Ni lo uno ni lo otro

Ni lo uno
ni lo otro
Integración y desarrollo en América Latina

Colección Integratemas

NÚMERO 5: NI LO UNO NI LO OTRO.
INTEGRACIÓN Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

Autor: Héctor-León Moncayo S.
ISBN: 978-958-9262-97-9
© Héctor León Moncayo S.
© Plataforma Interamericana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
Cra. 10 Nº 24-76, Of. 805, Tel. (571) 341 0535
Correo electrónico: regional@pidhdd.org
Página web: www.pidhdd.org

Coordinación académica El contenido de cada libro de la colección
Camilo Castellanos Integratemas es solo responsabilidad de sus
autores y autoras.
Coordinación EDITORIAL

Marta Rojas
edición

Luisa María Navas Camacho
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN

Martha Isabel Gómez, Nelson Beltrán
Ilustraciones

Diego Fernando Agudelo
IMPRESIÓN

Ediciones Ántropos
1ª edición, Bogotá, Colombia, 2006
Agencias de cooperación que apoyan institucionalmente a la PIDHDD:
ICO, 11.11.11, Diakonía, Derechos y Democracia, Novib, Hivos,
Christian Aid

Integratemas 5

Ni lo uno
ni lo otro
Integración y desarrollo en América Latina

Héctor-León Moncayo

Contenido
P r e s e n tac i ó n ¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro? P. 7
I n t r o d ucc i ó N
G LO S A RI O

C AP Í T U LO 1 C AP Í T U LO 2

P. 24 P. 58

AUGE Y DECADENCIA DE UN IDEAL RENUNCIACIÓN

26 La integración como 60 Desventuras
alternativa para el desarrollo de un pensamiento débil
29 Integración y libre comercio 67 Desarrollo sin desarrollismo
34 Nacimiento de una ilusión Revisar la disyuntiva

39 Contenido de la integración: 73 El regionalismo abierto
primera derrota de la Cepal Integracionismo sui géneris
El tono de la negociación Prácticas contrarias
45 El verdadero problema 79 Balance: más apertura
de toda integración que integración
Modalidades de
heterogeneidad
52 Conclusión: genio y figura
de los protagonistas
El desenlace

C AP Í T U LO 3 C AP Í T U LO 4

P. 83 P. 108

LA DIVISIÓN INTERNACIONAL DEL Un Escenario de disputas
TRABAJO EN EL FIN DE SIGLO
110 Regionalismo abierto
85 Telón de fondo y polos de atracción
de las transformaciones
Orígenes y curso del Alba
Principal alternativa de
inserción en el mundo Ausencia de opciones
La inserción en concreto 119 Las nuevas ilusiones
93 Integración y desarrollo Industrialización de los
recursos naturales
98 El patrón de especialización La economía de plantación
100 De la crisis,
a la tragedia del éxito
La tragedia

C AP Í T U LO 5

P. 133

¿EL RETORNO DEL DESARROLLISMO? 175 Contenido económico
de la integración
134 Transporte y comunicaciones Implicaciones
En Latinoamérica
178 El camino del post-desarrollo
140 El objetivo actual de la También es la ocasión
integración física
Un gran entredicho
La Iirsa en propiedad
Geopolítica y geoeconomía 182 De nuevo, integración
y desarrollo
153 ¿Nuevas o viejas respuestas?

La Iirsa, sin cuestionamiento
R e f e r e n c i a s b i b l i og r á f i ca s
161 Algunos corolarios
Una teoría subyacente
P. 185

L E C C I O NES Y P R O P O SI C I O NES
P. 167
169 Pensar en las posibilidades
171 La dimensión política,
punto de partida
Reconsideraciones iniciales

Presentación

¿Y, entonces, sin lo uno ni lo otro?
Los cuestionamientos, inquietudes y propuestas pro-
fundas que constituyen este escrito de Héctor-León
Moncayo son un aporte nuevo a las discusiones tenidas
desde el Seminario Otra integración es urgente, posible
y necesaria, en el marco del Foro Social Mundial, de
Caracas, en 2006.

En la actualidad, se decía entonces, la suerte de América
Latina se juega en el terreno de la integración. Ésta, sin
embargo, está lejos de ser una vía de una sola dirección.
Más parece un campo de contienda. en el que distintos
proyectos se esfuerzan por imponer un sentido (Declaración
de Caracas, 2006).

