte a elementos estructurales o de
fachada o cubierta, así como la reposición de sus elementos de carpintería
o cubierta y acabados exteriores. Las limitaciones que en este apartado se
establecen para la reforma o rehabilitación de edificaciones existentes, no
serán aplicables a las edificaciones que estén en los supuestos y cumplan
los requisitos establecidos en los apartados e) y f) del artículo 54.1 2º del
TRLOTAU.
e) Las edificaciones adscritas al sector primario que no impliquen transfor-
mación de productos, tales como almacenes, granjas y en general instala-
ciones agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas, piscícolas o similares
que guarden relación con el destino y naturaleza de la finca, siempre y
cuando no rebasen 6 metros de altura total.
f) La vivienda familiar aislada en áreas territoriales donde no exista peligro
de formación de núcleo urbano, ni pueda presumirse finalidad urbanizado-
ra, por no existir instalaciones o servicios necesarios para la finalidad de
aprovechamiento urbanístico.
242
b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su
paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbaniza-
ción, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.
Y, finalmente, el artículo 13.1 de la ley 8/2007, establece que: “Los terrenos que se encuentren en el
suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que
dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegéti-
co o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Con carácter excepcional
y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urba-
nística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social por su contribu-
ción a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural”.

3º Actos sujetos a calificación urbanística. En tercer lugar, tenemos el
grupo de actos que requiere la obtención preceptiva de calificación urbanística,
concretamente son los previstos en los artículos 54.1.3º; 60; 65 del TRLOTAU y
37 del RSR, siempre que la ordenación urbanística y territorial no los prohíba.
Estos actos de uso del suelo, construcción y edificación en suelo rústico los
podemos clasificar en tres grupos:
A) El primer grupo, según el artículo 54.1.3º del TRLOTAU y 37.1 del RSR,
serían:
a) Obras e instalaciones requeridas por las infraestructuras y servi-
cios de titularidad pública, estatal, autonómica o local siempre que pre-
cisen localizarse en el suelo rústico.
b) Actividades extractivas y mineras, actividades industriales, pro-
ductivas, terciarias, de turismo rural o de servicios, que precisen empla-
zarse en el suelo rústico, con las condiciones que reglamentariamente
se determinen249.
c) Las edificaciones adscritas al sector primario con una altura total
superior a 6 metros.
B) El segundo grupo viene determinado en el artículo 60 del TRLOTAU.
Según este precepto, el suelo rústico de reserva podrá ser calificado, a los efectos
de lo dispuesto en el apartado 3º número 1 del artículo 54 para la legitimación de
obras, construcciones o instalaciones destinadas al desarrollo de actividades y usos
que precisen emplazarse en el suelo rústico y tengan cualquiera de los objetos
siguientes:
a) Las obras o instalaciones necesarias, conforme en todo caso a
la legislación sectorial aplicable por razón de la materia, para el estableci-
miento, el funcionamiento, la conservación o el mantenimiento y la mejora
de las infraestructuras y servicios públicos estatales, autonómicos o loca-
les.
b) Los servicios integrados en áreas de servicio de toda clase de
carreteras, con sujeción a las condiciones y limitaciones establecidas en la
legislación reguladora de éstas.
c) La extracción o explotación de recursos y la primera transforma-
243
249 En la misma línea el artículo 13 del Proyecto de Ley del Suelo Estatal (norma que tiene previsto sus-
tituir a la Ley 6/1998), dedicado a la utilización del suelo rural, previene que: “1. Los terrenos que se
encuentren en el suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro
de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero,
forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales. Con
carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordena-
ción territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o
social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el
medio rural”.

ción, sobre el terreno y al descubierto, de las materias primas extraídas.
d) El depósito de materiales y residuos, el almacenamiento de
maquinaria y el estacionamiento de vehículos, siempre que se realicen
enteramente al aire libre, no requieran instalaciones o construcciones de
carácter permanente y respeten la normativa medio-ambiental.
e) Las estaciones de suministro de carburantes, así como las insta-
laciones de hostelería o alojamiento temporal ubicables en el entorno de las
carreteras, debiendo agruparse todas las que pretendan una misma o pró-
xima localización, de manera que dispongan de un solo acceso al conjunto
desde la carretera.
f) La implantación y el funcionamiento de cualquier clase de equi-
pamiento colectivo, así como de instalaciones o establecimientos de carác-
ter industrial, terciario, de turismo rural o de servicios siempre que, en todos
los casos y con cargo exclusivo a la correspondiente actuación, resuelvan
satisfactoriamente las infraestructuras y los servicios precisos para su fun-
cionamiento interno, así como la conexión de los mismos con las redes de
infraestructuras y servicios exteriores y la incidencia que suponga en la
capacidad y funcionalidad de éstas.
C) Un tercer grupo estaría constituido, según los artículos 65 del TRLOTAU
y 37.3; 37.4 del RSR, por los actos que requiriendo calificación urbanística, ésta se
entiende implícita en la aprobación de los proyectos de obras y servicios de titulari-
dad pública estatal, autonómica o local, para actos promovidos por las administra-
ciones públicas o los usos correspondientes a áreas de servicios de carreteras y los
promovidos por particulares, y que se encuentren incluidos en planes o instrumen-
tos aprobados por la Administración Autonómica o Estatal.
Según este artículo 65 del TRLOTAU y 37 del RSR podemos diferenciar tres
supuestos distintos:
a) Calificación urbanística implícita, en la aprobación de los proyec-
tos de obras y servicios de titularidad pública estatal, autonómica o local.
b) Calificación urbanística implícita, en la aprobación de proyectos
de obras y servicios promovidos por particulares, y que se encuentren
incluidos en planes o instrumentos aprobados por la Administración
Autonómica o Estatal.
c) Calificación urbanística necesaria, para usos integrados en áreas
de servicio de toda clase de carreteras promovidos por particulares.
B) Actos susceptibles de realizar en suelo no urbanizable de especial
protección.
Respecto al suelo no urbanizable de especial protección los artículos 54.4
del TRLOTAU, 12 y 37.2 del RSR permiten los mismos usos que los permitidos para
el suelo rústico de reserva siempre y cuando estén expresamente permitidos por la
legislación sectorial y el planeamiento territorial y urbanístico aplicable por ser nece-
sarios para la mejor conservación de las características y valores determinantes del
244

régimen de especial protección o para el uso o disfrutes públicos compatibles con
unas y otros. A estos efectos, advierte el TRLOTAU, la inexistencia de legislación
sectorial concreta y específica directamente aplicable sobre un determinado lugar
no podrá ser interpretada como circunstancia habilitadora para llevar a cabo los
usos, actividades o actos de que se trate.
Este tipo de suelo rústico también requiere el cumplimiento de otro requisi-
to de carácter administrativo, como es la obtención de la calificación urbanística,
conforme estipula el artículo 61 del TRLOTAU250.
C) Actos de uso del suelo y de la edificación excluidos o prohibidos en
suelo rústico.
Son usos prohibidos en suelo rústico los siguientes:
a) Los excluidos por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
b) Los que hace referencia el artículo 54.1.1º in fine (18.1 RSR) es decir: “los
actos de transformación del estado del suelo que comporten un riesgo significativo,
directo o indirecto, para la integridad de cualesquiera de los valores objeto de pro-
tección en un espacio natural, así como de erosión o pérdida de calidad del suelo,
afección de zonas húmedas o masas vegetales, abandono o quema de objetos y
vertidos contaminantes”.
3.5.4 Condiciones y requisitos para el uso del suelo y la edificación en suelo
clasificado rústico. Reglas de aplicación directa y subsidiaria. La nulidad de
pleno derecho de los actos disconformes con las normas
A) Reglas de aplicación directa.
Los actos de aprovechamiento y uso del suelo rústico, deberán ajustarse,
en todo caso, a un conjunto de reglas, independientemente del tipo de suelo rústi-
co en el que nos encontremos, todo ello conforme a lo estipulado en los artículos
55.1 del TRLOTAU y 16 del RSR. Dichas reglas establecen que los usos deberán:
a) Ser adecuados al uso y la explotación a los que se vinculen y guardar estric-
ta proporción con las necesidades de los mismos.
b) No podrá, en los lugares de paisaje abierto, ni limitar el campo visual, ni rom-
per el paisaje, así como tampoco desfigurar, en particular, las perspectivas de
los núcleos e inmediaciones de las carreteras y los caminos.
c) No podrá realizarse ningún tipo de construcciones en terrenos de riesgo
natural.
245
250 Sobre la no inclusión de las tareas agrícolas ver el epígrafe de esta obra dedicado a “Los actos no
sujetos a licencia urbanística”.

d) No podrán suponer la construcción con características tipológicas o solucio-
nes estéticas propias de las zonas urbanas, en particular, de viviendas colecti-
vas, naves y edificios que presenten paredes medianeras vistas.
e) Se prohíbe la colocación y el mantenimiento de anuncios, carteles, vallas
publicitarias o instalaciones de características similares, salvo los oficiales y los
que reúnan las características fijadas por la Administración en cada caso o com-
petente que se sitúen en carreteras o edificios y construcciones y no sobresal-
gan, en este último supuesto, del plano de la fachada.
f) las construcciones deberán armonizarse en el entorno inmediato, así como
con las características propias de la arquitectura rural o tradicional de la zona
donde se vayan a implantar.
g) Las construcciones deberán presentar todos sus paramentos exteriores y
cubiertas totalmente terminados, con empleo en ellos de las formas y los mate-
riales que menor impacto produzcan, así como de los colores tradicionales en
la zona o, en todo caso, los que favorezcan en mayor medida la integración en
el entorno inmediato y en el paisaje.
B) Reglas de aplicación subsidiaria para las construcciones y edifica-
ciones.
Serán determinaciones subsidiarias para las construcciones y edificaciones, en
tanto no exista regulación expresa en el planeamiento territorial y urbanístico, para
todo tipo de suelo rústico, conforme previenen los artículos 55.2 del TRLOTAU y
16.2 del RSR, las siguientes:
a) Tener el carácter de aisladas.
b) Retranquearse, como mínimo, cinco metros a linderos y quince metros al eje
de caminos o vías de acceso251.
c) No tener ni más de dos plantas, ni una altura a cumbrera superior a ocho
metros y medio, medidos en cada punto del terreno natural original, salvo que las
características específicas derivadas de su uso hicieran imprescindible superarlas
en alguno de sus puntos.
C) Otros requisitos para la materialización del uso en edificación que
se prevea en suelo rústico de reserva.
El TRLOTAU y el RSR han previsto una serie de garantías para la materia-
lización efectiva del uso de la edificación en suelo rústico (artículos 54.3 del TRLO-
TAU y 10 del RSR):
246
251 SANCHEZ GOYANES, Enrique y otros: “La consolidación de un modelo alternativo en la legislación
urbanística: la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Castilla-La Mancha”. El consultor de los ayuntamientos. Edit.
El Consultor. Nº 15/16 de1998.
“La Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del
Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha: acotaciones urgentes”. El consultor de los
ayuntamientos. Edit. El Consultor.Nº 5 de 15 de marzo de 2003.

a) Asegurar la preservación del carácter rural de esta clase de suelo.
b) Asegurar la no formación en él de nuevos núcleos de población.
Existe riesgo de formación de nuevo núcleo de población desde el momen-
to en que se está en presencia de más de tres unidades rústicas aptas para la edi-
ficación que puedan dar lugar a la demanda de los servicios o infraestructuras
colectivas innecesarias para la actividad de explotación rústica o de carácter espe-
cíficamente urbano252.
c) Asegurar la adopción de las medidas que sean precisas para proteger el
medio ambiente y para garantizar el mantenimiento de la calidad y funcionalidad
de las infraestructuras y los servicios públicos correspondientes.
d) Garantizar la restauración de las condiciones ambientales de los terre-
nos y de su entorno inmediato.
A pesar de larga relación de requisitos y obligaciones citados, el TRLOTAU
los amplía en los artículos 56, 57 y 58.
D) La nulidad de pleno de derecho de determinadas actuaciones.
Como es bien sabido, los actos administrativos nulos de pleno derecho
viene determinados, con carácter general, en el artículo 62 de la LRJPAC, cuya
relación no es exhaustiva, ya que el artículo 62.1, g) de la LRJPAC posibilita que las
leyes establezcan otros supuestos de nulidad de pleno derecho. Este es el caso del
artículo 59 del TRLOTAU (en el mismo sentido el artículo 47 del RSR) que califica
como nulas de pleno derecho las calificaciones urbanísticas y las licencias munici-
pales que, respectivamente, se otorguen y autoricen, en suelo rústico y para la rea-
lización de los actos y las actividades correspondientes, la ejecución de obras,
construcciones o instalaciones que no cumplan los requisitos sustantivos y adminis-
trativos pertinentes conforme a esta Ley.
Dicho esto, corresponde ahora estudiar cuales son estos requisitos sustan-
tivos y administrativos para el ejercicio de los usos en suelo rústico.
3.5.5 Los requisitos sustantivos y administrativos para la realización de actos
de uso del suelo y de la edificación en suelo rústico. La Calificación
Urbanística253 y el contenido de las licencias urbanísticas en suelo rústico
247
252 Sobre esta clasificación véase el artículo 5 del RSR, donde se distinguen diversas subcategorías.
253 La disposición adicional primera (1.2) del RSR prevé que: “Deberá clasificarse como suelo rústico no
urbanizable de especial protección la banda inmediatamente contigua a los cauces fluviales. Para la fija-
ción de la anchura de esta banda se atenderá a la que resulte mayor en los dos informes citados en el
apartado 1.1 anterior, sin que en ningún caso la banda pueda ser inferior a 10 metros de anchura a con-
tar desde el límite exterior del cauce. Los usos permitidos en esta zona se fijarán de acuerdo con lo esta-
blecido para las zonas de policía y las zonas de servidumbre en la legislación de aguas y con lo que
establezca el Informe de la Dirección General de Medio Natural previsto en la letra b) del apartado 1.1
anterior en orden a proteger dichos hábitat de protección especial”.

A) Sustantivos.
De acuerdo con las Instrucciones Técnicas del Planeamiento y el artículo 11
del RSR los requisitos sustantivos dependerán del tipo de obra, distinguiéndose
cinco bloques:
1º Obras, construcciones e instalaciones adscritas al sector primario.
2º Obras, construcciones e instalaciones adscritas al uso residencial fami-
liar (vivienda familiar).
3º Obras, construcciones e instalaciones adscritas a usos dotacionales de
titularidad pública. Obras e instalaciones para infraestructuras y servicios públicos
de titularidad publica, estatal, autonómica y local.
4º Obras, construcciones e instalaciones adscritas a usos industriales, ter-
ciarios y dotacionales de titularidad privada.
5º Usos y actividades asociadas a los anteriores.
De acuerdo con dicha clasificación, y el contenido del artículo 63.1.1º del
TRLOTAU los usos previstos en suelo rústico están sometidos a los siguientes
requisitos de carácter sustantivo, según el tipo de actuación, que deberán cumplir-
se de manera inexorable:
a) En el caso de edificaciones adscritas al sector primario: la superficie míni-
ma de la finca y la ocupación por la edificación que por ámbitos y tipologías se
establezca en las Instrucciones Técnicas del Planeamiento o, en su defecto, la que
de manera motivada y justificada se fije en el planeamiento en función de los usos
y actividades a implantar.
b) En el caso de vivienda familiar: los dispuestos en la ordenación territorial
y urbanística debiendo tener la finca vinculada a la vivienda la superficie mínima
que se establezca en las Instrucciones Técnicas del Planeamiento o, en su defecto,
la que de manera motivada y justificada se fije en el planeamiento. En cualquier
caso la ocupación por la edificación no podrá superar el dos por ciento de la super-
ficie de dicha finca.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el planeamiento de ordena-
ción municipal, de conformidad con los criterios que se establezcan reglamentaria-
mente, podrá asumir la estructura de los asentamientos rurales ya existentes a la
entrada en vigor de la LOTAU para mantener sus características propias y dotarles,
directamente o mediante remisión a un Plan Especial, de una ordenación detallada
acorde con su carácter rural. En ningún caso podrá superarse en estos asentamien-
tos una densidad de seis viviendas por hectárea, debiendo acompañarse su ordena-
ción detallada, cuando demande la implantación o el suplemento de infraestructuras
o servicios públicos concretos no urbanos, del proyecto o proyectos de obras públi-
cas ordinarias a que se refiere el artículo 129 del TRLOTAU que sean procedentes.
248

c) En el caso de obras e instalaciones para infraestructuras y servicios de titu-
laridad pública así como de actividades extractivas y mineras: las superficies míni-
mas que se establezcan en las Instrucciones Técnicas del Planeamiento o, en su
defecto, la que de manera motivada y justificada se establezca en el planeamiento en
función de los usos y actividades a implantar. Los demás requisitos exigibles serán
los que procedan en función de las obras a realizar y los usos y actividades a implan-
tar, determinados previo informe favorable del órgano de la Administración competen-
te por razón de la obra, instalación, infraestructura o servicio de que se trate.
d) En el caso de actividades industriales, productivas, terciarias, de turismo
rural o de servicios: La superficie mínima de la finca y la ocupación por la edifica-
ción será la que por ámbitos y tipologías se establezca en las Instrucciones
Técnicas del Planeamiento o, en su defecto, la que de manera motivada y justifica-
da se fije en el planeamiento en función de los usos y actividades a implantar.
Finalmente el artículo 11.5 del RSR ha ampliado la clasificación con las acti-
vidades asociadas a los anteriores usos:
a) División de fincas o la segregación de terrenos.
b) Los vallados y cerramientos de parcelas.
c) Reforma o rehabilitación de edificaciones existentes dirigidas a su con-
servación y mantenimiento, que no afecten a elementos estructurales o de fachada
o cubierta. Se entenderán incluidos en estos supuestos la reposición de sus ele-
mentos de carpintería o cubierta y acabados exteriores.
B) Requisitos Administrativos.
Las obras, las construcciones y las instalaciones previstas en el artículo 54
del TRLOTAU y los usos y las actividades a los que estas últimas se destinen, así
como las parcelaciones a que den lugar, deberán cumplir una serie de requisitos
administrativos, tal y como previenen los artículos 63.1.2º del TRLOTAU y 17 del
RSR. Dichos requisitos administrativos son:
a) Deberá contarse con la autorización o las autorizaciones concurrentes
exigidas por la legislación en cada caso aplicable, así como de la concesión o con-
cesiones correspondientes cuando el acto pretendido suponga la ocupación o utili-
zación de dominio público del que sea titular Administración distinta a la que resuel-
va el expediente de licencia urbanística.
En este sentido cuando sea preceptiva la declaración de impacto ambien-
tal, bastará para el otorgamiento de la calificación urbanística la presentación de la
copia de solicitud de las concesiones, permisos o autorizaciones señalados en el
párrafo anterior, así como del estudio de impacto ambiental, en cuyo caso la efica-
cia de la calificación urbanística quedará condicionada a la obtención de los corres-
pondientes informes o resoluciones favorables, lo que será comprobado con el otor-
gamiento de la licencia municipal.
249

b) La calificación urbanística en los supuestos previstos en el artículo 64.1
de esta Ley.
c) La cobertura formal y material por licencia en vigor, determinando la
caducidad de ésta la de la calificación urbanística previa.
d) El afianzamiento del cumplimiento de las condiciones legítimas de las
correspondientes calificación y licencia. A este efecto, los interesados deberán, una
vez otorgada la licencia municipal, prestar garantía, en cualquiera de las formas
admitidas por la legislación aplicable a la Administración Municipal, por importe del
tres por ciento del coste de la totalidad de las obras o los trabajos a realizar, sin cuyo
requisito no podrá darse comienzo a la ejecución de las obras, ni serán eficaces los
actos de calificación y licencia que legitimen éstas.
e) Que se haga constar en el registro de la propiedad la calificación urba-
nística y las condiciones de la licencia, de conformidad con lo dispuesto en la legis-
lación hipotecaria.
Analicemos por separado cada uno de estos requisitos:
3.5.6 La calificación urbanística y otros permisos o autorizaciones extramuni-
cipales para las actuaciones en suelo rústico
Este conjunto de requisitos de carácter previo entronca con la existencia de
pronunciamientos administrativos concurrentes con la esfera puramente local, debi-
do a que los actos de uso del suelo, tanto en suelo rústico como urbano, están suje-
tos a las normas no sólo urbanísticas sino también las previstas en las normas sec-
toriales. Por ello el artículo 161.1.c del TRLOTAU previene, con carácter general,
para todo expediente de licencia urbanística, que junto con la solicitud de la licen-
cia es preciso aportar las autorizaciones concurrentes exigidas por la legislación en
cada caso aplicable, así como las concesiones correspondientes.
Ya vimos anteriormente los actos en suelo rústico que requieren previa cali-
ficación urbanística (artículos 54.1; 60 y 65 del TRLOTAU y 37 del RSR), correspon-
diendo ahora estudiar el procedimiento y su contenido, aunque en primer lugar
hemos de distinguir a qué órganos corresponde su emisión, ya que el artículo 64.4
del TRLOTAU y 42 del RSR distinguen dos supuestos, por un lado, los casos en
que será competente la Comunidad Autónoma y, por otro, los ayuntamientos respec-
tivos, de la siguiente manera:
A) La calificación urbanística será otorgada por la Consejería competente en
materia de ordenación territorial y urbanística cuando se trate de los actos previstos
en el apartado 3° del número 1 del artículo 54 que pretendan ejecutarse en el suelo
rústico de reserva en Municipios de menos de 10.000 habitantes de derecho.
Por tanto, corresponderá a la Consejería de Obras Públicas:
250

a)Suelo rústico de reserva:
- Municipios de menos de 10.000 habitantes para los actos del artí-
culo 54.1. 3º del TRLOTAU, es decir:
- Infraestructuras y servicios públicos.
- Actividades extractivas, mineras, industriales y productivas.
-Terciarias, turismo rural y servicios.
-Edificaciones del sector primario con más de seis metros de
altura.
b) Suelo rústico de especial protección:
-Todos los municipios, sin excepción por número de habitantes.
- Para todos los actos del artículo 54.1 del TRLOTAU salvo los:
-Carácter no constructivo.
-División o segregación de terrenos.
B) Los municipios:
a) Suelo rústico de reserva: Municipios de igual o más de 10.000 habitan-
tes para todos los actos de uso del suelo y de la edificación.
b) Suelo rústico de especial protección, en ningún caso, salvo actos de:
-Carácter no constructivo.
-División o segregación de terrenos.
El resto de actos sujetos a calificación urbanística no incluidos en los apar-
tados anteriores corresponde a los municipios, sin distinción de población. Así lo
dispone el artículo 64.4 in fine del TRLOTAU cuando dice que: “En los restantes
supuestos la concesión de la calificación urbanística corresponderá a los
Municipios, que se pronunciarán sobre ella en el procedimiento de otorgamiento de
licencia y con motivo de la resolución del mismo.”
El artículo 42.3 del RSR determina que cuando la competencia para emitir
la calificación sea municipal y el acto de que se trate afecte a dos o más términos
municipales, la concesión de la calificación será emitida por la Consejería compe-
tente en materia de ordenación territorial y urbanística.
No obstante, la disposición adicional octava, en relación con el artículo
44.3 del RSR previene dos supuestos especiales de competencia resolutoria, aun
cuando originariamente corresponda a los municipios:
a) En el caso de que el acto o actuación afecte a dos o más términos muni-
cipales de la misma provincia, la calificación urbanística deberá ser emitida por la
Comisión Provincial de Urbanismo.
b) En el caso de que el acto o actuación afecte a dos o más términos muni-
cipales de distinta provincia, la calificación urbanística deberá ser emitida por la
Comisión Regional de Urbanismo. En este último caso será necesaria la emisión
previa de Informe emitido por los Servicios Territoriales Provinciales de Urbanismo
acerca de la oportunidad de conceder o denegar la calificación.
251

3.5.6.1 El procedimiento para el otorgamiento de la calificación urbanística
Hemos de distinguir dos supuestos, dependiendo de quien tengan la com-
petencia para otorgarla, Consejería o Ayuntamiento:
A) Cuando la competencia sea de la Consejería competente.
1º Iniciación.
La solicitud de calificación urbanística y la correspondiente licencia urbanís-
tica se presentará en el registro del ayuntamiento a que corresponda resolver el
expediente de licencia urbanística, ya sea de obras o de actividades254.
Deberá aportarse junto con la solicitud, tal y como vimos anteriormente, los
permisos o autorizaciones no municipales legalmente exigibles, y en su caso, la
declaración de impacto ambiental, todo conforme al artículo 161 del TRLOTAU.
Cuando se trate de terrenos o emplazamientos de titularidad o afección al dominio
público o de actos o usos que estén sujetos a cualquier régimen de autorización
administrativa sustantiva deberá acompañar las concesiones, permisos o autoriza-
ciones que sean preceptivas o cuando menos, si estuviesen en trámite, copia de la
solicitud de su otorgamiento.
Es importante destacar en este momento cómo en los casos en que sean
preceptivas otras autorizaciones se podrá otorgar la calificación urbanística con la
sola presentación de las solicitudes de autorizaciones o del estudio de impacto
ambiental, desviando a la esfera local el control de su obtención al otorgar la pre-
ceptiva licencia, ya que la calificación urbanística se otorgará condicionada. Este
desplazamiento de la supervisión del cumplimiento de la normativa sectorial fue
introducido tras la modificación de la LOTAU por la Ley 1/2003, de 17 de enero, pues
ya no es la Comisión Provincial de Urbanismo la encargada de velar por la obten-
ción de los pronunciamientos extramunicipales, el cumplimiento de sus condiciones
y la inclusión de las mismas en la resolución definitiva del expediente, esto es, la
Además deberá aportarse por el solicitante la siguiente documentación:
252
254 La disposición adicional segunda del RSR establece que: Deberán ser clasificados en todo caso como
suelo rústico no urbanizable de protección de infraestructuras y equipamientos:
- Los terrenos considerados como dominio público de ferrocarriles, así como sus zonas de servidumbre,
que no discurran por casco urbano.
- Los terrenos considerados como dominio público de carreteras y caminos, estatales y autonómicas y
provinciales, así como sus zonas de servidumbre, siempre y cuando no merezcan la consideración de
travesías.

- Memoria que justifique que la obra o actividad que se pretenda implantar,
según la categoría de suelo de que se trate, constituye un supuesto de los actos
autorizados en suelo rústico en los artículos 11 y 12 del RRS así como las condi-
ciones y requisitos sustantivos y administrativos establecidos en el Capítulo II del
Título IV de dicha norma.
Asimismo, en la Memoria se deberá describir y aportar información gráfica
sobre el entorno en un radio de dos kilómetros alrededor de la construcción que se
proyecta. Dicha descripción recogerá las edificaciones existentes, cuenten o no con
licencia municipal.
- En los supuestos en que se trate de actividades extractivas, mineras,
industriales, productivas, terciarias, de turismo rural o de servicios y el solicitante
desee optar por el pago en suelo del canon municipal de participación en el apro-
vechamiento urbanístico, previsto en el artículo 33 del RSR, el solicitante deberá
formular, en tos términos y condiciones previstos en dicho artículo, la oportuna
oferta de cesión de suelo equivalente al importe del canon, para su valoración por
el municipio
- Cuando sean preceptivos, se acompañarán estudios que legalmente pro-
cedan por razón de las obras y el uso o actividad pretendido. Asimismo, se acom-
pañará la solicitud debidamente cumplimentada que figura en el artículo 9 del
Decreto 178/2002, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento
General de Desarrollo de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Evaluación de Impacto
Ambiental, para la realización de la correspondiente evaluación255.
Recibida la solicitud por el Ayuntamiento éste requerirá, en su caso, al inte-
resado la subsanación de las deficiencias o la información complementaria que pre-
cise, bajo apercibimiento de que se le tendrá por desistido en su petición si no se
cumple lo requerido en el plazo de quince días.
En todo caso, y con carácter supletorio, las Comisiones Provinciales de
Urbanismo vienen exigiendo los documentos previstos en el artículo 44 del RGU.
Por tanto, a la vista de lo expuesto, será el mismo Ayuntamiento que ha
incoado el expediente de concesión de licencia el que incoe también el expediente
de calificación urbanística.
253
255 De igual manera el artículo 7 del RSR. Por su parte, el artículo 20.1 de la LRSV dispone que: “Los
propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de su
propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrícolas, fores-
tales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y den-
tro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento”.

2º Instrucción.
Una vez incoado el procedimiento el Ayuntamiento respectivo deberá,
según los casos, realizar las siguientes actuaciones:
- Si el acto o uso del suelo sometido a calificación requiriese la previa
Evaluación de Impacto Ambiental o, en el caso de actividades clasificadas el otor-
gamiento de la Autorización Ambiental Integrada, el Ayuntamiento remitirá las actua-
ciones al órgano ambiental autonómico para que tramite las pertinentes Evaluación
de Impacto Ambiental o autorizaciones preceptivas.
- Cuando la actuación afecte a un espacio en régimen de protección pre-
ventiva -por estar en tramitación un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales,
o su declaración como Área Protegida o Parque Arqueológico- o a un Área protegi-
da ya declarada o a su zona de protección, el Ayuntamiento remitirá igualmente las
actuaciones al órgano autonómico competente en materia de conservación de la
naturaleza y/o de patrimonio histórico, según proceda, para que se emitan los infor-
mes o autorizaciones requeridos por la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de
Conservación de la Naturaleza y por la Ley 4/2001, de 10 de mayo, de Parques
Arqueológicos.
- El Ayuntamiento someterá la solicitud a información pública, que en todo
caso deberá tener lugar por plazo mínimo de veinte días en el Diario Oficial de
Castilla-La Mancha y en uno de los periódicos de más difusión en la Comunidad,
comprendiendo ambas comunicaciones la identificación precisa del acto de cons-
trucción o uso del suelo interesado, su emplazamiento y la oficina y horario de expo-
sición al público del expediente administrativo.
- Deberá dar cuenta de dicha incoación a las Administraciones Públicas
afectadas.
- Con el fin de no demorar el procedimiento el artículo 43.5 in fine del RSR
previene que, cuando pueda efectuarse coordinadamente, se podrá llevar a cabo
conjuntamente el trámite de información pública del proyecto con el correspondien-
te a los trámites de calificación ambiental reseñados en el número 3 del artículo 43
del RSR.
- Una vez cumplimentados los anteriores trámites el Ayuntamiento remitirá
a la Consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística origi-
nal, guardando testimonio, o copia diligenciada de todo el expediente tramitado con
las alegaciones, informes y autorizaciones que se hayan producido a fin de que por
la misma se otorgue o deniegue la calificación urbanística lo que se notificará al
interesado, con indicación de la fecha de registro, al que se dará audiencia por diez
días del contenido de lo actuado por si conviene a su derecho formular alegaciones
ante el órgano autonómico.
254

- Con carácter preceptivo el Ayuntamiento deberá acompañar la remisión
del expediente con un informe motivado sobre la inexistencia de riesgo de forma-
ción de núcleo de población, en el que se describirá el entorno en un radio de dos
kilómetros alrededor de la construcción que se proyecta. Dicha descripción recoge-
rá las edificaciones existentes, cuenten o no con licencia municipal.
Asimismo, en dicho informe, el Ayuntamiento deberá pronunciarse motiva-
damente sobre la conformidad de la solicitud con la ordenación urbanística y el pla-
neamiento aplicable al acto edificatorio o uso del suelo y la conveniencia de la cali-
ficación urbanística para los intereses generales del municipio.
La remisión del expediente administrativo tendrá efectos suspensivos res-
pecto del cómputo del plazo para el otorgamiento o denegación de la licencia desde
la fecha de entrada en el registro autonómico hasta el otorgamiento o denegación
de la calificación, sin que dicho efecto suspensivo pueda ser superior a tres
meses256.
3º Terminación.
El plazo máximo para la tramitación de la calificación urbanística desde que
entra el expediente en la Consejería competente es de tres meses. Transcurrido el
cual se produce un acto presunto desestimatorio, por silencio administrativo.
La resolución puede ser:
a) Expresa, en este caso la Consejería dictará un acto expreso, estimatorio
total o parcial, o desestimatorio, que deberá contener los pronunciamientos previs-
tos en el citado artículo 64.2 del TRLOTAU y 43.9 del RSR.
b) Presunta.
Como hemos visto el plazo para la concesión de la preceptiva licencia urba-
nística queda en suspenso durante el periodo que la Consejería tiene para resolver
la calificación urbanística. Por tanto, en caso de que transcurran los tres meses pre-
vistos en el artículo 43.9 del RSR, el Ayuntamiento debe comunicar al interesado la
situación, esto es, la denegación por acto presunto de la calificación urbanística, ya
que el promotor puede interponer los recursos o ejercer las actuaciones que consi-
dere pertinentes contra la denegación presunta de la calificación.
Así las cosas, la denegación por silencio administrativo de la calificación
comportará la denegación de la licencia urbanística, lo cual plantea una cuestión:
¿Es preciso en estos casos resolver el procedimiento de licencia urbanística o basta
con comunicar al promotor los efectos del silencio negativo?
255
256 Para mayor concreción véase el artículo 7 del RSR.

Entiendo que si para la concesión de la licencia urbanística es requisito
ineludible, preceptivo y vinculante la calificación urbanística, y considerando que
ésta ha sido desestimada por silencio, habrá que resolver expresamente y con
carácter desestimatorio el expediente de licencia urbanística, sin entrar en el fondo,
pero fundamentando el acuerdo en la imposibilidad de conceder la licencia con la
calificación desfavorable.
No obstante, en la práctica los ayuntamientos esperan hasta tanto no haya
una resolución expresa de la Consejería, ya que nada impide, conforme estipula
el artículo 43.4 b) de la LRJPAC, una resolución favorable posterior al citado plazo
de tres meses, salvo que el promotor requiera un pronunciamiento municipal al
respecto.
El RSR ha previsto en el artículo 43.10 que producida la resolución expre-
sa o presunta de la calificación, el Ayuntamiento llevará a cabo los siguientes trá-
mites:
a) Si la resolución es favorable continuará la tramitación del procedimiento
conforme a las disposiciones comunes y específicas según la clase de
licencia de que se trate, incluyendo, en caso de otorgamiento, las condicio-
nes de la calificación dentro del contenido de la licencia.
b) Si la resolución es desfavorable procederá a la denegación de la licencia
y al archivo del procedimiento.
A continuación el RSR recuerda, en su artículo 43.11, que cuando la califi-
cación urbanística sea favorable vinculará al Ayuntamiento en cuanto a los extremos
contenidos en la misma, incorporándose a la licencia como condiciones mínimas de
la misma, pero el Ayuntamiento podrá denegar la licencia o imponer condiciones o
medidas correctoras por otras causas legales de competencia municipal o por la
denegación de las solicitudes de autorizaciones y concesiones preceptivas de otras
Administraciones Públicas.
Finalmente quedan legitimados para impugnar la denegación de la califica-
ción urbanística el ayuntamiento a través de los procedimientos previstos en la legis-
lación de régimen local y LJ, así como los interesados mediante la interposición de
los recursos administrativos y judiciales previstos en la LRJPAC y LJ.
B) Cuando la calificación corresponda al propio Ayuntamiento.
Según el artículo 64.4 in fine del TRLOTAU cuando la concesión de la cali-
ficación urbanística corresponderá a los Municipios, que se pronunciarán sobre ella
en el procedimiento de otorgamiento de licencia y con motivo de la resolución del
mismo. En el mismo sentido se manifiesta el artículo 44.1 del RSR.
256

Quiere decir este artículo, que el Ayuntamiento integrará en el procedimien-
to de concesión de licencia urbanística, que ya ha incoado con la solicitud de licen-
cia, el procedimiento de concesión de la calificación.
En cuanto a los requisitos de procedimiento se cumplirán, lógicamente, los
mismos que cuando la competencia resolutoria corresponde a la Consejería com-
petente.
En cuanto al plazo para su otorgamiento, será el mismo que el estableci-
do para la licencia, es decir, que salvo previsión concreta en las correspondientes
ordenanzas municipales será: 2 meses, como máximo, en los casos del artículo 166
y 3 o 6 meses si se trata de lo que el TRLOTAU denomina en el artículo 169 usos y
actividades.
La resolución sobre la calificación se integrará en la resolución motivada
otorgando o denegando la licencia que incorporará las condiciones de la calificación
urbanística junto a las demás condiciones propias de la licencia.
La resolución de otorgamiento o denegación de la calificación urbanística y
de la licencia deberá ser notificada a los interesados, pudiendo interponerse frente
a ella los recursos administrativos y jurisdiccionales establecidos en el régimen
común de licencias.
3.5.6.2 Contenido de la calificación urbanística257
De acuerdo con los artículos 64.2 del TRLOTAU y 38 del RSR, la califica-
ción urbanística, cuando sea precisa para la legitimación de actos de construcción,
uso y aprovechamiento del suelo promovidos por particulares, deberá:
1°) Determinar exactamente las características del aprovechamiento que
otorgue, así como las condiciones para su materialización, de conformidad con la
declaración de impacto ambiental cuando ésta sea legalmente exigible.
2°) Fijar la superficie de terrenos que deba ser objeto de replantación para
preservar los valores naturales o agrarios de éstos y de su entorno; superficie que
no podrá ser inferior a la mitad de la total de la finca en los casos de depósito de
materiales, almacenamiento de maquinaria, estacionamiento de vehículos y de
equipamientos colectivos e instalaciones o establecimientos industriales o tercia-
rios, pudiendo disponerse en todo el perímetro barreras arbóreas, con el objeto de
su mejor integración en el entorno.
257
257 Véase el epígrafe dedicado especialmente a los actos de segregación de suelo.

3°) Establecer el plan de restauración o de obras y trabajos para la correc-
ción de los efectos derivados de las actividades o usos desarrollados y la reposición
de los terrenos a determinado estado, que deberá ser ejecutado al término de
dichas actividades o usos y, en todo caso, una vez caducada la licencia municipal y
la calificación que le sirva de soporte. Este plan sólo procederá en los casos de ins-
talaciones y actividades extractivas y mineras; depósito de materiales, almacena-
miento de maquinaria y estacionamiento de vehículos; y equipamientos colectivos e
instalaciones o establecimientos industriales y terciarios”.
Finalmente el artículo 38.2 del RSR dispone que la calificación que legitime
actos de construcción, uso y aprovechamiento del suelo rústico no urbanizable de
especial protección deberá contener las determinaciones del artículo 38.1 del RSR,
y mencionar de manera expresa la legislación sectorial concreta que posibilita la
realización de los mismos.
3.5.7 La licencia urbanística autorizatoria de actos de uso del suelo y de la edi-
ficación en suelo rústico258
El artículo 39 del RSR establece el principio de que los actos enumerados
en el artículo 11 del RSR que vayan a realizarse en suelo rústico, de reserva o no
urbanizable de especial protección, precisarán para su legitimación licencia munici-
pal, con la única excepción de los actos no constructivos precisos para la utilización
y explotación agrícola, ganadera, forestal, cinegética o análoga a la que los terre-
nos estén destinados”259.
Una vez obtenida la calificación urbanística procede continuar el procedi-
miento administrativo iniciado, cuya finalidad no es otra que conceder o denegar la
correspondiente licencia urbanística.
De entre los requisitos administrativos, a que se refiere el artículo 63.1.2º del
TRLOTAU, está: La cobertura formal y material por licencia en vigor, determinando
la caducidad de ésta la de la calificación urbanística previa.
La licencia urbanística será precisa en todos los actos de uso del suelo y
de la edificación sobre suelo rústico, salvo los exceptuados por las leyes y los ins-
trumentos de planeamiento260.
El procedimiento para la concesión de las licencias urbanísticas en suelo
258
258 Sobre este tipo de actividades véase el artículo 22 del RSR.
259 Véase el artículo 65 de esta Ley.
260 Véase el artículo 11 de la Instrucción Técnica de Planeamiento (ITP) aprobada por Orden de 31 de
marzo de 2003.

rústico es el establecido en el título VII del TRLOTAU (analizado de manera especí-
fica más adelante).
Pronunciamientos que habrán de incorporarse a las licencias urbanísticas
en suelo rústico:
1º El contenido de las calificaciones urbanísticas previas.
Los artículos 66.1 del TRLOTAU, 43.11 y 44.3 del RSR determinan que el
contenido de las calificaciones urbanísticas previas integrará el de las correspon-
dientes licencias municipales a título de condiciones legales mínimas.
2º La Fianza o garantía. Conforme estipula el artículo 63.1.2º d) que obli-
guen al cumplimiento de las condiciones legítimas de las correspondientes califica-
ción y licencia.
A este efecto, los interesados deberán, una vez otorgada la licencia munici-
pal, prestar garantía, en cualquiera de las formas admitidas por la legislación apli-
cable a la Administración Municipal, por importe del tres por ciento del coste de la
totalidad de las obras o los trabajos a realizar, sin cuyo requisito no podrá darse
comienzo a la ejecución de las obras, ni serán eficaces los actos de calificación y
licencia que legitimen éstas.
3º Plazo de concesión o disfrute de la licencia urbanística261.
4º El canon urbanístico.
Otro pronunciamiento que deberá contener la licencia urbanística es el
canon a que hace referencia el artículo 64.3 del TRLOTAU (33 del RSR) cuando
dice que: “Para los actos previstos en la letra b) del apartado 3° del número 1 del
artículo 54, (Actividades extractivas y mineras, actividades industriales, productivas,
terciarias, de turismo rural o de servicios, que precisen emplazarse en el suelo rús-
tico, con las condiciones que reglamentariamente se determinen) la resolución
municipal de otorgamiento de la licencia deberá bien fijar el importe que deba satis-
facerse en concepto de canon de participación municipal en el uso o aprovecha-
miento atribuido por la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el Municipio,
determinar la superficie de suelo sustitutiva de valor equivalente, materializable en
cualquier clase de suelo.
La cuantía del canon será del dos por ciento del importe total de la inver-
sión en obras, construcciones e instalaciones a realizar. Se devengará de una sola
vez y con ocasión del otorgamiento de la licencia urbanística”.
259
261Véase el artículo 7 de las ITP.

La determinación del canon, que tantos quebraderos de cabeza dio la
redacción originaria de la LOTAU, se ha solventado con la Ley 1/2003, de 17 de
enero, pues ahora el ayuntamiento optará libremente, una vez cuantificado el
canon, entre terrenos o dinero en metálico262.
Dicho esto cabe plantearse si puede sustituirse el dinero en metálico por
terrenos en otro término municipal.
Desde mi punto vista, en principio, parece que no hay inconveniente, pues-
to que el TRLOTAU no lo prohíbe, pero si tenemos en cuenta que los terrenos pasa-
rán a formar parte del Patrimonio Público Suelo, tal y como establece el artículo 77
b) del TRLOTAU, difícilmente podrá darse el destino que establece el artículo 79 de
esta Ley si los terrenos están en otro término municipal. Por ello, nos inclinamos por
entender que los terrenos deben estar enclavados en el término municipal corres-
pondiente.
Por otro lado el artículo 64.3 in fine del TRLOTAU establece que reglamen-
tariamente se determinarán, los casos y requisitos para aplicar exenciones o reduc-
ciones de este canon, sin que hasta la fecha se haya dictado norma al respecto,
salvo la previsión contenida en el artículo 33.3 del RSR, según la cual quedan
exceptuados del pago de este canon las actividades mineras y las que se vayan a
realizar en bienes de dominio público.
También hay que tener en cuenta en la licencia urbanística que se emita,
de acuerdo con el artículo 45.2 del RSR, que: “En todo caso, cuando no sea pre-
ceptiva la emisión de calificación urbanística y la actuación afecte a un espacio en
régimen de protección preventiva -por estar en tramitación un Plan de Ordenación
de los Recursos Naturales, o su declaración como Área Protegida o Parque
Arqueológico- o a un Área protegida ya declarada o a su zona de protección, el
Ayuntamiento remitirá igualmente la solicitud y demás documentación preceptiva al
órgano autonómico competente en materia de conservación de la naturaleza y/o de
patrimonio histórico, según proceda, para que se emitan los informes o autorizacio-
nes requeridos por la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza
y por la Ley 4/2001, de 10 de mayo, de Parques Arqueológicos. El contenido de
estos informes o autorizaciones será tenido en cuenta en la licencia que finalmente
se emita”.
Para terminar este apartado, conviene recordar que todas las condiciones
derivadas de la calificación urbanística podrán inscribirse en el Registro de la
Propiedad conforme estipula el RD 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprue-
ban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley
260
262 Véase el artículo 7.2b de la ITP.

Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza
urbanística. Así lo previene expresamente el artículo 48 del RSR.
Una vez analizados los tres grupos de supuestos más importantes y com-
plejos de actos de uso del suelo y de la edificación sujetos a licencia urbanística,
veamos ahora el resto.
3.6 OTROS USOS DEL SUELO Y DE LA EDIFICACIÓN SUJETOS A LICENCIA
URBANÍSTICA CONFORME AL TRLOTAU
3.6.1 Las obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones de
toda clase existentes
La trascendencia de este tipo de licencias urbanísticas, recogido en el artí-
culo 165.1c) del TRLOTAU, gravita en que la ampliación de una edificación preexis-
tente conllevará consecuencias de diversa índole que conviene controlar. Entre
otras, podemos destacar por importancia:
a) Cuando la ampliación afecta al volumen edificable y por tanto al aprove-
chamiento urbanístico correspondiente.
b) Cuando la ampliaciones pueden conllevar que una actividad inocua se
convierta en molesta, insalubre, nociva o peligrosa o bien que, estando ya clasifica-
da entre las citadas, la ampliación genere un aumento de su incidencia en el medio
ambiente que comporte la imposibilidad de su ampliación o bien el sometimiento a
medidas correctoras especiales.
De acuerdo con el artículo 195.1.c) del TRLOTAU, requieren licencia urba-
nística todas las actuaciones que supongan un incremento, aumento o ampliación
de construcciones, edificios e instalaciones, ya preexistentes, entendiendo por tales
las previstas en el al artículo 165.1.b) anteriormente examinadas.
Este tipo de licencia urbanística da lugar a múltiples complicaciones, espe-
cialmente las derivadas de la actitud de los promotores que escudándose en la exis-
tencia de una licencia urbanística previa, tratan de ampliar la construcción inicial-
mente autorizada, sin ningún permiso o control administrativo, evadiendo dos obli-
gaciones esenciales:
a) Redactar el preceptivo proyecto técnico y tramitar el procedimiento admi-
nistrativo oportuno.
b) Contribuir fiscalmente mediante el Impuesto de Construcciones Obras e
Instalaciones y, en su caso, la correspondiente Tasa fiscal.
Sobre este tema, la picaresca y casuística es innumerable, sirvan de ejem-
plo los siguientes casos extraídos de la jurisprudencia:
261

- Improcedencia de liquidar tasas por apertura de establecimientos por el
simple cambio de su titularidad, sí procede cuando existe ampliación de la actividad
siempre que concurran las circunstancias previstas en la ordenanza (STS de 26 de
septiembre de 1996, LA LEY 10442/1996).
- La sustitución de depósitos para la fermentación de mosto que suponen
una importante ampliación de los anteriores, no es una simple renovación de las
instalaciones que pudiera ampararse en licencia de obras, sino una verdadera
ampliación de la industria que exige la tramitación del expediente de licencia con-
forme a la normativa del RAM (STS de 2 de enero de 1996, recurso 3496/1991).
- La licencia de apertura obtenida por silencio administrativo para la amplia-
ción de un bar-restaurante, no impide la clausura de la actividad en aquella parte
del edificio en que se han realizado obras no amparadas por la licencia urbanística
(STS de 25 de mayo de 1994).
- No existe ampliación de actividad en la instalación de máquinas recreati-
vas en bares y cafeterías, por lo que la licencia municipal para dicha instalación es
innecesaria. (STS de 4 de noviembre de 1992). Otros supuestos: SSTS de 16 de
marzo de 1998 (LA LEY 1998, 4543), 18 de julio de 1986, 5 de mayo de 1987, 20 de
diciembre de 1985 y 20 de enero de 1989.
También conviene recordar que la instalación de maquinarias y otros utensi-
lios en edificios ya construidos origina multitud de problemas, ya que es difícil deter-
minar hasta que punto dichas instalaciones requieren o no licencia urbanística263.
3.6.2 Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al
aspecto exterior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de
todas clases.
Aunque el TRLOTAU no hubiera incluido este supuesto en el artículo 165.1.d),
resultaba obvio que los actos de uso del suelo y de la edificación que supongan una
modificación del aspecto exterior requerirán licencia urbanística. No podemos olvi-
dar que los instrumentos de planeamiento y las ordenanzas municipales de edifica-
ción prestan especial atención al aspecto exterior de los edificios.
IGLESIAS GONZÁLEZ264 recoge una importante casuística al respecto, que
sin duda es aplicable a Castilla-La Mancha, en el sentido de que tales actos están
sometidos a previa licencia urbanística, así podemos distinguir:
262
263 Véanse los artículos 9 y 11 de la ITP. Así como la Ley 25/ 1988 de Carreteras del Estado y la Ley 9/
1990 de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha.
264 La STSJ de Castilla-La Mancha de 17 de mayo de 2003 (LA LEY 88588/2003), señala: “...Se funda-
menta el recurso en que la normativa urbanística aplicable no impide el uso para el que se solicita la
licencia conforme a lo establecido en los artículos 60 y 61 de la LOTAU (2/1998 de 4 de Junio); entien-
de la recurrente que todo uso no prohibido está permitido; que aunque sea un suelo rústico protegido

- La adaptación al uso de camping de edificios preexistentes, STS de 3 de
noviembre de 1999 (LA LEY 845/2000).
- Cerramiento exterior de un restaurante con mamparas desmontables (STS
de 21 de noviembre de 1989).
- Cubrimiento de terraza conllevando ampliación de vivienda, STS de 30 de
diciembre de 1986 (LA LEY 6773/1986).
- Construcción de porches (STSJ de Cataluña de 14 de octubre de 1987).
- Sustitución de chimeneas (STS de 11 de diciembre de 1998).
Otras sentencias que reconocen la necesidad de licencia urbanística cuan-
do los actos de uso del suelo y de la edificación afecten al aspecto exterior de las
edificaciones:
- Especialmente requieren licencia urbanística los edificios catalogados, en
este sentido la sentencia de 26 de Octubre de 1999 (LA LEY 147075/1999), del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
- Tanto las edificaciones como las demoliciones, por pequeñas que éstas
sean, al afectar al aspecto exterior de las edificaciones requieren licencia urbanísti-
ca, en este sentido la STS de 10 de Junio de 1996 (LA LEY 9134/1996).
3.6.3 Las obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones
cualquiera que sea su uso265
263
puede ser calificado para servicios públicos estatales (artículo 60 de la LOTAU) y las telecomunicacio-
nes son servicios de interés general, que tiene carácter de servicio público, e incluso la Ley 8/2001 de
28 de Junio de Castilla-La Mancha para la ordenación de instalaciones de radiocomunicaciones, no impi-
den estas instalaciones en este tipo de suelo; en segundo lugar, que la concesión de la licencia no supo-
ne vulneración de la normativa urbanística, y la interpretación que hace el Ayuntamiento supone una
intromisión en competencias estatales o autonómicas, cuya normativa permite el despliegue de la red de
telecomunicaciones.... Los argumentos anteriores no desvirtúan los acertados razonamientos de la
Sentencia apelada que este Tribunal hace suyos y que es difícil ampliar so pena de inútiles reiteraciones.
Aún admitiendo el carácter complejo y discutible de la problemática planteada y quizá de la necesidad
prerentoria de una única regulación clara que resuelva esta problemática, dada la difícil acomodación
entre las normativas estatales y autonómicas en relación con loa planeamientos locales y el interés gene-
ral, lo cierto es que conforme a lo establecido en la LOTAU (artículo 61) en relación con el Planeamiento
aplicable (artículo 3.4.10) en el lugar en el que se pretende la instalación (ya realizada) no se permite el
uso pretendido...”
265 En este sentido la STSJ de Castilla-La Mancha de 15 de abril de 2003 (LA LEY 71812/2003) seña-
la:”....debe partirse del carácter clandestino de la mayor parte de la explotación, (…) de manera que si
pide ahora licencia para ampliar (…) dicha petición entraña también, además de una ampliación, una
legalización de lo clandestino, y consecuentemente, sobre esta realidad material habrá de aplicarse la
normativa vigente en el momento de la solicitud; y así, las N.N.S.S establecen una distancia de las cons-
trucciones a linderos mínimo de cuatro metros, la LOTAU de cinco metros (artículo 55.2.c); y en el Real
Decreto 324/00 se establece una distancia mínima de 25 metros de la explotación a vía pública y de
1.000 metros a casco urbano (artículo 5.2.A)1.a) y c)). En la ratificación del informe pericial (…) se des-
prende que el “retranqueo respecto de los linderos existentes es 2.20 metros por la izquierda, distancia
a construcciones existentes”; dado que sólo una de ellas estaría amparada por licencia, el resto, las clan-
destinas, no cumplirían las distancias a linderos, y ninguna de ellas las distancias a vías públicas (cami-
nos) o casco urbano...”

El artículo 165.1 e) del TRLOTAU somete a previa licencia urbanística las
obras que modifiquen la disposición interior de las edificaciones cualquiera que sea
su uso, es decir, somete a control previo las alteraciones que sufran los edificios
internamente, esto es, que no afecten a su aspecto exterior o fachada, ni supongan
aumento de volumen.
Sobre este supuesto cabe preguntarse si los cambios a introducir en una
nave o edificación para destinarla a uso residencial, que conllevan, lógicamente,
una nueva distribución, tabiquería, etc., puede considerarse una licencia urbanísti-
ca de nueva planta, debido a la envergadura del proyecto. El TS266 ha sido contun-
dente al considerar que el hecho de que se pidiera un cambio de uso con respecto
al inicialmente proyectado y que este cambio de uso comporte obras y cambios
importantes en el proyecto inicial, no permite concluir que la licencia finalmente con-
cedida sea una licencia de nueva planta. Como es fácil apreciar, esta sentencia dis-
tingue claramente las obras de nueva de planta de las de modificación interior de
las construcciones o cambios de uso.
3.6.4 La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de
ruina inminente
Este supuesto, contemplado en el artículo 165.1. g) del TRLOTAU, viene a
decir que cuando se declare una edificación en ruina inminente no será necesaria
licencia urbanística para demolerla. En este sentido, el artículo 142 del TRLOTAU
reconoce que cuando una construcción o edificación amenace con arruinarse de
modo inminente267, con peligro para la seguridad pública o la integridad del patrimo-
nio arquitectónico catalogado o declarado de interés histórico o artístico, el Alcalde
estará habilitado para disponer todas las medidas que sean precisas268, incluido el
apuntalamiento269 de la construcción o edificación y su desalojo. Dichas medidas
sólo excepcionalmente, pero nunca si se trata de patrimonio catalogado o declara-
do de interés histórico o artístico270, podrán extenderse a la demolición que sea
estrictamente indispensable para proteger adecuadamente valores superiores y,
desde luego, la integridad física de las personas.
264
266 La definición de núcleo de población establecida por el TRLOTAU es harto imprecisa, por tanto habrá
que perfilarla con las determinaciones previstas en los respectivos instrumentos de planeamiento, y en
su caso, en las Normas Subsidiarias de Planeamiento Provinciales.
267 Sobre el procedimiento y requisitos de la calificación urbanística véase el artículo 37 y ss del RSR.
268 Téngase en cuenta la disposición transitoria 1.1 c) del TRLOTAU.
269 El procedimiento viene regulado en los artículos 63, 64.5 del TRLOTAU y 43 del RSR.
270 Debe entenderse ahora aplicable la flamante ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Castilla-La
Mancha, Ley 4/2007, de 8 de marzo, habiendo quedado derogada Ley 5/1999, de 8 de abril de
Evaluación de Impacto Ambiental.
271 Los efectos suspensivos que la calificación urbanística origina en el procedimiento de concesión de
licencia urbanística son tratados con minuciosidad en el epígrafe de esta obra dedicado a la instrucción
del procedimiento de licencia urbanística.

Como bien expone IGLESIAS GONZÁLEZ271, nada impide que la licencia
urbanística de demolición y construcción sean objeto de un mismo expediente y de
una resolución común.
El TS aborda la diferencia entre la licencia urbanística de demolición y cons-
trucción en la sentencia de 9 noviembre 1988 (LA LEY 507-4/1988), de manera
resumida, reconoce que un derribo de cierta entidad no podía realizarse sin el pre-
vio proyecto técnico y la licencia correspondientes, por no ser en modo alguno sufi-
ciente la licencia que se había concedido para la nueva edificación, es decir, que la
licencia urbanística de nueva planta no subsume obligatoriamente la demolición de
una edificación preexistente, y siendo precisamente este el caso tratado en la sen-
tencia, en el que sólo se solicitó construir la obra nueva sin pedirse licencia alguna
para el derribo previo necesario, la importancia del cual, por su volumen, por su
coste, por el tiempo de su duración y por la afección del inmueble a un Plan Especial
de Protección, hacía ineludible el debido proyecto técnico de demolición y la licen-
cia expresa para poder realizarla bajo la dirección de los facultativos competentes
que asumieran sus responsabilidades y riesgos.
No obstante, el TS reconoce que sin llegar al extremo de declarar, como
algunas veces se ha hecho, que no puede concederse la licencia de nueva edifica-
ción sin antes haberse obtenido la de derribo, entre otras, las sentencias del TS de
1 de febrero de 1984 (LA LEY 44713-NS/0000) y 6 de octubre de 1986 (LA LEY
4613/1986), sí ha de reafirmarse que las licencias de derribo y de nueva edificación
son distintas e independientes, tal y como se deduce de los artículos 178.1 de la
Ley del Suelo y 1.14 del Reglamento de Disciplina Urbanística, así como de las sen-
tencias del TS de 20 de junio y 29 de septiembre de 1986 y 27 de noviembre de
1987 y de 3 de octubre de 1986, entre otras. Por tanto, la regla general es que la
concesión de una licencia urbanística para una obra nueva no implica la licencia de
demolición si bien ambas guardan entre sí conexión, cuando el derribo es necesa-
rio para levantar la obra nueva, en este sentido, las sentencias de 11 de octubre de
1975 y de 14 de mayo de 1986.
En todo caso, reconoce el TS que cuando se presentan juntas las solicitu-
des de derribo y de nueva construcción, en la concesión de la licencia de obras
puede entenderse implícita la de derribo. Sin embargo, habrá de haberse pedido
acompañando el correspondiente proyecto técnico con sujeción al cual habrá de
ejecutarse después el derribo; pero como ya puntualiza la sentencia de 10 de octu-
bre de 1988, esto no cabe cuando la importancia, la complejidad o la peligrosidad
de la obra de derribo o la afectación del inmueble a alguna clase de protección, exi-
jan que la licencia de derribo sea claramente independiente y autónoma de la de
obra nueva, pues como también aclaran las sentencias de 18 de julio de 1986 y 27
de noviembre de 1987 (LA LEY 884-4/1987), en estos casos la licencia para obte-
ner la demolición ha de tener en cuenta aspectos de interés público más allá de los
puramente técnicos y diferentes de los que pudieran corresponder a la de construc-
ción; y esto exige una licencia de derribo independiente de la de construcción y en
la cual aquélla no puede entenderse incluida.
265

3.6.5 La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instala-
ciones272
Este supuesto, recogido en el artículo 165.1.h) del TRLOTAU, hay que
conectarlo con el artículo 169 del mismo texto legal, ya que estamos ante licencias
urbanísticas de apertura sujetas al RAMINP, RGPE, etc. Por tanto, el estudio en pro-
fundidad de este supuesto se realizará en el epígrafe dedicado a las licencias de
primera ocupación y apertura.
El procedimiento previsto para autorizar una primera ocupación o puesta en
funcionamiento de un edificio, para cualquier tipo de actividad, requerirá un expe-
diente similar al que prevé este apartado del artículo 165.
3.6.6 La extracción de áridos y la explotación de canteras
Como hemos dicho anteriormente este tipo de obras van a requerir licencia
urbanística puesto que, según el artículo 165.1. j) del TRLOTAU, es un acto de uso
del suelo que debe ser autorizado y controlado. Será una licencia de obras mayor,
requiriéndose el correspondiente proyecto técnico, así como la licencia de activida-
des. En este sentido hay que tener en cuenta que este tipo de actividades están
sujetas a evaluación de impacto ambiental por imperativo de la Ley de Evaluación
de Impacto Ambiental de Castilla-La Mancha, Ley 4/2007, de 8 de marzo y el
Decreto 178/2002 de 17 de diciembre (aplicable en todo aquello que no se oponga
a la citada ley), y de la ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la
Naturaleza de Castilla-La Mancha.
Por otro lado, la jurisprudencia viene reconociendo que la extracción de ári-
dos y la explotación de canteras requiere licencia municipal de actividades moles-
tas, en cuanto que están incluidas en el Anexo del RAMINP, con la clasificación
decimal 339.15, como actividad molesta, pudiendo ser peligrosa si se manejan
explosivos (STS de 21 de noviembre de 1989, entre otras).
En todo caso, si la actividad está sujeta a Declaración de Impacto Ambiental
y al RAMINP, no será necesario tramitar el expediente previsto en el RAMINP, de
acuerdo con lo estipulado en la disposición adicional cuarta de la citada Ley 4/2007,
de 8 de marzo.
3.6.7 La instalación de centros de tratamiento o instalaciones de depósito o
transferencia de toda clase de residuos
En virtud del artículo 165. 1.k) del TRLOTAU la instalación de centros de tra-
tamiento o instalaciones de depósito o transferencia de toda clase de residuos están
266
272 Véase el artículo 38 del RSR.

sujetos a licencia urbanística previa. No obstante, de acuerdo con los artículos 19.2
a)273 y 173 del TRLOTAU estos centros pueden ser autorizados mediante Proyectos
de Singular Interés, sin necesidad, en estos casos, de licencia urbanística previa si
la actuación es de titularidad pública (de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3
del TRLOTAU).
Cuando vayan a instalarse en suelo rústico será precisa, en cualquier caso,
la previa Declaración de Impacto Ambiental (aunque ya no será precisa la tramita-
ción del expediente previsto en el RAMINP, de conformidad con la disposición adi-
cional cuarta de la Ley 4/2007, de 8 de marzo) además de la calificación urbanísti-
ca prevista en el artículo 60 del TRLOTAU. También deberá cumplir las prescripcio-
nes previstas en el artículo 7.2 b) de las ITP. Sin duda, este tipo de obras son cali-
ficadas como mayores y requieren la documentación técnica correspondiente.
3.6.8 El cerramiento de fincas, muros y vallados
El Código Civil274 reconoce en su artículo 388 el derecho al cerramiento y
vallado de las fincas, siendo incluso una obligación275 en determinados supuestos
previstos en las Ordenanzas Municipales.
El artículo 165.1.l) del TRLOTAU somete a previa licencia urbanística el
cerramiento de fincas, muros y vallados.
Es sabido que en el mundo rural se ha considerado ese derecho como una
facultad no sujeta a licencia urbanística, esgrimiendose incluso el principio de igual-
dad para justificar su realización sin licencia. Con la redacción del artículo 165 1.l del
TRLOTAU se despeja cualquier duda. Este artículo ha venido a recoger la doctrina
sentada por la jurisprudencia que siempre ha dictaminado la necesidad de que
dichos actos de uso del suelo requieran el beneplácito municipal. El TRLOTAU ha
reconocido expresamente la posibilidad de su realización en suelo rústico, pudién-
dose distinguir:
a) En suelo rústico de reserva el artículo 54.1.2º c) del TRLOTAU permite
su realización sin necesidad de calificación urbanística.
b) En cuanto al suelo rústico no urbanizable de especial protección podrán
realizarse este tipo de actos siempre y cuando estén expresamente permitidos por
267
273 El RSR regula los aspectos relativos a este tipo de licencia urbanística en los artículos 39, 40 y 42 y
siguientes.
274 En este sentido el artículo 64.1 del TRLOTAU dispone que: “Todos los actos enumerados en el núme-
ro 1 del artículo 54 que vayan a realizarse en suelo rústico, de reserva o no urbanizable de especial pro-
tección, precisarán para su legitimación licencia municipal”.
275 Sobre esta cuestión puede consultarse el epígrafe de esta obra dedicado a los actos de uso del suelo
y de la edificación no sujetos a licencia urbanística.

la legislación sectorial y el planeamiento territorial y urbanístico, por ser necesarios
para la mejor conservación de las características y valores determinantes del régi-
men de especial protección o para el uso o disfrutes públicos compatibles con unas
y otros (artículo 54.4 del TRLOTAU).
Ahora bien, conforme estipula el artículo 55.2 b) del TRLOTAU, con carácter
subsidiario, el vallado o cualquier otra construcción deberá retranquearse, como
mínimo, cinco metros a linderos y quince metros al eje de caminos o vías de acceso.
También conviene recordar que este tipo de instalación está calificada como
obra menor276 y cuando se realiza en suelo rústico no requiere calificación urbanís-
tica conforme establece el citado artículo 60 del TRLOTAU.
3.6.9 La apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación
El artículo 165.1m) del TRLOTAU somete a licencia urbanística previa la
apertura de caminos, así como su modificación o pavimentación. Normalmente este
tipo de obras son ejecutadas por las Administraciones Públicas, en desarrollo de los
instrumentos de planeamiento o como simples obras ordinarias277.
No obstante, cuando un particular quiera abrir un camino requerirá de la pre-
ceptiva licencia urbanística, y deberá cumplir con las determinaciones previstas en
los instrumentos de planeamiento y ordenanzas municipales. Sobre este supuesto
conviene tener muy presente las estipulaciones contenidas en las normas sectoria-
les, destacando las siguientes: Ley 9/2003, de 20 de marzo de 2003, de Vías
Pecuarias de Castilla-La Mancha, Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, el
Decreto autonómico 162/1995, de 24 de octubre, sobre la libre utilización de los cami-
nos y vías de uso público en terrenos sometidos a régimen cinegético especial y la
ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha.
En cuanto a la anchura278 de los caminos normalmente viene determinada
en las normas urbanísticas propias de cada ayuntamiento, en las ordenanzas muni-
cipales o, en su caso, en las Normas Subsidiarias Provinciales.
268
276 Sobre la caducidad de las licencias urbanísticas, en suelo rústico y urbano, véase el epígrafe de esta
obra dedicado a ese tema.
277 Sobre el canon urbanístico pueden consultarse las siguientes sentencias del TSJ de Castilla-La
Mancha: 15 de enero de 2007 (LA LEY 23338/2007) y 5 de abril de 2005 (LA LEY 75483/2005).
278 Sobre esta cuestión la sentencia de 25 de enero de 1996, del TSJ del País Vasco (LA LEY 4962/1996),
realiza un análisis interesante “…colocar en el edificio ya construido los enseres y servicios que se hayan
de utilizar, o armar las piezas de cualquier aparato o máquina, que es una acción no contemplada den-
tro de las previsiones del artículo 178.1 del TR LS aprobado por RD 1.346/1976, o por el artículo 242 del
vigente, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92, por lo que parece que el legislador lo que preten-
deal someter también a previa licencia de obra “las instalaciones”, más que diferenciar dos distintas accio-
nes o actividades, (construir-instalar), es separar el efecto o resultado que en cada caso puede arrojar el

3.6.10 La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisio-
nales o permanentes
La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisiona-
les o permanentes podrán realizare previa obtención de la correspondiente licencia
urbanística, tal y como previene el artículo 165.1 n) del TRLOTAU.
En cuanto a este tipo de instalaciones hay que destacar que tanto el TRLO-
TAU, como las distintas normas urbanísticas dictadas por las Comunidades
Autónomas han recogido el criterio jurisprudencial de someterlas a previa licencia
urbanística279.
En todo caso, la instalación de estas edificaciones requerirá el oportuno
proyecto técnico y dirección facultativa.
3.6.11 La instalación de invernaderos280
El artículo 165.1 ñ) del TRLOTAU sujeta a previa licencia urbanística la ins-
talación de invernaderos.
269
acto edificatorio, con idéntico criterio al que empleaba el artículo 60 TRLS (edificios e instalaciones eri-
gidos con anterioridad al Plan), de suerte tal que la instalación que es relevante a efectos urbanísticos
nunca se confunde con el aparato, máquina, equipamiento electromecánico o sistema industrial que se
incorpora, instala o monta en un edificio”. Ello no obstante, la instalación o planta industrial misma some-
tida a licencia comportará acaso no solo la realización de una “obra civil” limitada a la preparación de
terrenos, movimiento de tierras, urbanización, cimentación y realización de demás elementos de sopor-
te y edificaciones auxiliares construidas con materiales convencionales, sino la incorporación de elemen-
tos estables y configuradores del edificio o planta industrial que constituyen igualmente montaje aunque
no lo sea en el sentido mecánico antes expuesto, que es el que tiene en cuenta la jurisprudencia del
Tribunal Supremo cuando dice, por ejemplo, que, “la instalación de un horno de fusión de una fábrica de
vidrio, consistente en la sustitución de los elementos refractarios debido a las altas temperaturas que
deben soportar, no puede considerarse como una actividad de construcción o edificación a que se refie-
ren los artículos 178 TR LS y 1º RDU, ni tampoco como actividad de “uso del suelo” en el aspecto urba-
nístico, por estar el mismo ya autorizado con anterioridad, por lo que, en todo caso, sería exigible la licen-
cia derivada de la modificación de una actividad industrial, que nada tiene que ver con la licencia en la
esfera urbanística”. -STS. Sala Tercera, Sección Sexta, de 27 de Diciembre de 1990-…”.
279 IGLESIAS GONZÁLEZ, Felipe. Licencias Urbanísticas. Edit. Lefebre. 2000. Pag. 35.
280 Sobre este supuesto, la sentencia de 29 de febrero de 1992 (LA LEY 3995/1992), del Tribunal
Superior de Justicia de La Rioja, reconoce que: “…A la alegación actora de la innecesariedad de licen-
cia de ocupación por la construcción anterior del edificio, contesta la Administración demandada, reco-
nociendo la construcción anterior de un edificio, pero con el añadido de su derribo y posterior reconstruc-
ción. Es cierto, como declara paladinamente el perito judicial, que el edificio actual parece ocupar par-
cialmente la planta de un edificio existente con anterioridad, del que se han aprovechado parte de los
muros primitivos, completando las partes derribadas o arruinadas con elementos y materiales de cons-
trucción nuevos. Por tanto se plantea la cuestión de si un edificio de estas características exige licencia
de obra previa a la de ocupación. El Reglamento de Disciplina Urbanística establece en su artículo 1º, la
necesidad de licencia, entre otros, para la modificación o reforma que afecta a la estructura de los edifi-
cios e instalaciones de todas clases y para las obras que modifiquen tanto el aspecto exterior como la
disposición interior de los edificios e instalaciones de todas clases. Resulta evidente la incardinación de
la obra discutida en alguno de los conceptos referidos y, consiguientemente, la necesidad de licencia de
obra para su ejecución.

El riguroso carácter protector del suelo rústico del TRLOTAU, que ya vimos
al tratar el artículo 165.1.i, se pone de nuevo de manifiesto dedicando un apartado
concreto a este supuesto.
Este artículo 165.1.ñ no establece una definición de invernadero, ni distin-
gue el tipo o clase que requiere licencia urbanística, por tanto hemos de conside-
rar sometido a este requisito todo tipo de invernadero, debiendo, por razones
obvias, delimitar dicho concepto las ordenanzas municipales y los correspondientes
instrumentos de planeamiento.
3.6.12 La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía
pública
Los fines perseguidos al exigirse licencia previa para este tipo de instalacio-
nes, de acuerdo con el artículo 165.1 o) del TRLOTAU, no son otros que puras razo-
nes de seguridad y estética, es decir, se tiene en cuenta el ornato y que no se
rompa la armonía del paisaje como consecuencia del impacto que este tipo de ins-
talaciones suelen provocar281.
El artículo 242 del TRLS de 1992 enumeraba entre los actos sujetos a licen-
cia “la colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública”, precep-
to ya previsto en el artículo 1, apartado 17, del Reglamento de Disciplina
Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978.
No está sujeta a licencia urbanística, por tanto, cualquier colocación de car-
teles, sino únicamente cuando concurran las dos circunstancias siguientes:
-Que sean carteles de propaganda (STS de 20 de junio de 1979), pues si
el cartel tiene otra finalidad, no se exigirá licencia.
-Y que sean visibles desde la vía pública.
En el supuesto de que se trate de una carretera habrá de tenerse en cuen-
ta la legislación sectorial de carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras
del Estado, el Reglamento General de Carreteras de 2 de septiembre de 1994, y
la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La
Mancha282) que somete a previa autorización de la Administración titular de la vía
dichas instalaciones. La razón esencial por la cual queda sometida a control de la
Administración titular de la carretera dichas instalaciones es, sin duda, por cuestio-
nes de seguridad, ya que la existencia de carteles puede distraer la conducción.
270
281 Según esta STS, de 18 de noviembre de 2002 (LA LEY 192028/2002) “Se trata, más bien, de una
licencia de cambio de uso, que comporta obras, pues exige la modificación de la disposición interior del
edificio. Por eso, las obras a realizar son de gran envergadura, pero esta envergadura no permite desna-
turalizar el alcance de la licencia concedida, que no es sino una licencia de cambio de uso cuya efecti-
vidad exige una licencia de obras, pero que en ningún caso permite que estas obras sean consideradas
como el otorgamiento de una licencia de nueva planta que es lo que hace la sentencia de instancia”.

La licencia será de obra menor, aunque el TS ha considerado, en alguna
ocasión, (STS de 5 de noviembre de 1986, LA LEY 5380/1986) que su instalación
requería proyecto técnico.
Desde mi punto de vista, la calificación de obra menor o mayor quedará a
criterio del técnico municipal quien, previa valoración de las circunstancias y normas
urbanísticas, determinará la necesidad de proyecto técnico u otra documentación
complementaria.
3.6.13 Las instalaciones que afecten al subsuelo
Conforme al artículo 165.1 p) del TRLOTAU están sujetas a licencia urba-
nística las instalaciones que afecten al subsuelo, sin perjuicio de que sea precisa la
previa autorización sectorial correspondiente, así como la licencia municipal o con-
cesión administrativa cuando estemos ante supuestos que se realicen en suelo
público. Resulta obvio que están sujetas a licencia urbanística dichas instalaciones,
independientemente de que se realicen en el suelo o en el subsuelo283.
3.6.14 La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la
colocación de antenas de cualquier clase284
271
282 Habrá de tenerse en cuenta lo previsto en los artículos 26, 27 y 28 del RDU. Sobre la competencia
de los Alcaldes para ordenar el desalojo en estos casos, la STSJ de Murcia, de fecha 29 de octubre de
2003 (LA LEY 173077/2003) reconoce que: “....El primer motivo debe desestimarse pues al Alcalde tiene
competencias para acordar el desalojo de los ocupantes y para adoptar las medidas referidas a la segu-
ridad de la edificación (artículo 26 RDU), teniendo atribuida la competencia para el otorgamiento de licen-
cias (artículo 21.1 q) de la RL), y al Ayuntamiento compete la declaración de ruina y ordenes de ejecu-
ción (artículo224 y siguientes de la Ley 1/2001 de 24 de Abril, del Suelo de la Región de Murcia). La juris-
prudencia es clara al respecto al decir que “se ha considerado válido el acto declaratorio de ruina por el
alcalde en caso de ruina técnica y económica partiendo de la inexistencia de atribución expresa al pleno
por el artículo 22 LRL (TS 3.ª Secc. 5.ª S 8 Nov. 1996)”, no estando el alcalde excluido de la relación de
órganos municipales habilitados para decretar la orden de demolición, y en este sentido tal competencia
del alcalde aparece reconocida por reiterada jurisprudencia (Cfr.TS 3.ª Secc. 5.ª S 14 Oct. 1998)......”
283 Sobre las órdenes de ejecución habrá de tenerse en cuenta, además de lo previsto en el artículo 144
del TRLOTAU, el contenido del artículo 176 de la misma norma, así como lo establecido en el artículo
21.3 Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero de Seguridad Ciudadana. Este precepto señala que será
causa legítima para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños inminentes y graves a las per-
sonas y a las cosas en supuesto de ruina inminente.
284 En este sentido la STSJ de Castilla-La Mancha de 20 de junio de 2003 (LA LEY 109144/2003) seña-
la: “...El Decreto de 29 de Octubre de 1.999, cuya nulidad pretende la recurrente, se limita, ante las difi-
cultades surgidas para la reparación, que está intentando el Ayuntamiento, a ordenar la suspensión tem-
poral de los trabajos de apuntalamiento y desescombro, que se están realizando, y mantener las medi-
das de precintado y cierre de la calle acordadas por el Decreto anterior y extender dichas medidas a las
fincas números NUM003 y NUM004 de la CALLE000 , recabando autorización judicial para la entrada en
los domicilios afectados. La legalidad de dichas medidas ha sido reconocida por todas las partes, ya que
lo que consideran no ajustado a derecho es que el Ayuntamiento haya retrasado la realización de las
obras, con incumplimiento de sus deberes establecidos en el artículo 142 de la LOTAU y el artículo 26.1
de LRBL, retraso que está perjudicando a los propietarios...”

El TRLOTAU ha previsto en el artículo 165.1 q) la necesidad de previa licen-
cia urbanística para la instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros simila-
res y la colocación de antenas de cualquier clase. En la mayoría de los casos esta-
remos ante licencias de obras mayores que requerirán proyecto técnico285, sin per-
juicio del cumplimiento previo de las prescripciones contenidas en la legislación sec-
torial, cumplimiento que se verificará con las autorizaciones concurrentes previas,
todo ello de acuerdo con el artículo 161.1 del TRLOTAU.
Finalmente cabe resaltar que la jurisprudencia ha sentado el criterio de la
obligatoriedad de licencia urbanística y de actividades clasificadas para la instala-
ción de antenas de telefonía móvil. En este sentido se manifiestan las sentencias
del TSJ de Castilla-La Mancha de 12 de febrero de 2004, (LA LEY 38207/2004) y
de 23 de septiembre de enero de 2004 (LA LEY 196070/2004). La justificación se
asentaría, según el TSJ de Castilla-La Mancha, “en la necesidad social de contro-
lar una actividad que ha generado alarma social; que ha quedado sujeta a un con-
trol normativo autonómico; que esta exigiendo una intervención pública de la
Administración pública local, a través del RAM, al tratarse de una actividad sospe-
chosa, que ha de implicar que la misma se sujete, en principio, a acto administrati-
vo de intervención y a los trámites ordenados en el mismo, según cabe derivar de
las sentencias del TS de 10 de febrero de 1965, de 1 de Abril de 1986 y ello con la
finalidad de garantizar su posible inocuidad”.
3.6.15 La construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de
cauces públicos, vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de
obras o usos que afecten a la configuración del territorio
El artículo 165.1 r) del TRLOTAU somete a licencia urbanística previa la
construcción de presas, balsas, obras de defensa y corrección de cauces públicos,
vías públicas o privadas y, en general, cualquier tipo de obras o usos que afecten a
la configuración del territorio.
Ahora bien, este tipo de construcciones estarán sujetas a licencia urbanís-
tica cuando sean solicitadas por particulares, pero en ningún caso cuando se trate
de obras emprendidas por las Administraciones Públicas, ya que las normas regu-
ladoras de las diversas infraestructuras excluyen expresamente el sometimiento a
licencia urbanística u otra autorización municipal. Por ejemplo, el artículo 12 de la
Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras: “Las obras de construcción, reparación
o conservación de carreteras estatales por constituir obras públicas de interés gene-
ral, no están sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere
el artículo 84.1, b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
272
285 Sobre la especialidad de las actuaciones que puedan afectar a estos bienes, deberá tenerse en cuen-
ta lo previsto en los artículos 24 de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español y 14 de la Ley 4/1990
Patrimonio Histórico Castilla- La Mancha.

Régimen Local”. En el mismo sentido el artículo 127 del TR 1/2001 de 20 de junio de
la Ley de Aguas.
En cuanto al sometimiento a licencia urbanística de la construcción de una
vía publica será siempre que se trate de una obra aislada, porque, como luego
veremos, las obras incluidas en Proyectos de Urbanización están excluidas del
deber de solicitar licencia urbanística previa.
3.6.16 Los actos de construcción y edificación en estaciones destinadas al
transporte terrestre, así como en sus zonas de servicio
La inclusión de este supuesto en el artículo 165.1 s) del TRLOTAU carece
de sentido, ya que resulta obvio que este tipo de obras estén sujetas a licencia urba-
nística, salvo que se pretendiera por los promotores entender implícita la licencia
urbanística en la correspondiente autorización de la Administración titular de la
carretera o vía.
3.7 LOS DEMÁS ACTOS QUE SEÑALEN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEA-
MIENTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
Ya dijimos que las relaciones previstas tradicionalmente en las normas
urbanísticas no son exhaustivas, sino enunciativas. Por ello, el TRLOTAU ha previs-
to, en su artículo 165.1,t), que también estarán sujetos a licencia urbanística los
demás actos que señalen los instrumentos de planeamiento de ordenación territo-
rial y urbanística.
Normalmente se utilizan dos fórmulas para completar o ampliar los supues-
tos contemplados en dichas relaciones de actos sujetos a licencia:
a) Una, la consiste en declarar sujetos a licencia los demás actos que seña-
len los instrumentos de planeamiento normas u ordenanzas relativas a la ordena-
ción territorial y urbanística de cada municipio (en parecidos términos el artículo
1.18 del RDU).
b) Otra, la utilizada por el TRLOTAU en la que sólo alude a instrumentos de
planeamiento.
La pregunta que cabe hacerse, a la vista de la redacción prevista en el
TRLOTAU, es la siguiente: ¿Es posible aumentar en Castilla-La Mancha el elenco
de actos sujetos a licencia a través de las ordenanzas municipales?
Desde mi punto de vista no es posible legalmente, ya que los trámites pre-
vistos para la aprobación de un instrumento de planeamiento no son los mismos
que para las ordenanzas municipales286, sobre todo en cuanto a la participación de
273
286 IGLESIAS GONZÁLEZ, Felipe. Licencias Urbanísticas. Pag. 37. Edit. Lefebre. 2000.

la administración autonómica para su aprobación definitiva287.
En Castilla-La Mancha ampliar el elenco recogido en el artículo 165 del
TRLOTAU tiene una especial trascendencia, puesto que supondría restringir los
actos de uso del suelo y de la edificación que podrán ejecutarse mediante una sim-
ple comunicación previa (artículos 157 y siguientes del TRLOTAU).
3.8 LOS ACTOS DE CONSTRUCCIÓN, EDIFICACIÓN Y USO DEL SUELO QUE
REALICEN LOS PARTICULARES EN TERRENOS DE DOMINIO PÚBLICO288
Este apartado previsto en el artículo 165. 2 del TRLOTAU declara que los
actos de uso del suelo y de la edificación que se realicen en el demanio público
requerirán, lógicamente, las autorizaciones concurrentes previstas en la normativa
sectorial reguladora y protectora de dicho demanio, pero ello no será óbice para que
dicha actuación deba pasar por el control municipal de la licencia urbanística, y
comprobar así que la actividad proyectada se adecua a la normativa urbanística
aplicable en ese término municipal. Dicho de otra manera, no vale escudarse en la
autorización sectorial para ejecutar las obras sin el beneplácito municipal.
Esta previsión ha venido tradicionalmente incluida en todas las normas
urbanísticas, por supuesto en el RDU (artículo 2).
3.9 LA PRIMERA UTILIZACIÓN Y OCUPACIÓN DE LOS EDIFICIOS E INSTALA-
CIONES EN GENERAL, Y LA MODIFICACIÓN DEL USO DE LAS CONSTRUC-
CIONES, EDIFICACIONES E INSTALACIONES
Este supuesto, contemplado en el artículo 169 del TRLOTAU, hace referen-
cia a dos situaciones diferenciadas289. La primera, cuando la construcción o edificio
se utiliza por primera vez, bien con un fin residencial (licencia de primera ocupación)
274
287 Sobre este tema: VERDÚ MIRA, Antonio Tomás. Notas sobre el nuevo régimen jurídico incidente en
las licencias de apertura. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 3, Quincena 15 - 27
Feb. 2000, Ref.º 396/2000, pág. 396, Tomo 1.
288Los Proyectos de Singular Interés tienen cualquiera de los objetos siguientes: “Infraestructuras de cual-
quier tipo, …el tratamiento o el saneamiento, la depuración y la nueva utilización de aguas o de toda
clase de residuos, incluidos los urbanos y los industriales”.
289 La jurisprudencia es constante en ese sentido. Así la STS de 24 de marzo de 1997, (LA LEY
5308/1997) reconoce que: “…Partiendo del hecho de que la solicitud de licencia que nos ocupa se refie-
re a la instalación de un valla metálica por dentro de la que ya existe, parece aplicable al caso que nos
ocupa lo declarado por el Tribunal Supremo (Sentencia de 26 de septiembre de 1.990) en materia de
vallado o cerramiento de fincas en el sentido de que “.. ante la duda (...) hay que inclinarse por el dere-
cho de todo propietario a cercar sus fincas por sus límites que establece el artículo 388 del Código
Civil…” Por su parte, la STSJ de Andalucía de Granada, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección
2ª, Sentencia de 27 de mayo de 2002, (LA LEY 100488/2002): “…El vallado del solar que se pretende,
en cuanto que no implica otro uso del suelo que el de excluir intromisiones en la propiedad privada de la
recurrente, no puede dificultar la ejecución del planeamiento, siempre que se autorice con los requisitos
y formalidades que establece el artículo 136 del TRLS…” En el mismo sentido, la STS de 17 de

o industrial, mercantil, profesional (licencia de apertura). Y la segunda, cuando
dichos edificios o instalaciones, que venían siendo utilizadas con un destino concre-
to son posteriormente dedicados a otro distinto, es decir, una modificación del uso
de las construcciones, edificaciones e instalaciones. Este segundo supuesto viene
contemplado en el artículo 165.1 h), cuyo estudio fue abordado en el análisis del
artículo 165 del TRLOTAU, por tanto nos vamos a centrar ahora en las llamadas
licencias de primera utilización y ocupación290.
Veamos los siguientes aspectos relativos a este tipo de licencia urbanística.
3.9.1 El concepto de licencia de primera utilización y ocupación de los edifi-
cios e instalaciones y su distinción de la cédula de habitabilidad. Normativa
aplicable en Castilla-La Mancha
En primer lugar hemos de acotar el concepto de licencia de primera utiliza-
ción y ocupación, distinguiéndola de una institución con la que guarda íntima cone-
xión, pero que obedece a fines distintos, nos referimos a la cédula de habitabilidad.
En cuanto a la cédula de habitabilidad, y sin entrar en precedentes norma-
tivos291, tenía, y tiene todavía allí donde está vigente, una misión de policía sanita-
ria de las viviendas en lo referente a la salubridad e higiene de las mismas. Los pro-
pietarios de viviendas o de edificaciones debían solicitarla mediante instancia diri-
gida a la Delegación Provincial del Ministerio, entonces, de la Vivienda, habiéndose
establecido un procedimiento para su obtención.
275
Septiembre de 1997 (LA LEY 9111/1997): “…Y frente a esta conclusión no cabe oponer ni que las obras
estaban ya a la sazón terminadas (ya que el artículo 185 del citado T.R.L.S. es aplicable precisamente a
los casos en que las obras están ya finalizadas, pues en otro caso habría de haberse aplicado el artícu-
lo 184), ni que el cerramiento ya existía anteriormente (porque, aunque así fueran las cosas -lo que no
ha sido probado,- se hubiera necesitado licencia para la reconstrucción del muro), ni que la obra no nece-
sitaba licencia (pues, con independencia de que el propio interesado no lo entendió así al solicitarla, la
construcción de un cerramiento o la reposición o reconstrucción del mismo es una actividad de uso del
suelo, incluible entre las que necesitan licencia según el artículo 178 del Texto Refundido de la Ley del
Suelo y según el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, precepto éste que incluye entre los
actos necesitados de licencia “la modificación o reforma que afecten a la estructura de los edificios e ins-
talaciones de toda clase existentes”).
290 La obligación de conservar conforme a los artículos 181 LS76, 245 TRLS92 y 9 de la Ley 8/2007 del
suelo, comprende: 1.º) las edificaciones; 2.º) los terrenos, determinando la posible exigencia de limpieza
de solares y su vallado…
291 La STSJ de Castilla-La Mancha, de 24 de Abril de 2002 (LA LEY 79473/2002): “…Tercero. Tales moti-
vos de ilegalidad no pueden prosperar por las siguientes razones jurídicas: a) La parte actora realizó la
actividad de cerramiento de su terreno sin solicitar de la Corporación Local la correspondiente licencia;
lo que de hecho implica que fue la propia parte recurrente la que se situó voluntariamente fuera del
marco legal. b) En ningún caso se puede reputar que este tipo de obras menores puedan justificarse
como obras provisionales o en precario. Cierto que aunque la licencia de vallado no pueda obstruirse
en su otorgamiento por las posibles circunstancias de inedificabilidad del terreno, dada su naturaleza y
finalidad, también lo es que ello no impide que deba solicitarse la correspondiente autorización, que
habrá de sujetarse al principio de legalidad que no solo obliga a los poderes públicos (artículo 103 de la
Constitución), sino también a los ciudadanos (artículo 9 de la Ley Fundamental)…”

La cédula era preceptiva no sólo para la primera ocupación de las vivien-
das, sino incluso para las sucesivas y posteriores. Quizá el dato más importante era
que las empresas suministradoras de los servicios de agua, gas, electricidad, telé-
fono, etc., no podían formalizar ningún contrato de suministro hasta su presenta-
ción. En Castilla-La Mancha esta autorización estuvo regulada en el derogado
Decreto 81/1985, de 3 de septiembre.
Sin embargo, la finalidad de la licencia de primera ocupación no es estric-
tamente sanitaria. Su razón de ser es comprobar, objetivamente, que la construc-
ción se ajusta a la licencia de obra en su día otorgada, es decir, que el control que
la Administración ejerce sobre la construcción, a través de la licencia de primera
ocupación, consiste en comprobar si lo edificado se ajusta, por un lado, al proyecto
técnico que le sirvió de base, y por otro, a las condiciones establecidas en la misma,
especialmente la referida a la obligación de urbanizar, en los casos en que se auto-
rice la edificación y la urbanización simultánea. Se trata pues de una actividad admi-
nistrativa reglada y de pura comprobación292.
La licencia de primera ocupación está encaminada conforme estipula el
artículo 21.2.d) del RS, a verificar “si el edificio puede destinarse a un determinado
uso por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad
y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar
simultáneamente la urbanización”. Es decir, la licencia de primera ocupación no tiene
sustantividad propia y está vinculada a la existencia de edificación y encaminada a
acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia de obras. En
este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1997 (LA LEY
9129/1997) señalaba que “la licencia de primera ocupación de un edificio es una
autorización administrativa necesaria, que tiene por finalidad contrastar si se ha res-
petado en la realidad la licencia de construcción, comprobando si se han cumplido
o no las condiciones establecidas en dicha licencia y controlando si el edificio reúne
las condiciones idóneas de seguridad y salubridad y puede habilitarse para el uso
a que se destina”.
Su naturaleza es reglada293, como todas las licencias urbanísticas, y decla-
rativa de un derecho precedente: el de utilizar la edificación, una vez construida con
arreglo al plan y al resto del ordenamiento urbanístico.
276
292 La Audiencia Territorial de Barcelona (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 16 de octubre de
1967, referente a la aprobación de proyecto y trazado de un camino, la Sala consideró que se trataba de
una obra ordinaria en atención “... a no existir un plan que implicase una ordenación del sector en que se
emplaza el camino, sino un simple proyecto de obra que no deriva de planeamiento municipal…”.
293 Sobre esta cuestión, el Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 22, Quincena 30 Nov.
- 14 Dic. 1989, Ref.º 2229/1989, pág. 2229, Tomo 2, nos recuerda que: “…El Real Decreto de 7 de abril
de 1848 ordenó clasificar los caminos rurales en de primero y de segundo orden: los últimos deberían
tener dieciocho pies de firme; es decir, sin contar las superficies fuera de su caja (cunetas, pretiles,
muros, etc...). Para los de primer orden no se fijó anchura, que lógicamente habría de ser mayor. Por su

A este supuesto se refieren el artículo 169.1 b) del TRLOTAU y el artículo
1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto
2187/1978, de 23 de junio.
Constituido el Estado de las Autonomías, Castilla-La Mancha recibió tem-
pranamente las competencias en materia de vivienda y cédula de habitabilidad,
correspondiendo su expedición a los respectivos órganos autonómicos. Su objeto
seguía siendo únicamente el control de la salubridad e higiene de la vivienda. En
ningún caso le correspondía efectuar controles urbanísticos y entre ellos el ajuste
de lo construido al proyecto que sirvió de base al otorgamiento de la licencia ni a las
condiciones impuestas en ella.
Aunque lo cierto es que también la jurisprudencia del TS utiliza en ocasio-
nes indistintamente la expresión licencia de habitabilidad y licencia de primera utili-
zación, era y es claro que se trata de instituciones distintas y con finalidades dife-
rentes. La cédula controla la salubridad e higiene de la vivienda y se otorga por la
respectiva Comunidad Autónoma y la licencia de primera ocupación se otorga por
el Ayuntamiento con una finalidad exclusivamente urbanística (control del ajuste de
lo edificado a la licencia y proyecto) sin entrar en aspectos sanitarios, aunque el RS
daba pie como hemos visto para ello (STS de 25 de julio de 1989) 294.
El Decreto 122/1988, 3 de octubre de la Junta de Comunidades de Castilla-
La Mancha derogó el Decreto 81/1985, de 3 de septiembre sobre otorgamiento de
cédula de habitabilidad en Castilla-La Mancha, suprimiéndose definitivamente dicha
institución en nuestra comunidad autónoma.
Ahora bien, los Ayuntamientos, en el ámbito de nuestra Comunidad
Autónoma, deben seguir exigiendo la licencia de primera ocupación, en cuyo expe-
diente deberá constar, entre otros, el informe técnico previsto en el artículo 169 del
TRLOTAU (ajuste a la legalidad de la obra ejecutada conforme al proyecto). El cer-
277
parte la Instrucción de Carreteras de 11 de agosto de 1939 (EC 242/39) si bien derogada por Orden de
27 de julio de 1961 (EC 783/61) asignó seis metros de anchura total a los caminos locales del campo
(…) Para que el tránsito por los caminos, hoy en día con vehículos agrícolas de anchura superior a los
antiguos sea posible, y a fin de que dichos caminos dispongan del espacio suficiente, el Ayuntamiento,
con el fundamento jurídico de la competencia que le atribuye la Ley de Régimen Local, debería aprobar
el Proyecto correspondiente, incluirlo en el Plan anual de Servicios y obras municipales previsto en el
artículo 94 del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de
18 de abril (EC 535/86), todo ello como presupuesto de las expropiaciones forzosas de las propiedades
colindantes si ello fuera necesario.
Por otra parte, la conservación de los caminos y vías rurales, además de ser competencia municipal, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local (EC 404/85), es obligación mínima de todos los municipios cuando aquellos suponen el
acceso a un núcleo de población según determina el artículo 26.1 a) de la misma Ley”.
294 Sobre esta cuestión puede consultarse la STSJ de Valencia, de 25 de septiembre de 1996.

tificado final de obra sólo acredita la conclusión de la misma, pero no el ajuste de la
licencia a lo edificado. Sin ella no podrán autorizarse los suministros de agua, luz,
etc. Concretamente el TRLOTAU establece en su artículo 164 que las empresas
suministradoras de energía eléctrica, agua, gas y telefonía exigirán para la contra-
tación provisional, en su caso, de los respectivos servicios la acreditación de la
licencia urbanística, fijando como plazo máximo de duración del contrato el estable-
cido en ella para la ejecución de las obras, transcurrido el cual no podrá continuar
la prestación del servicio.
Por su parte, el apartado segundo del citado artículo 164 obliga a las
empresas citadas a exigir para la contratación definitiva de los suministros respec-
tivos, la siguiente documentación:
a) La licencia de actividad cuando la edificación fuera nueva o se hubieran
realizado actos u operaciones sujetas a ella.
b) Calificación definitiva cuando se trate de viviendas de protección oficial y
licencia municipal de primera utilización o la autorización autonómica en los demás
supuestos.
Por todo ello, la cédula de habitabilidad ha desaparecido como tal de
Castilla-La Mancha, siendo preceptiva la licencia de primera ocupación, no pudién-
dose obligar a las compañías suministradoras de Castilla-La Mancha a que la exi-
jan para contratar sus servicios295.
Actualmente se ha reforzado el papel de la licencia de primera ocupación si
nos atenemos a lo previsto en el artículo 19 de la Ley 8/2007, ya que puede interpre-
tarse (y así lo están exigiendo algunos Notarios y Registradores) que es imprescin-
dible su presentación para las declaraciones de obra nueva terminada. En este sen-
tido, cabe recordar que el Decreto 81/2007, de 19 de junio de 2007, por el que se
regula el libro del edificio para edificios destinados a vivienda en Castilla-La
Mancha, establece en su artículo 9 que: “Para la obtención de la correspondiente
Licencia de Primera Ocupación o Calificación Definitiva, será obligatorio adjuntar con
la solicitud ante el organismo encargado de la tramitación del expediente un ejem-
plar del Libro del Edificio, que quedará archivado en el expediente administrativo”.
Finalmente cabe decir que no es su función de este tipo de licencia revisar
el contenido de la licencia de obra. No procede su denegación si la obra se ajusta
al proyecto y condiciones de la licencia296.
278
295 La construcción de un invernadero en suelo no urbanizable precisa de licencia, pero no autorización
de la Comunidad Autónoma. Posible obra menor. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
Nº 10, Quincena 30 May. - 14 Jun. 2001, Ref.º 1641/2001, pág. 1641, Tomo 2.
296 SSTS de 25 de noviembre de 1988, 9 de febrero de 1987 y 10 de julio de 1985.