En términos generales, en el seminario se consig-
naron análisis acerca de la naturaleza de la disputa.
Por una parte, el proyecto hegemónico, en el que,

la integración avanza de espaldas a los pueblos, en la que
lo social es arrinconado hasta el olvido (....) Es el viejo
proyecto de las corporaciones trasnacionales y de los Es-
tados que las representan, de las élites de estas latitudes
y de sus gobiernos (...).

Por otra,
(...) irrumpe con fuerza una integración alternativa, desde
abajo, desde las preocupaciones y urgencias de indígenas,
afroamericanos, de campesinos y obreros, desde mujeres
jóvenes e intelectuales críticos.

La Declaración de Caracas establece enlaces entre
la democracia, el desarrollo y la integración y es pre-
cisamente en la relación entre integración y desarrollo
que el texto de Héctor-León Moncayo entrega algunos
avances. Su recorrido cubre desde los pasados años
60 hasta hoy y presenta sugestivas explicaciones del
tipo de desarrollo que corresponde a cada proyecto o
momento de integración y las marcas que señalan esa
modificación, las razones que conducen de una forma a
otra. El autor advierte que detrás de cada propuesta de
integración hay a un tipo de desarrollo y no viceversa.
Y aclara que el texto “tiene un eje cronológico, pero
el propósito principal es destacar los temas cruciales
que caracterizan el problema de la integración”.

[ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo

Así, a finales de los 50, una situación política favo-
rable permitió comenzar a hablar de ‘mercado regional
latinoamericano’. Esto ejerció notable influencia en la
creación de la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio, Alalc, pero en ese nacimiento se presentaba
una tensión entre los esfuerzos por encontrar lo pro-
pio, una actitud cultural y política distanciada de las
potencias externas, y una resistencia a aplicar medidas
precisas en ese camino. La Alalc venía de la mano
con las propuestas del Acuerdo General de Aranceles
y Comercio (Gatt), liderado por los países desarrolla-
dos. En contra de la opción regional marchaba además
la tendencia de buscar cada país individualmente el
acceso a los mercados del norte. Luego se formuló el
llamado regionalismo abierto, en el que dominaba la
apertura a los países desarrollados, que la integración
subrregional.

A la primera idea de integración mencionada co-
rresponde, primeramente, el pensamiento parcialmente
crítico de la Cepal a las formas de desarrollo existentes,
y luego, la combinación de la fórmula del Gatt y la de
la Alalc. A la idea de regionalismo abierto corresponde
una nueva propuesta de inserción internacional de la
Cepal y la neoliberal, que significó la apertura, el ajus-
te. Esto significó el abandono completo de las ideas

Presentación

originales de la dependencia y sus implicaciones en
unos acuerdos equitativos, de los términos desiguales
de intercambio, de la imposibilidad del desarrollo de
nuestros países si no se modificaban esas relaciones
comerciales.

Con este examen, el libro hace un llamado a las
formas de integración ya en marcha o en proyecto:
debatir de manera explícita y precisa las relaciones
entre un nuevo paradigma de desarrollo y esas formas
de integración innovadoras. De ahí se puede deducir
que, dadas las asimetrías y la necesidad de otro ‘desa-
rrollo’, las propuestas de integración deben establecer
relaciones de complementariedad y de cooperación
volcadas a encontrar nuevos equilibrios entre países y,
dentro de ellos, entre regiones y entre sectores sociales
postergados, como los indígenas, los afrocolombianos,
los campesinos...

Al examinar las disputas, este libro lanza inte-
rrogantes también acerca de las diferencias que hay
entre los países latinoamericanos, las dificultades
que conllevan estas diferencias, especialmente las
asimetrías, ya no solo con Estados Unidos, sino ade-
más dentro de sus proyectos de integración propios,
diferentes al modelo hegemónico. A lo que podemos

10 [ Integratemas 5 ] Ni lo uno ni lo otro: integración y desarrollo

agregar las semejanzas en la especialización de pro-
ductos y en el destino de estos, lo que genera también
competencias frente a los mercados. Respecto a las
relaciones entre integración y desarrollo, destacamos
dos propuestas:
un cambio cultural que implique la formación de una co-
rriente de pensamiento intelectual, equivalente a la que en
su momento representó la Cepal, pero ahora como expresión
de nuevos sectores sociales [y] la construcción de sujetos
sociales ‘integrados’, cuya identidad rebase fronteras y sea
capaz de delimitar nuevos espacios territoriales. Será en
ellos en los que se geste primariamente la integración.