3.9.2 Procedimiento administrativo para el otorgamiento de las licencias de
primera utilización y ocupación de los edificios e instalaciones en general.
Iniciación, instrucción y terminación
El TRLOTAU como ya vimos establece dos iter procedimentales distintos,
según se trate de licencia urbanística de obras (artículo 166) o licencia urbanística
de usos o actividades (artículo 169). Los trámites, elementos y principios de ambos
procedimientos son similares, salvo los plazos y documentos para su tramitación.
Aquí estudiaremos las peculiaridades de este procedimiento, remitiéndonos
en el resto de cuestiones al estudio pormenorizado que se hace en el epígrafe de
esta obra dedicado al procedimiento general para la obtención de licencia urbanís-
tica297. Por tanto, ambos epígrafes deben complementarse.
A) INICIACIÓN
a) La licencia de obras como requisito previo y necesario para la obtención de
la licencia de primera ocupación.
El artículo 169. 2 del TRLOTAU establece un requisito “sine qua non” para
poder iniciar el procedimiento, ya que a la instancia del interesado deberá acompa-
ñarse, sin perjuicio de los documentos legalmente exigibles para el desarrollo de la
actividad sujeta a autorización, los siguientes:
a) Si la actividad sujeta a autorización fuera la primera ocupación de una
edificación, construcción o instalación previamente autorizada, la licencia de obras
pertinente.
b) Si la actividad estuviera sujeta al régimen de actividades clasificadas o a
evaluación de impacto ambiental, la documentación necesaria para la tramitación
de la correspondiente licencia o procedimiento298.
Del artículo 169.2 a) del TRLOTAU se deducen dos cosas, la primera que
es precisa la licencia de obras, y la segunda, que la obra debe estar terminada.
279
297 El artículo 24 de esta Ley estipula que: “1. Fuera de las travesías queda prohibido realizar publicidad
en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera, sin que esta prohibición dé,
en ningún caso, derecho a indemnización. 2. Los carteles informativos no se consideran publicidad. En
todo caso, su colocación requiere autorización de la Administración titular de la carretera”.
298 En este sentido se ha manifestado el TS, en la sentencia de 15 de marzo de 2003 (LA LEY
1597/2003). “…Dijimos entonces que conforme al artículo 1.15 del Reglamento de Disciplina Urbanística,
la ejecución de instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos está sujeta a previa licencia de la
que no se eximen los particulares, según el artículo 2.1 del mismo Reglamento porque se trate de actua-
ciones en el dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otor-
gar por parte del ente titular del terreno, tal como ha ocurrido en el supuesto presente en el que la con-
cesión administrativa otorgada en favor de la recurrente para construir un aparcamiento subterráneo…”

Surgiendo inmediatamente la siguiente pregunta: ¿Cuándo se entiende terminada
una obra?
Nada dice el TRLOTAU al respecto, debiendo acudirse a la legislación
supletoria, concretamente al artículo 32 del RDU que establece: “A los efectos del
presente Reglamento, se considera que unas obras amparadas por licencia están
totalmente terminadas:
a) Cuando sean de nueva planta, a partir de la fecha de expedición del cer-
tificado final de obras, suscrito por el facultativo o facultativos competentes, y a falta
de este documento, desde la fecha de notificación de la licencia de ocupación o de
la cédula de habitabilidad.
b) En los demás casos, a partir de la fecha de expedición del certificado
final de obras en las condiciones del apartado anterior o, a falta de éste, desde que
el titular de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalización de las obras.
2. En defecto de los citados documentos, se tomará a todos los efectos
como fecha de terminación la que resulte de cualquier comprobación de esta situa-
ción por parte de la Administración municipal”.
De este artículo se deduce que el certificado final de obras tiene un valor
primordial, tanto desde el punto de vista formal como material. Dicho esto cabe pre-
guntarse: ¿Es preceptivo el certificado final de obras?, ¿Se puede conceder la licen-
cia de primera ocupación sin el certificado final de obras?
El artículo 6 del Decreto 462/1971, de 11 de marzo disponía que: “Para la
ocupación de cualquier inmueble de promoción privada y sin perjuicio del cumpli-
miento de las disposiciones que establece la legislación en vigor, será requisito
indispensable la expedición del certificado final de obra suscrito por los Técnicos
superior y medio y visado por los respectivos Colegios profesionales” (es de aplica-
ción el Decreto 462/1971, en virtud de lo dispuesto en anexo II del CTE).
El CTE establece expresamente, en su anexo II.3, que: “1.En el certificado
final de obra, el director de la ejecución de la obra certificará haber dirigido la eje-
cución material de las obras y controlado cuantitativa y cualitativamente la construc-
ción y la calidad de lo edificado de acuerdo con el proyecto, la documentación téc-
nica que lo desarrolla y las normas de la buena construcción. 2. El director de la
obra certificará que la edificación ha sido realizada bajo su dirección, de conformi-
dad con el proyecto objeto de licencia y la documentación técnica que lo comple-
menta, hallándose dispuesta para su adecuada utilización con arreglo a las instruc-
ciones de uso y mantenimiento. 3. Al certificado final de obra se le unirán como ane-
jos los siguientes documentos:
a) Descripción de las modificaciones que, con la conformidad del promotor,
se hubiesen introducido durante la obra, haciendo constar su compatibilidad con las
condiciones de la licencia; y
280

b) Relación de los controles realizados durante la ejecución de la obra y sus
resultados”.
Se persigue con dicha norma asegurar que en la realización total de la obra
han intervenido Técnicos competentes que asuman la responsabilidad que les
corresponde en el resultado final de acuerdo con las disposiciones vigentes.
El artículo 6 de la Ley 38/1999299, de 5 de noviembre, de Ordenación de la
Edificación, establece los requisitos y plazos para la recepción de las obras.
A los efectos de esta exposición, el citado artículo 6 de la LOE declara pre-
ceptivo la emisión del certificado final de obra, como documento que acredita la
fecha a partir de la cual es susceptible, entre otras cosas, la exigencia de respon-
sabilidades.
Una vez vista la obligatoriedad de su expedición cabe preguntarse a quién
corresponde suscribir el certificado final de obra.
De conformidad con los artículos 12.3 e), 13.2 e) y 17.7 de la LOE y el cita-
do anexo II del CTE, el certificado final de obra, corresponderá suscribirlo, con
carácter obligatorio: el director de obra y al director de ejecución de la obra, que
serán responsables de la veracidad y exactitud de dicho documento.
En cuanto a la necesidad del visado del certificado final de obra, BASSOL
COMA300 considera que el visado tiene un carácter meramente colegial y no cons-
tituye un requisito de validez del instrumento que se visa, por lo que, al contemplar
su inoperancia a la luz de la normativa urbanística, llega a la conclusión de su inne-
cesariedad.
281
299 Instalación de antenas en suelo no urbanizable. Requisitos; autorización de la comisión provincial de
urbanismo; licencia municipal. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 3, Quincena 15 -
27 Feb. 1997, Ref.º 340/1997, pág. 340, Tomo 1.
300 El TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, (LA LEY 12164/2002): consideró que: “…el
objeto que delimita la cuestión litigiosa no es otro que el relativo a determinar la legalidad de una licen-
cia de obras siendo precisamente ésta sobre la que el Tribunal debe dirigir su función fiscalizadora y de
control con independencia de que para la efectiva instalación de la antena se requiera asimismo licencia
de actividad. Baste poner de manifiesto que a diferencia de lo que ocurre con la licencia de obras, la de
actividad viene amparada ya por Ordenes Ministeriales de 28 de junio de 1995, 3 Nov. 1995 y 26 Feb.
1998 que materializan las correspondientes autorizaciones a Telefónica para la prestación del servicio de
Telefónica Móvil habida cuenta que de acuerdo con el RD 1486/94 regulador de este servicio de teleco-
municaciones, se trata de un servicio de carácter público de titularidad estatal que se presta en régimen
de competencia. Por otro lado, la envergadura de la instalación, la propia dificultad técnica que la misma
entraña, al ser preciso tener en consideración elementos básicos, de seguridad que preserven la esta-
bilidad del mástil y la eliminación de cualquier tipo de riesgo de caída mediante sujeciones o anclajes...
etc. deben llevar a negar el carácter de obra menor de la instalación de autos, deviniendo en consecuen-
cia necesario un proyecto técnico que acometa el estudio técnico de la viabilidad de la obra y su armo-
nía con las normas urbanísticas y medioambientales, informe técnico que no se detecta en el expedien-
te administrativo…”.

Este tema es controvertido, ya que el TRLOTAU no establece en su articu-
lado la obligatoriedad de ese certificado, que nosotros consideramos imprescindi-
ble, y por tanto tampoco dice nada sobre el visado de los documentos necesarios
para la solicitud de ésta u otra licencia urbanística.
En una línea interpretativa muy próxima a BASSOL COMA se sitúa la sen-
tencia del TSJ de Extremadura de 24 de mayo de 2001 (LA LEY 103903/2001)
declarando su innecesariedad301. (Dicho sea, con las debidas cautelas, puesto que
las decisiones de otros tribunales superiores de justicia no vinculan, claro está, al
TSJ de Castilla-La Mancha).
En el mismo sentido se manifiesta la Redacción del Consultor de los
Ayuntamientos302.
B) INSTRUCCIÓN
De la lectura de los artículos 161.1303, 166.3 y 169.4 del TRLOTAU parece
vislumbrarse que el legislador quiere dejar autonomía en este aspecto a los muni-
cipios, aunque seguidamente dichos artículos marquen una serie de pasos ineludi-
bles (el TRLOTAU utiliza la fórmula: “sin perjuicio de los trámites que se determinen
en las Ordenanzas Municipales reguladoras de este procedimiento, deberán cum-
plimentarse los siguientes trámites”) que encorseta la libertad normativa municipal.
Los trámites preceptivos y elementales de la instrucción de estos expedien-
tes, una vez que se ha comprobado que consta toda la documentación necesaria y
que ésta es favorable y correcta, son los siguientes:
1º Comunicación a las Administraciones afectadas para que en el plazo de
282
301 El contenido y procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Municipales de carácter urbanístico
viene establecido en los artículos 97 y 150 del RPU de Castilla-La Mancha.
302 En un caso similar al planteado, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo
Contencioso-administrativo de Valladolid, sentencia de 16 de mayo de 1997 (LA LEY 11222/1997), con-
sideró que “…las Ordenanzas municipales no podían sustituir a un Plan en este aspecto que tratamos
basándose en que el artículo 178 del TRLS de 1976, establece los supuestos de actos de edificación y
uso del suelo que están sujetos a previa licencia, aunque es cierto que dicho artículo así como el artícu-
lo 1 del RDU no contienen una regulación exhaustiva de los supuestos de actos de edificación y uso del
suelo sujetos a previa licencia, pues remiten -aparte de los expresamente contemplados en esos precep-
tos- «a los demás actos que señalaren los Planes». Pero esta remisión tampoco sirve para dar cobertu-
ra al precepto de la Ordenanza que se examina, pues los planes urbanísticos tienen un procedimiento
específico para su aprobación y, lo que es más importante en este momento, su aprobación definitiva,
para el caso que nos ocupa, no corresponde al propio Ayuntamiento, sino al órgano competente de la
Comunidad Autónoma. Por ello ha de concluirse que la obligación del permiso municipal para llevar a
cabo las plantaciones referidas contenida en el artículo 3 Ordenanza no es conforme a Derecho, como
tampoco lo es la consecuencia de que el Ayuntamiento ordene el arranque de las plantaciones efectua-
das «sin conocimiento y permiso» municipal, o que el mismo lleve a cabo ese «arranque» a costa del
infractor…”

10 días emitan informe sobre los aspectos de su competencia304.
2º Informe o informes técnicos que se prevean en las correspondientes
Ordenanzas, o en la legislación sectorial aplicable, que en todo caso deberá consi-
derar la adecuación del proyecto a la legalidad urbanística, a las normas de edifica-
ción y construcción, con especial consideración a las relativas a reducción del
impacto ambiental de las operaciones y conservación energética.
3º Informe jurídico.
4º Los demás trámites e informaciones que sean necesarios en función del
emplazamiento, la naturaleza de las operaciones o sus efectos.
5º Inmediatamente antes de resolver habrá que verificar lo que consta en la
documentación aportada mediante la personación en el edificio y el levantamiento
del acta correspondiente. Sobre este deber de supervisión se manifiestan el artícu-
lo 169.4 e) (“Inspección para la verificación del cumplimiento de las medidas que se
impongan en la licencia o correspondan en función de la actividad de que se trate”)
y el artículo 170.1 (Si se refirieren a actividades sujetas al régimen de actividades
clasificadas, las medidas de corrección y procedimientos de verificación de la efica-
cia de tales medidas que puedan imponerse en virtud de dicha normativa). Este
deber de supervisión se acrecienta cuando nos encontramos ante licencias de
apertura de establecimientos sujetos al RAMINP (artículo 163.3 del TRLOTAU).
C) TERMINACIÓN
El plazo máximo para la resolución sobre las solicitudes de licencia previs-
tas en el artículo 169 será determinado en las ordenanzas municipales, pero en nin-
283
303 Sobre este aspecto podemos destacar las siguientes sentencias donde se reconoce que cuando un
particular use el dominio público para construir, como es el caso del concesionario de un parking subte-
rráneo, siempre requerirá licencia urbanística, así la STS de 15 de marzo de 2003 (LA LEY 1597/2003)
reconoce expresamente que: “…conforme al artículo 1.15 del Reglamento de Disciplina Urbanística, la
ejecución de instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos está sujeta a previa licencia de la
que no se eximen los particulares, según el artículo 2.1 del mismo Reglamento porque se trate de actua-
ciones en el dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otor-
gar por parte del ente titular del terreno, tal como ha ocurrido en el supuesto presente en el que la con-
cesión administrativa otorgada en favor de la recurrente para construir un aparcamiento subterráneo que
determina la liquidación impugnada por ella le imponía el deber de presentar un proyecto definitivo en el
término de sesenta días desde la adjudicación, a fin de que el mismo fuera aprobado, como sucedió, por
la Corporación concedente, lo cual implica que la obra estaba sujeta a la facultad de control municipal.
En el mismo sentido las SSTS de 28 de Febrero de 1995, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrati-
vo, Sección 5ª, de 1 de Diciembre de 1994, STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo,
Sección 1ª, Sentencia de 28 de Junio de 2001 (LA LEY 130357/2001) y STSJ País Vasco, Sala de lo
Contencioso-administrativo, Sentencia de 27 de Enero de 1997 (LA LEY 2033/1997).
304 Un claro ejemplo de estas dos situaciones lo apreciamos en la Sentencia de 24 de Enero de 2002,
del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo (LA LEY 19483/2002): “…De esta manera, en
el momento de la apertura de un despacho profesional podían darse dos situaciones: 1º) que la apertu-
ra de dicho despacho implicase una primera utilización del edificio o de parte del mismo, y en este caso
sería necesaria una licencia de primera utilización; ó 2º) que el despacho se abriera en edificio o parte
del mismo que ya fuera objeto de un uso anterior, en cuyo supuesto sería precisa licencia de modifica-
ción del uso. Como se ve, en cualquiera de los supuestos, era precisa la licencia municipal…”

gún caso podrá superar el plazo de 6 meses. En defecto de previsión expresa en
las correspondientes ordenanzas municipales el plazo de resolución del expedien-
te del otorgamiento de licencia será de 3 meses.
De nuevo el TRLOTAU quiere otorgar un margen “engañoso” de maniobra o
libertad a los municipios, pero acotada y restringida. Por ello los plazos para conce-
der estas licencias nunca podrán superar los seis meses, y para el caso de que la
ordenanza municipal no establezca plazo, éste será de tres meses.
Es fácil ver que de nuevo el TRLOTAU introduce plazos carentes de lógica
y racionalidad, ya que este último plazo máximo es superior al establecido en el artí-
culo 166 para las licencias de obras, cuando tradicionalmente se ha considerado
esta licencia como una licencia de obras “mayor” a efectos procedimentales305.
Carece, a nuestro entender, de sentido establecer un plazo superior en este caso,
si lo que pretende el TRLOTAU es agilizar e impulsar los procedimientos.
Consideramos más complejo el contenido del procedimiento para la concesión de
la licencia urbanística de obras o construcción que la de primera ocupación. En
aquélla hay que comprobar que la obra proyectada se adecua a la legalidad en
todos los aspectos, no sólo la urbanística (artículo 161.3 TRLOTAU). Sin embargo,
como hemos visto, la licencia de primera ocupación fiscaliza que la obra se ha eje-
cutado conforme al proyecto y a las condiciones impuestas en la licencia de obras.
Dicho esto, la terminación del procedimiento puede ser expresa o presun-
ta306.
Conforme al principio instaurado por la LRJPAC y el artículo 161.3 del
TRLOTAU, el transcurso del plazo máximo para resolver desde la presentación de
la solicitud, sin notificación de resolución alguna, determinará el otorgamiento de la
licencia interesada por silencio administrativo positivo.
Ahora bien, conviene recordar que el artículo 161.3 “in fine” establece que el
cómputo de dicho plazo máximo para resolver expresamente se podrá interrumpir
una sola vez mediante requerimiento de subsanación de deficiencias o de mejora de
284
305 El artículo 169 del TRLOTAU fue tratado con anterioridad en esta obra cuando se analizó el concep-
to de licencia urbanística y su tipología. Conviene recordar que entonces descartamos que este artículo
regulase el procedimiento para la tramitación de las licencias de instalación o actividades clasificadas.
306 Sobre el origen de las cédulas urbanísticas véase CANO MURCIA, Antonio. “Las licencias de prime-
ra utilización y ocupación de los edificios”. Edt. Aranzadi. 1995. Pag. 84.
La regulación jurídica viene establecida en el Decreto 469/1972, de 24 de febrero, completado por
Reales Decretos de 1829/1978, de 15 de julio y 129/1985, de 23 de enero.
El artículo 5 del Decreto 469/1972, de 24 de febrero que prohíbe a las compañías formalizar contratos
definitivos de suministro sin que por el solicitante se presente el documento que acredite haber obtenido
la cédula de habitabilidad o justifique su exención, cédula de habitabilidad que es distinta de la licencia
municipal.

la solicitud formulada, salvo lo previsto en el número 2 del artículo 163, es decir, que
el expediente estuviera sujeto a declaración de impacto ambiental. En este sentido,
entendemos que en estos procedimientos no se tramitará dicha Declaración, por-
que la declaración de impacto ambiental deberá resolverse antes de la concesión
de la licencia urbanística de obras. No obstante, puede darse el caso de que un
cambio de uso o actividad implique una nueva licencia de apertura y ésta nueva
actividad requiera declaración de impacto ambiental.
Finalmente el artículo 169.5 establece, aunque no hubiera hecho falta, que
cuando se resuelva expresamente la concesión de la licencia deberá notificarse al
particular dentro del plazo máximo de tramitación que sea de aplicación en cada
caso.
Aunque el silencio administrativo es tratado con máxima rigurosidad y pro-
fundidad en el epígrafe dedicado a la terminación del procedimiento general, hemos
de recordar que en este tipo de licencias también rige el principio de la prohibición
del silencio “contra legem”, es decir, no podrán obtenerse por silencio licencias de pri-
mera ocupación o apertura cuando éstas sean contrarias al ordenamiento jurídico307.
3.9.3 Casuística y doctrina jurisprudencial sobre la licencia urbanística de pri-
mera ocupación
a) No cabe la obtención de licencia de primera ocupación respecto de edifi-
cios realizados con infracción del ordenamiento jurídico y no amparadas por
licencias de obras.
Resulta obvio que una obra ilegal o clandestina no pueda llegar a utilizarse
o entrar en funcionamiento, hasta tanto no se legalice la licencia de obras.
Ahora bien, ello no implica que haya que denegar la licencia de primera
ocupación, sino que al carecer de dicha licencia de obras no podrá tramitarse el
expediente por ser un requisito previo y preceptivo.
Dicho esto, qué ocurre cuando estamos ante obras fuera de ordenación308.
Cuando la obra se hizo sin licencia urbanística y han transcurrido los cua-
tro años309 previstos en el artículo 182.4 del TRLOTAU, ya no es posible su demoli-
285
307 Así se manifiesta la STS de 30 de enero de 1989.
308 En idéntico sentido se manifiesta LLISET BORRELL, Francisco. “Licencias de primera utilización de
edificios”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 8. 1992.
309Sobre esta cuestión véase la consulta: “Distinción entre cédula de habitabilidad y licencia de primera
ocupación. Supresión de la primera. Necesidad en todo caso de la de primera ocupación”. Redacción del
Consultor de los Ayuntamientos. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 20, Quincena
30 Oct. - 14 Nov. 2000, Ref.º 3286/2000, pág. 3286, Tomo 3

ción, quedando sujetas al régimen de fuera de ordenación (salvo las excepciones
previstas en el artículo 182.5 del TRLOTAU)310.
En estos casos es posible conceder licencia de primera ocupación, siempre
y cuando el uso sea compatible con las previsiones contenidas en los instrumentos
de planeamiento. Además, si dichas edificaciones están sujetas al régimen de fuera
de ordenación, cuando se realice cualquier operación que implique aumento de
volumen o consolidación requerirá la previa aprobación de un proyecto de legaliza-
ción. En este sentido se manifiesta EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS311.
En algunos casos, los tribunales312 han entendido que la existencia de
construcciones fuera de ordenación no es óbice para autorizar incluso actividades
previstas en el RAMINP siempre y cuando cumplan los requisitos legales previstos
en dicho reglamento y en el resto de la legislación sectorial.
b) Incumplimiento del deber de urbanización simultánea a la edificación;
caducidad de licencia y no expedición de licencia de primera ocupación (artí-
culos 8.4 c), 68.3 c), 102 y 112.2 del TRLOTAU).
Esta es una de las virtualidades más importantes de este tipo de licen-
cias313. Es posible construir antes de urbanizar, el TRLOTAU reconoce este derecho
en el artículo 8. 4 c), cuando dice que: “corresponden a los propietarios de suelo la
ejecución de las obras de urbanización, necesarias previa o simultáneamente a la
edificación, para convertir la parcela en solar…”.
También admite la simultánea edificación y urbanización el artículo 102.1
del TRLOTAU para las actuaciones edificatorias. Este artículo 102 en su apartado
tercero establece que para poder autorizar la urbanización simultánea a la edifica-
ción se requerirá:
- Compromiso de no utilizar la edificación hasta la conclusión de las obras de
urbanización, que deberá figurar como condición en la licencia que autorice la
edificación y urbanización simultáneas, y de incluir dicho compromiso en las
escrituras de declaración de obra en construcción y obra nueva que se otorguen
o inscriban.
- Afianzamiento del importe integro del coste de las obras de urbanización pre-
286
310 Redacción del Consultor de los Ayuntamientos. “Licencias urbanísticas de primera ocupación de edi-
ficios construidos sin licencia. No procede obligar a que las compañías suministradoras las exijan para
contratar el servicio”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 15, Agosto-Septiembre
1992, Ref.º 1742/1992, pág. 1742, Tomo 2.
311 En este sentido se manifiesta la redacción del Consultor de los Ayuntamientos. El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 10, Quincena 30 May. - 14 Jun. 1999, Ref.º 1581/1999, pág. 1581,
Tomo 1.
312 Véase el capítulo 5 de la parte general de esta obra.
313 Sobre la interpretación correcta de este apartado véase el epígrafe de esta obra dedicado al concep-
to y clases de licencias urbanísticas reguladas en el TRLOTAU.

cisas en cualquiera de las formas admitidas por la legislación de contratación
pública.
Conforme al artículo 102 del TRLOTAU y 40 RGU cabe autorizar la edifica-
ción de terrenos que no tengan la consideración de solar si se garantiza la realiza-
ción simultánea de las obras de urbanización, pero éstas han de haber terminado
no más tarde de las edificaciones y, si esto no ocurre, ni son admisibles ulteriores
garantías ni puede autorizarse la ocupación de los edificios.
Por tanto, de incumplirse las condiciones preceptivas a que se refieren tales
artículos conllevaría la denegación de la licencia urbanística de primera ocupación.
En este sentido cabe recordar que las licencias se otorgan con la cláusula
implícita de salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero (artículo 12.1
RSCL), lo que impide al solicitante eludir las consecuencias de los compromisos
adquiridos cuando pidió una licencia si no puede llevarlos a cabo en razón a la exis-
tencia de intereses de terceros que se oponen a su ejecución.
c) Posibilidad de concesión de licencia de primera ocupación parcial.
El artículo 168 del TRLOTAU posibilita la existencia de la licencia urbanísti-
ca parcial y condicionada, aunque entendemos que se refiere exclusivamente a
licencias urbanísticas de obras, y por tanto, no se refiere al tipo de autorizaciones
que estamos estudiando. Concretamente dicho artículo dice que mediante regla-
mento se determinarán aquellas operaciones sometidas a licencia que por sus
especiales características pueden ser objeto de autorización parcial o sujeta a con-
dición. Estas modalidades sólo serán aplicables a las operaciones que tengan la
consideración de obras mayores. En cualquier caso el Municipio podrá otorgar licen-
cias parciales que autoricen la realización de fases concretas del proyecto, a reser-
va de la subsanación o suplemento de ésta en aspectos menores y complementa-
rios pendientes de autorización administrativa.
Con carácter general, CANO MURCIA314 se manifiesta a favor de la conce-
sión de licencia de primera ocupación parcial atendiendo a las circunstancias con-
287
314 El artículo 6 de la LOE dispone que la recepción de la obra es el acto por el cual el constructor, una
vez concluida ésta, hace entrega de la misma al promotor y es aceptada por éste. Podrá realizarse con
o sin reservas y deberá abarcar la totalidad de la obra o fases completas y terminadas de la misma, cuan-
do así se acuerde por las partes.
Sigue diciendo este artículo 6 que la recepción deberá consignarse en un acta firmada, al menos, por el
promotor y el constructor, y en la misma se hará constar, entre otras cosas, la fecha del certificado final
de la totalidad de la obra o de la fase completa y terminada de la misma. Asimismo, se adjuntará el cer-
tificado final de obra suscrito por el director de obra y el director de la ejecución de la obra.
Finalmente, en cuanto aquí interesa este artículo 6 acaba diciendo que salvo pacto expreso en contra-
rio, la recepción de la obra tendrá lugar dentro de los treinta días siguientes a la fecha de su terminación,
acreditada en el certificado final de obra, plazo que se contará a partir de la notificación efectuada por
escrito al promotor.

cretas del supuesto de hecho. Recuerda, no obstante, que es reiterada la jurispru-
dencia que afirma que no puede concederse la primera ocupación limitada a la
parte de la edificación que es conforme con la normativa urbanística.
Para la Redacción de el Consultor de los Ayuntamientos es posible otorgar
licencia de primera ocupación respecto de las viviendas terminadas si son indepen-
dientes de las restantes, siempre que se haya completado la urbanización315.
En cuanto a los pronunciamientos jurisprudenciales, la STS de 1 de sep-
tiembre de 1987 no admite dichas licencias, aunque recuerda CANO MURCIA que
contra ese rigor jurisprudencial, alejado de la realidad, procede introducir precisio-
nes a esta postura, aludiendo, en este sentido, a la STS de 5 de diciembre de 1988
(LA LEY 129164-JF/0000).
Desde mi punto de vista, y a la vista de lo dicho anteriormente, considero
que habrá que estar al caso concreto, no siendo aconsejable autorizar la ocupación
de una parte de la obra hasta tanto no esté perfectamente terminada y recepciona-
da la urbanización316.
d) La falta de licencias urbanísticas de primera ocupación constituye infrac-
ción urbanística. Plazos y condiciones de la prescripción317.
Conforme al artículo 177318 del TRLOTAU la apertura o utilización de una
edificación sin la correspondiente licencia convierte a esa actividad en clandestina,
a pesar de contar con la licencia urbanística de obras.
El artículo 183.2 c) del TRLOTAU califica como falta grave los usos no
amparados por licencia e incompatibles con la ordenación territorial y urbanística
aplicable.
288
315BASSOLS COMA, M. “Control de la legalidad urbanística en la nueva ley del suelo”. Revista Española
de Derecho Administrativo n.º 6.
316 “…el Ayuntamiento no estaba obligado a exigir el visado en el certificado de obras presentado por la
dueña de la obra para obtener la licencia de primera ocupación [razón esta por la cual] no cabe enten-
der que el Colegio de Arquitectos [demandante] tuviese la condición jurídica de interesado en el proce-
dimiento administrativo”(...) al contrario de lo que ocurre con los proyectos técnicos para obtención de
licencia urbanística de obras, «en el caso de las certificaciones emitidas por el Arquitecto director de una
obra sobre la terminación de la misma conforme a lo proyectado —e implícitamente ajustándose a la
licencia de obras concedida— la función colegial adquiere una trascendencia mínima o nula desde la
óptica urbanística pues difícilmente puede constatar la Corporación certeza alguna sobre lo actuado,
salvo que otro profesional por cuenta del Colegio realice una inspección de la obra a los efectos de cons-
tatar la certeza de lo certificado, redundancia que nadie sostiene y, desde luego, la legislación urbanís-
tica no impone”.
317 Sobre la innecesariedad del visado del certificado se ha pronunciado la Revista El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados . Nº 14, Quincena 30 Jul. - 14 Ago. 2003, Ref.º 2491/2003, pág. 2491,
Tomo 2.

Como podemos apreciar dependerá de si el uso clandestino es o no incom-
patible con la ordenación territorial y urbanística aplicable para calificar la infracción
como grave o leve.
La prescripción será de 1 año para las infracciones leves y 3 años para las
graves (artículo 187 TRLOTAU). El plazo deberá computarse a partir del día siguien-
te al inicio de la actividad.
Ahora bien, conviene recordar que la prescripción de la infracción no con-
vierte a la actividad en legal o “intocable”, porque la actividad seguirá siendo clan-
destina y será susceptible de cierre en caso de no legalización.
3.10 LA TALA DE MASAS ARBÓREAS, DE VEGETACIÓN ARBUSTIVA O DE
ÁRBOLES AISLADOS QUE, POR SUS CARACTERÍSTICAS, PUEDAN AFECTAR
AL PAISAJE O ESTÉN PROTEGIDOS POR LA LEGISLACIÓN SECTORIAL
CORRESPONDIENTE
El artículo 169.1 b) del TRLOTAU somete a previa licencia urbanística la tala
de masas arbóreas, de vegetación arbustiva o de árboles aislados que, por sus
características, puedan afectar al paisaje o estén protegidos por la legislación sec-
torial correspondiente. Resulta esencial definir que se entiende por masas arbórea,
ya que estamos ante un concepto indeterminado. Pues bien, según una sencilla
definición jurisprudencial por masa arbórea podemos entender: “un arbolado de
entidad suficiente para dar carácter y significación a una zona del suelo, de tal
manera que en el conjunto del planeamiento aprobado la subsistencia de los árbo-
les pueda ser en sí misma una finalidad”319 .
A la vista de la previsión contenida en el TRLOTAU sólo se requerirá licen-
cia urbanística previa cuando dicha tala se pretenda realizar sobre vegetación y la
misma perturbe o afecte al paisaje, o bien se trate de especies protegidas.
Ahora bien, no bastará para autorizar dicha actuación la adecuación a las
normas urbanísticas y las previsiones contenidas en los instrumentos de planea-
miento sino que el Ayuntamiento deberá comprobar el cumplimiento de la legisla-
ción sectorial320, y en su caso, recabar los informes pertinentes de la Administración
ambiental correspondiente321.
289
318 “…1. La iniciación, instrucción y resolución del procedimiento para el otorgamiento de la licencia urba-
nística se regularán por las correspondientes Ordenanzas Municipales, de acuerdo con lo dispuesto en
los dos números siguientes…”
319 Este requisito es muy importante si tenemos en cuenta la incidencia de la legislación sectorial en los
procedimientos de licencia urbanística. Sin duda, es fruto del principio de concertación interadministra-
tiva plasmado en el artículo 9 del TRLOTAU.
320 SSTS de 22 de diciembre de 1976, 27 de marzo de 1991, 16 de julio de 1992 y 6 de octubre de 1992.
321 En el epígrafe dedicado a la terminación del procedimiento general se estudia en profundidad las posi-
bles formas de terminación de estos procedimientos.

290

291
CAPITULO 4
LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y
EDIFICACIÓN NO SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN
CASTILLA-LA MANCHA322
322 Véase epígrafe sobre la tipología de licencias al tratar el concepto de licencia urbanística de esta obra.

4.1 ACTOS EN SUELO RÚSTICO RELACIONADOS CON LAS TAREAS
AGRÍCOLAS
El TRLOTAU ha establecido en su artículo 165.1 i) que están sujetos a licen-
cia: “Los movimientos de tierra y las obras de desmonte y explanación en cualquier
clase de suelo y los de abancalamiento y sorriba para la preparación de parcelas
de cultivos, sin que los simples surcos para labores agrícolas tengan tal considera-
ción” (¡no faltaba más!). La jurisprudencia así lo venía considerando, como no podía
ser de otra manera, sirviendo de ejemplo la STSJ de Cantabria de 20 de enero de
1997323 que alude a otras del TS, donde por exclusión todos los actos que no sean
estrictamente agrarios requerirán licencia urbanística.
4.2 EXCEPCIONES ATENDIENDO AL OBJETO DEL ACTO DE USO DEL SUELO
Y DE LA EDIFICACIÓN. OBRAS DE CARÁCTER PÚBLICO324
Es sabido que existen numerosos supuestos donde la normativa urbanísti-
ca y sectorial viene exceptuando el deber de obtener licencia urbanística previa
para determinados actos de uso del suelo y de la edificación cuando van destina-
dos al establecimiento, conservación o ampliación de un servicio público. Muchos
son los casos previstos en nuestra legislación sectorial: de carreteras, de costas, de
puertos, obras ferroviarias, de carácter hidráulico y grandes infraestructuras, en
general. En estos casos, la aprobación de los diversos proyectos supone que vaya
implícita la licencia o que simplemente no sea necesaria.
Todas las obras comprendidas en el citado artículo 178 del TRLS de 1976
necesitan la correspondiente licencia municipal; pero desde el punto de vista obje-
tivo quedarán exentas de ella aquellas obras que por su naturaleza, alcance y
extensión sobrepasan, en el concepto expresado, la materia estricta del urbanismo
local.
293
LOS ACTOS DE USO DEL SUELO, CONSTRUCCIÓN Y EDIFICACIÓN NO
SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
323 Ya dijimos que el TRLOTAU define a los edificios fuera de ordenación como aquellos en los que sólo
se podrán autorizar, con carácter general, obras de mera conservación, salvo las que sean parcialmen-
te incompatibles, en las que se podrá autorizar las obras de mejora o reforma que se determinen.
324 (artículos 41.1.b); 42.1.b); 182.4 y 194.1.d). La LRSV también determina sus características en los
artículos 21.2 y 41.2.
Para clarificar lo anterior, nada mejor que hacer uso de algún ejemplo extraído de la literatura jurispru-
dencial. En concreto, sirva de muestra la STSJ Castilla-La Mancha de 15 de Marzo de 2001, (LA LEY
57981/2001), cuando dice que: “…Efectivamente cuando un edificio, por la razón que fuese, queda fuera
de ordenación, puede utilizarse conforme a su fin socieconómico; pero dicha utilización no puede ir más
allá de lo que cabe esperar por el estado de vida de sus componentes... En definitiva el interesado ha
alargado la vida útil de un edificio fuera de ordenación por la vía de hecho mediante obras de consolida-
ción estructural, lo que está expresamente prohibido por el artículo 60 de la Ley del Suelo de 1976, para
acabar solicitando autorización para un determinado uso de ese mismo edificio en base a la doctrina del
Tribunal Supremo… Tal actuación merece la calificación de fraudulenta y debe rechazarse en aplicación
de lo dispuesto en el artículo 6.4 del Código Civil...”

Así se ha manifestado la jurisprudencia del TS, entre otras, podemos rese-
ñar la de 3 de diciembre de 1982 (LA LEY 7404-JF/0000), de 28 de mayo de 1986
(LA LEY 7942-R/1986), de 30 de mayo y de 17 de julio de 1987 (LA LEY 9602-
R/1987) distinguiendo los conceptos de ordenación urbanística en sentido estricto y
ordenación del territorio, incluyendo en este último supuesto aquellas grandes obras
o construcciones de marcado interés público, que siendo de la competencia estatal
–artículo 149.1.2ª de la Constitución- por su gran trascendencia para la sociedad,
no pueden quedar frustradas por la voluntad municipal.
Y tal doctrina jurisprudencial se mantiene en las más recientes sentencias,
siendo al efecto de citar, entre otras, la de 24 de noviembre de 1998 (LA LEY
1243/1999) y la de 19 de febrero de 2000 (LA LEY 5477/2000), en la que se decla-
ra que: “el principio general del sometimiento a licencia de todas las obras que se
realicen en el término municipal, incluso cuando se llevan a cabo por los órganos
del Estado o determinadas entidades de Derecho Público, admite diversas modula-
ciones. Estas modulaciones han terminado finalmente por abrirse camino en las
grandes obras públicas de competencia estatal. Como dijo la sentencia de esta Sala
de 10 de mayo 1997, a este respecto, la jurisprudencia emprendió un lento y progre-
sivo camino, iniciado por la sentencia de 3 de diciembre de 1982 (obras ejecutadas
en el mar litoral), 20 de febrero de 1984 (obras de construcción de un puerto depor-
tivo), 28 de mayo de 1986 y 17 de julio de 1987 (obras de construcción o repara-
ción de autopistas), 28 de septiembre de 1990 (construcción de una carretera en
suelo no urbano), 26 de febrero de 1990 (obras en el aeropuerto de Manises), 9 de
febrero de 1996 (id. aeropuerto del Prat de Llobregat) y 10 de mayo de 1997 (obras
en una autovía, término de Carmona), según la cual ha de excluirse del régimen
común las grandes obras de marcado interés público que, siendo de la competen-
cia estatal, por su gran trascendencia para la sociedad, no pueden quedar pendien-
tes de la voluntad municipal”.
Podemos destacar los siguientes ejemplos previstos en la legislación vigente:
294
325 El plazo de cuatro años es de caducidad y por lo tanto no susceptible de interrumpir, así la STS de
29 de abril de 1985 señala: “…sino el artículo 185 de la citada Ley y 32 de tal Reglamento; 3.º, esta últi-
ma normativa se refiere a un plazo de caducidad, no de prescripción, y de ella deriva que la competen-
cia municipal para requerir a los promotores a fin de que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna
licencia para amparar obras no ajustadas a la licencia concedida, o, en su caso, acordar la demolición,
únicamente puede referirse a aquellos casos en que no hubiese transcurrido más de un año desde su
total terminación, luego si, como aquí ocurre, ha sido sobrepasado tal lapso temporal, es llano que el
Ayuntamiento carece de facultades para adoptar dicha decisión; y 4.º, de todo lo anterior se infiere que
los actos recurridos no son conformes a Derecho, porque su extemporaneidad les priva de la antes dicha
cobertura legal, lo que comporta la estimación del recurso y de la demanda, sin que exista mérito para
una especial declaración sobre las costas procesales”.
Y también el STSJ de Asturias en su sentencia de 20 de julio de 2000 (LA LEY 206130/2000): “...por lo
que no cabe duda que se está ante un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística cuyo
presupuesto temporal habilitante, plazo de caducidad, es el de cuatro, contados en el presente caso
desde la terminación total de las obras ejecutadas sin licencia...” En el mismo sentido la sentencia del
mismo tribunal de 22 de enero de 2002 (LA LEY 23278/2002).

El artículo 12 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras: “Las obras
de construcción, reparación o conservación de carreteras estatales por constituir
obras públicas de interés general, no están sometidas a los actos de control preven-
tivo municipal a que se refiere el artículo 84.1, b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local”.
En el mismo sentido se manifiesta el artículo 19 de la Ley 9/1990, de 28 de
diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha325.
De igual manera el artículo 127 del TR 1/2001 de 20 de junio de la Ley de
Aguas dispone que: “Las obras hidráulicas de interés general y las obras y actua-
ciones hidráulicas de ámbito supramunicipal, incluidas en la planificación hidrológi-
ca, y que no agoten su funcionalidad en el término municipal en donde se ubiquen,
no estarán sujetas a licencia ni a cualquier acto de control preventivo municipal a los
que se refiere el párrafo b) del apartado 1 del artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.”
Tampoco precisan licencia municipal urbanística las obras incluidas en pla-
nes de incidencia supramunicipal, tales como la construcción de un centro de trata-
miento de residuos sólidos urbanos326.
En líneas generales, la orientación jurisprudencial que podríamos calificar
como tradicional en este campo se inclina por aceptar dicho principio327.
295
326 La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Toledo, de 19 de noviembre de
2001 señala: “...Resulta evidente que la resolución recurrida parte del hecho de que las actuales condi-
ciones constructivas del hotel no están legalizadas, es decir, se hicieron sin licencia de obras. En la pro-
pia resolución se razona que el edificio está fuera de ordenación y que han transcurrido más de cuatro
años desde la operación clandestina o ilegal la sala acuerda que no puede acordarse la demolición. La
parte dispositiva de la resolución impugnada copia al pie de la letra parte del párrafo segundo del núme-
ro cuarto del artículo 182 de la Ley 2/1998, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística
(LOTAU)....”
327 La Redacción de El Consultor de los Ayuntamientos considera que: “Prescrita la infracción urbanísti-
ca puede otorgarse licencia de apertura si el uso no es contrario al planeamiento. Si el edificio está «fuera
de ordenación», habrá de estarse a las limitaciones que ello conlleva”.El Consultor de los Ayuntamientos
y de los Juzgados Nº 7, Quincena 15 - 29 Abr. 2002, Ref.º 1180/2002, pág. 1180, Tomo 1: “Por tanto, puede
otorgarse la licencia de apertura pero sólo si el uso que se pretende dar a lo edificado no contraría el pla-
neamiento. Es decir, ha de tratarse de un uso permitido por el plan en esa zona, aunque lo edificado sea
contrario al planeamiento. En el expediente de apertura han de constar:
1.º) La prescripción declarada de la infracción.
2.º) La situación en su caso de fuera de ordenación .
3.º) Que el uso de restaurante, museo, etc., no es contrario al planeamiento.
En definitiva, la prescripción de la infracción requiere un expediente que la acredite, salvo que sea noto-
ria y clamorosa. En las edificaciones ilegales cuya infracción ha prescrito, pueden autorizarse aperturas
de establecimientos si los usos que supongan no contrarían el plan. Ninguna responsabilidad deviene al
Ayuntamiento si actúa de esta forma”.

4.3 EXCEPCIONES EN VIRTUD DE RAZONES DE URGENCIA O EXCEPCIONAL
INTERÉS PÚBLICO. OBRAS PROYECTADAS POR LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Existen actuaciones que debido a su carácter público están específicamen-
te exentas por la legislación del deber de solicitar licencia urbanística. Este supues-
to hemos de distinguirlo del epígrafe anterior, donde hemos estudiado un conjunto
de actos exceptuados de licencia urbanística por así establecerlo las normas sec-
toriales.
También conviene diferenciarlo de otro supuesto, ya analizado en su
momento, de actos exceptuados de licencia urbanística no por razones externas al
propio acto, sino porque dicho acto estaba expresamente exceptuado. Me refiero a
los actos sujetos a comunicación previa.
Sin embargo, el supuesto que ahora analizamos es distinto puesto que el
acto sí está sujeto a licencia urbanística, pero cuando se den determinadas circuns-
tancias queda fuera de ese régimen general de control.
Dicho esto, es bien conocido que todo acto de edificación, uso del suelo y
del subsuelo requiere la preceptiva licencia municipal. Este principio se desprende
del contenido de los artículos 180.1 del TRLS de 1976 y 7 del RDU e implícitamen-
te el artículo 165 y 173 del TRLOTAU, y no encuentra excepción cuando se trata de
las obras ejecutadas por particulares, pero que se invierte cuando dichos actos de
edificación o uso del suelo son llevados a cabo por órganos de las Administraciones
Públicas o Entidades de derecho público que administren bienes de aquélla, pues
en este caso sólo estarán sujetos a licencia municipal si así se requiere por la legis-
lación aplicable.
Se trata de determinados actos promovidos por el Estado, la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha o las Diputaciones Provinciales correspondientes,
de especial incidencia en el territorio, que no requerirán para su realización la soli-
citud ni expedición de licencia urbanística previa, sino de un procedimiento adminis-
trativo específico previsto en los artículos 244.2328 del TRLS de 1992 (vigente tras
la STC 61/1997), 9 RDU, 9 y 173 del TRLOTAU.
El TC justifica esta excepcionalidad en la existencia de una concurrencia
competencial sobre determinados ámbitos físicos (SSTC 77/84, de 3 de julio, LA
LEY 8951-JF/0000 y 149/91, de 4 de julio, LA LEY 58074-JF/0000, relativa a la
Ley de Costas) entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades
Locales. Señala que no existen espacios físicos inmunes a la actividad urbanística,
296
328 Por ejemplo la STSJ del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 27 de Enero de 1997
(LA LEY 2033/1997)..

esto es, territorios que por su titularidad o finalidad estén exentos de la ordenación
territorial, al tiempo que pondera la necesidad de que se busquen soluciones de
cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque es eviden-
te que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente.
Las normas citadas reconocen a favor de la Administración del Estado y de
las Comunidades Autónomas prerrogativas fundadas en razones de urgencia y
excepcional interés público que implica una restricción al principio general de auto-
nomía municipal que solo puede llevarse a cabo en los estrictos términos que tales
preceptos establecen. Fuera de ellos el Estado y las Comunidades Autónomas han
de sujetarse en las obras que ejecute al planeamiento urbanístico aplicable y los
Ayuntamientos han de atenerse a aquél para conceder o denegar las licencias soli-
citadas329, se trata como han dicho GARCIA DE ENTERRIA y PAREJO ALFON-
SO330 de un régimen privilegiado.
Desde mi punto de vista, el sistema analizado debe ser excepcional, y sólo
debe utilizarse ante supuestos especiales, y no debe emplearse con carácter abu-
sivo para eludir los controles e impuestos municipales, como luego veremos.
En mi opinión estamos ante un informe sustitutivo de la licencia urbanística.
Por ello, hay que dejar claro, desde el principio, que no estamos ante una licencia
urbanística. En este sentido el Tribunal Supremo ha prevenido en numerosas oca-
siones contra la tendencia de dar el nombre y el tratamiento jurídico de licencia
urbanística a autorizaciones y controles urbanísticos análogos a los que realizan las
licencias pero que no están configurados normativamente como verdaderas licen-
cias, aunque bien podrían haberse configurado como tales.
La jurisprudencia ha interpretado que ese informe no es una licencia, pese
a su extrema semejanza con ésta; cosa que el Tribunal Constitucional expresó «obi-
ter» en su sentencia 56/1986 (LA LEY 73861-NS/0000)331 y que asimismo declaró
el TS en la suya de 18 de enero de 1997 y las en ésta citadas, en las que reitera
que el obligado informe municipal no es una licencia pese a que cumple una finali-
dad de control urbanístico y da lugar a unos trabajos técnicos idénticos o análogos
a los que se realizan con las licencias.
297
329 En terrenos urbanos que no tienen la condición de solar puede simultanearse la urbanización y la
construcción. Ambas han de estar efectivamente concluidas para que pueda otorgarse la licencia de pri-
mera ocupación (Redacción del departamento de administrativo) Práctica Urbanística Nº 3, Marzo 2002,
pág. 50.
Véanse los siguientes trabajos donde se trata esta cuestión: Control administrativo de la edificación:
aspectos sustantivos (SANCHEZ GOYANES, Enrique) Práctica Urbanística Nº 9, Octubre 2002, pág. 29.
Edificación y urbanización simultánea. No es obligado que sea el titular de la licencia quien presente el
aval preciso (Redacción del departamento de administrativo) Práctica Urbanística Nº 14, Marzo 2003,
pág. 37.
330 CANO MURCIA, Antonio. “Las licencias de primera utilización y ocupación de los edificios”. Edt.
Aranzadi. 1995. Pag.62.

En este sentido, traigo a colación la STSJ de Castilla-La Mancha332, de 10
de octubre de 2003 (LA LEY JURIS: 1576997/2003), que analiza un supuesto con-
creto de aplicación del artículo 173 del TRLOTAU; dicha sentencia nos plantea, entre
otras, la siguiente pregunta: ¿Al tratarse de actos que se ejecutan sin licencia urba-
nística, quiere ello decir que no están sujetos a la Tasa por expedición de Licencias
Urbanísticas y al Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras?
La citada sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha considera que: “…Por
ello, no se ha podido otorgar lo que no es exigible legalmente y como tal no ha debi-
do existir y no ha existido. Luego al no darse el hecho imponible del impuesto, ya
que se ha realizado una construcción, para la que no se exige la correspondiente
licencia de obra urbanística, que es sustituida por una consulta no resolutoria y de
simple verificación de la legalidad urbanística por el órgano municipal competente
(artículo 101 de la Ley de Haciendas Locales sobe ICIO, y artículo 1 de su corres-
pondiente Ordenanza Local)…”333.
Desde mi punto de vista, la conclusión a que llega el TSJ de Castilla-La
Mancha es errónea, puesto que si bien el procedimiento previsto en el artículo 173
del TRLOTAU no produce una licencia urbanística, el acto de uso del suelo o de la
edificación sí está sujeto a licencia urbanística, en virtud del artículo 165 del TRLO-
TAU, otra cosa es que no se solicite licencia urbanística por las razones previstas
en dicho artículo 173. No olvidemos que el artículo 100 del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, define al ICIO como un tributo indirecto cuyo
hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de
cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la
correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licen-
cia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición”. Por
tanto, si el acto está sujeto a licencia urbanística, es indiferente que ésta se otorgue
o no, lo importante es su sujeción. Bastante afectadas están las Haciendas Locales
como para privarles de este tipo de ingresos, alegando simplemente razones de
“urgencia o interés público” (en este sentido se ha manifestado la jurisprudencia334).
298
331 El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 9, Quincena 15-29 May.2000, Ref.º 1486/2000,
pág. 1486, Tomo 2: “…parece que las viviendas son obras diferentes e independientes. Por lo que la licen-
cia no podrá denegarse respecto de aquellas viviendas ya concluidas que reúnan las condiciones técni-
cas de seguridad y salubridad, si se ha concluido la urbanización. Por el contrario, si se tratase de vivien-
das de un mismo edificio no se podría otorgar la licencia hasta la total construcción del edificio…”
332 Es una obligación impuesta por el artículo 102.3 a) deL TRLOTAU.
333 Sobre esta cuestión véase la consulta publicada por la redacción del consultor de los ayuntamientos,
publicada en el nº 9, Quincena 15 - 29 May. 1997, Ref.º 1271/1997, pág. 1271, Tomo 1.
334“Se consideran actuaciones clandestinas las edificaciones, construcciones e instalaciones, y demás
operaciones y actividades reguladas por la ordenación territorial y urbanística realizadas, total o parcial-
mente, sin contar con los correspondientes actos legitimadores previstos en la presente Ley o al margen
o en contravención de dichos actos”.

El TS ha declarado rotundamente, en su sentencia de 7 de junio de 1995
(LA LEY 14556/1995), que: “…Tercero: El hecho imponible en las tasas reconocidas
en el artículo 212.8 TR de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local, aprobado por RDLeg. 781/1986 de 18 Abr., viene constituido, al tratarse de
tasas impuestas conforme al artículo 199 b) de dicho decreto legislativo, no tanto
por la obtención de una determinada licencia de obras como por la realización por
el Ayuntamiento de la imposición de la precisa actividad técnica y administrativa de
verificación de la concordancia de la solicitud de la respectiva licencia con el plane-
amiento en vigor, conducente al otorgamiento de aquélla. Por otra parte, es obvio
que la referencia contenida en el citado artículo 212.8 a las licencias urbanísticas
exigidas por el artículo 178 LS no excluye la posibilidad de exigir tasas en los
supuestos en que la licencia se haya solicitado conforme al artículo 180.1 de dicha
Ley, no sólo porque el mismo contiene una inequívoca referencia a los supuestos
de los actos de edificación y uso del suelo mencionados en el artículo 178 sino por-
que el artículo 212.8 RDLeg. 781/1986 no es el resultado de una enumeración taxa-
tiva sino meramente ejemplificadora (...)
En tales casos se mantiene la potestad municipal de control urbanístico
pero el plazo para su ejercicio se reduce a un mes y la forma en que ha de plasmar-
se, en lugar de un acto de concesión o denegación de licencia, se produce en una
comunicación al promotor del proyecto indicándole la conformidad o disconformidad
del mismo al planeamiento urbanístico en vigor, por lo que la actividad municipal de
contraste del proyecto con el planeamiento urbanístico es idéntica en uno y otro
caso y, desde el punto de vista material, el mismo valor tiene la concesión de la
licencia como la comunicación de que el proyecto presentado se adecua al planea-
miento urbanístico en vigor y, en consecuencia, desde el punto de vista tributario,
tanto da que el servicio administrativo prestado por la Administración municipal ter-
mine en un acto de concesión de licencia como en otro declarativo de que el pro-
yecto es conforme con el planeamiento urbanístico aplicable. Sentado lo anterior,
resulta intrascendente que en el supuesto que ahora examinamos el Ayuntamiento
apelante haya contestado a la Confederación Hidrográfica promotora del proyecto
remitido conforme al artículo 180.2 LS, con un acuerdo de concesión de licencia en
vez de con la comunicación de que aquél se ajustaba a la legalidad urbanística por-
que, desde el punto de vista formal, ello implica una simple irregularidad que no
causa inconveniente alguno a la Administración promotora del proyecto, que si lo ha
impugnado ha sido en la errónea creencia en que de esta forma evitaba realizar el
hecho imponible determinante de la tasa girada por aquella Corporación.”
Si ésa es la doctrina aplicable al cobro de las tasas, en cuanto al ICIO el TS
ha declarado en reiteradas ocasiones que el artículo 100 del Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es indiferente que la obra se ejecute por
razones de urgencia o excepcional interés público, lo importante es la sujeción al
hecho imponible del impuesto. En este sentido podemos destacar, entre otras, las
sentencias de 16 de marzo de 1998 (LA LEY JURIS. 4814/1998)335.
299

De manera acertada CALVO SALES336 considera que: “El uso indiscrimina-
do y abusivo de la previsión contenida en el artículo 244.2 del Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (o de la norma autonómica equi-
valente) por parte de las Administraciones Públicas no municipales, además de ser
en muchas ocasiones incorrecto desde el punto de vista urbanístico y de vulnerar
las competencias locales, tiene consecuencias graves en el ámbito tributario, por lo
que cada supuesto debe ser objeto de un estudio serio que discrimine entre las
grandes obras de infraestructuras, algunas de las cuales no están sujetas a inter-
vención municipal y, por tanto, tampoco a las Tasas por licencia ni al ICIO, y las de
mero urbanismo, entendiendo por tal la ordenación municipal contenida en los pla-
nes de competencia municipal, que sí están sujetas a ambos tributos. Entre estas
últimas, debe también tenerse en cuenta, tanto a efectos urbanísticos como —sobre
todo— fiscales, que las apelaciones a la urgencia o al excepcional interés público
no son siempre ajustadas a derecho y que, en todo caso, el hecho de que sea o no
necesaria la concesión de la licencia en sentido estricto resulta intrascendente,
dado que el ICIO es independiente de que se haya concedido o no la licencia de
obras (sin olvidar que la remisión del proyecto suple la concesión de la licencia de
obras), porque el único requisito para que se produzca el hecho imponible y proce-
da su exigencia es que las obras realizadas estén sujetas a licencia, sea concedi-
da o no ésta”.
Insistimos que el procedimiento previsto en los artículos 244 del TRLS de
1992 y 173 del TRLOTAU tiene su razón de ser en agilizar la ejecución de las obras,
por tratarse de actos de interés supramunicipal, incluso contraviniendo el planea-
miento, pero en ningún caso para eludir impuestos o tasas.
Antes de analizar el procedimiento previsto para las obras del Estado y de
la Comunidad Autónoma o Diputaciones Provinciales conviene aclarar varias cues-
tiones que se desprenden de los artículos citados:
300
335 Tribunal Supremo, Sentencia de 20 de Febrero de 1996 (LA LEY 3420/1996).
336 Nos referimos, en concreto, a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ley 2/1988, de 31 de
mayo, de Castilla-La Mancha, de conservación del suelo y protección de cubiertas vegetales naturales,
Decreto 73/1990, de 21 de junio, por el que se aprueba el reglamento para la ejecución de la Ley 2/1988,
de 31de mayo, Ley de Conservación de la naturaleza de Castilla-La Mancha, Ley 9/1999, de 26 de mayo,
Decreto 33/1998, de 5 de mayo, por el que crea el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de
Castilla-La Mancha y Decreto 61/1986, 27 mayo, sobre prevención y extinción de incendios forestales.
337 Sobre la inclusión de este tipo de supuestos en las correspondientes ordenanzas municipales, la
STSJ Castilla y León con sede en Valladolid de 9 de julio de 1988, estudia un caso en el que el ayunta-
miento se excedió: “…que la exigencia de someter a previa licencia municipal esas plantaciones que se
contiene en la Ordenanza no puede considerarse conforme a Derecho, pues ni el artículo 591 CC ni nin-
guna de las Leyes que se mencionan en el artículo 2 de la Ordenanza como fundamento legal de la
misma autorizan a la imposición de esa obligación de que los titulares que deseen realizar alguna de las
plantaciones mencionadas deban pedir previa licencia al Ayuntamiento…”

1º Sólo es aplicable este sistema a obras de interés público, no cuando
estemos ante obras promovidas por estos entes públicos bajo el régimen del dere-
cho privado con la exclusiva finalidad de aprovechar, explotar o disponer de su patri-
monio337.
2º Tanto el artículo 244 del TRLS de 1992 como el artículo 173 de la LOTAU
utilizan dos conceptos jurídicos indeterminados como son: urgencia y excepcional
interés público338, que como dicen GARCIA DE ENTERRIA Y PAREJO ALFONSO
“en cuanto tales, delimitadores de un concreto ámbito de la realidad sólo precisable
en la práctica y en cada caso concreto a partir de las características del supuesto
de que se trate. Ello no implica, sin embargo, y como es bien sabido, que tenga
naturaleza discrecional la decisión administrativa que resuelva la subsunción o no
de actos determinados en alguna de dichas causas legales”.
3º Este sistema es compatible con la subsistencia de otros específicos con-
troles sectoriales339.
4º La acción pública alcanza también a los acuerdos de las Comunidades
Autónomas y del Consejo de Ministros que inciden directamente en la normativa
urbanística, así lo ha reconocido el TS en sentencia de 8 de abril de 2002 (LA LEY
6833/2002). Ponente: Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho. En este caso el TS reconoce
la legitimidad de un Ayuntamiento para impugnar un Acuerdo del Consejo de
Ministros que autoriza la construcción de un almacén de combustible gastado en la
Central de Trillo y ordena al Ayuntamiento afectado la modificación del planeamiento.
A) Obras públicas promovidas por el Estado
En cuanto a las obras promovidas por el Estado340 el mecanismo es el
siguiente:
301
338 CATALÁN SENDER, Jesús. “Obras que no precisan licencia urbanística. Especial referencia a las de
mera sustitución o reposición” El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 5, Quincena 15 -
29 Mar. 2000, Ref.º 839/2000, pág. 839, Tomo1.
(Comentario a la STS de 7 de enero de 1999, Ponente D. Juan Manuel Sanz Bayón, publicada en
Actualidad Administrativa n.º 23, de 1999).
339 STSJ de Cantabria, de 20 de enero de 1997 (LA LEY 2169/1997): “Veamos, el deber de solicitar y
obtener la correspondiente licencia municipal de obras se refiere sin excepción a «todos los actos que
signifiquen una transformación material de los terrenos o del espacio» (…)siempre que impliquen un uso
urbanístico del suelo, es decir, un uso artificial distinto del mero uso natural (agrario) del que todo terre-
no es susceptible (…) En definitiva, las obras realizadas por el hoy recurrente precisaban de la corres-
pondiente licencia de obras o urbanística, al suponer las obras acometidas un uso distinto del estricta-
mente agrario, conclusión que resulta avalada, por lo demás, por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo
que ha señalado, en supuestos idénticos al que nos ocupa (véanse a este respecto Sentencias de 28
julio 1989 y 25 enero 1994 (LA LEY 41218-JF/0000)…”
340Sobre obras de carácter hidráulico resulta interesante el trabajo de ALONSO CONCELLÓN, Isabel.
“Incidencia local, construcción de obra hidráulica”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
Nº 14, Quincena 30 Jul. - 14 Ago. 2000, Ref.º 2368/2000, pág. 2368, Tomo 2.

1º El Ministro competente por razón de la materia remite al Ayuntamiento
correspondiente del proyecto341 de que se trate.
2º El Ayuntamiento tiene el plazo de un mes para contestar, indicando la
conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor.
3º En caso de que transcurra el mes y el ayuntamiento no conteste, o de con-
formidad mediante el informe favorable, habilita la ejecución inmediata de las obras.
4º En caso de de disconformidad, el expediente se remitirá por el
Departamento interesado al Ministro de Fomento, quien lo elevará al Consejo de
Ministros, previo informe sucesivo del órgano competente de la Comunidad
Autónoma342, que se deberá emitir en el plazo de un mes, y de la Comisión Central
del Territorio y Urbanismo. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el
proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o
revisión del planeamiento, conforme a la tramitación establecida en la legislación
urbanística.
5º La modificación o revisión del planeamiento se realizará conforme esti-
pula el TRLOTAU.
6º En caso de que la Administración del Estado comenzara la ejecución de
la obra en ausencia o en contradicción con la notificación municipal, de conformi-
dad con el planeamiento y antes de la decisión de ejecutar la obra adoptada por el
Consejo de Ministros, el Ayuntamiento podrá en todo caso acordar la suspensión de
las obras, comunicando dicha suspensión al órgano redactor del proyecto y al
Ministro de Fomento, a los efectos prevenidos en el mismo. Se trata de proteger la
aplicabilidad del planeamiento, al igual que ocurre ante obras carentes de licencia
urbanística promovidas por particulares. Ahora bien, una vez el Consejo de
Ministros toma la decisión prevista en el artículo 244.2 del TRLS de 1992 ya no cabe
dicha suspensión, sino la modificación del planeamiento para hacer compatible la
obra con el plan.
7º Finalmente el artículo 244.4 impide la posible suspensión prevenida en
el artículo 244.3 cuando las obras afecten directamente a la defensa nacional, para
cuya suspensión deberá mediar acuerdo del Consejo de Ministros, previa propues-
ta del Ministro de Fomento, a solicitud del Ayuntamiento competente e informe del
Ministerio de Defensa343.
302
341 “Las obras de construcción, reparación o conservación de las vías reguladas en la presente Ley, por
constituir obras públicas de interés general, no están sometidas a los actos de control preventivo muni-
cipal a que se refiere el artículo 84, 1, b), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de
Régimen Local”.
342 STSJ de Navarra de 22 de julio de 1994.
343 STS de 26 de enero de 1999 para la construcción de un embalse. STS de 29 de mayo de 1997 para
una pista de aterrizaje en un aeropuerto. SSTS de 28 de septiembre de 1990 (LA LEY 3200/1991) para
obras en zona de dominio público. STS de 30 de noviembre de 1987 (LA LEY 10077-R/1988) una obra
de área de mantenimiento accesoria a autopista, aquí tampoco es preciso licencia, pues esencialmente
lo accesorio sigue el régimen jurídico de lo principal. Podemos destacar, muy especialmente, la STSJ de
Andalucía de Málaga, de 26 Septiembre de 2003 (LA LEY 148964/2003), donde se realiza un estudio
riguroso y exhaustivo con referencia a la jurisprudencia más destacada sobre este tema.

GARCIA DE ENTERRIA Y PAREJO ALFONSO344 consideran que esta pre-
visión del artículo 244.4 es una fórmula para solucionar posibles conflictos compe-
tenciales de distintas administraciones sobre un mismo territorio.
B) Obras de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha o de las
Diputaciones Provinciales de Castilla-La Mancha
El artículo 10.1 c) del TRLOTAU determina que quedan sujetos a concerta-
ción interadministrativa los proyectos de construcción, edificación o uso del suelo
para obras o servicios públicos de la Administración de la Junta de Comunidades o
las Diputaciones que afecten al territorio de uno o varios Municipios, determinando
el aparatado 6 que su tramitación será conforme estipula el 173 del TRLOTAU.
De acuerdo con el artículo 173 la licencia de obras podrá ser sustituida por
el trámite de consulta en los siguientes casos:
a) En las obras públicas promovidas por la Administración de la Junta de
Comunidades y las Diputaciones siempre que:
1º Tengan por objeto el mantenimiento, la conservación, la reparación o la
reforma de infraestructuras básicas tales como carreteras, obras hidráulicas
o la producción o distribución de sistemas energéticos y de comunicaciones;
2º El correspondiente proyecto esté incluido en planes sectoriales aproba-
dos por la Comunidad Autónoma o en programas de inversiones de los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, y
3º No impliquen un aumento de la superficie ocupada, o se precise la reali-
zación de estudios de impacto ambiental o equivalentes.
Los tres requisitos deberán darse de manera simultánea, la falta de uno de
ellos impedirá utilizar este procedimiento excepcional.
b) Las referidas a Proyectos de Singular Interés345.
c) Los restantes actos de construcción, edificación y uso del suelo promo-
vidos por la Administración de la Junta de Comunidades, cuando razones de urgen-
cia o excepcional interés público así lo exijan.
303
344 “Cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón
de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate,
para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamien-
to urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento inte-
resado al Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo infor-
me sucesivo del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un
mes, y de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo. El Consejo de Ministros decidirá si procede eje-
cutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del
planeamiento, conforme a la tramitación establecida en la legislación urbanística”.
345 En este sentido la STS de 18 Abril de 2002 Sala Tercera (LA LEY 6836/2002).

Dicho esto, la citada sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha marca las
líneas generales del sistema previsto en el artículo 173 cuando dice: “…que por ser
una edificación promovida por la Administración de la Junta de Comunidades, por
razón de excepcional, interés público (artículo 173.c), de la Ley 2/1998, de 4 de
Junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (folio 1 del expe-
diente), permite sustituir el trámite de consulta por la licencia de obras; es decir, que
excluye por la naturaleza de la obra a ejecutar la condición jurídica general de la
licencia de obras como acto de intervención urbanística, estableciendo una consul-
ta urbanística con una naturaleza y alcance claramente diferenciado, que pretende
servir de control de la legalidad de la actuación urbanística implicada, su posible
conexión con otros controles administrativos, que opera a nivel interadministrativo, y
que puede motivar por esas mismas razones de interés público y social, su realiza-
ción pese a su inadecuación inicial al planeamiento urbanístico (artículo 173.3 y 4,
suspendiéndolo, modificándolo y revisándolo), aquí que se constituye como esencial
la justificación del presupuesto legal que exige el trámite de consulta, en este caso
definida y consensuada por ambas Administraciones públicas, en este caso la exis-
tencia del interés público que demanda el precepto; que origina unas actuaciones
procedimentales propias y excluyentes del procedimiento general de otorgamiento de
licencia urbanística (artículo 161 del TRLOTAU) y del procedimiento específico del
otorgamiento de la licencia de obras (artículo 166 del TRLOTAU), excluyendo, por
ende, su exigencia de la licencia de obras, del que la consulta es sustitutorio…”
En cuanto al procedimiento propiamente dicho podemos distinguir los
siguientes trámites conforme determina el artículo 173.3 y 4:
1º La Consejería o Diputación Provincial correspondiente remitirá el proyec-
to y la documentación precisa al ayuntamiento correspondiente para que éste en el
plazo de un mes emita el correspondiente informe de conformidad o disconformidad.
El plazo de un mes puede ampliarse o reducirse. El Municipio podrá solici-
tar una ampliación en el plazo de hasta tres meses cuando se trate de operaciones
sujetas al régimen de actividades clasificadas, sea necesaria la evaluación de
impacto ambiental, o afecte a edificios declarados de interés cultural.
En el caso de que las operaciones hubiesen sido declaradas de urgencia,
el plazo será de diez días.
2º En el caso de que los actos proyectados fueran contrarios al planeamien-
to urbanístico en vigor, el ayuntamiento deberá tramitar lo antes posible el corres-
pondiente expediente de suspensión de dicho planeamiento conforme al artículo
43346.
304
346 GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas,
Madrid, 1981. Pag. 731.

3º La disconformidad no impedirá la continuación y terminación del proce-
dimiento. A estos efectos, la Administración actuante (Consejería o Diputación
Provincial correspondiente) puede adoptar y notificar resolución justificativa de los
motivos que han impedido alcanzar, a su juicio, una definición acordada del interés
público y remitir el expediente a la Consejería competente en materia de ordena-
ción territorial y urbanística para que, previo informe de la Comisión Regional de
Urbanismo, e informe contradictorio de la corporación local afectada, lo eleve al
Consejo de Gobierno, a quien compete resolver su aprobación definitiva y disponer
lo necesario para su ejecución, determinando, en su caso, la incoación del proce-
dimiento de modificación o revisión del planeamiento de ordenación territorial y
urbanística.
Como podemos apreciar éste procedimiento previsto en el artículo 173 del
TRLOTAU pone de manifiesto que los intereses supramunicipales prevalecen sobre
los municipales hasta el punto de que el instrumento de planeamiento elaborado y
promovido por el ayuntamiento queda vacío de contenido cuando entra en contra-
dicción con una decisión política de una administración territorialmente superior.
4.4 PARCELACIONES Y OTRAS SEGREGACIONES DE FINCAS INCLUIDAS EN
Las segregaciones de fincas que tengan su origen en un proyecto de repar-
celación, o en un expediente expropiatorio, no requieren licencia urbanística347, así
lo han previsto algunas normas como el TRLOTAU, cuando dice en su artículo 165.1
que “estarán sujetos a licencia urbanística: a) Las parcelaciones o cualesquiera
otros actos de división de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no incluidas
en proyectos de reparcelación”.
4.5 LAS ORDENES DE EJECUCIÓN
La orden de ejecución y la declaración de ruina llevan implícita la licencia
urbanística348, es decir, si la Administración ordena una determinada obra de res-
tauración o demolición, lógicamente se presume que el contenido de la obra a rea-
lizar por mandato municipal será como consecuencia y de conformidad con la nor-
mativa urbanística aplicable. En este sentido los artículos 1.14 y 10 del RDU, 165.1.g
y 176.7 del TRLOTAU.
305
347 El Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existen-
te. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de
urgencia que exime de solicitar previamente la licencia municipal, sino no respetar el planeamiento esta-
blecido, cabrá apartarse de éste, y ordenar la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del
planeamiento previsto en el mismo artículo 180.
348 El supuesto que contempla la litis es la construcción de un Instituto de Enseñanza Secundaria en la
localidad Toledana de Juncos.

Ahora bien, hemos de entender que no es necesaria la licencia urbanística
municipal cuando dichas órdenes son dictadas por la Administración urbanística349,
pero no cuando provenga de otra Administración, como la Cultural, ya que la orden
de ejecución conllevará la autorización de una actuación urbanística, que deberá
ser conforme con la legalidad aplicable en ese municipio.
306
349 Sigue justificando esta sentencia la no aplicación del ICIO en base a: “…b) Las actuaciones del expe-
diente administrativo viene a confirmar dicha tesis lógico-jurídica. Así, el acuerdo del Pleno municipal
para posibilitar la construcción al amparo del artículo 173.c) de la LOTAU (folios 1 a 5 del expediente);
las características, alcance y dirección de la obra con el trámite de consulta (folios 6 a 9 del expediente);
y la declaración de interés público (folio 9 del expediente). Frente a ello no se puede oponer el impreso
obrante en el folio 11 del expediente, que no aparece cumplimentado (con la firma y demás requisitos for-
males), no conformando una solicitud administrativa, por otro lado radicalmente incompatible con el régi-
men urbanístico de consulta de la construcción (no existen, por lo tanto, actos propios del recurrente) y
es totalmente contraria al Ordenamiento Jurídico el otorgamiento de la licencia de obras otorgada por la
Corporación, con la única finalidad de satisfacer sus intereses impositivos (folio 13 del expediente), por
contravenir el artículo 173 de la LOTAU y artículo 101 de la L.H.L. (artículo 63 de la Ley 30/92). Tampoco
pueden servir de apoya la comunicación del fax (folio 66) por la Consejería, ni el pliego de cláusulas
administrativas particulares (folio 67), cuyo apartado 12.2, conforma una cláusula de estilo, que por su
propia redacción, como no podía ser de otra manera, establece una obligación para el contratista de
carácter genérico, no singularizado de la licencia de obras, que en ningún caso era exigible legalmente,
como bien debían y conocían las Administraciones autonómica y local implicadas. Luego tampoco dicho
pliego avala la tesis legal de consensualización del pago del impuesto por el contratista, sin que se den
actos propios del mismo que la apoyen (artículo 7.1 del C. Civil); de difícil anclaje en la legalidad aplica-
ble. Argumentos que nos han de llevar a desestimar el presente recurso de apelación por ser conforme
a Derecho la resolución judicial impugnada; con expresa imposición de costas a la parte apelante (artí-
culo 139.2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio)…”
350 Por ejemplo: la sentencia de 15 de febrero de 1999, del TSJ del País Vasco (LA LEY 31417/1999)
entiende que: “…Ahora bien, sentencias más recientes como las de 31 de Marzo de 1.997, (Ar. 2.082), o
18 de Junio de 1.997, (Ar. 4.828), que cita, a su vez, las de 22 de Noviembre de 1.996, (Ar. 8.315), y 7 de
Junio de 1.995, (Ar. 4.627), introducen un enfoque mucho más matizado en este aspecto, y así, en rela-
ción con lo establecido por el articulo 180.2 TR de Ley del Suelo, vienen a decir que, “en tales casos se
mantiene la potestad municipal de control urbanístico pero el plazo para su ejercicio se reduce a un mes
y la forma en que ha de plasmarse, en lugar de un acto de concesión o denegación de licencia, se pro-
duce en una comunicación al promotor del proyecto indicándole la conformidad o disconformidad del
mismo al planeamiento urbanístico en vigor, por lo que la actividad municipal de contraste del proyecto
con el planeamiento es idéntica en uno y otro caso, y, desde el punto de vista material, el mismo valor
tiene la concesión de la licencia como la respuesta de que el proyecto presentado se adecua al planea-
miento urbanístico en vigor y, en consecuencia, desde el punto de vista tributario, tanto da que el servi-
cio administrativo prestado por la Administración municipal termine en un acto de concesión de licencia
como en otro acto declarativo de que el proyecto es conforme con el planeamiento urbanístico aplica-
ble,....”. Todo ello había venido precedido de la reflexión acerca de que el hecho imponible de las tasas
reconocidas por el articulo 212.7 del Texto Refundido de 18 de Abril de 1.986, viene constituido no tanto
por la obtención de una determinada licencia de obras como por la realización por el Ayuntamiento de la
imposición de la precisa actividad técnica y administrativa de verificación de la concordancia de la soli-
citud de la respectiva licencia con el planeamiento en vigor, y lleva a confirmar la procedencia de las
tasas giradas en los casos enjuiciados.
Esta doctrina, aplicable a aquellos supuestos en que la Administración promotora del proyecto ha remi-
tido este al Ayuntamiento del lugar para que se pronuncie sobre su conformidad o no con el planeamien-
to, es plenamente trasladable al supuesto de estos autos con las debidas pero inesenciales trasposicio-
nes subjetivas y normativas que propicia el articulo 244.2 del Real D-Leg. 1/1.992 y la nueva legislación
sobre Haciendas Locales, por lo que ha de concluirse en que la liquidación girada, tal y como lo decide
hacer el Decreto municipal referido, no es contraria a derecho”.

En este sentido, GIRALT FERNANDEZ350 considera que cuando es la
Administración municipal la que ordena a un propietario la ejecución de unas obras
determinadas es lógico pensar que su realización no requiera la obtención de licen-
cia urbanística municipal previa, puesto que ello constituiría una contradicción in ter-
minis que debe ser rechazada. Como veremos, la orden de ejecución debe ser
clara, concreta y determinada, por lo que su emisión habilita directamente al propie-
tario destinatario de la orden para ejecutar la obra ordenada, sin necesidad de ulte-
rior licencia. En cambio, la licencia urbanística municipal será preceptiva en los
casos, ciertamente minoritarios, en que la orden de ejecución sea dictada por una
Administración pública distinta del Ayuntamiento en cuyo término municipal radique
el inmueble351.
A la vista de lo expuesto, podemos concluir que la orden de ejecución dic-
tada por el órgano cultural competente no requiere o lleva implícita la autorización
prevista en el artículo 19 de la LPHE, pero sí requiere la expresa licencia urbanísti-
ca municipal para comprobar la compatibilidad entre dicha orden y la legalidad urba-
nística aplicable en ese municipio.
307
351 “…el hecho imponible del ICIO viene constituido -artículo 101 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las haciendas locales- “por la realización, dentro del término municipal, de cualquier cons-
trucción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urba-
nística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento
de la imposición”. Por eso mismo, aunque la exigencia de la provisión de licencia sea uno de los elemen-
tos que delimitan su hecho impositivo, lo importante es que se trate de una obra que, con arreglo a la
legalidad urbanística, la precise, aun cuando en el caso concreto que se examine no hubiera llegado a
otorgarse. En consecuencia, no puede afirmarse, como hace erróneamente la sentencia impugnada, que
la iniciación del hecho imponible tenga lugar cuando se solicita la licencia. El ICIO no es un impuesto ins-
tantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el
comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperati-
vo de la propia ley -artículo 103.4-, tiene lugar “en el momento de iniciarse la construcción, instalación u
obra” y vuelve a remarcar este precepto que “aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licen-
cia”. Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal -artículo 104.2 de la propia ley- de que
“a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo
de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su
caso, la base imponible... practicando la correspondiente liquidación definitiva... exigiendo del sujeto pasi-
vo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda”. Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la
licencia -ni siquiera el otorgamiento-, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación.
Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden cono-
cer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u
obras y sus presupuestos, la ley permita -artículo 104.1- una anticipación del ingreso mediante la prácti-
ca de una liquidación provisional “cuando se conceda la licencia preceptiva”. (…) Por otra parte, la com-
patibilidad de la tasa con el impuesto aquí cuestionado, como las sentencias antes citadas tienen decla-
rado consolidando una continuada línea jurisprudencial, deriva de su distinto objeto, puesto que en el
ICIO se grava la capacidad económica -y, por tanto, contributiva- puesta de manifiesto con la realización
de la obra, construcción e instalación, que es algo conceptualmente diferente de la actividad municipal
necesaria para la verificación de que concurren las condiciones legales precisas para la concesión de la
licencia, que es lo que constituye el hecho imponible de la tasa, del que forma parte, también, el otorga-
miento de aquélla. Por eso mismo, aunque el devengo se produce cuando se inicia la prestación del ser-
vicio o de la actividad, si no se produce el otorgamiento de la licencia, desaparece la obligación de abono
de la tasa. En consecuencia, pues, la compatibilidad entre una y otra modalidad impositiva es completa
y no puede, por tanto, apreciarse en su concurrencia duplicidad impositiva alguna…”

4.6 LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN. ¿REQUIEREN LICENCIA
URBANÍSTICA LOS PROYECTOS DE URBANIZACIÓN?
La larga lista de supuestos recogidos en los artículos 165 y 169 del TRLO-
TAU no incluye dichos proyectos como actos sujetos a licencia urbanística. El artí-
culo 1.9 del RDU sí lo exceptúa expresamente, cuando dice que, estarán sujetos a
licencia urbanística: “Los movimientos de tierra, tales como desmontes, explana-
ción, excavación y terraplenado, salvo que tales actos estén detallados y programa-
dos como obras a ejecutar en un Proyecto de Urbanización o Edificación aprobado
o autorizado”. A pesar de dicha exclusión, existe una constante polémica al respec-
to, cuestión que vamos a resolver, inclinándonos ya de entrada por su “exención”.
En primer lugar, cabe decir que los Proyectos de Urbanización no son sino
proyectos de obras cuya finalidad, según los artículos 15 del TRLS de 1976 y 92 del
TRLS de 1992, era llevar a la práctica las determinaciones que el Plan correspon-
diente prevé en suelo urbano, sin que puedan contener determinaciones urbanísti-
cas, pero sí «deberán detallar y programar las obras que comprendan con la preci-
sión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico distinto del autor del
proyecto», especificándose como obras de urbanización en el artículo 67.2 del
Reglamento de Planeamiento, las de vialidad, abastecimiento de aguas, alcantari-
llado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería y otras análogas. En Castilla-
La Mancha, el TRLOTAU, en su artículo 111, determina que los Proyectos de
Urbanización son proyectos de obras que definen los detalles técnicos de las obras
públicas previstas por los Planes. Se redactarán con precisión suficiente para poder
ser ejecutados, eventualmente, bajo la dirección de técnico distinto a su redactor.
Toda obra pública de urbanización, sea ejecutada en régimen de actuación urbani-
zadora o edificatoria, requerirá la elaboración de un Proyecto de Urbanización, su
aprobación administrativa y la previa publicación de ésta en el Boletín Oficial de la
Provincia.
BATLLE GUILLÉN352 hace un análisis interesante sobre el sometimiento a
licencia de dichos proyectos y sobre todo la sujeción tributaria de los mismos, lle-
gando a las siguientes conclusiones:
1.ª Con la tramitación de los expedientes correspondientes a los proyectos
de urbanización se produce el hecho imponible de las tasas, pues se cumplen,
como se ha indicado más adelante, los requisitos exigidos por el artículo 6.º del
Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, por el artículo 199 y 200 del Texto
Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local,
308
352 CALVO SALES “Las obras promovidas por las Administraciones Públicas. Análisis de su sujeción a
licencia y al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras”. El Consultor de los Ayuntamientos y
de los Juzgados Nº 10, Quincena 30 May. - 14 Jun. 2005, Ref.º 1617/2005, pág. 1617, Tomo 2.

aprobado por Decreto Legislativo 781/1988, de 18 de abril, o por el artículo 20 de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y puede
imponerse, por dicha razón, el cobro de una Tasa por dicho servicio.
2.ª De mantenerse en las sentencias el criterio de interpretación espiritua-
lista o material del último grupo de ellas, antes citado, la normativa reguladora de la
Tasa por Licencias de Obras sería directamente aplicable a los proyectos de urba-
nización, pero si en cambio, el criterio que se tiene en cuenta, es puramente forma-
lista, (que es el más común en las sentencias dictadas sobre el tema) ello traería
como consecuencia, en la mayoría de los casos, la no sujeción a la indicada Tasa
de las obras incluidas en dichos proyectos.
3.ª Por tanto, ante la incertidumbre que puede provocar, la duda sobre que
criterio se va a aplicar en las sentencias qué se dicten por los Tribunales, es nece-
sario que los Ayuntamientos adopten, expresamente, el acuerdo de imposición de
una Tasa especial por la tramitación de los proyectos de urbanización y aprueben la
Ordenanza fiscal correspondiente, o, en el caso de que exista en el municipio, en su
normativa fiscal, una sola Ordenanza de la Tasa por la Prestación de Servicios
Urbanísticos, se incluya entre los hechos imponibles gravados por el tributo, la tra-
mitación de dichos proyectos.
En consecuencia, de acuerdo con la legislación urbanística vigente, cree-
mos poder afirmar que la tramitación de los Proyectos de Urbanización solicitada
por los particulares está sujeta al pago de la Tasa establecida al efecto, que puede
no ser la correspondiente a las Licencias de Obras sino una fijada, especialmente,
por el servicio urbanístico prestado por la Administración municipal.
En cuanto a los pronunciamientos de la jurisprudencia, la orientación que
podríamos calificar como tradicional se ha decantado mayoritariamente por enten-
der que no es precisa la licencia urbanística:
En primer lugar la STS de 8 de mayo de 2001353 (LA LEY JURIS:
7950/2001) llega a la conclusión de que la ejecución de los proyectos de urbaniza-
ción de ámbitos de gestión no precisan de licencia municipal ni están sujetos al
pago de la tasa ni al ICIO en base a que el control de legalidad de las obras y del
proyecto se ha efectuado por otro cauce y procedimiento. Obviamente la innecesa-
riedad de la licencia implica la no exigencia de la tasa correspondiente.
El TSJ de Castilla-La Mancha ha reconocido, entre otras, en sentencia nº
766 de 6 de noviembre de 2001, Fº. Jº. 2º lo siguiente“…por su parte la jurispruden-
309
353 En este sentido se manifiestan GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de
Derecho Urbanístico, Cívitas, Madrid, 1981. Pag. 731 y GONZALEZ PEREZ, J. Nuevo régimen de las
licencias urbanísticas”, 1992. El Consultor. Pag 544.

cia viene declarando desde antiguo que la aprobación definitiva del Proyecto de
Urbanización, una vez publicado, supone un acto administrativo inmediatamente
ejecutivo, legitimando por ello la realización-sin autorizaciones- de las obras a que
el mismo se refiere…”.
Junto al TSJ de Castilla-La Mancha, hemos de destacar la STSJ de Madrid
de 29 de Abril de 2002354 (LA LEY 94754/2002) que reitera lo dicho hasta aquí de
manera nítida, recogiendo la jurisprudencia más importante dictada hasta la fecha.
En mi opinión, los proyectos de urbanización no requieren licencia urbanís-
tica en Castilla-La Mancha por las siguientes razones:
1ª El artículo 165.1 del TRLOTAU no recoge este supuesto, y salvo que una
norma municipal así lo disponga, en virtud de la cláusula prevista en el artículo
165.1.t, ya estudiado, no podemos considerar incluido dicho supuesto. En todo caso,
si aplicamos supletoriamente el artículo 1 del RDU quedan, tal y como hemos visto,
exceptuados expresamente los proyectos de urbanización.
2ª Una argumentación de orden racional podría fundamentarse en que la
licencia urbanística se articula para controlar que el acto proyectado se adecue a la
legalidad. Por tanto, en el procedimiento administrativo de aprobación del Proyecto
de Urbanización ya se ha constatado dicha conformidad. Carecería de sentido, y
sería absurdo, que el órgano que aprueba el proyecto, esto es, el Alcalde, someta
después el mismo proyecto a licencia urbanística.
310
354 Los términos utilizados por las normas que estudiamos, urgencia y excepcional interés público, así
como los aspectos más destacables de este tipo de obras son estudiados en la STS, de 24 de diciem-
bre de 2001, (LA LEY 5166/2002). Ponente: Enríquez Sancho, Ricardo, recurso contencioso administra-
tivo interpuesto por el Ayuntamiento de Trillo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 julio de
1999 por el que se autorizó la ejecución de las obras de construcción de un almacén de combustible gas-
tado en la Central Nuclear de Trillo. Sobre la urgencia y el interés público el TS considera que: “…En lo
relativo a la alegada falta de urgencia, no puede ser estimada, ya que tal y como se deduce de la
Memoria del proyecto de construcción del almacenamiento, la capacidad de éste en el estado actual de
la Central Nuclear de Trillo quedará agotada en el año 2001, por lo que por razones de simple aritméti-
ca temporal, dada la necesaria cumplimentación de los trámites administrativos y judiciales, no puede
juzgase razonablemente como necesidad no urgente, la previsión contenida en el Acuerdo del Consejo
de Ministros de 1999, para proporcionar la adecuada instrumentación de almacenamiento del combusti-
ble gastado, que de otro modo, quedaría agotado en el año 2001, con la muy probable consecuencia del
obligado cierre de la Central Nuclear.
Por otra parte, el interés público, que supone la producción y distribución de energía eléctrica, ha que-
dado puesto de relieve, experimentalmente, con la situación problemática, acaecida precisamente en
estas fechas, existente en la producción de esa clase de energía, una de cuyas fuentes es precisamen-
te la Central Nuclear. Interés público también reconocido y considerada la producción de energía eléctri-
ca como un servicio esencial y de utilidad pública, tal como se expresa en la sentencia de esta Sala de
24 de diciembre de 2001 y declarado, en los artículos 2.2 y 5.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre,
del Sector Eléctrico, y según se había reconocido para la Central Nuclear de Trillo por resolución del
Órgano Provincial del Ministerio de Industria y Energía, en Guadalajara en 29 de marzo de 1982...”.