Las propuestas han de lograr el compromiso de
la intelectualidad democrática y crítica y de las ins-
tituciones en las que esta perspectiva tiene validez:
universidades, centros de investigación, formas de aso-
ciación profesional, que articulando la conformación
de sujetos sociales, nos permita una integración que
esté a la altura de las expectativas de las mayorías.

Presentación 11

Introducción

En América Latina se ha hablado casi tanto de in-
tegración como de proyectos nacionales individuales.
No podía esperarse otra cosa: la primera funciona como
una suerte de exculpación, por la fragmentación ori-
ginaria del subcontinente luego de la independencia.
Eso, por lo que se refiere a la América Hispana, pues
la mayor escisión es anterior, cuando, por gracia del
Papa, España y Portugal se repartieron el territorio.
Para no mencionar la distribución de Las Antillas entre
las potencias europeas.

Pero ambos sentimientos son débiles. No es por
exceso de nacionalismo que se ha vuelto imposible la
integración; basta evocar las numerosas ocasiones en
que las élites de estos países, sin el menor escrúpulo,
han solicitado la intervención del gobierno de Estados
Unidos, a más de que permanentemente rinden culto
a su pretendida civilización. El supuesto nacionalismo
sólo se deja ver en las confrontaciones entre nuestros

Introducción

países, a veces sangrientas, por cuenta de las empresas
multinacionales. Razones de linderos mediante.

Curiosamente, Estados Unidos siempre se ha inte-
resado en alguna forma de integración semejante al
colonialismo. Y no porque halle lazos comunes; por
el contrario, en las diferencias exaltadas justifican
tanto el desprecio como el paternalismo. Son razones
de geopolítica y de economía en el orden mundial.
De ahí la famosa Doctrina Monroe. Y la noción de
panamericanismo, del siglo veinte que ha pretendido
enfrentar el hemisferio a la expansión europea. Es es-
te mismo espíritu el que informa una propuesta como
la del Área de Libre Comercio para las Américas, Alca
(véase recuadro).

Es por eso que la ilusión de la integración de Amé-
rica Latina renace siempre en forma negativa; para
oponerse, ante todo, a la odiosa fuerza de aquella
integración hemisférica. Desde Bolívar hasta el Che,
pasando por Martí. Pero la identidad de América La-
tina no es obvia. El propio Bolívar pensaba en His-
panoamérica, como tomando distancia de la América
portuguesa. En cambio, tenía en su corazón todo el
Caribe. Muchos de nuestros intelectuales se han es-
forzado por definirla; desde entonces, hasta mediados


SOBRE EL ALCA
El Área de libre Comercio de las Américas, Alca,
ha sido la forma predilecta en que Estados Unidos
quiere imponer una zona de libre comercio. Nació
en 1994, con el Plan de Acción de la Cumbre de
Presidentes de 1994. En 2003, la propuesta em-
pezó a derrumbarse, hasta que se abandonó en
2005, ante la resistencia popular y las críticas
de gobiernos como el de Brasil y Venezuela. Pero
reaparece, gradualmente, en tratados de libre co-
mercio con países o grupos de países, siguiendo
el rumbo del TLCAN. Su importancia es indudable
y la literatura al respecto, relativamente extensa
en todo el continente. Forma parte de dicha re-
sistencia, en buena parte liderada por la Alianza
Social Continental

Puede consultarse Moncayo, 2004.

del siglo XX, cuando el fortalecimiento de los Estados
nacionales hizo olvidar esta preocupación.

¿Cómo entender la identidad?
La dificultad no es gratuita. Desde el punto de vista
cultural, resulta casi necio permanecer en la oposi-

Introducción 15

ción entre lo que viene de Occidente y lo que, estando
aquí, tendría que ser la matriz integradora, es decir
las culturas indígenas, a las que habría que añadir
el inocultable aporte africano. Lo que resalta es la
realidad del mestizaje, aunque el concepto esté en
discusión entre los antropólogos. Amalgama originada
en el llamado barroco latinoamericano, que todavía
sería nuestra principal señal de identidad. El problema
consiste, seguramente, en que la supuesta mezcla no
es de ninguna manera uniforme en todo el territorio.
Si se cuenta, además, con los otros aportes europeos y
del medio oriente de los siglos diecinueve y veinte.