CAPÍTULO 5
EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE CONCESIÓN DE LICENCIAS
311

5.1 LA CONCESIÓN DE UNA LICENCIA URBANÍSTICA REQUIERE LA
TRAMITACIÓN PREVIA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La concesión o denegación de una licencia urbanística requiere una refle-
xión previa por parte de la Administración que determine que la actividad proyecta-
da es conforme o no a la legalidad. Esa labor reflexiva se canaliza a través de un
procedimiento administrativo, más o menos complejo, cuya finalidad es adoptar una
decisión técnicamente correcta que salvaguarde el interés general. Es necesario un
procedimiento administrativo porque la Constitución Española, en su artículo 105 c)
, y la LRJPAC (artículo 53) así lo tienen establecido con el fin de garantizar, entre
otras cosas:
– La participación de los interesados en la toma de decisiones.
– Sometimiento de la actuación de los poderes públicos al principio de legalidad.
– Que las decisiones sean lo más acorde con la satisfacción del interés general.
Hasta la entrada en vigor de la LOTAU, en 1998, el sistema jurídico para la
concesión de licencias urbanísticas en Castilla-La Mancha venía establecido, bási-
camente, en el artículo 9 del Reglamento de Servicios de la Corporaciones Locales
de 17 de junio de 1955 (por remisión de las diversas Leyes del Suelo: artículo 178.3
TRLS de 1976, posteriormente por el artículo 242.6 del TRLS de 1992, y el artículo
4 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978).
El procedimiento previsto en el RS se utilizó y aplicó en Castilla-La Mancha
desde su entrada en vigor hasta el 19 de junio de 1998 (fecha en que comienza apli-
carse la LOTAU). Esto fue así porque el citado artículo 9 establecía que el procedi-
miento en él diseñado se aplicaría cuando no existiera otro específico establecido
por una norma de igual o superior jerarquía, extremo éste que se produjo con la pro-
mulgación de la LOTAU.
El TRLOTAU en su artículo 161 determinó, con toda claridad, que: «La ini-
ciación, instrucción y resolución del procedimiento para el otorgamiento de la licen-
cia urbanística se regulará por las correspondientes Ordenanzas Municipales, de
acuerdo con lo dispuesto en los dos números siguientes.
Sin perjuicio de lo previsto en el párrafo anterior, la Comunidad Autónoma
aprobará la ordenación de un procedimiento, que regirá en defecto de Ordenanza
Municipal aplicable y se aplicará, en todo caso, con carácter supletorio. En los dos
números siguientes del artículo 161.1 del TRLOTAU (161.2 y 161.3) se establecen
dichas pautas o reglas de obligado cumplimiento a las que tendrán que someterse
las correspondientes ordenanzas municipales. Las prescripciones contenidas en el
citado artículo 161 junto con las previstas en el artículo 166.3, para las licencias de
obras, y el 169.4, para las licencias de usos y actividades, configuran los trámites y
requisitos básicos para la tramitación de estos expedientes. De tales prescripciones
313

cabe concluir que la LOTAU de 1998 establece ese procedimiento concreto a que
aludía el ya obsoleto artículo 9 del Reglamento de Servicios.
Pues bien, a pesar de que el TRLOTAU deja entrever que serán los ayunta-
mientos los que libremente regulen el procedimiento de concesión de licencias, qui-
zás por respeto al principio constitucional de Autonomía Local o por ser ésta una
competencia clásica en manos de los Municipios, aunque realmente no es así, ya
que en los artículos citados (161, 166 y 169) se establecen especificaciones proce-
dimentales que cierran tal posibilidad. De resultas de ello, solo pueden introducir
determinaciones respecto a la reducción o ampliación de los plazos previstos legal-
mente (reducción en el caso del artículo 166 y ampliación en el artículo 169), infor-
mes complementarios, documentación no preestablecida y poco más. En resumidas
cuentas, el procedimiento administrativo aplicable a la concesión de licencia urba-
nística en Castilla-La Mancha viene diseñado en el TRLOTAU, complementado por
las ordenanzas municipales, y modulado, con carácter prevalente, por la normativa
sectorial.
5.2 INCIDENCIA DE LA LRJPAC EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
LICENCIA URBANÍSTICA. ¿PREVALECE LA NORMA BÁSICA Y SECTORIAL
SOBRE EL TRLOTAU?
El hecho de que los pasos esenciales, el iter procedimental, para resolver
un procedimiento de licencia urbanística vengan preestablecidos en las normas arri-
ba citadas, no impide que las reglas de juego que conectan unos trámites con otros,
y les dan sentido jurídico, estén reguladas en la LRJPAC. Esta norma básica dota a
los procedimientos previstos en las leyes urbanísticas de los instrumentos jurídicos
necesarios para que los trámites puedan desarrollarse de manera ágil, fluida y uni-
forme.
Ahora bien, la cuestión a dilucidar es determinar hasta que punto es aplica-
ble la LRJPAC al procedimiento que estudiamos, o dicho de otra manera: ¿qué
norma prevalece en estos procedimientos, la LRJPA o el TRLOTAU ?
A mi modo de ver, la prevalencia de la norma básica estatal es absoluta,
quedando justificada esta respuesta en los siguientes argumentos:
1. El contenido de la exposición de motivos de la LRJPAC
La LRJPAC quiso, desde el principio, dejar meridianamente claro el papel
que el Procedimiento Administrativo Común iba a jugar en el sistema de reparto y
ejercicio de competencias materiales y procedimentales entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Por ello la exposición de motivos de la LRJPAC recono-
cía que: «… La Ley recoge esta concepción constitucional de distribución de com-
petencias y regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a
todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos
314

respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias
estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae
que deberán respetar, en todo caso, estas garantías. La Constitución establece la
competencia de las Comunidades Autónomas para establecer las especialidades
derivadas de su organización propia pero además, como ha señalado la jurispru-
dencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de pro-
cedimiento, por lo que también ha de ser posible que las Comunidades Autónomas
dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho
sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino solo aquel
que deba ser común y haya sido establecido como tal. La regulación de los proce-
dimientos propios de las Comunidades Autónomas habrán de respetar siempre las
reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el
concepto de Procedimiento Administrativo Común.
A este avanzado concepto responde la Ley que es de aplicación a todas las
Administraciones Públicas y rigurosamente respetuosa con la distribución constitu-
cional de competencias…».
Se desprende de esta exposición de motivos que los principios y reglas pre-
vistas en la LRJPAC son el denominador común que garantiza los derechos de los
ciudadanos en cualquier parte del Estado, sin que ello impida que las Comunidades
Autónomas puedan establecer sus peculiaridades derivadas de la ejecución de sus
respectivas competencias.
2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional
El problema del alcance jurídico del Procedimiento Administrativo Común se
planteó tempranamente ante el TC, siendo numerosas sus decisiones al respecto ;
de entre ellas, la STC núm. 227/1988 , de 29 de noviembre, FJ 32.º (LA LEY
2428/1988) ofrece una visión nítida sobre el alcance y virtualidad del Procedimiento
Administrativo Común.
A la vista de tales pronunciamientos podemos extraer las siguientes notas que
caracterizan al Procedimiento Administrativo Común:
– La competencia plena y exclusiva del Estado para la formulación jurídica del
Procedimiento Administrativo Común.
– No es aplicable a esta materia el mismo esquema (bases más desarrollo) que
al Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
– Es de aplicación a todas las Administraciones Públicas.
– Es una garantía de los ciudadanos frente a la actividad administrativa.
– Que no agota las competencias de las Comunidades Autónomas para regular
y establecer procedimientos específicos ratione materiae, que habrán siempre de
respetar las reglas de procedimiento y garantías del Procedimiento Administrativo
Común.
315

3. El Procedimiento Administrativo Común no es el único procedimiento admi-
nistrativo
La LRJPAC no regula el procedimiento general y único que hay que seguir
para la producción de todos los actos por las Administraciones Públicas, pero sí
recoge, como decía GONZÁLEZ NAVARRO , ese arsenal aplicable cuando la
norma autonómica no diga nada y también cuando la norma autonómica entre en
contradicción con la LRJPAC. Esta Ley tiene naturaleza de «básica» tal y como se
enuncia en su artículo 1.º cuando dice que: «La presente Ley establece y regula las
bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común... siendo aplica-
ble a todas ellas», concretando el artículo 2.º que entre las Administraciones desti-
natarias está la Administración de las Comunidades Autónomas, resulta evidente
que el contenido de la misma es aplicable a todos los procedimientos administrati-
vos y ello implica que sin perjuicio de lo dispuesto en las normas de las diversas
Comunidades Autónomas, a partir de la entrada en vigor de la LRJPAC, tanto la
Administración como los ciudadanos podemos y debemos utilizar en nuestras rela-
ciones administrativas ese conjunto de instrumentos formales.
Finalmente, resulta imprescindible traer a colación las palabras de GARCÍA
DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ sobre el tema que estudiamos, cuan-
do consideran que: «La LPARJC proclama su pretensión de aplicación general
sobre todas las Administraciones Públicas, sin más excepción que las integrantes
de la llamada Administración corporativa. Sentado así el principio de la aplicabilidad
general de la LPACRJ a todas las Administraciones Públicas, la pregunta a formu-
lar es la relativa a la medida concreta de esa aplicación. Al respecto hay que recor-
dar en primer término que las Comunidades Autónomas tienen, también, competen-
cias legislativas propias en materia de procedimiento administrativo a resultas del
criterio de reparto seguido por el artículo 149.1.18 de la CE, competencias que en
este punto concreto resultan igualmente de las que corresponden sobre la regula-
ción sustantiva de materias o sectores concretos de la actividad administrativa.
Como en su momento advirtió, la sentencia constitucional de 29 de noviembre de
1998, en la línea ya marcada con anterioridad por la Ley del Proceso Autonómico
de 14 de octubre de 1983, artículo 12.3, la competencia de las Comunidades
Autónomas para la regulación del procedimiento es una competencia conexa a las
que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la
regulación del régimen de cada actividad o servicio de la Administración, porque así
lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es
sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. La Exposición de Motivos de
la LRJPAC así lo recuerda».
4. La prevalencia del «Procedimiento Administrativo Común» sobre los proce-
dimientos regulados en las leyes autonómicas. Un ejemplo: la supresión del
requisito de la certificación del acto presunto en todos los procedimientos a
partir de la ley 4/1999
316

La doctrina ha considerado que la LRJPAC es aplicable directamente a los
procedimientos de concesión de licencia urbanística. Entre los autores a favor de
esta postura podemos destacar:
IGLESIAS GONZÁLEZ considera que el sistema de producción del silencio
administrativo por el transcurso del plazo previsto para resolver en las licencias
urbanísticas ha quedado superado por la regulación contenida en la LRJPAC, que
simplifica el procedimiento previsto con carácter general en el artículo 9.º del RS, y
pone como ejemplo la desaparición del requisito de denunciar la mora, aunque
sobre este particular hay pronunciamientos jurisprudenciales de diversa índole
como hemos visto.
Por tanto, este autor reconoce que la LRJPAC prevalece sobre el RS, no
solo por razones de jerarquía, sino también por ser norma posterior, sin que sea de
aplicación en este punto el criterio de la norma especial. Para este autor las licen-
cias urbanísticas, al igual que el resto de los actos administrativos, producidos por
silencio administrativo, se podrán hacer valer tanto ante la administración como ante
cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Por tanto, ha de tenerse en
cuenta que, tras la reforma legal levada a cabo en la LRJPAC por Ley 4/1999, de 13
de enero, ya no resulta necesaria la obtención del certificado de acto presunto. En
este sentido se ha manifestado FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ , quien considera apli-
cable directamente la LRJPAC, entendiendo tácitamente derogado el artículo 9 del
RS en aquellos aspectos en que exista contradicción con la citada Ley, especial-
mente el artículo 9.7.
Junto a los citados autores, PARADA VÁZQUEZ y PAREJO ALFONSO
entienden superada la norma de procedimiento específico para la concesión de
licencias tras la entrada en vigor de la LRJPAC.
Para terminar esta exposición de posturas doctrinales, el profesor
GONZÁLEZ PÉREZ dice al respecto que: «No hay duda que en este aspecto la
nueva regulación del Silencio tiene eficacia inmediata, sin esperar el transcurso de
los dos años… Esto quiere decir que el que se llamaba acto presunto ya no es exi-
gible y si se da cumple una mera función probatoria».
Una vez evidenciada la prevalencia de la LRJPAC sobre las normas regula-
doras de los procedimientos administrativos de concesión de licencias urbanísticas,
cabe preguntarse: ¿Cómo se adaptan las normas procedimentales autonómicas al
Derecho Estatal regulador del Procedimiento Administrativo Común?, o ¿Cómo se
materializa esa adaptación constante de la norma estatal y autonómica reguladora
de procedimientos ratione materiae al «Procedimiento Administrativo Común»?
En primer lugar, la LRJPAC establece en su disposición derogatoria que:
«Quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que
317

contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley (…) Se declaran expre-
samente en vigor las normas, cualquiera que sea su rango, que regulen procedi-
mientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a
lo dispuesto en la presente Ley».
Posteriormente la Ley 4/1999, de 13 de enero estableció en su disposición
derogatoria única que: «Asimismo, quedan derogadas todas las normas de igual o
inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley».
A la vista de lo anterior: ¿Quedan derogadas las disposiciones de las
Comunidades Autónomas reguladoras de sus diversos procedimientos en todo lo
que contradigan a estas Leyes?
Y si consideramos que la LRJPAC se aplica de manera preferente en los
procedimientos específicos de concesión de licencias: ¿Puede el intérprete de la
norma declarar expresa o tácitamente inaplicable una norma con rango de Ley dic-
tada por la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma en el ejercicio de
una competencia exclusiva?
Para contestar esta pregunta es necesario hacer algunas precisiones sobre
el sistema de fuentes establecido en nuestro Ordenamiento Jurídico, tras la
Constitución Española, y aclarar el alcance que tiene la legislación básica del
Estado sobre las normas de las Comunidades Autónomas. Sobre esta cuestión los
profesores GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ llegan a las
siguientes conclusiones:
1ª No puede hablarse de una relación jerárquica, contra lo que ha intenta-
do sostener un sector doctrinal, siquiera sea porque la jerarquía se da solo entre
normas procedentes del mismo sujeto y no en la relación interordinamental; por otra
parte, el carácter originario, y no habilitado, de la normación autonómica, imposibi-
lita esa construcción técnica.
2ª El tipo de vinculación entre la norma de desarrollo y la norma básica hay
que explicarlo utilizando conceptos que proceden del Derecho federal comparado,
concretamente estos tres: preclusión, desplazamiento, condición de integración.
El efecto de preclusión o de cierre que las calificaciones estatales determi-
nan para la competencia normativa autonómica implica desde otra perspectiva otra
consecuencia digna de ser notada: las normas autonómicas existentes en las mate-
rias que pasan a ser de competencia del Estado en virtud de estas variaciones pier-
den su eficacia. A este efecto llamamos «desplazamiento» de la norma autonómica
antigua por la norma estatal actual: ésta desplaza en la aplicación, en efecto, a
aquélla, que queda ineficaz.
3ª No puede hablarse de derogación porque técnicamente no se puede
hablar de derogación de la norma de un ordenamiento por la norma de otro. En las
318

relaciones de Derecho comunitario europeo y los Derechos nacionales se producen
efectos del mismo alcance, y aun sobre supuestos virtualmente idénticos, y no se
habla de derogación, sino de «primacía» o prevalencia; en los términos de una
famosa Sentencia de la Corte de Justicia Europea, la Simmenthal de 1978, «todo
juez nacional tiene la obligación de aplicar íntegramente el derecho comunitario...
dejando inaplicada toda disposición eventualmente contraria a la Ley nacional, sea
éste anterior o posterior a la regla comunitaria». Éste es el efecto específico, el des-
plazamiento en la aplicación, la inaplicación de la norma del ordenamiento menor.
4ª Estamos ante un caso claro de prevalencia del Derecho del Estado sobre
el autonómico, según la cláusula del artículo 149.3 de la CE.
Considerar que la legislación básica del Estado no desplaza la norma auto-
nómica sería tanto como decir que dicha norma básica tiene carácter supletorio,
aplicable solo en caso de ausencia de norma autonómica precisa. Pero resulta
obvio que el legislador constituyente quiso ese denominador común para todo el
Estado, de esta manera el sistema normativo en España permite un continuo cam-
bio, a través de la teoría expuesta del desplazamiento o prevalencia de las normas
tal y como sucede con las normas del Derecho Comunitario respecto del Derecho
Estatal y Autonómico y del Derecho Estatal respecto del Autonómico. De esta mane-
ra el sistema «respira» como metafórica y magistralmente exponen GARCÍA DE
ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ .
Por ultimo, hemos de contestar la siguiente pregunta: ¿Quién debe determi-
nar qué norma ha sido desplazada y, por tanto, cuál será la aplicable?
Resulta obvio que será el operador jurídico, el que en cada caso irá determi-
nando qué norma emplear, según el procedimiento correspondiente. Por tanto, será
la Administración de un lado y los ciudadanos de otro los que hagan dicha labor, bajo
la supervisión del poder judicial. Pero este sistema genera una indudable inseguri-
dad jurídica, ya que será cada Administración (Estado, 17 Comunidades Autónomas,
más de 8.000 municipios, etc.) la que determine el alcance del «Procedimiento
Administrativo Común». Sin embargo, considero que la mejor manera de evitar esta
inseguridad es que tal y como indica la LRJPAC por un lado, y el sentido común por
otro, sean las Comunidades Autónomas y el Estado quienes adapten sus normas a
ese procedimiento común, cumpliendo así el mandato de la disposición final única de
la Ley 4/1999 cuando dice que: «El Gobierno y las Comunidades Autónomas, en el
ámbito de sus respectivas competencias, dictarán las disposiciones de desarrollo y
aplicación de la presente Ley que resulten necesarias».
A la vista de lo expuesto, la LRJPA es aplicable en el procedimiento de con-
cesión de licencias urbanísticas en Castilla-La Mancha, y sus principios y trámites
son de obligado cumplimiento para la Administración y para los ciudadanos. Quiere
ello decir que la LOTAU, como el resto de normas autonómicas que contengan pro-
cedimientos específicos sobre materias concretas, serán aplicables en nuestro terri-
319

torio, pero siempre bajo las reglas y principios contenidos en la LRJPA. Por ejemplo,
las causas de abstención, la recusación, los derechos de los interesados, las obli-
gación de resolver, el silencio administrativo, la audiencia al interesado, los recur-
sos, revisión de oficio, ejecución de los actos, etc. El legislador de Castilla-La
Mancha podrá regular y establecer el procedimiento concreto de concesión de licen-
cia urbanística, es decir, determinar los documentos necesarios para iniciar el pro-
cedimiento, plazo para subsanar la solicitud, actos de instrucción (número y clase
de informes, sometimiento a información pública de los expedientes, etc.), plazo
para la resolución del procedimiento, efectos del silencio administrativo (favorable o
desfavorable), pero no podrá impedir que la acreditación del acto presunto se haga
por cualquier medio admisible en derecho, ni tampoco podrá impedir que la resolu-
ción del órgano competente sea recurrida potestativamente en reposición, ni la posi-
bilidad de recusar a un funcionario cuando se den las causas del artículo 28 de la
LRJPA, ni privar de audiencia al interesado, etc. El TRLOTAU ha previsto un proce-
dimiento de obligado cumplimiento que podrá ser desarrollado por ordenanzas
municipales. Además la Comunidad Autónoma podrá aprobar un procedimiento que
regirá con carácter supletorio, respecto de lo previsto en dichas Ordenanzas. Por su
parte, las ordenanzas municipales regularán las peculiaridades propias que les
afecten, como las derivadas de sus Instrumentos de Planeamiento, etc.
5.3 EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATI-
VO DE CONCESIÓN DE LICENCIA URBANÍSTICA EN CASTILLA-LA MANCHA
Tras el resquebrajamiento de la legislación urbanística con la famosa sen-
tencia del TC 61/1997, no existe un procedimiento estándar de otorgamiento de
licencias, siendo la legislación de cada Comunidad Autónoma la que dibuja este
procedimiento, determinando, esencialmente, la documentación necesaria para su
solicitud, los trámites preceptivos, plazos de tramitación y el alcance del silencio
administrativo. No obstante, existe un denominador común que marca el iter proce-
dimental en toda la legislación autonómica basado en estos dos pilares:
a) Tras la determinación de los trámites básicos se deja libertad a los ayun-
tamientos para que la iniciación, instrucción y resolución del procedimiento de otor-
gamiento de licencia urbanística se regule por las correspondientes ordenanzas
municipales.
b) La existencia de dos trámites esenciales, el informe técnico y jurídico,
reconociéndose una mayor importancia al primero por las razones que más adelan-
te analizaremos.
Junto al TRLOTAU, las ordenanzas municipales y la legislación sectorial, en
Castilla-La Mancha es aplicable la legislación estatal supletoria.
A continuación presentamos una relación de estas normas, que quiere ser
exhaustiva, aunque siendo tantas es posible que alguna pueda habérsenos pasado.
320

1. Normas urbanísticas de aplicación directa
– Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo.
– RDL 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (solo los artículos declarados
vigentes por la STC 61/1997).
– Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas com-
plementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscrip-
ción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
– TRLOTAU.
– Las Instrucciones Técnicas de Planeamiento (Orden de 31 de marzo de 2003,
de la Consejería de Obras Públicas, por la que se aprueba la instrucción técnica de
planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos que deberán cumplir las
obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico).
– Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de
Suelo Rústico de la LOTAU.
– Decreto 248/2004, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento
de Planeamiento de la LOTAU.
2. Normas sectoriales de aplicación directa
– Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre Ordenación de la Edificación.
– Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código
Técnico de la Edificación.
– RD 1627/1997, de 24 de octubre, que establece las disposiciones mínimas de
seguridad y salud en las obras.
– Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954.
– Reglamento Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957.
– RAMINP. Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas355.
– Instrucción para la aplicación RAMINP. Orden 15 de marzo de 1963.
– RD 2816/1982, de 27 de agosto, Reglamento de Policía de Espectáculos
Públicas y Actividades Recreativas.
– RD Legislativo 1302/1986, de 28 julio de Evaluación de Impacto Ambiental,
modificado por Ley 6/2001, 8 mayo.
– RD 1131/1988, de 30 de septiembre, de ejecución del RDLey 1302/1986.
– La Ley estatal de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, Ley
16/2002, 1 de julio.
– Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Castilla-La Mancha, Ley 4/2007,
de 8 de marzo.
– Decreto 178/2002 de 17 de diciembre.
321
355 (Acotaciones a la STS de 24 de diciembre de 2001 sobre el almacén de residuos radioactivos de Trillo)
(SANCHEZ GOYANES, E.) Práctica Urbanística Nº 2, , pág. 17 .

– Ley de Conservación de la naturaleza de Castilla-La Mancha, Ley 9/1999, de
26 de mayo.
– Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras del Estado.
– Reglamento General de Carreteras de 2 de septiembre de 1994.
– Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
– RD 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades
Locales.
– Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento de Administrativo Común.
– Ley de Aguas, RD Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
– Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio.
– Ley de Minas, 22/1973, de 21 de julio.
– Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las explotaciones agrarias.
– Ley de Telecomunicaciones de 21 de septiembre de 2001.
– Ley del Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985 de 25 de junio.
– Real Decreto ley 1/1998 de 27 de febrero por la que se establece el régimen
jurídico de las infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servi-
cios de telecomunicación
– Real Decreto 279/1999 de 19 de febrero por el que se aprueba el Reglamento
regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a
los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y de la actividad de
instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones.
– Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
– Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido
– Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.
– Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.
– Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas.
– Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
– Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.
– Ley 25/1982, de 30 de junio, de agricultura de montaña.
_ Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmós-
fera.
3. Normas urbanísticas supletorias con rango de Ley
– RD 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
– RDL 3/1980, de 14 de marzo, sobre promoción del suelo y agilización de la
Gestión urbanística.
– RDL 16/1981, de 16 de octubre, sobre adaptación de los Planes Generales de
Ordenación.
4. Normas supletorias de carácter reglamentario
– Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de
322

1955.
– RD 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Planeamiento para desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
– RD 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de
Gestión Urbanística.
– RD 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Disciplina Urbanística para el desarrollo de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana.
– Decreto 635/1964, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de
Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares.
– Decreto 1006/1966, de 7 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de
Reparcelaciones de suelo afectado por Planes de Ordenación Urbana.
– RD 1169/1978, de 2 de mayo, sobre creación de Sociedades Urbanísticas por
el Estado, los organismos autónomos y las Corporaciones Locales de acuerdo con
el artículo 115 de la Ley del Suelo.
5. Los Planes y demás instrumentos de Planeamiento de cada municipio
6. Las Ordenanzas Municipales
5.4 LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIA
URBANÍSTICA
5.4.1 ¿Es posible la iniciación de oficio de estos procedimientos?
Como es sabido, con carácter general, los procedimientos administrativos
se inician de oficio o a instancia de persona interesada . En cuanto al procedimien-
to para la concesión o denegación de una licencia urbanística, el TRLOTAU estable-
ce en su artículo 161.2 que: «El procedimiento se iniciará a instancia del interesado,
a cuya solicitud deberá acompañarse…». De donde se deduce que la ley no prevé
la iniciación de oficio.
Sin embargo, en el ámbito de la licencia urbanística podríamos considerar
la existencia de dos formas de iniciación del procedimiento administrativo, de un
lado, la normal, que sería a través de una petición o solicitud formulada por un inte-
resado, y de otro, la excepcional o sui generis que tiene su origen cuando la
Administración ante una actuación clandestina insta al promotor a que solicite la
correspondiente licencia, en este caso, denominada de «legalización». Esta segun-
da forma viene regulada en los artículos 184.2 del TRLS de 1976, 29.3 del RDU y
178.2 del TRLOTAU .
Pues bien, algún autor, como CHOLBI CACHA , ha considerado este siste-
ma de legalización de actividades clandestinas, como una forma de iniciación «de
oficio» del procedimiento de licencia urbanística, ya que es la Administración la que
al parecer insta dicho procedimiento.
323

Sin embargo, y desde mi punto de vista, en dicho procedimiento de legali-
zación es necesario que el promotor de las obras clandestinas, en ejecución, «soli-
cite» la legalización aportando la documentación correspondiente. Por tanto, se
requiere una actuación voluntaria por parte del interesado. Incluso el citado artículo
184.2 del TRLS de 1976 dice con toda claridad que: «el interesado deberá solicitar
la oportuna licencia», y el artículo 178.3 del TRLOTAU establece que: «La
Administración Municipal, dentro de los tres meses siguientes a la presentación de
la solicitud de legalización, resolverá sobre el carácter legalizable o no de la actua-
ción». Si no hay acto voluntario, en estos casos no hay procedimiento de concesión
de licencia urbanística (de legalización), sin perjuicio de los oportunos procedimien-
tos sancionadores y de restauración de la legalidad urbanística.
Conforme a esta argumentación no cabe duda que la iniciación de este tipo
de expedientes, al tratarse de procedimientos sobre declaración de un derecho sub-
jetivo, se harán a instancia de persona interesada, nunca de oficio.
En mi opinión, tampoco existe iniciación de oficio de un procedimiento de
licencia urbanística en las órdenes de ejecución o en la declaración de ruina inmi-
nente (artículos 1.14 y 10 del RDU y 165.1 g y 176.7 del TRLOTAU), ya que en estos
casos estamos ante una licencia urbanística «implícita», bien para restaurar o para
demoler la edificación correspondiente (STS de 24 de noviembre de 1969) .
Cada Comunidad Autónoma ha regulado la forma de iniciar el procedimien-
to, aunque todas coinciden en lo sustancial, es decir, en la necesidad de presentar
una solicitud acompañada de la documentación pertinente en función del tipo de
acto que se pretenda realizar. En este sentido nada ha cambiado de lo establecido
tradicionalmente desde 1955, en el artículo 9 del RS.
El TRLOTAU establece en su artículo 161.2 que: «El procedimiento se inicia-
rá a instancia del interesado, a cuya solicitud deberá acompañarse…».
La instancia o solicitud (presidido este aspecto por el principio antiformalis-
ta y flexible que inunda la LRJPAC) reunirá los requisitos generales previstos en el
artículo 70 de la LRJPAC. Hasta aquí no se evidencia ningún problema sustancial,
éste surge cuando tenemos que determinar la documentación que habrá de acom-
pañar a la solicitud, porque no olvidemos que la licencia urbanística es «un acto en
blanco»356, su contenido, propiamente dicho, se integra por remisión al proyecto,
memoria, o estudio presentado con la solicitud.
En este epígrafe vamos a estudiar las consecuencias derivadas de que a la
instancia o solicitud no se acompañe la documentación necesaria y preceptiva, cir-
324
356 Para un estudio de mayor profundidad sobre este procedimiento véase el excepcional trabajo de CLA-
VERO ARÉVALO, M.F. “El nuevo régimen de licencias de urbanismo”, Cívitas, Madrid, 1976.

cunstancia ésta bastante frecuente y sobre la que conviene hacer las siguientes pre-
cisiones y recomendaciones:
a) Para evitar la confusión, los Ayuntamientos deberían contar con dos ins-
trumentos de vital importancia para tramitar un procedimiento ágil, eficaz, transpa-
rente y eficiente. Me refiero, por un lado, a la «Información Urbanística» previa y
rápida, y por otro, a la concreción en las ordenanzas municipales de la documenta-
ción estándar necesaria para tramitar cada tipo de licencia, sin perjuicio de aque-
llas, que por su singularidad, requieran un tratamiento especial.
El principio de seguridad jurídica, así como los principios plasmados en el
artículo 35 de la LRJPAC, obligan a que la Administración asesore, advierta, infor-
me e incluso aconseje a los promotores de la documentación precisa y necesaria
para que se pueda tramitar el procedimiento con éxito, al menos desde el punto de
vista formal.
b) Que la Administración debe pedir una sola vez y para siempre, de mane-
ra clara y con absoluta precisión y detalle, la documentación preceptiva e impres-
cindible para la tramitación del expediente, con el fin de evitar las tan acostumbra-
das demoras y las reiteradas peticiones de documentos de toda índole. Así, el
TRLOTAU ha establecido en su artículo 161.3 que: «… El cómputo de dicho plazo
máximo para resolver expresamente solo se podrá interrumpir una sola vez median-
te requerimiento de subsanación de deficiencias o de mejora de la solicitud formu-
lada».Quiere ello decir, que las sucesivas peticiones de documentos no interrumpi-
rán el procedimiento administrativo, a los efectos del silencio administrativo.
c) Que el incumplimiento del requerimiento de subsanación implicará que se
tenga por desistida la petición, previa resolución que deberá ser dictada en los tér-
minos previstos en el artículo 71 y 42 de la LRJPAC, sin perjuicio de que una vez
archivada la solicitud el interesado pueda solicitar de nuevo la licencia correspon-
diente.
En cuanto al plazo de subsanación el artículo 9.1.4.º del RS establecía quin-
ce días a petición del interesado o iniciativa del órgano. No obstante, prevalecerá lo
determinado en cada norma autonómica. En este sentido nada dice el TRLOTAU,
por tanto debemos acudir a lo dispuesto en el artículo 71 de la LRJPAC, que esta-
blece un plazo general de diez días ampliable a quince cuando la aportación de los
documentos requeridos presente dificultades especiales.
Conforme a la doctrina jurisprudencial, la omisión del proyecto técnico es un
defecto subsanable, que en cuanto tal no faculta a la Administración para denegar
la licencia solicitada, sino para requerir al particular la subsanación en los términos
previstos por el artículo 71 LRJAP (SSTS 3 de abril, 17 de marzo, 18 de julio y otras
que se citan en la de 10 de marzo de 1992, LA LEY 4985/1992). En el mismo sen-
tido, la STS de 2 de mayo de 1997 (LA LEY 7210/1997), considera que: «... ya que
la falta de proyecto técnico, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de
325

mayo de 1982, determina en el Ayuntamiento, no la facultad de denegar la licencia,
sino la de notificar al peticionario la existencia de defectos subsanables, para que
pueda subsanarlos en el plazo de 15 días, conforme a lo prevenido en el núm. 4,
del artículo 9.1 mencionado…».
De lo anterior cabe extraer una primera conclusión: no procede denegar las
licencias (práctica ésta habitual en muchos municipios) por incumplimiento del
deber de aportar la documentación preceptiva, en virtud del artículo 71 de la
LRJPAC.
5.4.2. La documentación que debe acompañarse junto a la solicitud
Determinar con exactitud los documentos que habrán de aportarse junto a
la solicitud es uno de los problemas más cotidianos que los operadores urbanísti-
cos sufren a la hora de solicitar, tramitar y resolver estos procedimientos, como con-
secuencia de la diversa normativa aplicable a este ámbito, ya que cada actividad
proyectada requerirá un estudio específico sobre la documentación necesaria.
Ahora bien, conviene no olvidar que los promotores pretenden, por razones
obvias, reducir gastos evitando en lo posible presentar el proyecto técnico visado y
la correspondiente dirección de obra, siendo ésta una batalla permanente en nues-
tros municipios, sobre todo en los más pequeños.
Hecha esta advertencia, el artículo 161.2 del TRLOTAU determina que junto
a la solicitud deberán presentarse los siguientes documentos:
a) Acreditación de derecho bastante para realizar la construcción, edifica-
ción o uso del suelo pretendido.
b) Memoria descriptiva de las actividades sujetas a licencia o de los proyec-
tos técnicos correspondientes.
c) La autorización o las autorizaciones concurrentes exigidas por la legisla-
ción en cada caso aplicable, así como de la concesión o concesiones correspon-
dientes cuando el acto pretendido suponga la ocupación o utilización de dominio
público del que sea titular Administración distinta.
Estudiemos por separado cada uno de estos requisitos establecidos por el
artículo 161.2 del TRLOTAU.
5.4.2.1 Acreditación de derecho bastante para realizar la construcción, edifica-
ción o uso del suelo pretendido. Aplicabilidad de la cláusula salvo derecho de
propiedad y sin perjuicio de tercero tras la promulgación del TRLOTAU
Una cuestión esencial que se plantea en este punto es si, de acuerdo con
el TRLOTAU, el control de legalidad realizado por la licencia urbanística es exclusi-
vamente de la legalidad urbanística.
326

De lo dicho hasta ahora sobre el concepto, contenido y alcance de las licen-
cias urbanísticas cabe deducir que el Ayuntamiento deberá comprobar en la fase
de iniciación del procedimiento si la solicitud viene acompañada de la documenta-
ción preceptiva, entre la que podemos distinguir esencialmente: el proyecto o docu-
mento que le sustituya (según el tipo de actividad proyectada) y las licencias o auto-
rizaciones concurrentes previas. Pues bien, en principio podríamos considerar que
al Ayuntamiento no debería importarle quien es el propietario de los terrenos o que
lazos jurídicos unen al solicitante con el espacio físico donde pretende realizar
dicha actividad, es decir, lo que tradicionalmente se ha sintetizado en el principio o
cláusula recogida en el artículo 12.1 del RS: “Las autorizaciones y licencias se
entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”.
A pesar de que este artículo sea el más importante al tratar este tema no hemos
de olvidar el alcance del artículo 10 del mismo texto cuando dice que: “Los actos de
las Corporaciones Locales por los que se intervenga la acción de los administrados
producirán efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya actividad se refieran, pero
no alterarán las situaciones jurídicas privadas entre éste y las demás personas”.
Ahora bien, si los interesados entienden que la licencia urbanística afecta
a materia propia del derecho privado pueden acudir al Tribunal Civil competente
para dirimir sus diferencias al respecto (en este sentido la STS de 28 de enero de
1995).
Tradicionalmente, como ya reconocieran en 1981 GARCIA DE ENTERRIA
y PAREJO ALFONSO357 y GONZALEZ PEREZ358, el control de legalidad realizado
a través de la licencia urbanística era específico, circunscrito a las normas urbanís-
ticas (Leyes, Reglamentos, Instrumentos de Planeamiento y Ordenanzas
327
157 Sobre el alcance del artículo 169 del TRLOTAU véanse los epígrafes 2.5 y 3.4.1.5 de esta obra.357
Sobre el tipo de proyecto que habrá de remitir el Ministerio correspondiente resulta de especial interés el
análisis realizado por el TS en la sentencia de 18 de diciembre de 2002 (LA LEY 250/2003) especialmen-
te las reflexiones contenidas en el voto particular a la sentencia.
358 La legitimación de las CCAA y concretamente de la Junta de Comunidades para intervenir en este
procedimiento ha sido reconocida por el TS en sentencia de 26 diciembre 2001 (LA LEY 233803/2001),
cuando declara incuestionable que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, ostenta un legítimo
interés en el cuestionamiento y anatema de un Acuerdo que nada menos, autoriza y en definitiva, impo-
ne la ejecución de unas obras de una instalación para almacenamiento de combustible gastado, en la
Central Nuclear de Trillo, lo que además de afectar y de modo notoriamente importante al término muni-
cipal de Trillo, también, por las teóricamente posibles consecuencias de ese almacenamiento, podrían
extenderse a otros territorios sitos en la propia Comunidad de Castilla-La Mancha, fuera de ese término
municipal de Trillo.
Declara el TS sobre esta cuestión que el principio de autonomía municipal, recogido en el artículo 140
de la Constitución, no se contradice con el reconocimiento de la existencia de intereses supramunicipa-
les, intereses cuya defensa en juicio o ante cualquier instancia, puede y debe ser asumida por el ente
titular de esos intereses supramunicipales, como lo es en el supuesto aquí enjuiciado la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, máxime, cuando el Acuerdo impugnado, impone la modificación
del planeamiento urbanístico, cuya competencia en su tramo final definitivo, corresponde a órganos de
la Comunidad Autónoma.

Municipales), en ningún caso de carácter genérico, la jurisprudencia así se ha
manifestado en reiteradísimas ocasiones, entre otras, la STS de 22 de diciembre
de 1992 (RJ 19929771).
Ahora bien, ya advertimos como la LOTAU tras la reforma operada por la
Ley 1/2003, de 17 de enero determina en el artículo 161.3 que: “La resolución dene-
gatoria deberá ser motivada, con explícita referencia a la norma o normas de la
ordenación territorial y urbanística o, en su caso, de otro carácter con las que esté
en contradicción el acto o actividad pretendida”, mientras que antes de la reforma el
artículo 161.3 de la LOTAU decía: “La resolución denegatoria deberá ser motivada,
con explícita referencia a la norma o normas de la ordenación territorial y urbanís-
tica con las que esté en contradicción el acto pretendido”. La introducción de los tér-
minos “de otro carácter” ha venido a confundir, cuando menos, a los operadores
urbanísticos, especialmente los funcionarios y autoridades municipales que deben
supervisar la solicitud y comprobar que lo proyectado se adecua a las normas.
Esta postura del TRLOTAU se refuerza con la previsión contenida en su
artículo 166.3 b), cuando preceptivamente establece que todo expediente de licen-
cia urbanística de obras deberá constar con el informe o informes técnicos, previs-
tos en las correspondientes Ordenanzas o en la legislación sectorial aplicable, que
en todo caso deberán considerar la adecuación del proyecto a la legalidad urbanís-
tica, a las normas de edificación y construcción, con especial consideración de las
relativas a reducción del impacto ambiental de las operaciones y de conservación
energética. En idénticos términos dispone el artículo 169.4 b) del TRLOTAU para
las ya estudiadas licencias urbanísticas de primera ocupación y apertura. Del con-
tenido de estos dos artículos se desprende con absoluta nitidez que el técnico
deberá comprobar que los actos de uso del suelo y de la edificación proyectados
se adecuan a la legalidad urbanística, pero también a todas las normas sectoriales
de aplicación al caso, junto con las normas de edificación y construcción.
En mi opinión, el legislador de Castilla-La Mancha ha pretendido y conver-
tido a licencia urbanística en el instrumento de control por excelencia, y al munici-
pio en “policía” como último garante de la legalidad. Esto es así, porque a la hora
de conceder o denegar la licencia habrá que comprobar que la misma es confor-
me con la “legalidad urbanística” y sectorial359. Prueba de ello, son el contenido de
los artículos 161.2 c) (que seguidamente vamos a estudiar) y 63.1.2º a)360 del
TRLOTAU, donde es el municipio quien, a la vista de la documentación presenta-
da, dará el beneplácito definitivo, conllevando que el acto de uso del suelo o de la
328
359 GARCÍA DE ENTERRIA, E. y PAREJO ALFONSO, L. Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas,
Madrid, 1981. Pag. 736.
360 Sobre el concepto de Proyectos de Singular Interés y su alcance jurídico véanse los artículos 19 y
siguientes del TRLOTAU.

edificación proyectado es conforme con todo el ordenamiento jurídico, no sólo el
urbanístico.
La Redacción de la prestigiosa revista jurídica del Consultor se inclina por
extender la supervisión a otros aspectos jurídicos no sólo los urbanísticos361, como
los de seguridad de los edificios.
Dicho esto, hemos de recordar que tampoco corresponden a los Tribunales
del orden jurisdiccional contencioso administrativo enjuiciar la legalidad de las
licencias otorgadas sino en cuanto se refiera a la normativa urbanística, sin entrar
en cuestiones sobre las que ha de pronunciarse la jurisdicción civil, como es la titu-
laridad de los terrenos. Por lo que las impugnaciones solo pueden estar dirigidas al
cumplimiento de la legalidad urbanística, sin que posea legitimación para plantear
cuestiones que escapan a dicha materia, como es la señalada del derecho de pro-
piedad, o de los derechos que al solicitante de la licencia puedan corresponderle
en el terreno en cuestión. El denegar la licencia, sobre la base de no reconocer la
propiedad, supone un pronunciamiento sobre este derecho. Por ello, el
Ayuntamiento no puede definir ni entrar a dilucidar cuestiones de propiedad, ni
puede denegar, por esta razón, licencias.
La jurisprudencia del TS ha declarado, a propósito de las relaciones entre
la titularidad de los predios y las licencias municipales de urbanismo, que a través
de la licencia urbanística la Administración Municipal actúa un control de legalidad
urbanística. De aquí deriva que no corresponde a la Administración controlar, a tra-
vés de la licencia, la titularidad dominical del terreno sobre el que se pretende cons-
truir, y a esta situación responde la citada cláusula del artículo 12 del RS, que supo-
ne una definición o delimitación negativa del ámbito de eficacia del acto administra-
tivo del otorgamiento de la licencia, en cuanto se excluye toda eficacia modificativa
del derecho de propiedad y de otros derechos civiles, porque si la Administración se
pronunciara se produciría una invasión del ámbito reservado a la función jurisdiccio-
nal propia de los Tribunales de Justicia362.
Según reiteradísima doctrina del TS, el principio plasmado en el artículo 12
del RS constituye una especie de conditio iuris aplicable aunque no se recoja de
forma explícita en el acto de otorgamiento de la licencia (STS de 11 de noviembre
329
361 “El Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanística, previo informe de la
Comisión Regional de Urbanismo, y audiencia del Municipio o Municipios afectados, podrá suspender
para su revisión o modificación, en todo o parte tanto de su contenido como de su ámbito territorial, cual-
quier Plan aprobado por la Comunidad Autónoma, en la forma, por el plazo y con los efectos que se
determinen reglamentariamente, con dictado, en todo caso, de las normas sustantivas de ordenación
aplicables transitoriamente en sustitución de las suspendidas”.
362 El estudio pormenorizado de este tipo de licencia urbanística se llevó a cabo en el capítulo de esta
obra dedicado a los actos de uso del suelo, construcción y edificación en suelo rústico.

de 1975). El denegar la licencia, sobre la base de no reconocer la propiedad, supo-
ne un pronunciamiento sobre este derecho. Por ello, el Ayuntamiento no puede defi-
nir ni entrar a dilucidar cuestiones de propiedad, ni puede denegar, por esta razón,
licencias. La jurisprudencia se ha referido reiteradamente a la cláusula «salvo el
derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros» en materia de licencias urbanísti-
cas, pudiendo destacar, entre otras, las SSTS de 18 de mayo de 1998, 5 de diciem-
bre de 1998, de 21 de diciembre de 1993, etc. Es de destacar, no obstante, la STS
de 16 de diciembre de 1986, que afirma: “... no debe ser óbice a su concesión la cir-
cunstancia de existir contienda o duda sobre la propiedad o mayor o menor anchu-
ra del sendero y la posible incidencia sobre el del muro construido, pues esto es
materia que corresponde resolver a la jurisdicción civil”.
Ahora bien, la regla general expuesta encuentra excepción en lo supuestos
de dominio público, en los que la jurisprudencia admite la procedencia de la dene-
gación de la licencia en los casos en los que, si bien con la mera eficacia prejudi-
cial establecida en el artículo 4 de Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sólo de modo excepcional se puede,
mediante su denegación, defender el dominio público, cuando de modo indubitado
conste que la licencia solicitada incide sobre el dominio público. Estas potestades
reconocidas por la jurisprudencia tuvieron su reflejo legal en el artículo 243 aparta-
do 3° del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, precepto hoy
derogado que disponía que sin perjuicio del carácter reglado de las licencias urba-
nísticas, las Entidades locales podrán denegar, en ejercicio de su potestad de
defensa y recuperación de los bienes públicos, el otorgamiento de tales licencias si
los terrenos o bienes afectados por la obra, instalación o actuación pertenecen al
dominio público.
En relación con la titularidad privada, la Jurisprudencia también ha estable-
cido este criterio en relación a la existencia de dudas razonables de la titularidad pri-
vada, sobre toda cuando se trata de bienes de naturaleza especial, como por ejem-
plo los montes vecinales en mano común (STS de 18 de abril de 1998). Mas tam-
bién hay que tener en cuenta que la denegación de una licencia basada en cues-
tiones de Derecho de propiedad, introduce cuestiones de naturaleza prejudicial pri-
vada en el ámbito de relaciones jurídico públicas cual son las referidas a las licen-
cias para el ejercicio de la autoridad363.
El TSJ de Castilla-La Mancha también mantiene la aplicabilidad del princi-
pio consagrado en el artículo 12 del RS, admitiendo, como no podía ser de otra
manera, la doctrina sentada por el TS: (Sala de lo Contencioso-administrativo,
Sección 1ª. Ponente: Borrego López, José. Nº de sentencia: 178/2002. Nº de recur-
330
363 STS 24 de noviembre de 1969.

so: 272/2001) “…La premisa legal de la que parte es incuestionable, al entender que
por la naturaleza de la licencia urbanística y el marco de la potestad de intervención
urbanística sobre la solicitud de la misma, no es factible su extensión al control de
la titularidad del espacio sobre el que se pretende construir o ejercer la actividad
urbanística (Así, se desprendía de lo dispuesto en el artículo 178.2 de la Ley del
Suelo de 1976, artículo 242.3, del Texto Refundido de 1992, y artículos 156.1.a),
artículo 160.1, 161.3 y 162, todos ellos de la Ley Autonómica 2/1998, de 4 Jun.,
sobre Ordenación del Territorio de Castilla-La Mancha). Por principio y en principio,
no es competencia de la Administración el controlar, a través de esta técnica auto-
rizatoria, cuestiones atinentes a la propiedad o situaciones jurídico-privadas que
son de la competencia jurisdiccional natural de los Juzgados y Tribunales civiles, de
aquí la salvedad que hace el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales en su artículo 12.1, en relación con los artículos 3.a), de la Ley 29/98, y artí-
culos 9 y concordantes de la L.O.P.J 364.
Siendo esta la doctrina sentada pacíficamente por la jurisprudencia, sin
embargo el TRLOTAU ha establecido, esencialmente en tres artículos, un principio
que quiebra, o pretende quebrar, con la citada doctrina, esto es, el artículo
2.3365,112.2 y el que comentamos 161.2.a, que determinan que junto con la solicitud
habrá que acreditar la propiedad o, en su caso, un derecho suficiente sobre el bien
inmueble objeto de la actuación para poder ejercer los derechos subjetivos de
carácter urbanístico.
Veamos el significado de dichos preceptos, partiendo de la opinión, que no
comparto, de la revista el Consultor366 cuya redacción opinó que el artículo 161.2 a)
significaba lo siguiente: “…no se puede ni se debe interpretar en el sentido de que
el peticionario deba acreditar suficientemente y sin la menor duda la propiedad, el
derecho de superficie, etc., que le habilita a edificar. De requerirse así podría dene-
331
364 “...La licencia de obras y la orden de ejecución son actos administrativos que, teniendo un distinto ori-
gen, facultativo en aquélla y obligatorio en ésta, constituyen sin embargo manifestaciones de una misma
potestad de intervención y control de la actividad de los administrados que participan de igual naturale-
za jurídica y tienen idéntico efecto legitimador de esta actividad, que autorizan en el primer caso e impo-
nen en el segundo…” [STS de 10 de julio de 1980 (RJ 19803425)].
365 GIRALT FERNANDEZ, Francesc. “Deber urbanístico de conservación de inmuebles y órdenes de eje-
cución de obras”. Revista de Actualidad Administrativa. Editorial La Ley. 2001. Este autor cita en su traba-
jo a RAMOS MEDRANO J.A. (Las dos caras de la orden de ejecución, Revista de Derecho Urbanístico
núm. 127, 1992) quien considera que: “…igualdad de efectos legitimadores de la licencia y de la orden
ha llevado a hablar de la denominada otra cara de la orden de ejecución, resultante de conferirle los mis-
mos efectos que la licencia y de considerarla un acto declarativo de derechos. Por demás, dicha igual-
dad de efectos legitimadores de la licencia y de la orden viene corroborada por el artículo 184 TRLS 76,
cuando ordena la suspensión inmediata de los actos de edificación o uso del suelo sujetos a previa licen-
cia que se efectuasen sin licencia u orden de ejecución”.
366 Este es el criterio seguido también por CORRELLA MONEDERO (“La orden de ejecución como ins-
trumento para exigir el deber de conservación. Procedimiento”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los
Juzgados Nº 13, Quincena 15 - 29 Jul. 2003, Ref.º 2335/2003, pág. 2335, Tomo 2).

garse la licencia en los casos citados, además de cuando notoria y ostentosamen-
te el peticionario no fuese propietario, ni ostentara título que habilite para edificar.
Entendemos que quizá la expresión de la Ley 2/1998 citada se refiera a la justifica-
ción de la obra, de los usos, etc., en función de la normativa urbanística y del pla-
neamiento”.
Esta no es a mi juicio la intención que cabe presumir al Legislador castella-
no-manchego, sino la de exigir a los Ayuntamientos que verifiquen tal extremo, es
decir, los Ayuntamientos deberán evaluar que la solicitud venga acompañada de los
permisos concurrentes, que la documentación esté suscrita por técnico competen-
te, y además, conforme a los citados artículos, habría que exigirles a los solicitan-
tes que nos acreditaran el derecho bastante, como si al Ayuntamiento le debiera
importar para conceder o denegar la licencia, o lo que es lo mismo para verificar si
lo proyectado se adecua o no la normativa urbanística, si el promotor es arrendata-
rio, usufructuario o simple propietario del espacio físico en cuestión.
Muchas han sido las críticas suscitadas por los diversos operadores jurídi-
cos y urbanísticos sobre el contenido y alcance del artículo 161.2 del TRLOTAU,
(especialmente por los Secretarios-Interventores)367, prueba de ello es que la apli-
cación de este precepto en Castilla-La Mancha brilla por su ausencia, se ha conver-
tido en la categoría que vulgarmente se conoce como de “esos artículos que no se
aplican”, y ello es así por dos razones:
a) La realidad de la mayoría de los municipios de Castilla-La Mancha que
cuentan exclusivamente con un Secretario-Interventor (en muchas ocasiones com-
partido con otros municipios o asistido por la Diputación Provincial), un auxiliar
administrativo (cuando los hay) y un técnico (en muchos casos de los llamados
honoríficos). Siendo esta la cruda realidad y el panorama de la gran mayoría de los
Ayuntamientos de Castilla-La Mancha conlleva, desde un punto de vista pragmáti-
co, la inviabilidad de muchas determinaciones previstas en las leyes.
332
367 BATLLE GUILLÉN, Carlos. “Situación tributaria de los proyectos de urbanización frente a la tasa por
licencia de obras u otra tasa municipal similar”. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº
19, Quincena 15 - 29 Oct. 1998, Ref.º 2768/1998, pág. 2768, Tomo 2
368 “..El Proyecto de Urbanización lleva a la práctica las determinaciones de los instrumentos de planea-
miento en materia de viabilidad, abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado
público, jardinería y otras análogas, si no pueden contener determinaciones de ordenación, si han de
detallar las obras con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico distinto al autor
del Proyecto, si han de contener una memoria descriptiva de las características de la obra, planos de pro-
yecto y de detalle y pliego de las condiciones técnicas y económicas-administrativas de las obras y ser-
vicios; es patente que la licencia solicitada es claramente superflua pues el control de la actividad de los
particulares que con ella se pretende, y que constituye la justificación de su existencia, ya ha sido efec-
tuado con ocasión de la aprobación del Proyecto de Urbanización. Ninguna finalidad racional y jurídica
cumple una licencia de obras que pretende comprobar si la actividad de los particulares se ajusta al orde-
namiento jurídico, cuando tal control ya ha sido previamente efectuado, y además con intervención del
mismo órgano encargado de expedir la licencia, en este caso el Ayuntamiento…”

b) Porque exigir, como alguna ordenanza municipal ha hecho368, certifica-
ción del Registro de la Propiedad para poder solicitar una licencia, es caer en el
absurdo, entre otras cosas porque, dada la gran cantidad de bienes inmuebles, que
no están registrados, su exigencia impediría a sus propietarios o poseedores reali-
zar cualquier acto de uso del suelo o de la edificación en los mismos. No olvidemos
un dato demoledor: el 80% de la propiedad del suelo en España está sin registrar369.
Así las cosas, y dejando meridianamente claro que me inclino por la regla
general de la no ingerencia municipal en el ámbito privado del solicitante y sus rela-
333
369Debido al carácter didáctico de la STSJ de Madrid de 29 de abril de 2002 (LA LEY 81983/2002) trans-
cribo seguidamente los fundamentos jurídicos más importantes: “En el presente caso ni siquiera nos
hallamos ante un supuesto sustancialmente idéntico sino ante otro singularmente enjuiciable conforme
a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 22 Nov. 1994 y las numerosas en ella cita-
das; doctrina que seguimos a continuación y a la que veremos que en nada afecta el hecho de que los
proyectos de urbanización no tengan carácter normativo, que efectivamente no lo tienen, sino el de actos
de ejecución del planeamiento, que se hallan, no obstante, en relación inmediata con el plan urbanístico
que tratan de ejecutar en cuanto complemento indispensable del mismo (Sentencias de 28 May. y 23
Nov. 1997).
La Ley del Suelo distingue las obras de urbanización, esto es, las tendentes a dotar a un terreno de los
servicio urbanísticos necesarios para que adquiera la consideración de solar y aquellas otras obras de
construcción de edificaciones, instalaciones, etc. a levantar en los terrenos dotados con aquellos servi-
cios (…) La distinta naturaleza de una y otra clase de obras determina el diferente tratamiento que a las
mismas se concede en orden a las autorizaciones necesarias para su realización. Así, mientras el apar-
tado 1 del artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística somete, en todo caso, a previa licencia las
obras de construcción de edificaciones, por el contrario los movimientos de tierra, tales como desmon-
te, explanación, excavación y terraplenado, tan sólo requieren licencia, según el apartado 9 cuando «(no)
estén detallados y programados con obras a ejecutar en un Proyecto de Urbanización o de Edificación
aprobado o autorizado.»
Por su parte la jurisprudencia viene declarando desde antiguo —así SS 31 Mar. 1966, 12 Mar. 1980 y 17
Dic. 1984— «que la aprobación definitiva del proyecto de urbanización, una vez publicado, supone un
acto administrativo inmediatamente ejecutivo: artículos 56 y ss. de la Ley del suelo -, legitimando por ello
la realización —sin necesidad de otras autorizaciones— de las obras a que el mismo se refiere, ya que,
en definitiva, las obras que forman el contenido de un proyecto de urbanización son precisamente las que
llevan a la práctica las previsiones de los planes —artículos 15, 24 y ss. de aquella Ley —creando suelo
edificable, sin que tales obras de urbanización necesiten licencia municipal - artículo 78 de la Ley en rela-
ción con los artículos 1.9 y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística—, tal como ya ha dicho esta Sala
a través, entre otras, de SS 11 Mar. y 5 May. 1980 y 17 Dic. 1984.»
El criterio jurisprudencial que se acaba se de señalar, esto es, el de estimar los Proyectos de
Urbanización como verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento y, consiguiente-
mente, el considerar innecesaria la solicitud de licencia de obras para llevar a su práctica aquellos
Proyectos, ha sido seguido invariadamente por la jurisprudencia posterior de la que son fiel exponente
las SS 28 Sep. 1985, 23 May. y 5 Dic. 1989, 10 Jul. 1990; sin que puedan las Corporaciones Locales suje-
tar a sus administrados en el ejercicio de su actividad a controles previos no previstos legal o reglamen-
tariamente —artículo 8 del Reglamento de Servicios—; conclusión normativa que ni siquiera podría verse
alterada por el hecho de que mediase petición expresa del administrado, pues no es tal sola petición sino
las normas jurídicas las que determinan la intervención de las Administraciones Públicas en la actividad
de los ciudadanos…”.
Tan clara doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1994, que nuestra Sala
ha seguido en numerosas sentencias (como ejemplo las números 701 de 1996, 514 y 769 de 1997 y 1805
de 1997, entre otras muchas, doctrina que hemos visto acogida también en la de 25 Abr. 1997 del Tribunal
Superior de Justicia de Canarias)...”

ciones jurídicas con el lugar donde pretende llevar a cabo lo proyectado, hay que
plantear una solución al problema, ya que está fuera de toda duda que en Castilla-
La Mancha, mientras no cambie la normativa, es preciso acreditar el derecho bas-
tante para iniciar el correspondiente procedimiento. La solución que propongo trata
de compatibilizar el cumplimiento de la norma y la realidad municipal, esto es, admi-
tir como acreditación del derecho bastante cualquier documento, es decir, nota o
certificación registral, contrato privado, escritura no inscrita, declaración jurada del
solicitante o promotor, certificación del catastro, declaración de herederos, declara-
ción jurada de testigos, acta notarial, en resumidas cuentas, habrá que ser flexibles
en la acreditación.
Ahora bien, la admisión de estas formas de acreditación debería estable-
cerse en una norma jurídica que complemente al TRLOTAU, esto es, una
Ordenanza municipal, elaborada y aprobada conforme estipula el artículos 16 del
TRLOTAU, artículos 97 y 150 del RPU de Castilla-La Mancha y 49 de la LRBRL. De
esta manera podremos soslayar las posibles responsabilidades que pudiera derivar-
se de la acreditación de este requisito, tanto para el Ayuntamiento como para sus
funcionarios. Una vez reguladas en la Ordenanza las distintas formas de acredita-
ción el problema estaría resuelto ya que el Secretario y los responsables del proce-
dimiento se limitarían a aplicar la norma en vigor.
5.4.2.1.1 Excepción a la aplicación automática del principio establecido en el
artículo 12 del RS: Actos de uso del suelo y de la edificación que afecten al
dominio público o a titulares específicos, sobre todo si son bienes municipales
Ya hemos visto como la regla general del artículo 12 del RS encuentra
excepción en los supuestos de dominio público, en los que la jurisprudencia admi-
te la procedencia de la denegación de la licencia en los casos en los que, si bien
con la mera eficacia prejudicial establecida en el artículo 4º de la Ley 29/1998, de
lo contencioso-administrativo, resulte probada la titularidad pública del terreno o
existan dudas razonables sobre la titularidad privada de aquél, entre otras, las SSTS
de 2 de mayo y 25 de junio de 1989, 3 de julio de 1991, 25 de septiembre de 1991,
y 5 de abril de 1993. Por ello el Ayuntamiento puede y debe exigir al solicitante que
aporte la acreditación del derecho correspondiente cuando haya dudas sobre la titu-
laridad del terreno: SSTS 17 de febrero de 1983; 5 de diciembre de 1998; STS 2 de
mayo de 1989 y 9 de octubre de 1990.
Sobre esta excepción al principio general de no ingerencia, la citada STSJ
de Castilla-La Mancha de 15 de Mayo de 2002. (Ponente: Borrego López, José. Nº
de recurso: 272/2001) reconocía la aplicabilidad del principio contenido en el artícu-
lo 12 del RS pero, en cuanto aquí interesa, hacía la siguiente precisión: “…esa pre-
misa normativa principal permite alguna modulación que permite controlar la licen-
cia urbanística por razones dominicales o jurídico privadas, que no tendría una pre-
visión legal singular, salvo la que se comprendió en el artículo 243.3, del Texto
Refundido de 1992, en donde con clarividencia legal se pretendía hacer cohonesta-
334

ble el derecho de la edificación con la protección jurídico pública de los bienes
demaniales, exigible a los Entes Públicos Locales, al amparo del artículo 4.1.d) y 82
de la L.R.B.R.L. De aquí que, ante la falta de previsión normativa, dicha posibilidad
deba de interpretarse restrictivamente y corregirse desde supuestos muy excepcio-
nales, desde los cuales la evidencia de los hechos permitan limitar razonadamente
y objetivamente el alcance de la licencia urbanística como acto administrativo regla-
do y meramente declarativo de un derecho legalmente preexistente, cual es el dere-
cho a la edificación en sentido amplio. En este sentido, y desde la prueba practica-
da en los autos, aunque la propiedad sobre la que se pretende ejercitar el derecho
aparezca como controvertida para las partes, lo cierto es que no existe ningún acto
o situación jurídica que atribuya a la Administración Local demandada la demania-
lidad sobre dicho bien, y las dudas sobre la misma, han quedado desvirtuadas por
las dos Sentencias civiles ganadas por el solicitante de la licencia, en la primera y
segunda instancia judicial, decisiones judiciales que, aunque estén pendientes del
recurso de casación, avalan la razón legal del derecho de propiedad del actor, per-
mitiendo incluso su ejecución provisional (artículo 524 y ss. de la L.E. Civil) en vía
civil. Estas declaraciones judiciales del derecho del actor, reducen al mínimo la posi-
bilidad existencial del mismo y deslegitimarían en principio el control del acto de
intervención por razones dominicales; y más cuando la propia Sentencia adminis-
trativa condiciona el derecho del demandante a lo que resulte de la futura resolu-
ción judicial del Tribunal Supremo. Por ello entiende este Tribunal, que desde los
presupuestos fáctico-jurídicos expuestos la doctrina del Supremo contenida en la
Sentencia de 5 Diciembre de 1998, no resulta aplicable; y la decisión del Juez de
Instancia se mueve con criterios de objetividad y racionalidad. En todo caso, no
debería desconocerse por las partes que la licencia urbanística a otorgar nacería
condicionada y en precario o provisional por la decisión última del Tribunal
Supremo; pues solo así la situación que se pudiera generar nacería, desde su pro-
yección futura, integradora en todas sus posibilidades jurídicas”.
A nuestro entender, esta doctrina es acorde con la finalidad del artículo 12
del RS y compatible con el principio de “favor libertatis”, ya que la protección del inte-
rés general prevalece sobre el interés particular.
Otra cuestión a tener en cuenta sería la derivada de una posible contradic-
ción entre el Registro de la Propiedad y la realidad. En estos casos debe prevalecer
la presunción iuris tantum de lo que acreditado en el Registro de la Propiedad (artí-
culo 1.3, 38.1 y 97 de la LH) y que dicha presunción no puede alterarse mediante
un procedimiento contencioso-administrativo, sino civil donde se ventile el derecho
de las partes370.
335
370 El artículo 105 c) de la Constitución Española dispone que: «La ley regulará: El procedimiento a tra-
vés del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado».

A sensu contrario la denegación de una licencia por cuestiones de índole
privada conllevan la invalidez de dicha resolución STS 4 de julio de 1996 (RJ
19965937); 25 de mayo de 1989 (RJ 19893999); 18 de noviembre de 1986 (RJ
1986902), incluso la resolución denegatoria puede incurrir en desviación de poder,
STS 29 de junio de 1987.
Por otro lado la LOE en su artículo 9, refiriéndose a la figura del promotor
establece que: “…a) Ostentar sobre el solar la titularidad de un derecho que le facul-
te para construir en él”. Sobre este particular parece ser que no será requisito a exi-
gir por los Ayuntamientos dicha titularidad, sin perjuicio de que el promotor deberá
de cumplirlo y acreditarlo para poder actuar en el tráfico jurídico; esta cuestión es
estudiada por CHOLBI CACHÁ371coincidiendo con lo aquí dicho.
Para terminar este apartado, y a título meramente ilustrativo, podemos decir
que las Comunidades Autónomas han tratado el tema de diferente manera372.
5.4.2.2 Memoria descriptiva de las actividades sujetas a licencia o de los pro-
yectos técnicos correspondientes. Las distintas clases de proyectos necesa-
rios. Obras mayores y menores.
Una vez analizado el controvertido problema de la necesidad de acreditar el
derecho bastante y el alcance de la cláusula salvo derecho de propiedad y sin per-
juicio de tercero, al solicitar la licencia urbanística, veamos ahora otro tipo de docu-
mentación necesaria, conforme al artículo 161.2 b) del TRLOTAU, nos referimos a la
memoria descriptiva de las actividades sujetas a licencia o de los proyectos técni-
cos correspondientes.
He afirmado que la licencia resulta ser un «acto en blanco» ya que su conte-
nido se integra por remisión al proyecto presentado con la solicitud. En este sentido
podemos destacar las SSTS de 18 de febrero de 1987, 9 de mayo de 1990 (LA LEY
13066-R/1990), 21 de enero de 1992 (LA LEY 4611/1992) y 21 de julio de 1997 (LA
LEY 9712/1997). Este aspecto resulta mucho más claro cuando nos referimos a las
licencias urbanísticas de obras mayores para las que resulta imprescindible el proyec-
to técnico. Cuando se otorga una licencia urbanística se autoriza el acto de uso del
suelo y de la edificación descrito en un proyecto, en una memoria valorada, etc.
Como ya se explicó en su momento hay determinados actos que no requie-
ren proyecto técnico o documento similar suscrito por técnico competente, es decir,
336
371 El artículo 53 de la LRJPAC establece que: «Los actos administrativos que dicten las Administraciones
Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándo-
se al procedimiento establecido».
372 Sobre este tema véase mi trabajo publicado en la Revista de Derecho Urbanístico, donde se analiza-
ba profundamente la cuestión, RDU, núm. 194, junio 2002.

obras que por su escasa complejidad y trascendencia, de todo orden, no requieren
proyectos, lo que nos llevaba inevitablemente a la distinción entre obras mayores y
menores.
5.4.2.2.1 La documentación necesaria para obras mayores.
Dejando al margen las obras menores, que como hemos visto no requieren
una documentación precisa suscrita por técnico competente, sin perjuicio de lo pre-
visto en cada ordenanza municipal, vamos a estudiar la documentación fundamen-
tal para la tramitación y resolución del procedimiento de obras mayores, en todas
sus modalidades, es decir, nueva planta, demolición, reforma, ampliación, restaura-
ción, reestructuración, acondicionamiento, etc.
De acuerdo con la legislación vigente, son cuatro los documentos que esen-
cialmente tendrán que aportarse junto con la solicitud:
A) Proyecto técnico: básico y de ejecución, conforme estipula la LOE y Real
Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la
Edificación.
B) Estudio o estudio básico de seguridad y salud, conforme establece el
Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre.
C) Proyecto sobre Telecomunicaciones regulado en el Real Decreto-ley
1/1998, de 27 de febrero y RD 279/1999, de 22 de febrero.
D) Acreditación de los técnicos intervinientes en la obra, esto es, el director
de obra, el director de ejecución y del coordinador previsto en el citado RD
1627/1997.
Veamos detenidamente cada uno de ellos.
A) Proyecto técnico. Básico y de Ejecución
1º Concepto: En primer lugar vamos a definir el concepto de proyecto téc-
nico desde tres puntos de vista:
Por parte de la jurisprudencia, la STS de 21 de julio de 1997 (LA LEY
9712/1997) consideró que: «… en cuanto a proyecto, el mismo reflejará los datos
que definen las obras en los aspectos urbanísticos y de seguridad y, en cuanto téc-
nico, deberá venir autorizado por el profesional adecuado, que presta así la garan-
tía de su formación…».
En cuanto al derecho positivo, la LOE establece en su artículo 4 que: «El pro-
yecto es el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las
exigencias técnicas de las obras contempladas en el artículo. El proyecto habrá de
justificar técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificacio-
nes requeridas por la normativa técnica aplicable. 2. Cuando el proyecto se desarro-
lle o complete mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tec-
nologías específicas o instalaciones del edificio, se mantendrá entre todos ellos la
337

necesaria coordinación sin que se produzca una duplicidad en la documentación ni
en los honorarios a percibir por los autores de los distintos trabajos indicados».
Concretamente el artículo 6 del CTE ha determinado que:
1. El proyecto describirá el edificio y definirá las obras de ejecución del
mismo con el detalle suficiente para que puedan valorarse e interpretarse inequívo-
camente durante su ejecución.
2. En particular, y con relación al CTE, el proyecto definirá las obras proyec-
tadas con el detalle adecuado a sus características, de modo que pueda comprobar-
se que las soluciones propuestas cumplen las exigencias básicas de este CTE y
demás normativa aplicable. Esta definición incluirá, al menos, la siguiente información:
a) Las características técnicas mínimas que deben reunir los productos,
equipos y sistemas que se incorporen de forma permanente en el edificio
proyectado, así como sus condiciones de suministro, las garantías de cali-
dad y el control de recepción que deba realizarse.
b) Las características técnicas de cada unidad de obra, con indicación de
las condiciones para su ejecución y las verificaciones y controles a realizar
para comprobar su conformidad con lo indicado en el proyecto. Se precisa-
rán las medidas a adoptar durante la ejecución de las obras y en el uso y
mantenimiento del edificio, para asegurar la compatibilidad entre los diferen-
tes productos, elementos y sistemas constructivos.
c) Las verificaciones y las pruebas de servicio que, en su caso, deban rea-
lizarse para comprobar las prestaciones finales del edificio; y
d) Las instrucciones de uso y mantenimiento del edificio terminado, de con-
formidad con lo previsto en el CTE y demás normativa que sea de aplicación».
Finalmente, desde un punto de vista lógico373, el proyecto técnico tiene dos
notas características, una, ser la idea última de las múltiples posibles, otra, perte-
necer su autoría a persona legitimada para la actuación de que se trata. Mediante
la primera de las notas se eliminan las múltiples posibilidades que inicialmente esta-
ban abiertas optando por una de ellas. Por la segunda, se responsabiliza de su eje-
cución a persona técnicamente competente. El proyecto técnico pasa a formar parte
del expediente considerándose como documento oficial .
338
373 La exposición de motivos de la LRJPAC declara nítidamente que: «El artículo 149.1.18.ª de la
Constitución distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que habrán
de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común,
sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas
y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas. La delimitación del régimen jurí-
dico de las Administraciones Públicas se engloba en el esquema “bases más desarrollo” que permite a
las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales.
Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo común y al sistema de responsabilidad de las
Administraciones Públicas, aunque su formulación jurídica sea la manifestación expresa y la traducción
práctica para los ciudadanos de la aplicación regular del propio régimen jurídico, la Constitución las con-
templa como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado».

2º Exigibilidad. Respecto a la obligatoriedad de acompañar proyecto técni-
co a la realización de una obra o actividad vendrá en función de su tipología y lo
previsto en cada caso concreto por la normativa urbanística y sectorial especial-
mente aplicable.
3º Diferencia entre proyecto básico y de ejecución. Según el CTE el pro-
yecto básico es la fase del trabajo en la que se definen de modo preciso las carac-
terísticas generales de la obra, mediante la adopción y justificación de soluciones
concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, una vez obtenido el preceptivo
visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones administrativas, pero
insuficiente para iniciar la construcción.
Mientras el proyecto de ejecución es la fase del trabajo en la que se des-
arrolla el proyecto básico, con la determinación completa de detalles y especifica-
ciones de todos los materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos, defi-
niendo la obra en su totalidad. Su contenido será el necesario para la realización de
las obras contando con el preceptivo visado colegial y la licencia correspondiente.
En este sentido podemos destacar las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de
marzo de 1985 y de 25 de enero de 1988 (LA LEY 10224-R/1988 ), aunque referi-
das a la norma que anteriormente regulaba este tema, el Real Decreto 2512/1977,
de 17 de junio, su doctrina es plenamente aplicable.
En cuanto al proyecto de ejecución el CTE ha previsto que: «desarrollará el
proyecto básico y definirá la obra en su totalidad sin que en él puedan rebajarse las
prestaciones declaradas en el básico, ni alterarse los usos y condiciones bajo las
que, en su caso, se otorgaron la licencia municipal de obras, las concesiones u otras
autorizaciones administrativas, salvo en aspectos legalizables. El proyecto de ejecu-
ción incluirá los proyectos parciales u otros documentos técnicos que, en su caso,
deban desarrollarlo o completarlo, los cuales se integrarán en el proyecto como
documentos diferenciados bajo la coordinación del proyectista».
B) Estudio o estudio básico de seguridad y salud, regulado en el Real
Decreto 1627/1997, de 24 de octubre
Junto al proyecto técnico (básico o de ejecución), es necesario, según el
artículo 4 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen
disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, elaborar,
en la fase de redacción del proyecto, un estudio básico de seguridad y salud; seña-
lando el artículo 17 del mismo cuerpo legal que la inclusión en el proyecto de eje-
cución de obra del estudio de seguridad y salud o, en su caso, del estudio básico
será requisito necesario para la expedición de la licencia municipal y demás autori-
zaciones y trámites por parte de las distintas Administraciones Públicas.
Por tanto, según el citado artículo 4, hemos de distinguir conforme al RD
1627/1997 dos tipos de estudios de seguridad, el estudio de seguridad y salud y el
estudio básico de seguridad y salud:
339

El primero, el estudio de seguridad y salud, viene regulado en el artículo 4.1
del RD 1627/1997 y deberá redactarse cuando:
a) El presupuesto de ejecución por contrata incluido en el proyecto sea igual
o superior a 75 millones de pesetas (450.748,24 euros).
b) La duración estimada sea superior a 30 días laborables, empleándose en
algún momento a más de 20 trabajadores simultáneamente.
c) El volumen de mano de obra estimada, entendiendo por tal la suma de
los días de trabajo del total de los trabajadores en la obra, sea superior a 500.
d) Las obras de túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas.
El segundo, el estudio básico de seguridad y salud en las obras, en los
demás casos, tal y como previene el artículo 4.2 del RD 1627/1997.
C) Proyecto sobre Telecomunicaciones regulado en el Real Decreto-ley
1/1998 de 27 de febrero, desarrollado por el RD 279/1999 de 22 febrero
El artículo 3 del Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero establece la ins-
talación obligatoria de las infraestructuras sobre telecomunicaciones, determinando
que a partir de la entrada en vigor de dicho Real Decreto-ley no se concederá auto-
rización para la construcción o rehabilitación integral de ningún edificio de los refe-
ridos en su artículo 2 , si al correspondiente proyecto arquitectónico no se une el que
prevea la instalación de una infraestructura común propia. En este sentido, el artí-
culo 8 del RD 279/1999, de 22 febrero, dispone que en los edificios de nueva cons-
trucción, con objeto de garantizar que las redes de telecomunicaciones en el inte-
rior de los edificios cumplan con las normas técnicas establecidas en ese
Reglamento, aquéllas deberán contar con el correspondiente proyecto técnico, fir-
mado por un técnico titulado competente en materia de telecomunicaciones que, en
su caso, actuará en coordinación con el autor del proyecto de edificación.
5.4.2.2.2 Los técnicos intervinientes en la redacción del proyecto y en la eje-
cución de la obra
Una vez vista la necesidad de aportar junto con la solicitud de la licencia el
preceptivo proyecto técnico, también será obligatorio presentar con dicha solicitud,
o bien una vez concedida la licencia urbanística, pero en todo caso, siempre antes
de iniciar las obras, la designación de los técnicos directores, tanto de la obra como
de su ejecución, así como del coordinador de seguridad y salud en ejecución de la
obra (cuando sea necesario conforme al RD 1627/1997), que en ningún caso hay
que confundir.
Sobre este aspecto el TRLOTAU no establece nada, siendo preciso, por
tanto, acudir a las normas especiales, fundamentalmente a la LOE y el CTE.
Hemos de distinguir cinco técnicos con funciones distintas en toda obra
mayor: el técnico autor del proyecto o proyectista, el director de la obra, el director
340

de ejecución de la misma, el coordinador en materia de seguridad y de salud duran-
te la elaboración del proyecto de obra y el coordinador de seguridad y salud en eje-
cución de la obra.
a) El proyectista. De acuerdo con el artículo 10 de la LOE es el agente que,
por encargo del promotor y con sujeción a la normativa técnica y urbanística corres-
pondiente, redacta el proyecto.
b) El director de la obra. Según el artículo 12 de la LOE es el agente que,
formando parte de la dirección facultativa, dirige el desarrollo de la obra en los
aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con
el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones precep-
tivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin
propuesto.
c) El director de ejecución de la obra. Conforme estipula el artículo 13 de
la LOE es el agente que, formando parte de la dirección facultativa, asume la fun-
ción técnica de dirigir la ejecución material de la obra y de controlar cualitativa y
cuantitativamente la construcción y la calidad de lo edificado.
d) El coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elabo-
ración del proyecto de obra. Es el técnico competente designado por el promotor
para coordinar, durante la fase del proyecto de obra, la aplicación de los principios
que se mencionan en el artículo 8 del RD 1627/1997. En las obras incluidas en el
ámbito de aplicación del citado Real Decreto, cuando en la elaboración del proyec-
to de obra intervengan varios proyectistas, el promotor designará un coordinador en
materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra (artí-
culo 3.1).
e) El coordinador de seguridad y salud en la ejecución de la obra . El
artículo 1 del RD 1627/1997 establece que el coordinador en materia de seguridad
y de salud durante la ejecución de la obra es el técnico competente integrado en la
dirección facultativa, designado por el promotor para llevar a cabo las tareas que se
mencionan en el artículo 9 de dicho Real Decreto.
De acuerdo con la disposición adicional cuarta de la LOE, las titulaciones
académicas y profesionales habilitantes para desempeñar la función de coordina-
dor de seguridad y salud en obras de edificación, durante la elaboración del proyec-
to y la ejecución de la obra, serán las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o
ingeniero técnico, de acuerdo con sus competencias y especialidades.
Cuando en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una
empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos, el promo-
tor, antes del inicio de los trabajos o tan pronto como se constate dicha circunstan-
cia, designará un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución
de la obra (artículo 3.2 del RD 1627/1997).
Sobre la distinción entre los profesionales que intervienen en la ejecución
de un proyecto y la distribución competencial entre Arquitectos, Arquitectos
341

Técnicos, Ingenieros o Ingenieros Técnicos resulta bastante esclarecedora la opi-
nión de la revista de El Consultor, que sintéticamente nos dice que: “el artículo 2 de
la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, establece una
clasificación por grupos de edificaciones atendiendo a su uso principal, siendo el
artículo 10, al tratar del proyectista o agente que por encargo de promotor redacta
el proyecto, el precepto que atribuye a los técnicos de distinta titulación y grado, la
capacidad para proyectar las obras de edificación según los grupos establecidos en
el artículo 2 de la LOE.
Los conceptos de director de obra (artículo 12 de la LOE) y director de la
ejecución de la obra (artículo 13 de la LOE), no deben confundirse puesto que, si
bien ambos forman parte de la dirección facultativa, al primero corresponde dirigir
el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medio
ambientales, mientras que el segundo asume solamente la función técnica de diri-
gir la ejecución material de la obra y controlar cualitativa y cuantitativamente la
construcción y la calidad de lo edificado.
El director de la obra precisará la titulación que se establece en los artícu-
los 2 y 10, ya citados, de la Ley de Ordenación de la Edificación.Ahora bien, el direc-
tor de la ejecución de la obra (artículo 13.e de la LOE), cuando se trate de obras
que según sus usos (artículo 2.1.a de la LOE) están reservadas a Arquitectos
Superiores, habrá de ser un Arquitecto Técnico (artículo 13.2.a de la LOE), mientras
que en los demás casos del artículo 2.1 de la LOE dicha dirección de ejecución de
la obra puede ser desempañada indistintamente por profesionales con titulación de
Arquitecto, Arquitecto Técnico, Ingeniero o Ingeniero Técnico.
De acuerdo con estas reglas, en una obra proyectada por Arquitecto
Superior, la dirección de la ejecución corresponderá a un Arquitecto Técnico con
independencia de que la dirección de obra la ostente aquel Arquitecto Superior”.
5.4.2.2.3 ¿Cuándo habrá de aportarse la documentación, al solicitar la licen-
cia, una vez concedida o antes de iniciar las obras?
El TRLOTAU en su artículo 161.2 y 166.1 b) determina que deberán aportar-
se junto con la solicitud los proyectos y memorias necesarias, siendo, por tanto,
inexcusable su aportación en el momento de la solicitud.
Ahora bien, de la práctica administrativa podemos distinguir distintos
supuestos que requieren un tratamiento específico, veamos:
a) Proyecto básico o de ejecución.
Hemos dicho anteriormente (conforme establece el CTE) que bastará para
solicitar la licencia urbanística la presentación junto con la solicitud del proyecto
básico, siendo obligatorio para iniciar las obras aportar el correspondiente proyecto
342

de ejecución. Así se ha considerado tradicionalmente por la jurisprudencia (véanse
las SSTS citadas) y consta en la práctica totalidad de las ordenanzas reguladoras
de estos procedimientos.
Ahora bien, desde mi punto de vista, y a pesar de lo dispuesto en el CTE,
cabe apuntar la siguiente reflexión: el TRLOTAU establece un importante matiz en
el artículo 166.3 b) cuando dice que en el expediente de concesión de licencia urba-
nística deberá constar el informe o informes técnicos, previstos en las correspon-
dientes Ordenanzas o en la legislación sectorial aplicable, que en todo caso debe-
rán considerar la adecuación del proyecto a la legalidad urbanística, a las normas
de edificación y construcción, con especial consideración de las relativas a reduc-
ción del impacto ambiental de las operaciones y de conservación energética. A la
vista de este precepto el informe del técnico no solo entra a ponderar los aspectos
estrictamente urbanísticos, sino que también debe velar porque se cumplan las dis-
posiciones sobre edificación y construcción.
Sin embargo, en los proyectos básicos no constan tales extremos, ya que
las determinaciones previstas en las normas básicas de edificación, etc., se incor-
poran al proyecto de ejecución y no al básico. Por todo ello, en mi opinión, a partir
de la entrada en vigor de la LOTAU cabe plantearse si es suficiente en Castilla-La
Mancha la presentación del proyecto básico para obtener la licencia urbanística.
¿Cómo va a informar un técnico, favorable o desfavorablemente, un proyecto bási-
co donde no constan los elementos de juicio necesarios para verificar si se cumplen
las normas sobre edificación y construcción, reducción del impacto ambiental y de
conservación energética?
En todo caso hay hay que tener en cuenta que el CTE es una norma de
carácter básico y por tanto su aplicabilidad es directa a los efectos que aquí estu-
diamos. Así lo dispone su disposición final primera, cuando dice que: «Este Real
Decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de las competencias que se atri-
buyen al Estado en los artículos 149.1.16.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española,
en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio
ambiente y bases del régimen minero y energético, respectivamente» .
Hecha la anterior reflexión cabe recordar que si se concede licencia urba-
nística con el proyecto básico, deberá o podrá llevar aparejada la correspondiente
tasa e impuesto (ICIO), según lo que tenga estipulado el respectivo Ayuntamiento.
Y la posterior concesión de la licencia urbanística de ejecución, una vez presenta-
do el proyecto de ejecución, también puede conllevar una nueva tasa. Sobre esta
cuestión resultan esclarecedoras la STS de 9 de enero de 1997, recurso: 150/1991
(LA LEY 5904/1997) y la STS de Justicia de Canarias, de 18 de abril de 2006 (LA
LEY 59114/2006), según esta última: «… así lo ha puesto de relieve pacífica juris-
prudencia, que el proyecto de ejecución constituye un acto administrativo que goza
de autonomía a efectos de impugnación, sin que la firmeza del proyecto básico
excluya esa posibilidad de impugnación autónoma. En efecto, es sabido que la
343

licencia de ejecución, por su propia naturaleza, se limita a autorizar el inicio de las
obras y acomodar las mismas al proyecto autorizado. Es decir, la Administración
debe velar por la acomodación entre uno y otro.
Uno y otro (proyecto básico y de ejecución) son actos administrativos decla-
rativos de derechos, pero desconectados temporalmente, de forma que es perfec-
tamente posible el examen de legalidad del proyecto de ejecución cuando las obras
no se acomodan al proyecto autorizado, o cuando dicho proyecto vulnera una medi-
da suspensiva».
Sobre posibles cambios normativos entre la concesión de la licencia con el
proyecto básico y la presentación del proyecto de ejecución, la STS de 10 de diciem-
bre de 1998 (LA LEY 189/1999) considera que es de aplicación la norma en vigor
en el momento de la concesión de la licencia con el proyecto básico.
b) Proyecto sobre Telecomunicaciones regulado en el Real Decreto-ley
1/1998 de 27 de febrero y RD 279/1999 de 22 febrero y el Estudio de Seguridad
y Salud del RD 1627/1997.
En cuanto al momento de aportarse el estudio de seguridad y salud, hemos
de tener en cuenta que si la concesión de la licencia urbanística definitiva depende
de la presentación del proyecto de ejecución, en el que, como señala el artículo 17
del Real Decreto 1627/1997, deberá incluirse el estudio de seguridad y salud, no
parece del todo correcto otorgar la licencia municipal condicionada a la presentación
del estudio de seguridad y salud con carácter previo al inicio de las obras, porque
el citado Real Decreto 1627/1997 impone su inclusión en el proyecto de ejecución
de la obra.
Sin embargo, la Redacción de El Consultor de los Ayuntamientos conside-
ra que al ser posible la concesión de la licencia con el proyecto básico, deberá con-
dicionarse el inicio de las obras a la presentación del proyecto de ejecución, en el
que, como señala el artículo 17 del Real Decreto 1627/1997, deberá incluirse el
estudio básico de seguridad y salud.
c) La acreditación de los técnicos intervinientes.
Como hemos visto, antes del inicio de la obra, y una vez iniciada ésta,
deben intervenir diversos profesionales, surgiendo la duda de cuándo han de acre-
ditarse ante el Ayuntamiento. Sobre este aspecto nada dice el TRLOTAU ni la legis-
lación sectorial o supletoria, debiéndose entonces analizar por separado cada
supuesto.
1º En cuanto a los directores de la obra y directores de ejecución de obra
ha de entenderse que su designación en nada afecta a la constatación del cumpli-
miento de las normas sobre edificación y urbanísticas aplicables para conceder la
344

licencia urbanística. Por tanto, considero correcto conceder la licencia urbanística
sin que conste tal designación, pero condicionada a que no podrán iniciarse las
obras hasta tanto no estén acreditados en el respectivo Ayuntamiento .
2º Respecto al coordinador de seguridad y salud en la redacción del proyec-
to, lógicamente vendrá designado y determinado en el correspondiente proyecto.
3º En cuanto al coordinador de seguridad y salud en la ejecución de la obra
hemos de darle el mismo tratamiento que a los técnicos anteriores, esto es, que su
designación y acreditación ante el Ayuntamiento deberá producirse una vez conce-
dida la licencia urbanística y antes de iniciar las obras. Sobre este asunto la
Redacción de El Consultor opina que debe acreditarse antes de concederse la
licencia urbanística. Opinión que no comparto por las razones expuestas.
5.4.2.2.4 El visado colegial y urbanístico
Sobre el visado colegial y urbanístico nada dice el TRLOTAU, ya que solo
hay una mención a dicho documento en el artículo 138 sobre la inspección periódi-
ca de construcciones y edificaciones. Por tanto, ante esta laguna hemos de acudir
a las normas de carácter básico y supletorio estatales.
En cuanto a las disposiciones estatales dictadas con posterioridad a la STC
61/1997, como son la derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, la vigente ley estatal
8/2007 o el RD 1093/1997 de 4 julio, no dicen absolutamente nada sobre el visado
de los proyectos, como tampoco hacen alusión alguna a la documentación necesa-
ria para la solicitud de licencias, al ser éste un aspecto a regular por las
Comunidades Autónomas. De la normativa estatal, de aplicación general, solo el
artículo 10.2 b) de la LOE se refiere a la obligación de que el proyectista vise los pro-
yectos: «Redactar el proyecto con sujeción a la normativa vigente y a lo que se haya
establecido en el contrato y entregarlo, con los visados que en su caso fueran pre-
ceptivos». En este sentido el CTE dispone que los proyectos básicos y de ejecución
deben visarse. Todo ello nos indica que en España es preceptivo visar los proyec-
tos que se presentan junto con las solicitudes de licencias urbanísticas.
Con carácter supletorio, el TRLS de 1976 establece en su artículo 228.3 que
los Colegios Profesionales que tuvieran encomendado el visado de los proyectos
técnicos precisos para la obtención de licencias, denegarán dicho visado a los que
contuvieran alguna de las infracciones previstas en el artículo 226.2 de dicho TRLS
de 1976 .
Por su parte el RDU, en desarrollo de los citados artículos 228 y 226 del
TRLS de 1976, establece en su artículo 46 que los Colegios profesionales que tuvie-
ran encomendado el visado de los proyectos técnicos precisos para la obtención de
licencias denegarán dicho visado a los que contuvieran alguna infracción grave y
manifiesta de Normas relativas a parcelaciones, uso de suelo, altura, volumen y
situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas.
345

El artículo 49.1 del RDU dispone que: «La denegación del visado por razo-
nes urbanísticas no impedirá al particular interesado presentar el proyecto ante la
Administración municipal o el órgano urbanístico competente para otorgar la licencia,
alegando cuando estime procedente para justificar la inexistencia de la infracción que
sirvió de base para la denegación del visado y solicitando, a la vez, la licencia».
Y finalmente, el artículo 50.1 del RDU estipula que: «La Administración muni-
cipal otorgará o denegará la licencia a la vista de cuantos datos e informes obren en
el expediente administrativo, y contra su resolución no cabrá otro recurso que el juris-
diccional, previo al de reposición. 2. La resolución por la que se otorgue o deniegue
la licencia de construcción se notificará, en todo caso, al Colegio profesional que
hubiere intervenido en el trámite del visado del proyecto correspondiente».
A la vista de la normativa expuesta debemos distinguir dos clases de visados:
a) El Colegial: que acredita la capacidad e identidad del proyectista.
b) El Urbanístico: que vela porque el proyecto se adecue a la normativa
urbanística.
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ realiza una clara exposición de los aspectos
más destacables de esta técnica adicional de control en su Manual de Derecho
Urbanístico, que sintetizo de la siguiente manera:
1ª La solicitud del visado colegial de los proyectos es ya no solo una obliga-
ción derivada de las normas corporativas que disciplinan el ejercicio de las pro-
fesiones, sino una exigencia específicamente impuesta por el ordenamiento
urbanístico general a los distintos profesionales (artículo 47.1 RDU: «Con ante-
rioridad a la solicitud de licencia ante la Administración municipal, los colegiados
presentarán en el Colegio respectivo los proyectos técnicos, con declaración for-
mulada bajo su responsabilidad sobre las circunstancias y normativas urbanísti-
cas de aplicación …»).
2ª El visado colegial es un acto administrativo, en cuanto emanado de un
ente público en el ejercicio de una potestad administrativa, consistente en una
declaración de juicio sobre la conformidad del proyecto técnico con la normativa
urbanística básica en cada caso aplicable.
3ª La producción del acto en que el visado consiste se sujeta a la regla del
silencio positivo, entendiéndose en consecuencia otorgado «si no se produce
decisión expresa en el plazo de veinte días desde la entrada del proyecto en el
Colegio» (artículo 48 RDU).
4ª La denegación del visado por razones urbanísticas, no impide solicitar la
correspondiente licencia (artículo 49.1 RDU), en garantía de lo cual el artículo
49.2 RDU obliga a los Colegios a entregar a los interesados, a petición de éstos,
los proyectos presentados en su día.
346