Darcy Ribeiro (1992) intentó, a principios de los
pasados años setenta, una tipología: los pueblos tes-
timonio –mesoamericanos y andinos–, los pueblos
nuevos –brasileños, grancolombianos, antillanos y chi-
lenos– y los pueblos transplantados –angloamericanos
y rioplatenses. La clasificación es sugestiva. Fracasa,
empero, cuando trata de ajustarla a los Estados na-
cionales y sobre todo cuando propone el concepto de
etnias nacionales. Demasiada lealtad, tal vez, a cier-
ta filosofía de la modernidad que le encuentra, a la
fuerza, un origen prepolítico a los Estados nacionales.
Pensando en la integración, sin embargo, muchos de
los criterios que permitieron este agrupamiento ser-


virían, por el contrario, para redefinir las artificiales
fronteras político-administrativas. En todo caso, la
inquietud permanece: ¿cuáles son los rasgos que tene-
mos en común? Pero quizás no necesitemos definirlos.
La certeza se refugia en el ámbito de la intuición; esa
intuición que cobra materialidad cuando vivimos en
otro continente.

La Cepal y el peso de la economía
En los hechos, la propuesta de la integración vuelve
a tomar fuerza a mediados del siglo XX, pasando por
encima de aquellas disquisiciones. Se trata de inte-
gración económica y la discusión se vuelve asunto
de economistas. Pero en lo restringido del campo se
advierte un esfuerzo análogo por encontrar lo propio.
Es quizás el periodo histórico en el que las burguesías
latinoamericanas más se acercan a una actitud cultural
y política distanciada de las potencias externas. Se ex-
presa en una corriente de pensamiento que, como es lo
propio de la época, rompe sus lanzas en el campo de la
teoría económica. Porque es allí donde presuntamente
se definen las orientaciones para la sociedad.

1 Aparte de los numerosos documentos de la propia Cepal, se encuentra
una excelente síntesis de su pensamiento en Rodríguez (1980).

Introducción 17

Es por eso que en estas páginas se le dedica es-
pecial atención a las tesis de la Comisión Económica
para América Latina y El Caribe, de Naciones Unidas,
más conocida como la Cepal1. Porque es la expresión
más depurada de ese pensamiento. Y porque la inte-
gración, desde entonces, ha de entenderse en términos
económicos. Está estrechamente ligada, por lo demás,
a una concepción del desarrollo. La Cepal consigue
llevar a término una elaboración teórica original de un
concepto y un propósito, el desarrollo, que se discutía
en todo el mundo a propósito de los países llamados
subdesarrollados. Y lo hace, precisamente, identifi-
cando en las condiciones de la economía mundial las
causas del subdesarrollo, mediante una crítica a la
teoría ortodoxa del comercio internacional. Su impor-
tancia reside, pues, en la toma de partido frente a las
potencias, comenzando por Estados Unidos.

La noción de desarrollo, sin embargo, es enteramen-
te discutible. Se asocia, en primer lugar, con la idea
de crecimiento económico, que estaría bloqueado en
nuestros países. Pero además tiene algo de orgánico,
que remite a un sentido de evolución que nos devuelve
a las ideas de lo salvaje, lo primitivo, lo tradicional,
que serían nuestros atributos, en contraposición a lo
civilizado y lo moderno. El objetivo, por lo tanto, sería


alcanzar las más altas etapas de la evolución humana,
que ya se observaban en los países del centro del capi-
talismo. No sorprende, en consecuencia, que el énfasis
estuviese en la industrialización y que, conceptualmen-
te, no se abandonara el determinismo tecnológico.

Pero lo importante aquí es establecer los nexos
entre esta concepción y las propuestas de integración.
Se plantea aquí la hipótesis de que dichas propuestas
aparecen en el momento en que atraviesan serias difi-
cultades las estrategias de desarrollo que originalmen-
te, y primordialmente, se presentan como estrategias de
desarrollo nacional. De manera recíproca, puede decirse
que cualquier propuesta alternativa de integración
debe asumir como punto de partida una concepción
de desarrollo. Aunque, a esta altura, por lo que se ha
dicho, no se trataría de desarrollo. Y la integración
deba rebasar el ámbito de lo económico, para retomar
lo político y lo cultural, antes menospreciados.