5ª El visado se configura técnicamente como un informe, ciertamente pre-
ceptivo, pero carente en todo caso de valor vinculante para el Ayuntamiento, por
lo que su denegación por razones urbanísticas no determina por sí sola la de la
licencia municipal, que la Corporación otorgará o no «a la vista de cuantos datos
e informes obren en el expediente administrativo» (artículo 50.1 RDU).
6ª La resolución municipal sobre la petición de licencia debe ser notificada
en todo caso al Colegio profesional que intervino en el trámite de visado a fin de
que éste pueda ejercitar las acciones procedentes en el supuesto de que discre-
pe de su contenido (artículo 50.2 RDU).
7ª Aunque, como ya se ha dicho, la denegación del visado por razones urba-
nísticas no impide solicitar y obtener la licencia, lo cual pone al peticionario de
ésta a cubierto de todo daño, es obvio que dicha denegación sí puede perjudicar
al profesional autor del proyecto en su prestigio o, incluso, en su economía. Es por
ello admisible la impugnación por éste del acto denegatorio en la vía administra-
tiva colegial primero (mediante recurso de reposición ante la propia Junta de
Gobierno del Colegio: artículo 10 de las Normas corporativas reguladoras del
aspecto urbanístico del visado colegial aprobadas por el Consejo Superior de
Colegios de Arquitectos) y en la contencioso-administrativa después.
8ª Esta regulación, que, como ha podido comprobarse, intenta garantizar
los distintos intereses en juego (el interés público por un lado y los intereses
peculiares y privativos de los Colegios, los profesionales y los interesados por
otro), es aplicable a todos «los proyectos técnicos precisos para la obtención de
licencias» (no, por lo tanto, a los Planes y demás Normas urbanísticas, ni a las
obras menores, de cerramiento, colocación de carteles y primera utilización de
los edificios o modificación del uso de los mismos, supuesto que en estos casos
no es preciso proyecto técnico alguno con la única excepción de los relativos a
obras del Estado, Comunidades Autónomas, Organismos autónomos y
Entidades locales, supuestos en los que el visado queda suplido por la interven-
ción de la Oficina de Supervisión de proyectos o la aprobación técnica de la
Entidad correspondiente (artículo 47.2 RDU).
Algunas Comunidad Autónomas, como Asturias y Galicia, han suprimido la
obligatoriedad del visado urbanístico, dejando vigente el visado colegial (artículo
229.3 Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territo-
rio y urbanismo, establece que: «Queda sin efecto la exigencia del visado urbanísti-
co cuya emisión atribuye a los Colegios Profesionales», de igual modo, el artículo 12
del Decreto 28/1999, de 21 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de disci-
plina urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley del suelo de Galicia) .
De lo dicho hasta aquí podemos confirmar, tal y como hace el TS en su sen-
tencia de 23 de junio de 1992 , que el visado no constituye solo una obligación entre
347

el colegio y el colegiado, sino un presupuesto de admisibilidad de todos los proyec-
tos técnicos y, por tanto, de las solicitudes de licencia urbanística.
5.4.2.2.5 Deber municipal de comprobar la validez de la documentación apor-
tada y la competencia de los técnicos
Son conocidas las complicaciones que conlleva determinar la idoneidad de
los técnicos para la redacción de proyectos, así como las dificultades que ello supo-
ne para los operadores urbanísticos, especialmente para los responsables munici-
pales que tienen que valorar la capacidad y competencia de un técnico para suscri-
bir o no un proyecto. Es por ello que traigo a colación un esquema básico elabora-
do por SALA SÁNCHEZ que nos ayudará en dicha tarea; en resumen, establece la
siguiente distribución de competencias :
1) Obras de edificación del ámbito de la arquitectura, definidas por los usos
principales especificados en el Grupo a), núm. 1 del artículo 2 de la LOE, que pre-
cisan de «proyecto arquitectónico» y para los que solo están habilitados los
Arquitectos.
2) Obras de edificación del ámbito de las ingenierías, incluidas en el reper-
torio de usos principales del Grupo b), núm. 1 del artículo 2 de la LOE, que preci-
san de proyecto arquitectónico, y para las que están habilitados los Arquitectos, con
carácter general, y los Ingenieros y los Ingenieros Técnicos, con arreglo a lo que
determinen las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo,
además, con sus especialidades y competencias específicas.
3) Obras de edificación innominadas, definidas residualmente en el Grupo
c), núm. 1, del artículo 2 de la LOE, por exclusión de los usos principales consigna-
dos en los Grupos a) y b), que no precisan de proyecto arquitectónico, y para la
redacción de cuyo proyecto técnico están habilitados, en todos los casos, los
Arquitectos y los Arquitectos Técnicos (titulados generalistas) y los Ingenieros e
Ingenieros Técnicos con arreglo a lo que determinen las disposiciones legales
vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus especialidades y competencias
específicas.
4) Obras de edificación excluidas de la LOE, precisadas de documentación
técnica definitoria de los trabajos a realizar y de la normativa aplicable, incluida la
de seguridad y salud laboral, para cuya redacción estarán habilitados los
Arquitectos y los Arquitectos Técnicos con carácter general y los Ingenieros e
Ingenieros Técnicos según su especialidad y competencia.
Todo ello viene referido tanto a las obras de nueva construcción como a las
intervenciones sobre edificaciones existentes, cuando se altere su «configuración
arquitectónica», en los términos, estas últimas, definidos por el núm. 2 del artículo 2
de la LOE.
Dicho esto, hemos de recordar que es competencia y, por ello obligación de
los Ayuntamientos velar porque los proyectos y estudios que sirven de base a la
348

concesión de licencias urbanísticas estén suscritos por técnicos «competentes», sin
que dicha supervisión se pueda entender sustituida por el visado colegial, ya que
este visado no desplaza la competencia del órgano de la Administración decisoria.
Por tanto, la Administración no está vinculada por el criterio del Colegio Profesional.
Prueba de ello es que el citado artículo 49 del Reglamento de Disciplina Urbanística
establece a este respecto que la denegación del visado por razones urbanísticas no
impedirá al particular interesado presentar el proyecto ante la Administración muni-
cipal o el órgano urbanístico competente para otorgar la licencia, alegando cuanto
estime procedente para justificar la inexistencia de la infracción que sirvió de base
para la denegación del visado y solicitando, a la vez, la licencia.
Sobre el deber municipal de revisar y comprobar la competencia de los téc-
nicos resulta especialmente esclarecedora la STS de 21 de julio de 1997 (LA LEY
9712/1997), sin olvidar otros pronunciamientos como los contenidos en las SSTS de
10 de octubre de 1990; 7 de noviembre de 1991; 30 de enero de 1990; 18 de junio
de 1992; 7 de diciembre de 1992; 5 de junio de 1993; 4 de julio de 1994; 11 de julio
1995 y 26 de septiembre de 1997, etc.
También el TSJ de Castilla-La Mancha constata dicha doctrina en la senten-
cia 28 de julio de 1998, núm. 633/1998, cuando considera que: «es obligación del
Ayuntamiento conocer y pronunciarse sobre la idoneidad del técnico, antes de que
el proyecto fuera sometido a licencias de obras, denegando la misma cuando con-
sidere incompetente el redactor de aquél…».
Sobre este particular la legislación estatal vigente, de aplicación directa,
evidenciando la importancia del documento que sirve de soporte a la licencia y que
éste venga suscrito por técnico competente, ha establecido su obligatoriedad en la
Ley 8/2007 del Suelo y el RD 1093/1997, de 4 julio . Del mismo modo, el TRLOTAU
establece en los artículos 166.1.2.b) y 166.1.1.b): «1. El procedimiento se iniciará a
instancia del interesado, a cuya solicitud deberá acompañar: b) Proyecto suscrito,
en su caso, por técnico competente, comprensivo de los planos y prescripciones».
Las Comunidades Autónomas también han determinado en sus respectivas
normas urbanísticas la importancia de que el proyecto venga suscrito por técnico
competente .
Sobre el tema que venimos tratando el TS ha reconocido en su sentencia
de 28 abril 2004 (LA LEY 1529/2004), donde se analiza el problema de la compe-
tencia entre técnicos en materia urbanística, la competencia de los arquitectos téc-
nicos y abogados para redactar proyectos de reparcelación.
Analizada la trascendencia de determinar la competencia del técnico autor
del proyecto, hay que tener en cuenta que, la concesión de licencias sobre proyec-
tos suscritos por técnicos incompetentes sitúa al Ayuntamiento en una posición de
responsable patrimonial que sobre tal extremo se pudieran derivar. El Ayuntamiento
349

puede ser responsable tanto si declara un proyecto inidóneamente suscrito y no
concede por tal causa la licencia, y luego se acredita la idoneidad, como cuando
concede la licencia sobre un proyecto suscrito por técnico incompetente. Aquí de
nuevo he de poner de manifiesto la insuficiencia de personal técnico en los peque-
ños municipios para cumplir con dicha tarea.
5.4.2.2.6 ¿Ante la presentación de una solicitud de licencia urbanística sin
proyecto técnico, o con proyecto sin visar o suscrito por técnico incompeten-
te, qué procedería, la denegación de la licencia o la subsanación de las defi-
ciencias?
Desde mi punto de vista, la falta de documentación o las deficiencias en la
misma desencadena el trámite incidental del artículo 71.1 de la LRJPAC , en ningún
caso la denegación de un derecho subjetivo sobre el que no se ha podido opinar.
En caso de no aportarse la documentación procede el archivo de las actuaciones,
nunca la denegación. Así lo entiende el TS en sentencia de 7 de mayo de 1987 (LA
LEY 122-4/1987) .
Dicho lo anterior hay que recordar que la concesión de una licencia urba-
nística con un proyecto no visado, según la STS de 7 de noviembre de 1984 no
puede provocar la nulidad de pleno derecho pues no supone una total falta de pro-
cedimiento sino únicamente el defectuoso cumplimiento de uno de los requisitos
necesarios para la obtención de la licencia .
Ahora bien, la concesión de la licencia con un proyecto no visado determi-
na la anulabilidad de la misma. En este sentido la STS de 14 de octubre de 1998
(LA LEY JURIS 9857/1998) .
Finalmente cabe destacar la responsabilidad de todo orden que correspon-
de a los autores de los proyectos y demás documentación que ha servido de base
a la solicitud de la licencia urbanística. El artículo 171 del TRLOTAU se hace eco de
ello y establece expresamente que el profesional autor de la documentación técni-
ca en que se fundamente la solicitud de licencia responderá a los efectos que pro-
cedan legalmente, de la exactitud y veracidad de los datos de carácter técnico con-
signados en ella.
5.4.2.3 La autorización o las autorizaciones concurrentes exigidas por la legis-
lación en cada caso aplicable, así como de la concesión o concesiones
correspondientes cuando el acto pretendido suponga la ocupación o utiliza-
ción de dominio público del que sea titular Administración distinta
Como ya hemos estudiado, los citados artículos 161.2 c) y 63.1.2.º a) del
TRLOTAU sitúan al Ayuntamiento como fiscalizador último, esto es, que los actos de
uso del suelo y de la edificación a ejecutar cumplen todas las «bendiciones», no
solo las municipales sino también las extramunicipales.
350

Es tradición en nuestro derecho urbanístico el establecimiento como requisito
previo a la concesión de licencia urbanística la verificación municipal de que se han
obtenido las autorizaciones y licencias preceptivas establecidas por la legislación
sectorial. En ocasiones, la realización de una actividad requiere varias licencias,
autorizaciones, informes (preceptivos, determinantes y vinculantes), pronuncia-
mientos en definitiva emitidos por órganos extramunicipales que afectan al procedi-
miento de concesión de licencia municipal. Esto es así, porque la intervención lleva-
da a cabo por el Ayuntamiento se circunscribe a verificar la adecuación de la activi-
dad pretendida a la ordenación urbanística aplicable en ese municipio, pero ello no
es óbice para que dicha actividad pueda afectar a otros intereses públicos protegi-
dos, regulados por las legislaciones sectoriales no específicamente de carácter
urbanístico, siendo otras Administraciones las llamadas a velar por la conformidad
de lo proyectado con dichas normas sectoriales.
Debido a la importancia y complejidad de este tema conviene ordenar de
forma sistemática, en la medida de lo posible, las interferencias y concurrencias de
procedimientos y competencias que afectan a determinados actos de uso del suelo
y de edificación. Sobre este aspecto, GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFON-
SO distinguían dos regímenes:
a) Concurrencia en régimen de independencia procedimental y conserva-
ción de la sustantividad propia de cada intervención administrativa, que a su vez se
divide en dos clases:
– Los actos de intervención no se condicionan recíprocamente (concurren-
cia perfecta).
– Uno de los actos es previo y necesario para el otorgamiento del otro (con-
currencia imperfecta).
b) Concurrencia en régimen de unidad procedimental y de acto resolutorio.
Por su parte, GONZÁLEZ PÉREZ denomina a esta cuestión: «modalidades
de la articulación de las respectivas competencias», distinguiendo las siguientes:
a) Independencia de procedimientos. Cada uno de los órganos administra-
tivos actuará en su esfera de competencia. El interesado deberá dirigirse a cada
uno de ellos, incoando los respectivos procedimientos, a fin de obtener todas
aquellas autorizaciones exigidas. Estas intervenciones y procedimientos distin-
tos a los propiamente urbanísticos pueden exigirse:
– Con carácter previo a las urbanísticas. En cuyo caso la obtención de
aquélla será requisito previo a la municipal.
– Con absoluta independencia de la urbanística, en cuyo caso, el interesa-
do podrá instar el procedimiento para obtener la licencia de urbanismo, antes,
después o simultáneamente a los procedimientos para obtener las demás auto-
rizaciones.
En ambos supuestos el procedimiento para la obtención de la licencia de
urbanismo será el ordinario. No resultará afectado su régimen jurídico por la exigen-
cia de las otras, salvo el carácter de requisito previo que pueda tener otra autorización.
351

b) Procedimiento único. Las autorizaciones distintas a las urbanísticas pue-
den configurarse:
– Limitándose al informe del órgano administrativo en cada caso competente.
– Exigiéndose que el informe sea favorable a una autorización administrati-
va concurrente.
Es fácil comprobar cómo estos autores coinciden en lo sustancial en sus
respectivas clasificaciones.
No obstante, y desde mi punto de vista, esta concurrencia de licencias y
autorizaciones diversas opera de distinta forma dependiendo del tipo de actividad
proyectada, en unos casos los procedimientos son completamente independientes,
mientras que en otros la obtención de una condiciona y es requisito previo para la
obtención de la otra. En cualquier caso, hasta que todas las autorizaciones no se
obtienen la actividad o el acto no pueden ejecutarse.
Hay dos aspectos a tener en cuenta en este tipo de procedimientos, uno es
el que deriva del orden cronológico de las intervenciones administrativas, y, otro, el
que se desprende del carácter vinculante o no del pronunciamiento.
Desde un punto vista cronológico una actuación administrativa requiere el
previo pronunciamiento en el tiempo de otra administración, sin dicha intervención
previa no se puede continuar el procedimiento. Por ejemplo, la preceptiva autoriza-
ción previa de la administración titular de una carretera para una instalación en sus
proximidades .
Desde el punto de vista del alcance y contenido del informe o acto adminis-
trativo dependerá que podamos o no continuar el procedimiento y resolver en con-
secuencia. Por ejemplo la calificación previa urbanística de la administración auto-
nómica para construcciones en suelo rústico (artículo 63 y siguientes del TRLO-
TAU), si es negativa el Ayuntamiento no puede continuar el procedimiento, ni con-
secuentemente conceder la licencia.
Sobre esta cuestión el artículo 84. 3 de la LRBRL dispone que: «Las licen-
cias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones públicas no eximen a
sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las entidades locales, res-
petándose en todo caso lo dispuesto en las oportunas leyes sectoriales». En el
ámbito urbanístico este principio se materializa en el artículo 2 del RDU cuando dice
que: «1. Cuando los actos de edificación y uso del suelo y aquellos otros previstos
en este Reglamento se realizaren por particulares en terrenos de dominio público,
se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que
sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público. 2. La falta de
autorización o concesión o su denegación impedirá al particular obtener la licencia
y al órgano competente otorgarla». En el mismo sentido el artículo 178.1 del TR de
1976.
352

En mi opinión, se pueden distinguir las siguientes fórmulas de concurrencia:
1ª Licencias, autorizaciones e informes extramunicipales previos a la solicitud.
Hasta que todas ellas no se obtienen y aportan con la solicitud de manera
expresa, el procedimiento no puede iniciarse ni obviamente la actividad desarrollar-
se. Es aquí donde tiene total aplicación el citado artículo 2 del RDU. Por tanto, desde
un punto de vista cronológico son previas. Las legislaciones urbanísticas dictadas
por las diversas Comunidades Autónomas han establecido fórmulas similares al
citado artículo 2 del RDU .
En todo caso, las obras proyectadas que afecten al dominio público requie-
ren licencia municipal y permiso de la Administración titular del mismo, así podemos
destacar los siguientes supuestos:
– Actuaciones sobre el dominio de carreteras, de toda índole y titularidad,
Estatal, Autonómica o Provincial.
– Actuaciones sobre dominio público afectado por la zona marítimo-terres-
tre (Ley de Costas de 28 de julio de 1988).
– Actuaciones sobre dominio público hidráulico (TR 1/2001 de 20 de junio,
de aguas).
– Actuaciones sobre zonas de interés para la defensa nacional (Ley 8/1975,
de 12 de marzo modificada por ley 37/1988 de 28 de diciembre y ley 31/1990 de 27
de diciembre).
– Actuaciones que afecten al Patrimonio Histórico Artístico (Ley 16/1985, de
25 de junio del Patrimonio Histórico Español).
– Actuaciones que afecten Parques Naturales, Nacionales, etc.
– Actos que afecten al subsuelo, minas, explotaciones energéticas (parques
eólicos, plantas petrolíferas, etc.).
– Dominio público radioeléctrico.
– Dominio público aéreo, e instalaciones aeroportuarias, etc.
– Cabe destacar como las legislaciones autonómicas establecen la necesi-
dad de obtener autorización previa del órgano autonómico correspondiente para la
instalación, construcción y apertura de centros de diversa naturaleza, como son los
destinados a actividades Sanitarias, Servicios Sociales, Educación, etc.
2ª Licencias, autorizaciones e informes extramunicipales una vez iniciado
el procedimiento:
En esta clasificación hay que distinguir cuatro subvariedades:
– Que el pronunciamiento extramunicipal se obtenga al margen del proce-
dimiento de concesión de licencia urbanística municipal.
– Que se tramite en el seno del procedimiento de concesión de licencia,
integrado en el mismo, es decir, impulsado por el órgano municipal.
– Que el pronunciamiento sea vinculante y determinante para el
Ayuntamiento.
353

– Que el acto extramunicipal no sea vinculante y determinante.
Lógicamente el encuadramiento en uno u otro tipo, dependerá de cada
regulación autonómica y de la regulación especifica de la actividad por la legislación
sectorial (estatal o autonómica) aplicable al caso concreto. A título de ejemplo y
hecha esta advertencia, podemos distinguir los siguientes casos:
– Actuaciones que afectan a travesías de carreteras.
– Actuaciones en suelo rústico o no urbanizable (que requieran o no decla-
ración impacto ambiental, tramitación de expediente de actividades clasificadas),
artículo 13.1 de la ley estatal 8/2007 , sin perjuicio de lo previsto por las
Comunidades Autónomas.
– Actividades clasificadas.
– Actos de uso del suelo y de edificación para destinarlos a Espectáculos
Públicos.
– Actividades sujetas a declaración de impacto ambiental.
Así las cosas, ¿cómo articular todas estas autorizaciones y pronunciamien-
tos interadministrativos?
En mi opinión, para dar respuesta a esta pregunta conviene hacer las
siguientes recomendaciones:
1ª Integrar en un único procedimiento todos los trámites administrativos,
independientemente de las Administraciones que deban intervenir, cuyo final sea la
realización de una construcción, implantación de una actividad, desarrollo de una
industria, etc.
2º Las legislaciones que someten a «intervención administrativa» el ejercicio
de determinados actos de edificación o uso del suelo, deben elaborarse en conexión
con las normas ya existentes, deben estar perfectamente articulados e interconecta-
dos, para evitar trámites superpuestos, solapados e innecesarios. Si los procedi-
mientos destinados a la declaración de impacto ambiental, la calificación de una acti-
vidad molesta, las construcciones en suelo rústico se regulan en leyes diferentes e
inconexas con la legislación urbanística propiamente dicha, el resultado no puede
ser otro que el descontrol, la inseguridad jurídica y la ineficacia administrativa.
3º La Concertación Interadministrativa es una herramienta eficaz y válida
para conseguir la coordinación que estos procedimientos requieren. El
Ayuntamiento debería comunicar a las Administraciones susceptibles de pronuncia-
mientos sobre la actividad proyectada, el tipo de acto o uso del suelo proyectado,
para que aquéllas emitan su informe en un plazo preclusivo, si lo consideran nece-
sario, advirtiendo siempre que la falta de contestación en dicho plazo conlleva la
conformidad con lo proyectado, algo así previene el TRLOTAU, en sus artículos
166.3 a) y 169.4 a) respectivamente.
Se trata, en resumidas cuentas, de que el promotor de una actuación, antes
de realizar gastos inútiles y actuaciones equívocas, sepa el procedimiento a seguir,
la documentación precisa y los trámites necesarios, al igual que un viajero que se
354

marca una meta o destino, puede ir a la aventura o bien programarse el itinerario,
estudiarlo y en su caso realizarlo. La programación será mucho más fácil y exacta
cuanto más claros sean los mapas o la carta de navegación.
5.4.3 Efectos jurídicos del registro de la solicitud: la iniciación del pro-
cedimiento
La iniciación del procedimiento se produce con la recepción de la solicitud
en el Registro del Ayuntamiento competente para la concesión de le licencia urba-
nística, desencadenándose estos efectos:
a) El primero y primordial, el deber de resolver y notificar la resolución que
proceda (artículo 42.1 de la LRJPA y artículo 176 del ROF).
b) El segundo está vinculado a la fecha en que se haya iniciado el procedi-
miento, mediante el registro de la solicitud correspondiente, que determina el orden
de tramitación y resolución, aspecto éste de gran importancia en esta materia ya
que de la fecha de obtención de una licencia puede depender otro derecho que esté
sujeto a concurrencia (artículo 74.2 LRJPA).
c) El ayuntamiento deberá dar cumplimiento al artículo 42.4 de la LRJPA .
d) La iniciación habilita al ayuntamiento a la adopción de medidas provisio-
nales conforme establece el artículo 72.1 de la LRJPA y el artículo 166 del ROF.
e) En la tramitación de estos expedientes deberá velarse por la aplicación
de los principios de eficacia y eficiencia, tan olvidados en muchos casos. De esta
manera se evitará la entrada en juego del silencio administrativo y que el ayunta-
miento pueda incurrir en responsabilidad patrimonial, tal y como se deduce del artí-
culo 30, apartados c) y d) de la Ley del Suelo Estatal 8/2007 .
5.4.3.1 Los sujetos que intervienen en el procedimiento
Como en todo procedimiento administrativo existen personas físicas o jurí-
dicas que lo inician y unos órganos administrativos que lo impulsan y resuelven.
A) El sujeto solicitante
En cuanto al sujeto solicitante de la licencia urbanística, éste podrá ser una
persona física o jurídica, pública o privada, o incluso el propio Ayuntamiento, aun-
que en estos casos cuando los actos de construcción, edificación y uso del suelo
sean promovidos por los Municipios en su propio término municipal, el acuerdo que
los autorice o apruebe está sujeto a los mismos requisitos y produce los mismos
efectos que la licencia urbanística (en este sentido el artículo 165.3 del TRLOTAU).
Por tanto, las Administraciones Públicas están obligadas a solicitar la licen-
cia urbanística, salvo en los casos en que de acuerdo con la legislación sectorial no
sea necesario . Sobre esta obligatoriedad el artículo 7 del RDU reconoce que: «1.
Los actos relacionados en el artículo 1 que se promuevan por órganos del Estado
355

o Entidades de Derecho público que administren bienes estatales estarán igualmen-
te sujetos a licencia municipal. 2. Si el proyecto afectare a varios Municipios, la licen-
cia habrá de solicitarse de todos ellos simultánea o sucesivamente».
Además del interesado solicitante puede haber otros interesados en el pro-
cedimiento, conforme estipula el artículo 31 de la LRJPA. No olvÍdemos que en esta
materia sigue vigente la «acción pública» de conformidad con el artículo 304 del
TRLS 1992 .
B) Órgano municipal competente para resolver
El TRLOTAU establece en su artículo 160.2 que la competencia para otor-
gar la licencia urbanística corresponderá al órgano municipal determinado conforme
a la legislación de régimen local.
Esta declaración del artículo 160 del TRLOTAU confirma una tradición pre-
sente en nuestro ordenamiento jurídico que otorga la competencia para la conce-
sión de las licencias urbanísticas a los Municipios. Actualmente, tanto la legislación
supletoria estatal como las leyes del suelo que van dictando las respectivas
Comunidades Autónomas se inclinan por conferir al Ayuntamiento dicha competen-
cia, que será efectivamente ejercida por el órgano municipal determinado conforme
a la legislación de régimen local, órgano que no es otro que el Alcalde según el artí-
culo 21 q) de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL).
Ahora bien, en cuanto a los municipios de gran población (regulados en el
Título X de la LRBRL) el artículo 127.1 e) establece que corresponde a la Junta de
Gobierno Local: «e) La concesión de cualquier tipo de licencia, salvo que la legisla-
ción sectorial la atribuya expresamente a otro órgano». Por tanto, en los grandes
municipios la competencia se ha desplazado del Alcalde a la antigua Comisión de
Gobierno, hoy Junta de Gobierno Local.
No obstante, hemos de poner de manifiesto la existencia de una frecuente
irregularidad que se produce en numerosos municipios, me refiero al vicio de some-
ter la concesión de las licencias urbanísticas al Ayuntamiento-Pleno municipal, irre-
gularidad que en determinados casos puede conllevar la nulidad o anulabilidad del
acuerdo. La jurisprudencia del TS se decanta por considerar la nulidad del acuerdo
adoptado por el Pleno cuando la competencia es del Alcalde [STS de 7 de diciem-
bre de 2000, núm. de recurso: 7262/1995 (LA LEY 1874/2001)] . No obstante, esta
postura no es unánimemente seguida ya que el TSJ de Cantabria, en su sentencia
de 15 de mayo de 1998, confiere validez al acuerdo adoptado por el Pleno cuando
esté presente el Alcalde y vote a favor del acuerdo adoptado.
5.4.3.2 Régimen jurídico aplicable ante los cambios normativos tras la solicitud
Otro aspecto importante a la hora de tratar el procedimiento administrativo
para la concesión de licencia urbanística es determinar, desde el punto de vista cro-
356

nológico, qué norma jurídica hay que aplicar, esto es, la de la solicitud o la norma
vigente en el momento de la concesión.
Ya se ha advertido reiteradamente el carácter reglado de la licencia y que
la misma deberá concederse o denegarse de acuerdo con la legislación, normas e
instrumentos urbanísticos de todo orden aplicables en el término municipal corres-
pondiente.
El TRLOTAU, a diferencia de la mayoría de las normas de otras
Comunidades Autónomas , no establece nada respecto de la normativa aplicable a
la hora de resolverse la licencia urbanística, es decir, la normativa de la solicitud o de
la resolución.
El derecho supletorio tampoco establece la normativa a tener en cuenta en
la resolución de estos expedientes, de ahí que tengamos que acudir a las posicio-
nes adoptadas por la doctrina científica y jurisprudencial, sobre todo cuando se ha
producido un cambio normativo desde el momento en que se solicita la licencia y
cuando termina el plazo para resolver, esto es, qué norma aplicamos, la vigente al
momento de la solicitud o de la concesión.
Sobre este aspecto conviene recordar que hubo dos posiciones jurispru-
denciales:
a) La mayoritaria basada en el principio tempus regit actum, es decir, la
norma en vigor en el momento de la solicitud, entre las que podemos destacar las
sentencias del TS de 12 de junio de 1972, 24 de febrero de 1978, de 11 de diciem-
bre de 1978, 6 de diciembre de 1980 y 30 de junio de 1987. Consideraban que éste
era el momento de referencia para resolver con la finalidad de evitar dilaciones inde-
bidas en la resolución de los procedimientos .
b) La minoritaria, que consideraba la normativa vigente en la fecha de la
concesión como la referente para conceder o no la licencia (SSTS 15 de marzo y
21 de diciembre de 1978).
En el año 1981 y antes de la importante sentencia del TS de 15 de abril de
1981, GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO se decantaban por la primera
corriente doctrinal expuesta, es decir, por entender que la normativa aplicable sería
la que estuviera en vigor en el momento de la solicitud, por tres razones:
1ª La aplicación de un planeamiento que entra en vigor con posterioridad a
la solicitud supone aplicar retroactivamente la norma.
2ª Que la Administración debe utilizar el sistema de suspensión de licencias
para evitar estos problemas.
3ª Si no se aplica la técnica de la suspensión y hay que conceder la licen-
cia, contradiciendo ésta la futura ordenación, la solución no puede ser aplicar la
ordenación que todavía no está vigente y denegar la licencia, debiendo en estos
casos aplicar el artículo 16 del RS: «Las licencias quedarán sin efecto si se incum-
plieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas
357

cuando desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevi-
nieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y
podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación», es decir, proce-
der forzosamente a la revocación con las indemnizaciones que procedan.
Esta disparidad de criterios fue resuelta por la Sala de Revisión del TS en
la citada sentencia de 15 de abril de 1981, poniendo fin a dicha controversia, al esta-
blecer el siguiente criterio:
a) Si la Administración resolvía dentro del plazo previsto en la norma se apli-
caba la regulación vigente en el momento de la concesión.
b) Si resolvía fuera de plazo previsto la norma aplicable era la vigente en el
momento de la solicitud.
Actualmente se ha adoptado este último criterio, que penaliza las resolucio-
nes dictadas fuera de plazo: SSTS de 13 de noviembre de 1989; 10 de abril de 1990
(que recoge una relación de sentencias del TS en el mismo sentido), 26 de abril de
1984, de 6 de febrero de 1998, 22 de julio de 1995 (LA LEY 9175/1995), 26 de
marzo de 1996 (LA LEY 5602/1996), etc. En el mismo sentido se han manifestado
los Tribunales superiores de Justicia, así la sentencia del TSJ de Canarias, de 10 de
mayo de 1996; la sentencia del TSJ de Castilla León, de 12 de mayo de 1995, etc.
. El TSJ de Castilla-La Mancha admite dicha doctrina en la sentencia de 14 de julio
de 2001, recurso 1384/1998.
Expuesta la doctrina al respecto, una vez concedida la licencia los cambios
normativos podrán desencadenar un procedimiento administrativo destinado a la
revocación de la licencia urbanística pero nunca de plano, es decir, no debe confun-
dirse la normativa aplicable en la resolución de un procedimiento con la revocación
de las licencias urbanísticas por motivos de ilegalidad sobrevenida, en este sentido
la STSJ de Madrid, de 7 de marzo de 2002 (LA LEY 5722/2002) .
Sobre esta cuestión, la citada STS de 10 de diciembre de 1998 (LA LEY
189/1999) considera que: «… una vez obtenida la licencia con el proyecto básico, la
posterior presentación del proyecto de ejecución adaptado a aquél habilita para el
puro comienzo material de las obras, pero no para denegar la licencia (ya concedi-
da) con base en posibles cambios normativos producidos posteriormente.Y ello por-
que la aplicación de la normativa urbanística debe realizarla el Ayuntamiento a la
vista de la solicitud de licencia acompañada por el proyecto básico, pero no cuando
(otorgada ya la licencia en firme expresa o presuntamente) el interesado se limita a
presentar el proyecto de ejecución para el comienzo de las obras».
Desde mi punto de vista el tema hoy es mucho más complejo de lo que
parece, ya que no comparto la solución adoptada por la jurisprudencia, ni por los
profesores citados, en base a las siguientes razones:
1ª Cuando el promotor solicita una licencia y durante la tramitación de la
358

misma se produce un cambio normativo, que conlleva la denegación de la licencia
urbanística conforme a la nueva norma, la Administración a la hora de resolver es
consciente de que si aplica la norma de la solicitud tendrá que conceder una licen-
cia que es contraria a la norma en vigor en el momento de la concesión. Esta situa-
ción provoca la entrada en juego del artículo 30, c) y d) de la ley del Suelo Estatal
8/2007, que establece lo siguiente: «c) La modificación o extinción de la eficacia de
los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el
cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística. d) La anulación de los
títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injus-
tificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá
lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al per-
judicado».
En este sentido, el TRLOTAU también ha establecido ese principio en el artículo
162.2 cuando dice que: «Cuando las licencias urbanísticas resulten sobrevenida-
mente disconformes con el planeamiento de ordenación territorial y urbanística, en
virtud de la aprobación de un nuevo instrumento prevalente o de la innovación del
vigente al tiempo de aquéllas y las obras no hayan aún concluido, el Municipio y, en
caso de inactividad de éste, el órgano autonómico competente:
a) Declarará, motivadamente, la disconformidad y acordará, como medida
cautelar, la suspensión inmediata de las obras o de los usos por plazo que no puede
ser superior a cuatro meses.
b) Dentro del período de vigencia de la medida cautelar y previa audiencia
del interesado, revocará la licencia en todo o en parte, determinando, en su caso, los
términos y condiciones en que las obras ya iniciadas o los usos que venían desarro-
llándose pueden ser terminadas o continuar desarrollándose, respectivamente, con
fijación de la indemnización a que haya lugar por los daños y perjuicios causados».
De la lectura de dicho artículo podemos considerar que si aun existiendo licen-
cia en vigor procede su revocación, para no permitir actos en contra de la legisla-
ción urbanística, y las consiguientes edificaciones fuera de ordenación, aún más
justificada es la resolución del expediente conforme a la norma jurídica aplicable en
el momento de la resolución, ya que en caso contrario estaríamos autorizando algo
que luego habría que revocar. Para no llegar a esta situación, a mi entender absur-
da, procede siempre conceder la licencia conforme a la norma aplicable en el
momento de la resolución del expediente tal y como han previsto las normas auto-
nómicas expuestas.
2ª En cuanto a la segunda razón, partiendo de que sea la norma aplicable
la vigente en la concesión, y no la de la solicitud, conforme previenen el TRLOTAU,
hemos de preguntarnos lo siguiente: ¿Qué ocurre cuando el Ayuntamiento resolvió
extemporáneamente, y esa tardanza ha hecho que entre en vigor una norma que
no lo estaba en el plazo previsto para resolver?
359

Según la doctrina jurisprudencial examinada habría que aplicar la norma de la
solicitud para «penalizar» a la Administración incumplidora del plazo. Pero esta solu-
ción es incorrecta, en mi opinión, porque si ha transcurrido el plazo legal para resol-
ver y notificar se ha producido un acto presunto favorable o estimatorio de la solici-
tud, en virtud de los efectos que en estos casos derivan del artículo 43 de la LRJPA
y de todas las legislaciones urbanísticas autonómicas, reconduciéndose por tanto la
cuestión a la técnica del silencio administrativo. Si el promotor solicitó la licencia y
el Ayuntamiento no la resolvió en plazo, deberá presumir que ha sido concedida,
siempre y cuando la solicitud fuera conforme a la legalidad en el momento en que
se desencadenan los efectos del silencio , que no es otro, que el día en que expira-
ba el plazo para resolver y notificar.
Ahora bien, cuando transcurre el plazo sin resolver o notificar la resolución pue-
den ocurrir dos cosas:
a) Se habrá obtenido la licencia urbanística si lo proyectado era conforme a la
legalidad en el momento de expirar el plazo de concesión mediante un acto presun-
to estimatorio y la Administración no podrá dictar un acto denegatorio con posterio-
ridad, tal y como estipula el artículo 43.4 a) de la LRJPAC: «La obligación de dictar
resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará
al siguiente régimen: a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la
resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser con-
firmatoria del mismo».
Así las cosas, ya no se puede penalizar a la Administración por resolución
extemporánea, porque no puede haberla.
b) Si el proyecto no era conforme, de manera clara y manifiesta, a la norma en
vigor en el momento de expiración del citado plazo, no habrá acto presunto, ni favo-
rable ni desfavorable, por aplicación del artículo 242.6 del TR de 1992 (sobre el
silencio contra legem se hace un tratamiento especial en el epígrafe de esta obra
dedicado a la terminación del procedimiento). Es decir, si el Ayuntamiento no resuel-
ve en plazo, y la norma vigente en el momento de expirar el plazo es contraria a la
solicitud, no entra en juego la técnica del silencio administrativo, es decir, no tene-
mos ningún acto administrativo.
Finalmente ante esa situación pueden suceder dos cosas:
1ª Que el Ayuntamiento resuelva expresamente denegando la licencia, ya
que no está limitado por el artículo 43.4 de la LRJPAC, al no existir un acto presun-
to previo.
2ª Que el Ayuntamiento no resuelva extemporáneamente, entonces puede
pasar lo siguiente:
– Que el promotor haya solicitado el certificado de acto presunto, previsto
en el nuevo artículo 43.5 de la LRJPAC para forzar, de alguna manera, al
Ayuntamiento a que se pronuncie y tampoco conteste.
360

– Que el promotor crea con razones y argumentos sólidos que la solicitud
es conforme a la norma aplicable en el momento de expirar el plazo, entonces
iniciará las obras previa comunicación fehaciente al Ayuntamiento. Y entonces
será la Administración la que deba «correr» si es que estima que lo proyectado
no se adecua a la legalidad, para evitar que con su silencio se originen situacio-
nes de difícil o imposible reparación.
– Si el promotor considera que lo proyectado es disconforme con la legali-
dad, deberá solicitar una nueva licencia adaptada a la norma.
Desde mi punto de vista, la postura adoptada por la Ley 2/2001 de 25 de
junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de Cantabria, es la más acer-
tada al establecer en su artículo 192, que solo opera el tan citado principio del artí-
culo 242.6 del TRLS de 1992 cuando «adolezcan de vicios esenciales determinan-
tes de su nulidad o que en sí mismas constituyan infracción urbanística grave». Otra
cosa serán las responsabilidades de toda índole derivadas por no resolver la licen-
cia en tiempo y forma, tal y como previene el citado artículo 30 de la ley del Suelo
8/2007.
Como conclusión a todo lo expuesto, y de acuerdo con las normas regula-
doras del procedimiento administrativo actual, debe aplicarse siempre la norma
vigente, según los siguientes supuestos:
a) Al momento de la concesión, cuando se resuelva expresamente.
b) La normativa vigente el día que expira el plazo para resolver el procedi-
miento en los casos de silencio administrativo.
c) En los casos de silencio contra legem no habrá licencia urbanística.
No quiero terminar este epígrafe sin denunciar la «insensibilidad» del
Legislador estatal y autonómico, que teniendo conocimiento de problemas y contro-
versias como la aquí tratada, no haya sido capaz de regular en un precepto cohe-
rente la solución a los trascendentes problemas aquí expuestos.
5.5 LA LLAMADA FASE DE ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Una vez iniciado el procedimiento entramos directamente en el estudio de
la fase de instrucción, ya que la llamada fase de ordenación del procedimiento real-
mente no es una fase, la ordenación del procedimiento a que se refiere el capítulo
II del Título VI de la LRJPA consiste en la actividad de los órganos administrativos
que tramitan el procedimiento de alentar e impulsarlo para alcanzar el fin persegui-
do, pero actos de impulso se dan en todas las fases del procedimiento (iniciación,
instrucción y terminación). No obstante, los artículos más importantes sobre este
aspecto son los que tratan sobre: la impulsión de oficio en todos los trámites (artí-
culo 74.1 LRJPA), la adopción de medidas de economía procesal que eviten el alar-
gamiento injustificado del procedimiento (artículos 75 y 76 LRJPAC; 147.1 y 167
ROF), y el principio, tan incumplido, de la obligatoriedad de los plazos (artículos 47
y siguientes de la LRJPAC y 169 ROF).
361

5.6 LA FASE DE INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE
El TRLOTAU ha establecido las líneas maestras o trámites esenciales que
marcan el itinerario procedimental de los expedientes de licencias urbanísticas en
sus artículos 161, 163, 166 y 169.
Ahora bien, a pesar de que el TRLOTAU marque las coordenadas de la
«hoja de ruta», cada procedimiento deberá adaptarse a las normas especiales y
sectoriales aplicables a cada caso concreto. La ruta a seguir dependerá de dos ele-
mentos cardinales, de un lado, el tipo de obra o actividad proyectada; y de otro, las
peculiaridades que afecten al suelo o edificación sobre el que dicha actuación recai-
ga. También hemos de recordar cómo en el epígrafe dedicado al procedimiento de
licencia urbanística, el TRLOTAU permitía que los ayuntamientos regulasen a través
de sus respectivas ordenanzas dicho procedimiento, pero con respeto absoluto a los
trámites preceptivos marcados por el TRLOTAU.
De acuerdo con los artículos citados anteriormente, las notas que caracte-
rizan a la instrucción del procedimiento de licencia urbanística en Castilla-La
Mancha son las siguientes:
a) Rigidez del procedimiento, al venir diseñado por Ley, quedando los ayun-
tamientos constreñidos al mismo.
b) Intento de integrar en un único procedimiento el régimen urbanístico y el
de actividades clasificadas o sujetas a evaluación de impacto ambiental.
c) Introducción de un trámite novedoso en nuestro derecho procedimental
urbanístico como es el deber de comunicar todo procedimiento a las
Administraciones afectadas por la solicitud practicada, para que en el plazo de un
mes o diez días, según los casos, emitan informe sobre los aspectos de su compe-
tencia [artículo 166.3 a) y 169.4 a) del TRLOTAU] .
d) El mantenimiento de los tradicionales trámites preceptivos de carácter
jurídico y técnico, esto es, el informe jurídico y el informe técnico [artículos 166. 3,
b), c) y 169.4 b), c) del TRLOTAU], cuyo estudio, por razones obvias, merecerá una
especial y detenida atención.
e) El reforzamiento del informe técnico. Como ya se ha dicho, deberá valo-
rar aspectos no solo urbanísticos sino también la adecuación del proyecto a las nor-
mas de edificación y construcción, con especial consideración de las relativas a
reducción del impacto ambiental de las operaciones y de conservación energética.
f) El silencio administrativo positivo en caso de inactividad administrativa
(161.3 del TRLOTAU).
g) La suspensión automática del procedimiento y de los plazos para resol-
ver:
– Cuando los actos o actividades sujetas a licencia municipal requieran la
previa tramitación de expediente de declaración de impacto ambiental, hasta
tanto se acredite por el solicitante el carácter favorable de dicha declaración y la
inclusión, en su caso, en el proyecto de las medidas correctoras resultantes de
las mismas (artículo 163.2 TRLOTAU). También la resolución del procedimiento
362

dependerá de la declaración de impacto ambiental, puesto que se denegará la
licencia urbanística cuando aquélla fuera negativa o se incumplieran sus medi-
das de corrección (artículo 163.2 del TRLOTAU).
– Cuando el acto esté sujeto a calificación urbanística (artículos 64.5 del
TRLOTAU y 43 del RSR).
Expuestos los aspectos esenciales que caracterizan a la instrucción del pro-
cedimiento de concesión de licencia urbanística en Castilla-La Mancha adentrémo-
nos ahora en el estudio de sus trámites. Aunque antes conviene precisar la finalidad
y fundamento de esta fase del procedimiento administrativo llamada instrucción.
La instrucción del procedimiento de licencia urbanística es el conjunto de
actos, administrativos o no, cuya finalidad es proporcionar al órgano decisor los ele-
mentos de juicio necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de
los datos en virtud de los cuales deba pronunciar la correspondiente resolución.
Normalmente se realizarán de oficio por el órgano que tramita el procedimiento, sin
perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requie-
ran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos .
Sobre la instrucción procedimental GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ sostienen que «el carácter inquisitorial del procedimiento administra-
tivo contribuye a dotar a la Administración de una amplia libertad para determinar
los actos de instrucción adecuados en cada caso, libertad que la LRJPAC respeta,
limitándose a enunciar algunos principios generales y a precisar la estructura bási-
ca de los más habituales: alegaciones, informes y pruebas».
Conforme a la sistemática de SANTAMARÍA PASTOR , vamos a distinguir
entre actos internos (informes) actos externos (alegaciones, información pública y
audiencia al interesado) y los mixtos (prueba), atendiendo a la participación de los
interesados, es decir, serán internos los que procedan exclusivamente de la
Administración que instruye el procedimiento y externos los que emanen de los inte-
resados.
El procedimiento específico que es objeto de este estudio está basado en
actos de instrucción internos, especialmente informes y dictámenes, ya que debido
al carácter reglado de la licencia urbanística lo fundamental es cotejar que el acto
proyectado se adecua a la legalidad. No obstante, hay otros actos de instrucción
que también pueden tener un importante papel en determinados expedientes, me
refiero a los trámites tradicionales contemplados en al LRJPAC, esto es, las alega-
ciones, la información pública, la prueba y la audiencia al interesado, veamos su
aplicación en estos expedientes.
A. Alegaciones
El TRLOTAU no hace mención alguna a este trámite, siendo por ello nece-
sario acudir al procedimiento administrativo común. Concretamente, el artículo 79
363

de la LRJPA dispone que: «Los interesados podrán, en cualquier momento del pro-
cedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documen-
tos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución».
En el plano municipal, y atendiendo a la materia objeto de estudio de este
libro, conviene tener presente a la hora de tomar una decisión los diversos intereses
en juego. Así, que no solo será el interesado-solicitante de la licencia quien podrá
presentar alegaciones, sino también otros interesados que no lo hubieran iniciado,
de conformidad con lo previsto en el artículo 31 LRJPA y 181 ROF. En este sentido,
vuelvo a recordar que el deber de exigir y velar por el cumplimiento de la legalidad
urbanística corresponde a todos y que el artículo 304 del TRLS de 1992, vigente
tras la STC 61/1997, dispone que: «1. Será pública la acción para exigir ante los
Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observan-
cia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y
Ordenanzas. 2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se con-
sideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de la mismas y hasta el
transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protec-
ción de la legalidad urbanística».
B. Información Pública
Tampoco alude el TRLOTAU a este trámite dentro del procedimiento de
concesión de licencia urbanística, no siendo por tanto preceptivo.
Ahora bien, es sabido que muchos expedientes de licencias urbanísticas
requieren de este trámite para resolver. Sobre todo cuando estamos ante casos de
concurrencia interadministrativa (RAMINP, RGPEP, proyectos sujetos a Declaración
de Impacto Ambiental, obras en suelo rústico, etc.). En estos casos, el Ayuntamiento
expone al público en general, no solo a los interesados del artículo 31 de la LRJPA,
el expediente que se tramita, para que pueda ser consultado por cualquiera duran-
te el plazo correspondiente, y a la vista del mismo pueda presentar sugerencias,
alegaciones, etc. Este trámite viene regulado con carácter general en el artículo 86
de la LRJPA374.
C. Informes
Este es, sin duda, el trámite estrella del procedimiento para la concesión de
licencias urbanísticas, tal y como se puede deducir del contenido de los artículos
364
374 De toda la jurisprudencia del TC podemos destacar las siguientes: SSTC 32/1981, FJ 5.º, de 28 de
julio (LA LEY 223/1981); 1/1982, FJ 1.º, de 28 de enero (LA LEY 40-TC/1982); 44/1982, de 8 de julio (LA
LEY 79-TC/1982), 248/1988, FJ 4.º, de 20 diciembre (LA LEY 2633/1988); 141/1993 FJ 3.º; 22 de abril
(LA LEY 2230-TC/1993), 61/1997, 20 de marzo (LA LEY 9921/1997); 103/1997 FJ 2.º; 20 de mayo (LA
LEY 7346/1997).

166 y 169 del TRLOTAU, artículo 9.1.1.º del RS, 4 del RDU y del contenido de la nor-
mativa autonómica reguladora de estos procedimientos. Como ya se dijo, debido a
su trascendental importancia será objeto de estudio detallado más adelante.
D. Prueba
El TRLOTAU no se refiere lógicamente a este trámite, aunque no cabe des-
cartarlo. Es sabido que son dos los principios que rigen la prueba en el procedi-
miento administrativo, el de aportación y oficialidad. En el tipo de expedientes que
estudiamos, poca o ninguna aplicación tienen estos actos, pero no se puede des-
cartar su utilización en virtud de los dos principios expuestos, por ejemplo, cuando
se trate de justificar que la obra proyectada no invade el dominio público o la com-
probación de la ejecución material de lo proyectado, etc. Su regulación básica viene
establecida en el artículo 80 de la LRJPA .
E. Audiencia al interesado
Finalmente, el TRLOTAU tampoco alude a este trascendental trámite, aun-
que ello no es óbice para reconocer que, junto a las posibilidades de defensa vis-
tas anteriormente, el interesado pueda hacer valer sus pretensiones, en la audien-
cia al interesado. Este trámite viene proclamado en el artículo 105 CE y regulado,
con carácter general, en el artículo 84 de la LRJPAC. Concretamente este último
artículo dispone que: «Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o,
en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a
que se refiere el artículo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días
ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estimen pertinentes». De este artículo se desprende que, una vez que se ha com-
pletado el expediente, el interesado tendrá la posibilidad de estudiar y analizar el
conjunto de documentos y actuaciones que forman parte del mismo, para si lo esti-
ma pertinente alegar y presentar los documentos y justificaciones que sirvan de
base a sus pretensiones, dándose así cumplimiento al principio básico del derecho
de defensa.
Este trámite tiene poca aplicación en los procedimientos que estudiamos,
por dos razones, de un lado, porque son expedientes cuya iniciación es a instancia
de parte y por tanto el interesado busca un acto favorable a sus intereses y salvo
que los informes sean contrarios al otorgamiento se prescindirá del mismo, y de otro
lado, porque como bien reconoce GONZÁLEZ PÉREZ resulta incompatible el pro-
cedimiento de licencia urbanística, atendiendo al plazo máximo establecido para
dictar resolución, con el citado trámite y todas las solemnidades previstas en la
LRJPA.
Desde mi punto de vista, si toda la documentación obrante en el expedien-
te es favorable a la concesión de licencia (especialmente los informes), debido al
365

carácter reglado de la misma, el órgano instructor del expediente prescindirá del trá-
mite sin ningún inconveniente.
Ahora bien, en el caso de que los informes sean negativos, y consiguiente-
mente proceda la denegación de la licencia, y el interesado no haya tenido conoci-
miento de los mismos durante la instrucción, habrá que conceder dicha audiencia de
manera inexorable, ya que dictar la resolución denegatoria sin conocimiento de los
mismos daría lugar a indefensión. No podemos confundir las alegaciones del artícu-
lo 79 citado con la audiencia o vista del expediente, porque en este trámite los inte-
resados pueden examinarlo completamente antes de que se dicte la resolución y por
tanto tendrán conocimiento detallado de su contenido y podrán ejercer su defensa.
También habría que tener en cuenta si hay terceros interesados en el procedimien-
to, cuya resolución favorable para el solicitante pudiera afectar negativamente a sus
derechos o intereses, en estos casos también se hace necesaria la audiencia.
En cuanto a los efectos invalidantes que puede conllevar la ausencia de
este trámite existen diversas posturas doctrinales y jurisprudenciales al respecto,
dependiendo del tipo de procedimiento y de las consecuencias jurídicas que pueda
conllevar su ausencia.
Sobre esta cuestión el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en el dic-
tamen núm. 85/1999, nos ilustra de la siguiente manera: «… respecto al trámite de
audiencia a los interesados, el Tribunal Supremo ha venido destacando su impor-
tancia indicando su excepcional relevancia en el procedimiento, al considerarlo
como un trámite trascendental que constituye la garantía más firme para el adminis-
trado, de inexcusable observancia, que no puede ser sustituido ni dispensado por
posteriores intervenciones del interesado y calificándolo de trámite esencialísimo,
fundamental, sustancial, capital, básico, cardinal, necesario y hasta sagrado (...) Sin
embargo, la consideración de tal trámite no como un requisito meramente formal
sino sustantivo no ha impedido a la jurisprudencia aplicarle el criterio general de
relativización de los vicios de forma expresado en artículo 63.2 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, que dispone que el defecto de forma solo determinará la anu-
labilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. De este modo, su omi-
sión solo da lugar a la anulación del acto cuando se constata que la misma ha pro-
ducido una auténtica situación de indefensión a los afectados, estimándose como
una mera irregularidad cuando aquéllos han dispuesto de posibilidades de defensa
de eficacia equivalente, tales como la interposición del correspondiente recurso o la
realización de trámites específicos de similar finalidad dentro de procedimientos
especiales.
No obstante, se observa una evolución en la jurisprudencia hacia una posi-
ción más matizada en la que se llega a afirmar la existencia de nulidad de pleno
derecho por el motivo citado cuando, si bien no se ha omitido todo el procedimien-
to, sí se ha obviado un trámite trascendental en el mismo (Sentencia de 15 de junio
366

de 1994). De este modo, el Alto Tribunal ha llegado a afirmar que la omisión total y
absoluta del procedimiento no debe interpretarse con la meticulosidad verbalística
o literal de que la Administración haya prescindido total y absolutamente del proce-
dimiento, pues ésta puede haber observado un procedimiento pero no el adecuado
o haber omitido los requisitos sustanciales de la formación del acto, siendo ello sufi-
ciente para que se produzca la nulidad de pleno derecho del mismo (Sentencia de
8 de marzo de 1982).
Idéntica trayectoria ha mantenido el Consejo de Estado al afirmar en una
primera etapa que para poder ampararnos en el motivo indicado sería precisa la
total y absoluta falta del procedimiento señalado, lo que supondría adoptar un acto
administrativo careciendo mínimamente de la base procedimental sobre la que dis-
curre la senda de la legalidad en la adopción del mismo. Es necesario por tanto, una
ausencia total de los trámites fijados o bien el seguimiento de un procedimiento
completamente opuesto al correcto, al haberse prescindido del expresamente pre-
visto en la Ley. La revisión de oficio de actos nulos requiere, por su misma excep-
cionalidad, algo más que una sola irregularidad de los trámites ordenados
(Dictámenes 520/1992, 1387/1994)».
Sigue diciendo el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que el Consejo
de Estado «ha llegado a aceptar, en línea similar a la marcada por la jurispruden-
cia, que la falta comprobada de un requisito esencial para la producción de un acto
resulta suficiente para determinar la nulidad del mismo fundamentándonos en este
motivo (dictamen 591/1995).
La doctrina, por su parte, comparte idéntica posición con la expuesta. Baste
citar al respecto lo manifestado por Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás
Ramón FERNÁNDEZ [Curso de Derecho Administrativo, volumen I, Editorial Civitas,
S.A., Madrid, 1995, página 601] al afirmar que «en el artículo 62.1.e) de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común no se hace referencia a todos los actos administrativos que
estén afectados por un vicio procedimental, actos que, por regla general serán sim-
plemente anulables, sino solamente a aquellos cuya emisión haya tenido lugar con
olvido total del procedimiento establecido. Este olvido total y absoluto del procedi-
miento establecido no hay que identificarlo, sin embargo, con la ausencia de todo el
procedimiento. Ello significaría reducir a la nada el tipo legal, ya que, aunque solo
sea por exigencias derivadas de la organización siempre hay unas ciertas formas,
un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea, en el actuar de los órganos
administrativos. La expresión legal hay que referirla, pues, a la omisión de los trámi-
tes esenciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese con-
creto procedimiento es inidentificable.
A la vista de lo expuesto entiende este Consejo, en consonancia con lo afir-
mado en sus dictámenes 7/1998, de 27 de enero, 9/1999, de 16 de febrero y
62/1999, de 14 de septiembre, que la revisión de oficio de los actos administrativos
367

a los que se refiere el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pro-
cede no solo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legal-
mente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro distinto al
exigido legalmente o bien cuando, aun existiendo varios actos del procedimiento, se
omite aquel que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para
asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado».
Finalmente podemos destacar los siguientes pronunciamientos jurispruden-
ciales al respecto, STC 126/2005, de 23 de mayo de 2005, LA LEY 12216/2005
(suspensión de licencia municipal y clausura de establecimiento. Vulneración del
derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador, al haberse
acordado de plano la suspensión de licencia sin posibilitar un trámite de audiencia
y prueba), SSTS de 13 de febrero de 1995, 25 de mayo de 1998, de 29 de mayo de
2000 (LA LEY 8317/2000), 14 de diciembre de 2006 (LA LEY 154787/2006);
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio de 2006 (LA
LEY 171580/2006), Tribunal Superior de Justicia País Vasco, sentencia de 18 de
marzo de 1998 (LA LEY 1398/1999).
En mi opinión, a la vista de tales pronunciamientos doctrinales y jurispru-
denciales, en un procedimiento de licencia urbanística solo podríamos hablar de
acto anulable cuando no se dé audiencia al interesado y éste no haya tenido cono-
cimiento ni acceso a los informes y documentos que, formando parte del expedien-
te, hayan sido determinantes en la decisión, esto es, el acto se haya dictado produ-
ciendo indefensión.
5.6.1 Los informes en el procedimiento de concesión de licencia urbanística.
Concepto e importancia de los informes en el procedimiento de concesión de
licencia urbanística
Es sabido que los informes constituyen la columna vertebral del procedi-
miento de concesión de licencia urbanística, y esto es así, porque lo normal es que
tras la solicitud del promotor y la incoación del procedimiento se emitan dos infor-
mes, uno sobre los aspectos jurídicos, y, otro, de carácter técnico, que avalen y fun-
damenten la oportuna resolución.
El TRLOTAU determina, en sus artículos 166.3 b), c) y 169.4, b), c), que
será preceptivo en todo expediente de licencia urbanística al menos dos informes,
uno técnico y otro jurídico. En cuanto al informe técnico será el que venga previsto
en las correspondientes ordenanzas, o en la legislación sectorial aplicable. En todo
caso, deberá considerar la adecuación del proyecto a la legalidad urbanística, a las
normas de edificación y construcción, con especial consideración a las relativas a
reducción del impacto ambiental de las operaciones y conservación energética.
Sobre el informe jurídico el TRLOTAU se limita a determinar su obligatorie-
dad pero sin especificar nada más, siendo por ello necesario acudir al derecho
supletorio.
368

El TRLOTAU no determina el alcance de tales informes (por tanto, teórica-
mente, serán preceptivos, pero no vinculantes), tampoco señala el plazo para su
emisión, ni la categoría profesional del llamado a suscribirlo, ni el orden cronológi-
co de emisión, aspectos éstos que serán tratados a continuación con la rigurosidad
necesaria.
Antes de analizar, con el debido detalle, los informes específicos de este
tipo de procedimiento, conviene contextualizar este trascendental trámite para
entender su virtualidad y razón de ser, acudiendo a la teoría general del Derecho
Administrativo para sentar las bases de su estudio.
Por informe, de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española
de la Lengua podemos entender: «Descripción, oral o escrita, de las características
y circunstancias de un suceso o asunto», y por informar: «Dictaminar un cuerpo con-
sultivo, un funcionario o cualquier persona perita en asunto de su respectiva com-
petencia».
Los informes tienen sentido cuando los encuadramos en un procedimiento
administrativo, como instrumento destinado a orientar, asesorar y avalar la decisión
del órgano competente. Este trámite se ubica formalmente en la llamada fase de ins-
trucción, cuya finalidad es proporcionar al órgano decisor los elementos de juicio
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en vir-
tud de los cuales deba pronunciarse. Normalmente, los actos de instrucción se rea-
lizan de oficio por el órgano que tramita el procedimiento, sin perjuicio del derecho
de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención
o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH realizan, a mi juicio, una
definición doctrinal acertada al respecto, cuando dicen que los informes son: «aque-
llas actuaciones de un órgano, consultivo o no, distinto de aquel a quien correspon-
de iniciar, instruir o resolver el procedimiento, en los que se realiza una valoración
jurídica o técnica de aspectos planteados por el procedimiento. Su finalidad es per-
mitir al órgano responsable del procedimiento fundamentar, en un sentido u otro, la
resolución que se adopte».
Con el fin de perfilar el concepto de informe, y sin entrar en el fondo por
razones obvias, GONZÁLEZ PÉREZ distingue a esta institución jurídica de otras
figuras afines:
a) No deben asimilarse informes e informaciones a particulares.
b) Tampoco es sinónimo de informe la moción.
c) Informes y autorizaciones.
d) Informes y aprobaciones.
e) Informes y propuestas de resolución o ponencias.
f) Informes y pliegos de cargos.
g) Informes y actos terminales.
369

En cuanto al derecho positivo, el artículo 82 de la LRJAC nos dice que para
resolver un procedimiento se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por
disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver. En el ámbito
local el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales (en adelante, ROF) regula específicamente esta institución en los artículos
172 y siguientes.
En mi opinión, el informe es un acto administrativo de instrucción cuya vir-
tualidad radica en asesorar, avalar y justificar la decisión del órgano competente en
la adopción de resoluciones administrativas. Los principios de legalidad, eficacia y
servicio de la Administración a los intereses generales determinan que las decisio-
nes administrativas deban ser conformes a la legalidad y, por tanto, teóricamente, al
interés público.
A pesar de lo dicho, en la práctica administrativa se denominan informes a
todo tipo de documentos expedidos por funcionarios en los que se realiza un análi-
sis jurídico, técnico o simplemente descriptivo de una situación de interés para la
Administración, aun cuando no exista o se haya incoado el correspondiente proce-
dimiento administrativo.
De cuanto aquí acaba de quedar expuesto, los informes se caracterizan por
las dos notas siguientes:
a) Es un acto jurídico de la Administración Pública consistente normalmen-
te en una declaración de juicio, y en su caso, cuando así lo previene el ordenamien-
to jurídico, en una declaración de voluntad. Indudablemente existen ejemplos en los
que la declaración de voluntad es patente, pongamos por caso el informe municipal
del artículo 244 del TRLS de 1992 o el previsto en el artículo 156.1 del TRLOTAU
(informes sustitutivos de licencias urbanísticas) .
b) El informe debe ser emitido por un órgano distinto al que tiene que resol-
ver, tal y como se deduce de los artículos 78 y siguientes de la LRJPAC.
Como ya se ha dicho, el informe es el trámite estrella o primordial de este
tipo de procedimientos, y ello es así, porque si en cualquier procedimiento el órga-
no decisor requiere asesoramiento previo para dictar la resolución conforme a la
legalidad y, por tanto, teóricamente favorable al interés general, mucho más si esta-
mos ante un procedimiento complejo y eminentemente técnico como el destinado a
conceder o denegar una licencia urbanística, donde se trata de verificar y contras-
tar que lo proyectado se adecua a la normativa urbanística (y de otro carácter) en
vigor en ese momento en un término municipal. Esa labor hermenéutica no puede
ser ejercida por un profano, ya que actualmente el urbanismo se ha convertido en
un punto de encuentro de disciplinas de diversa naturaleza, requiriendo una prepa-
ración especial para comprenderlo y aplicarlo, es decir, necesita la intervención de
especialistas, de ahí que los informes obedecen hoy a unos principios elementales
370

de derecho administrativo como son el de objetividad, transparencia, eficacia e
imparcialidad.
La necesidad de emitir los dos informes venía establecida en el artículo 4.2
del RDU .Al igual que Castilla-La Mancha, el resto de Comunidades Autónomas han
regulado este aspecto coincidiendo en la exigencia de los dos informes, el jurídico
y el técnico .
5.6.1.1 Plazos de emisión de los informes en los procedimientos de licencia
urbanística
Nada dice al respecto el TRLOTAU, aunque el artículo 9.1.3.º del RS esta-
blecía un plazo general de la siguiente manera: «Los informes de éstos deberán
remitirse a la Corporación diez días antes, al menos, de la fecha en que terminen
los plazos indicados en el número quinto, transcurridos los cuales se entenderán
informadas favorablemente las solicitudes», es decir, diez días antes de que expire
el plazo para resolver el procedimiento.
Sin embargo, la LRJPAC establece un plazo genérico de diez días para su
emisión, salvo que en una disposición expresa se establezca otro. Indicando su artí-
culo 83.3 que su no emisión no es óbice para la continuación del procedimiento, sin
perjuicio de la responsabilidad en que incurran los responsables.
Ambos artículos impiden la paralización del procedimiento cuando no se
emitan los informes, incluso con alcance favorable en el caso del artículo 9 del RS.
Aunque es posible, no obstante, que la falta de emisión del informe en el plazo esta-
blecido, tenga carácter negativo o positivo, según los casos, debiendo estar a lo pre-
visto por la normativa sectorial específica, reguladora de cada procedimiento con-
currente con la licencia urbanística. De todas formas, el plazo de emisión debería
establecerlo la ordenanza municipal correspondiente, y en su caso, la providencia
del órgano municipal que impulse el procedimiento, con el fin de evitar dilaciones
injustificadas. En caso de que no exista concreción en la normativa municipal
entiendo que es aplicable la previsión especial contenida en el RS, anteriormente
citada, y cuya importancia veremos más adelante, al tratar el alcance jurídico de la
ausencia de informes.
5.6.1.2 ¿Qué informe debe emitirse primero, el informe técnico o el jurídico?
Ante el silencio del TRLOTAU, desde mi punto de vista, parece lógico que
debido al carácter eminentemente técnico del procedimiento de concesión de licen-
cia urbanística debería emitirse el informe técnico antes que el jurídico . Como vere-
mos seguidamente tanto el TRLOTAU como el resto de disposiciones autonómicas
confieren mayor importancia al informe técnico, prueba de ello es el contenido del
artículo 185.2 del TRLOTAU.
371

No obstante, de acuerdo con los principios de eficacia y economía proce-
sal, deben recabarse ambos informes de manera simultánea, aunque el informe
jurídico deberá esperar a la emisión previa del informe técnico, ya que de otra
manera sería inviable cumplir con lo dispuesto en el citado artículo 185.2 del TRLO-
TAU, esto es, informar sobre la constancia o no del informe técnico en el expedien-
te. CHACÓN ORTEGA comparte esta opinión en su clásico Manual de Procedimiento y
Formularios para Ayuntamientos, al considerar que el informe jurídico debe verificar
la existencia o no de los preceptivos informes técnicos.
De lo visto hasta aquí, tanto a nivel estatal como autonómico, los informes
son la pieza clave del procedimiento de concesión de licencia urbanística, y por ello
son las Ordenanzas Municipales las que deben perfilar y determinar qué informes
deben emitirse según el tipo de licencia urbanística o actividad proyectada y, sobre
todo, quiénes deben suscribirlos.
5.6.1.3 El informe técnico en el procedimiento de concesión de licencia urba-
nística
Hemos visto que el TRLOTAU determina en su artículo 166.3 b) que en todo
expediente de licencia urbanística de obras deberá constar el informe o informes
técnicos, previstos en las correspondientes ordenanzas o en la legislación sectorial
aplicable que, en todo caso, deberán considerar la adecuación del proyecto a la
legalidad urbanística, a las normas de edificación y construcción, con especial con-
sideración de las relativas a reducción del impacto ambiental de las operaciones y
de conservación energética. En idénticos términos se manifiesta el artículo 169.4 b)
del TRLOTAU para las ya estudiadas licencias urbanísticas de primera ocupación y
apertura. Como vemos, el TRLOTAU ha concretado el contenido del informe técni-
co, frente a lo previsto en el RS y RDU. Podemos encontrar vestigios sobre el infor-
me técnico en el artículo 248.3 del Reglamento de Funcionarios de la
Administración local, de 30 de mayo de 1952, artículo que encomendaba a los res-
pectivos funcionarios técnicos las siguientes tareas: fiscalizar la edificación privada
con arreglo a las ordenanzas y a la legislación general, e informar los expedientes
de licencias para la construcción y reforma de edificios, ya sean de uso público o
privado, con el fin de conseguir el mas perfecto y armónico desarrollo urbano.
Conviene recordar que los informes técnicos no solo velarán porque el pro-
yecto cumpla las normas urbanísticas propiamente dichas, sino también el resto de
disposiciones relativas a la seguridad, salubridad y edificación. En este sentido se
manifiesta POZO GÓMEZ cuando dice que: «En el contenido del informe emitido por
estos Servicios Técnicos deberá examinarse si las obras de edificación se atienen
al cumplimiento, no solo de las determinaciones del planeamiento urbanístico, sino
también de las condiciones de seguridad, salubridad o habitabilidad y estética exi-
gidas por las disposiciones ilegales vigentes (artículos 21.2.c del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales y 181.1 del Texto Refundido de la Ley del
Suelo)».
372

A la vista de los artículos expuestos, junto con lo previsto en la legislación
supletoria (artículos 4 del RDU y 9 RS), podemos concluir que el informe técnico es
preceptivo y primordial en estos expedientes, destacando su influencia en las deci-
siones de los órganos competentes, hasta el punto de que incurrirá en responsabi-
lidad el promotor, el empresario de las obras y, en su caso, el técnico director de las
mismas, así como, el facultativo que haya informado favorablemente el proyecto, el
Secretario de la Corporación y los fedatarios y funcionarios públicos que no hubie-
sen advertido de la omisión del preceptivo informe técnico, y los miembros de la cor-
poración que hubiesen votado a favor del otorgamiento de la licencia sin el informe
técnico previo o cuando éste fuera desfavorable, en las obras amparadas en un
acuerdo municipal legitimador de operaciones y actividades urbanísticas, cuyo con-
tenido u otorgamiento constituya manifiestamente una vulneración del ordenamien-
to territorial (todo ello conforme al artículo 185 TRLOTAU).
Una vez analizado el contenido y alcance de este informe veamos dos
cuestiones importantes, una, la relativa a la posibilidad de solicitar informes técni-
cos distintos de los emitidos por los funcionarios municipales y su incidencia en la
resolución final, y otra, la titulación de los técnicos para emitir este tipo de informes.
Respecto de la primera cuestión, hemos de concluir que no hay inconve-
niente en solicitar informes de otros técnicos ajenos a la Corporación, ya que nada
lo impide, incluso la LRJPAC, en su artículo 83, establece que a los efectos de la
resolución del procedimiento se podrán solicitar junto a los informes que sean pre-
ceptivos los que se juzguen necesarios para resolver fundamentando la convenien-
cia de reclamarlos, es decir, habrá que justificar las razones que llevan al órgano
administrativo a solicitar informes, sobre todo cuando ya existan en el expediente
informes emitidos por los técnicos municipales. Esta situación, cada vez más fre-
cuente, viene en muchas ocasiones originada cuando la Administración quiere
adoptar una resolución contraria al informe del técnico municipal y busca a otro pro-
fesional fuera del Ayuntamiento para que apoye tal decisión.
En mi opinión, debe darse mayor valor al informe del funcionario municipal,
puesto que a éste se le presume un mayor conocimiento de la legalidad urbanísti-
ca de ese municipio y una imparcialidad inherente a todo funcionario público. En
este sentido, se ha manifestado la sentencia de 28 de junio de 2004 del TSJ de
Andalucía de Málaga (LA LEY JURIS: 1923924/2004), que a su vez trae a colación
la doctrina sentada por el TS sobre esta cuestión, cuando dice que: «… Así que no
se trata de valorar los datos y conocimientos entre dos informes contrapuestos o
contradictorios según su mayor o menor fundamentación y razón de ciencia aporta-
da sino de atacar unos informes a los que en principio debe darse prevalencia o cre-
dibilidad pues ha de presumirse que los técnicos de la Administración se hallan ale-
jadas de los intereses de las partes y gozan de mayor objetividad (STS de 17 de
julio de 2000, 28 de junio de 1999, entre muchos otros)» .
En cuanto a la segunda cuestión planteada sobre la capacitación profesio-
nal que deberán tener los técnicos que emitan estos informes, es habitual, y fácil de
373

comprobar, como son Aparejadores o Arquitectos Técnicos los profesionales que
normalmente fiscalizan o informan los proyectos, independientemente de que éstos
vengan suscritos por Arquitectos, Ingenieros u otros titulados superiores.
Ante esta situación: ¿Son válidos entonces los informes emitidos por técni-
cos sobre proyectos que ellos no pueden elaborar ni suscribir legalmente?
Ya hemos dejado absolutamente claro que es responsabilidad y deber del
Ayuntamiento verificar la competencia de los técnicos que suscriben los proyectos
y, por tanto, también es responsabilidad municipal contar con técnicos capacitados
para fiscalizar tales proyectos.
Ahora bien, una cosa es la realidad y otra la legalidad. De nuevo hemos de
destacar y poner de manifiesto cómo la gran mayoría de los municipios de Castilla-
La Mancha o carecen de técnico o el que ejerce dicha labor la efectúa de forma
poco ortodoxa, me refiero a los llamados técnicos honoríficos. En muchos casos,
son Aparejadores los que fiscalizan todos los proyectos para conceder licencias,
pero no acaba ahí su función sino que, como ya hemos visto, una vez construido lo
proyectado hay que comprobar si lo realizado es conforme a lo proyectado, esto es,
la licencia de primera ocupación o apertura.
Sobre este aspecto POZO GÓMEZ realiza un análisis sobre si los
Arquitectos Técnicos pueden informar proyectos suscritos por Arquitectos, así como
intervenir en expedientes de licencia urbanística en general, llegando a la conclu-
sión de su incompetencia para tal fin.
En sentido contrario a POZO GÓMEZ, el ex Presidente del Tribunal
Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, SALA SÁNCHEZ, considera que
sí son competentes los Aparejadores, entre otras, por las siguientes razones:
a) Que no existe ninguna norma que determine qué titulación o cualificación
debe tener el técnico que informe las licencias urbanísticas. Por lo tanto, cabe afir-
mar que no está normada la necesidad de que sea un determinado tipo de profe-
sional el que haya de ocuparse de la labor objeto de análisis.
b) Que deben ser las Corporaciones locales las que determinen en sus res-
pectivas Relaciones de Puestos de Trabajo las clases de técnicos, y las funciones
de los mismos dentro de la Corporación .
c) El contenido de los informes debe verificar si los proyectos de edificación
o urbanización presentados cumplen la normativa, general o particular, en la zona
o sector en que aquéllos se pretendan desarrollar y, en su caso, los aspectos deri-
vados de las medidas especiales de protección de carácter ambiental o histórico-
artístico. Para dicha labor, dice SALA SÁNCHEZ, el marco legal vigente no exige estar
en posesión de una determinada titulación académica o profesional, por cuanto que
tal operación no requiere, ni supone, una valoración de la calidad técnica del pro-
yecto o de sus prescripciones, sino solo la comprobación de su contenido formal, la
374

interpretación de sus planos y condiciones y su contraste con los instrumentos urba-
nísticos a cuyas normas haya de sujetarse.
Finalmente considera este autor que «lo verdaderamente determinante en
lo que concierne a la competencia de los técnicos a efectos de su intervención en
la actividad analizada [asesoramiento en materia urbanística e información de los
expedientes de solicitud de licencias], es la capacitación técnica profesional, es
decir, el conocimiento o la pericia, que evidentemente poseen tanto los Arquitectos
como los Arquitectos Técnicos y Aparejadores en esta materia, por su carácter de
titulaciones generalistas».
Desde un punto de vista jurisprudencial, el TSJ de Madrid, en sentencia de
8 de marzo de 2002 (LA LEY IURIS 1141206/2002) admite la competencia de los
aparejadores para la emisión de tales informes, a saber: «… el informe se circuns-
cribe a cuestiones técnicas, para las que el Aparejador municipal se encuentra
facultado en virtud de lo que dispone el artículo 596. 3.° de la LEC vigente en la
fecha de la emisión del Informe. Dicho Documento debe ser calificado como docu-
mento público, con los efectos, contenido y alcance que para los mismos estable-
cen los artículos 1215 siguientes y concordantes del vigente Código Civil, a lo que
debe añadirse que el Informe cumple lo preceptuado en el Reglamento de
Funcionarios de Administración Local en su artículo 248.3 y lo dispuesto en el
Reglamento de Disciplina Urbanística en su artículo 4.°».
Ambas posturas doctrinales tienen razones que las avalan, aunque ningu-
na de las dos son totalmente válidas, ya que según el TRLOTAU (artículos 163, 166
y 169) los informes de los técnicos deberán contrastar y verificar que los proyectos
no solo son conformes con la pura legalidad urbanística sino también con las nor-
mas de edificación, construcción y sectoriales. Por tanto, ello no coincide con el cri-
terio general expuesto por SALA SÁNCHEZ, al afirmar que no deberá llevarse a cabo
«una valoración de la calidad técnica del proyecto o de sus prescripciones, sino solo
la comprobación de su contenido formal, la interpretación de sus planos y condicio-
nes y su contraste con los instrumentos urbanísticos a cuyas normas haya de suje-
tarse». De lo anterior podemos deducir que si el informe debe valorar proyectos para
los cuales no son competentes los Aparejadores, obviamente no podrán informar su
contenido, en cuanto a su adecuación a las normas constructivas, edificatorias, etc.
No cabe duda que tales artículos han venido a distorsionar el sistema tradicional.
Dicho esto, podría pensarse que los Aparejadores solo podrán informar aquellos pro-
yectos que ellos puedan suscribir. Ante esta situación deberían las normas determi-
nar, de una vez por todas, qué técnicos son competentes para emitir tales informes.
5.6.1.4 El informe jurídico en el procedimiento de concesión de licencia urba-
nística
La necesidad de un informe jurídico en este tipo de expedientes se da por
supuesto, pero esto no siempre ha sido así. Durante la aplicación de la Ley del
375

Suelo de 12 de mayo de 1956, no era preceptivo. Su inclusión se debió a la influen-
cia de reflexiones de la doctrina y de las consecuencias prácticas que se producí-
an, así GÓMEZ-FERRER, en 1972, entre otros, denunció la situación existente en
su artículo «Algunos problemas en materia de licencias municipales de edificación»
donde nos da las claves de por qué es necesario un informe jurídico en este tipo de
expedientes .
Respecto del informe jurídico conviene estudiar por un lado su contenido y,
por otro, la competencia profesional para su suscripción.
Con carácter general el artículo 172 del ROF estipula que: «1. En los expe-
dientes informará el jefe de la dependencia a la que corresponda tramitarlos, expo-
niendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su
criterio. 2. Los informes administrativos, jurídicos o técnicos y los dictámenes de las
juntas y comisiones se redactarán con sujeción a las disposiciones especiales que
les sean aplicables y se ceñirán a las cuestiones señaladas en el Decreto o acuer-
do que los haya motivado».
El TRLOTAU establece en los citados artículos 166 y 169 que será precep-
tivo en todo expediente de licencia urbanística un informe jurídico. Pero nada dice
sobre las cuestiones que debe abordar dicho informe, aunque consideramos que
deberá comprobar que los actos de uso del suelo y de la edificación proyectados
son conformes a la legalidad, desde un punto vista eminentemente jurídico, es decir,
deben ceñirse a contrastar la adecuación de lo proyectado a la norma, dejando a un
lado valoraciones extrajurídicas o técnicas. Por ejemplo, deberán verificar: la exis-
tencia o no del informe técnico en el expediente; que se han unido al mismo las
autorizaciones y pronunciamientos extramunicipales preceptivos; el órgano compe-
tente para su aprobación; que se han seguido todos los trámites procedimentales
establecidos, etc. .
Ante el silencio del TRLOTAU sobre el contenido de tales informes acudi-
mos al artículo 175 del ROF, que establece genéricamente que los informes para
resolver los expedientes se redactarán en forma de propuesta de resolución y con-
tendrán los extremos siguientes:
– Enumeración clara y sucinta de los hechos.
– Disposiciones legales aplicables y alegación razonada de la doctrina.
– Pronunciamientos que haya de contener la parte dispositiva.
Ahora bien, ¿quién debe o puede emitir los informes jurídicos en los expe-
dientes de licencias urbanísticas?
En primer lugar, desde una óptica eminentemente pragmática debemos dis-
tinguir dos clases de Ayuntamientos, esto es, los que cuentan con servicios admi-
nistrativos especializados o al menos con Letrados o Técnicos de Administración
General o Especial, y el resto de Ayuntamientos, que son la inmensa mayoría, cuya
376

infraestructura administrativa está formada por un Secretario, que también es
Interventor y un auxiliar administrativo (cuando lo hay); este Secretario en muchas
ocasiones carece de titulación, estando nombrado accidentalmente para el cargo,
ostentando en la mayoría de los casos la condición de auxiliar o administrativo.
Dicho esto, en los municipios dotados de personal especializado habrá que estar a
lo establecido en sus relaciones de puestos de trabajo donde se determinará a
quién corresponde emitir los mismos, en los otros, la mayoría, corresponderá su
emisión al omnipresente Secretario-Interventor o a los servicios de asistencia jurí-
dico técnica de las Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas.
Con carácter general, corresponderá al Secretario o Secretario-Interventor
la emisión de los informes jurídicos , de acuerdo con el artículo 3 del Real Decreto
1174/1987, de 18 de septiembre .
Sobre este aspecto ya hemos visto que alguna Comunidad Autónoma como
la Navarra [Ley 35/2002, 20 diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo de
Navarra, artículo 191.2 c)] determina que será el Secretario del Ayuntamiento el fun-
cionario que deba emitir dicho informe: «… con carácter previo al otorgamiento de
la licencia, se emitirá por el Secretario de la Corporación o por los servicios jurídi-
cos de la entidad local allí donde estos últimos existieran, informe preceptivo sobre
la conformidad de la licencia solicitada a la legalidad urbanística». En este sentido,
el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto refun-
dido de la Ley de urbanismo de Cataluña, cuyo artículo 180.3 establece el carácter
preceptivo del informe del Secretario para resolver la existencia de informes previos
contradictorios jurídicamente, como en el caso de que no exista otro funcionario o
personal encargado de tal fin.
5.6.1.5 La línea fronteriza entre los informes técnicos y jurídicos
Otro aspecto que merece ser resuelto al estudiar este tema es el relativo a
marcar la línea fronteriza entre el informe técnico y el jurídico. Hemos visto como el
TRLOTAU determina que el informe técnico deberá verificar la adecuación del pro-
yecto a la legalidad urbanística, a las normas de edificación y construcción, con
especial consideración de las relativas a reducción del impacto ambiental de las
operaciones y de conservación energética. Mientras que del examen del TRLOTAU
solo podemos extraer una alusión directa a la labor del Secretario o fedatario públi-
co en estos expedientes, me refiero al artículo 185.2 del TRLOTAU cuando obliga a
que dicho funcionario haga constar la existencia o no del informe técnico. En este
sentido, no debe olvidarse la responsabilidad del Secretario de verificar y, en su
caso, advertir la ausencia de otros informes preceptivos, todo ello derivado de que
la función de fe pública lleva consigo «la preparación de los asuntos que hayan de
ser incluidos en el orden del día de las sesiones que celebren el Pleno, la Comisión
de Gobierno decisoria y cualquier otro órgano colegiado de la Corporación en que
se adopten acuerdos que vinculen a la misma», tal y como previenen los artículos
81.1 a) y 177.1 del ROF .
377

Sobre este extremo podemos destacar la opinión de la Revista El Consultor
cuando dice que: «Las normas urbanísticas son normas jurídicas, con base técni-
ca: por ejemplo, la altura permitida de los edificios en determinada zona o calle. Al
técnico le corresponde ubicar el proyecto presentado en el planeamiento y señalar
si se ajusta en su aspecto técnico a tales alturas, que a veces requerirá algunos cál-
culos si aquellas alturas están definidas en función de la anchura de las calles, pero
la interpretación, por ejemplo, de qué debe entenderse por anchura —de edificio a
edificio y de bordillo a bordillo, descontando o incluyendo un posible paseo central,
etc.— es una interpretación jurídica que corresponde al Secretario dictaminar,
según la disposición del planeamiento que la establezca. El técnico podrá señalar
que se ajusta —o no— el proyecto a ese planeamiento. Si su informe no tuviera en
cuenta lo establecido en el Plan o en las Normas Complementarias y Subsidiarias
del planeamiento, bien por mala fe o negligencia, en nada obligan al Secretario, res-
pecto de su informe. No resulta, de todas formas, y en el ejemplo apuntado se
muestra, nítidamente la separación, pues los aspectos técnicos y jurídicos están
muy ligados entre sí, hasta casi confundirse…».
Desde mi punto de vista, y de acuerdo con la práctica municipal, los infor-
mes jurídicos en este tipo de expedientes deben ceñirse a informar los aspectos
esencialmente de carácter formal. Así deben verificar los siguientes extremos:
– Cumplimiento de las formalidades previstas en las normas y ordenanzas
municipales, es decir, si el expediente está o no completo.
– Órgano competente para resolver.
– Recordatorio de las normas y ordenanzas municipales aplicables a la
– Órganos administrativos a quiénes debe comunicarse la licencia.
– Cuestiones de índole fiscal .
5.6.1.6 El alcance jurídico de los informes que deben emitirse en todo proce-
dimiento de concesión de licencia urbanística
Hemos dicho que el TRLOTAU se limita a establecer que deberán emitirse
y constar en todo procedimiento de licencia urbanística los dos citados informes,
pero no delimita el peso y trascendencia que tendrán en la resolución. Por tanto, de
acuerdo con la distinción que hace el artículo 82.1 de la LRJPAC tales informes
serán preceptivos al venir impuestos por una norma, es decir, deben ser recabados
obligatoriamente por imposición legal, mientras que los facultativos se solicitan
voluntariamente, debiendo fundamentarse la conveniencia de reclamarlos.
Ahora bien, en mi opinión no cabe atribuir a estos informes el carácter de sim-
plemente preceptivos y no vinculantes, debido a las consideraciones que más ade-
lante se harán.
Que el informe sea vinculante conlleva que el órgano decisor deberá seguir el
criterio adoptado en el informe. Por ello no podemos considerar, teóricamente, que
378

los informes previstos en el TRLOTAU sean vinculantes, en sentido estricto, ya que
debería constar expresamente en la norma tal precisión.
No obstante, para despejar dudas conviene analizar el concepto de informe
vinculante. Los informes vinculantes se subdividen a su vez en: vinculantes en sen-
tido estricto y los informes obstativos. Los primeros no dejan resquicio al órgano
decisor, su contenido y criterio debe seguirse en todos sus términos, mientras que
los segundos vinculan en cuanto a la negativa que entrañan, es decir, el alcance de
los informes obstativos debe entenderse de la siguiente manera: el órgano que ha
de resolver el procedimiento no puede decidir en contra del mismo, aun cuando no
está obligado a seguirlo, esto es, si el informe es negativo, no se podría conceder
lo solicitado, pero si es favorable el órgano que resuelve podrá o no concederlo. En
nuestro ordenamiento jurídico existen diversos ejemplos de informes vinculantes
obstativos, así el carácter del informe o dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de las respectivas Comunidades Autónomas, previsto en el artículo 102.1
de la LRJPAC, de igual manera el artículo 33.2 del RAMINP declara el carácter vin-
culante de la calificación que debe realizar la correspondiente Comisión Provincial
de Saneamiento . Prueba de ello es la STS 30 de enero de 1985 (LA LEY 56815-
NS/0000) cuando declara que: «… los Alcaldes quedan obligados a denegar la con-
cesión de licencias municipales cuando los informes de la Comisión sean contrarios
al establecimiento de las actividades, y que tales informes «prevalecerán sobre
cualquier otra autorización estatal concurrente»; (…)Y si bien tal fuerza vinculante
se limita a los casos de informe desfavorable, y no priva naturalmente, de la posibi-
lidad de revisión jurisdiccional del acuerdo que, en cualquier caso, pueda producir-
se, es indicativa del valor que, presuntivamente, atribuye la norma a aquellos infor-
mes emanados…».
Es fácil deducir cómo los informes son vinculantes, con carácter general, en
aquellos procedimientos administrativos donde se produce una concurrencia com-
petencial, es decir, en aquellos casos donde la resolución definitiva debe adoptarse
una vez que han manifestado su postura los diversos organismos de esa
Administración o de otras Administraciones, así podemos destacar materias como
Patrimonio Histórico Artístico, Urbanismo, Infraestructuras, Medio Ambiente, etc.
El informe no vinculante es aquel que no supedita al órgano resolutorio en
su decisión, es decir, el pronunciamiento administrativo no está ligado imperativa-
mente por el sentido del informe, puede atenerse o separarse de él. A pesar de esa
libertad, se deberá motivar el acuerdo, de conformidad con el artículo 54.1.c) de la
LRJPAC. Sobre este particular, GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH
consideran que el hecho de que un informe sea no vinculante no significa que
carezca de valor jurídico, puesto que según el citado artículo 54.1 c) de la LRJPAC
es obligatorio motivar todo acto administrativo que se aparte del criterio expresado
en un informe o dictamen, independientemente de su carácter.Y el artículo 89.5 de
la LRJPAC establece que la aceptación de informes o dictámenes, sean estos pre-
ceptivos o facultativos, sirve de motivación a la resolución cuando se incorporen a
la misma .
379

Por otro lado, cabe decir dos cosas sobre los informes vinculantes, una, que
estos informes supeditan la resolución o voluntad de la Administración, pero en nin-
gún caso, las decisiones del Poder Judicial375, y otra, que conforme establece el
artículo 83.1 de la LRJPAC, salvo disposición expresa en contrario, los informes
serán facultativos y no vinculantes.
A la vista de lo expuesto: ¿pueden considerarse vinculantes los informes
previstos en los artículos 166 y 169 del TRLOTAU?
Desde mi punto de vista, y a pesar de lo previsto en el artículo 185.2 del
TRLOTAU, no estamos ante informes vinculantes pues ninguna norma le confiere tal
carácter. Cuando el TRLOTAU ha querido establecer un informe vinculante (por
ejemplo en el estudiado artículo 172) así lo ha hecho. Otra cosa es que difícilmen-
te, por razones obvias, un Alcalde podrá conceder, o denegar, una licencia urbanís-
tica cuando en el expediente conste un informe desfavorable del técnico municipal
o del secretario.Ya que según hemos visto el artículo 54.1 a y c) de la LRJPAC obli-
ga a la motivación de tales actos.
380
375 Teniendo en cuenta la importancia del tema que tratamos trasladamos parte del fundamento jurídico
32 de la STC 227/1998, debido a la claridad de su exposición y su carácter didáctico: «La resolución de
esta controversia exige determinar ante todo lo que debe entenderse por “procedimiento administrativo
común”, a los efectos prevenidos en el citado artículo 149.1.18.ª de la Constitución. El adjetivo “común”
que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en
exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructu-
ra general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la
Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los
modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las
garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obliga-
do respeto a esos principios y reglas del “procedimiento administrativo común”, que en la actualidad se
encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común
de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio artículo 149.1.18.ª—
, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de
actividad administrativa ratione materiae.
La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos
especiales.Antes bien, hay que entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamen-
te, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada
actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el
procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las
competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento
hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se
llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción admi-
nistrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar inclu-
so el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas
de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre
una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las
normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso
las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus compe-
tencias…».

Finalmente cabe recordar que si considerásemos aplicable el artículo
9.1.3.º del RS y el órgano competente hubiese solicitado el informe de manera feha-
ciente, podría entenderse que su no emisión tiene carácter favorable, debiendo o
pudiendo recaer la responsabilidad en el técnico que no emitió el mismo, puesto que
con su silencio ha propiciado que el Alcalde considere favorable el informe y conce-
da la licencia urbanística.
Llegados a este punto: ¿son determinantes los informes de los expedientes
de licencia urbanística previstos en el TRLOTAU?
Considerar los informes técnicos y jurídicos de los expedientes de licencia
urbanística como determinantes requieren un análisis previo y minucioso de este
tipo de informes, cuya modalidad deriva del artículo 83.3 de la LRJPAC, cuando
establece que: «De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir
las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del
procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesi-
vos». Ahora bien, ni este artículo, ni ninguna otra norma definen ni establecen crite-
rios para poder identificar qué se entiende por informe determinante. El citado artí-
culo viene a decir que la falta de emisión de un informe, aun cuando éste sea pre-
ceptivo, no interrumpe el procedimiento , salvo que dicho informe sea determinante
para resolver, esto es, que fije los términos de la resolución del expediente. En este
sentido, el artículo 42.5 c) de la LRJPAC establece como uno de los supuestos para
suspender los plazos de resolución de un procedimiento la necesidad de contar con
un informe preceptivo previo.
Pues bien, como he dicho, a pesar de la trascendencia e importancia de
esta modalidad de informes, ni la LRJPAC ni ninguna otra norma definen qué se
entiende por informe determinante, de ahí que recurramos a la semántica general
que nos proporciona el diccionario de la RAE, donde se considera por determinan-
te, en cuanto aquí interesa: «Fijar los términos de algo», lo que trasladado al proce-
dimiento administrativo sería tanto como decir que el informe determinante fija los
términos de la resolución.
En mi opinión, el derecho positivo los incluye en aquellos casos donde se
pretende que el informe vinculante deba ser tenido en cuenta con todas las conse-
cuencias por el órgano resolutorio, es decir, el informe fijará y delimitará los térmi-
nos de la resolución y, por tanto, hasta que no conste no podrá resolverse el expe-
diente. El informe determinante deberá formar parte de la resolución administrativa,
no bastará con respetar o seguir el criterio del informante. Esta apreciación general,
a mi juicio, conlleva una consecuencia trascendente: el órgano decisor no podrá
resolver sin la existencia del informe determinante. Pongamos por caso la declara-
ción de invalidez de un trabajador, el órgano competente para resolver no podrá
declarar la invalidez, sin contar previamente con los informes periciales (normal-
mente médicos o sanitarios).
381

Para delimitar el concepto y alcance de estos informes resulta muy ilustra-
tivo el Dictamen de 7 de junio de 1999, cuando dice que: «El concepto de informes
“determinantes” no se identifica con el de informes “preceptivos”, dado que ambos
vocablos figuran unidos por la copulativa “y” en los dos preceptos en cuestión; por
otra parte, no cabe presumir que el legislador considere como equivalentes los con-
ceptos de informe “determinante” e informe “vinculante”, porque en caso de estimar
que lo son, hubiera utilizado lógicamente la segunda expresión, que —a difere

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