El contenido
En este ensayo se hace un recorrido histórico. Tiene un
eje cronológico, pero el propósito principal es destacar
los temas cruciales que caracterizan el problema de
la integración. Temas que, a su vez, serán los ingre-

Introducción 19

dientes de una posible y nueva propuesta. El recorrido
desemboca en la actual y colosal disputa que vive el
continente. Una vez más, se levanta una amenaza
imperial, pero la resistencia tiende a escapar de la
negatividad. Y es por eso que, de manera ineludible,
la cuestión de la integración, que ya no busca alcanzar
el nivel de los otros, incorpora o debe incorporar en
nuestro pensamiento las alternativas que se proponen
para la crisis del mundo en su conjunto. Esta conside-
ración sobre la situación actual del continente describe
igualmente, en términos políticos, las condiciones en
las que se hace posible una propuesta alternativa.

El título, Ni lo uno ni lo otro, contiene delibera-
damente una ambigüedad, o mejor, un doble sentido.
Quiere decir, en una primera y obvia lectura, que en
Latinoamérica no hemos conseguido, en la prácti-
ca, ni la integración ni el desarrollo. Pero, al mismo
tiempo, evoca algo más profundo: Descreemos de la
integración tal como se ha planteado hasta ahora,
pero, sobre todo, descreemos de la noción de desa-
rrollo. El fracaso no ha sido nuestro, pero tampoco es
tarea nuestra enmendar la plana. El intento es ahora
completamente nuevo. Con nuevos protagonistas so-
ciales. Nuestra América, como la llamaba José Martí,
revelaría, ahora sí, su verdadera identidad.


Glosario

Desgravación unilateral
Ocurre cuando las autoridades de un país deciden re-
ducir los gravámenes a la importación –particular-
mente los aranceles—sin que medien acuerdos ni
reciprocidad de parte de los países beneficiarios.

Deslocalización

Consiste en la estrategia de separar partes del proceso
productivo para trasladarlas a empresas subsidiarias o
a proveedores externos. El traslado puede hacerse en
el mismo país o hacia otros.

Grados y formas de integración

n Zona o área de comercio: estadio de integración
económica más incompleta, pero necesario para
dar mayores saltos. Además, espacio geográfico
en donde los países que lo conforman acuerdan

Glosario 21

eliminar las barreras existentes para bienes
producidos en la zona, pero conservando la au-
tonomía de su manejo económico.
n Unión aduanera: superior al anterior estadio
y primero en el que los países ceden en ben-
eficio de los demás un aspecto de soberanía
económica, como el manejo de la política com-
ercial. Además, espacio geográfico en el que se
han levantado todas las trabas al comercio entre
los países que lo conforman y donde se crea un
arancel externo común.
n Mercado común: forma de integración mucho
más compleja que las anteriores. Busca que la
economía de los países se constituya en un solo
espacio económico.
n Comunidad económica: comporta la unificación
en su actividad económica (producción, uti-
lización, distribución y consumo) de las leg-
islaciones de los países integrados, como si
se tratara de un solo país (tomado de Puyo,
2004).

Multimodal
Se refiere a la utilización de diversos modos de trans-
porte en un mismo trayecto.


Volatilidad
Característica de ciertos mercados en los que las can-
tidades y los precios no alcanzan equilibrios estables,
sino que cambian bruscamente. En general, se refiere
a una extremada variabilidad que impide establecer
una tendencia definida.

Glosario 23

Auge y decadencia
de un ideal

En América Latina, el contenido de
la integración regional ha sido,
desde finales de los pasados años
cincuenta, principalmente económico.
Y su sentido, verdaderamente práctico.
Pero lo que comenzó como una
ilusión, decayó con la experiencia
de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio. Ella describe muy bien
los problemas a los que se enfrenta
cualquier propuesta de integración
regional.

S
ólo en cuanto preocupación de los
economistas, la integración fue
también del interés de los po-
líticos. Los pueblos han asistido a los
diversos experimentos con una actitud
de espectadores y, en la medida en que
nunca se les ha consultado, mal podría
entenderse como un propósito de las na-
ciones. Ni siquiera, como un asunto de
debate público. No obstante, sus efectos
son reales y su evaluación debe tenerse
en cuenta en las discusiones actuales.

La integración como
alternativa para el desarrollo
En un texto publicado en 1967, de
propósitos esencialmente escolares, el
economista brasileño, Celso Furtado ex-
presaba: “Es natural (...) que de algún
tiempo a esta parte la integración de las
economías nacionales esté en el centro
de las preocupaciones de cómo salvar el
problema de la estrechez de los mercados
nacionales.” Y concluía: “Así, la teoría
de la integración pasa a constituir una


etapa superior de la teoría del desarrollo y la política
de integración toma los tintes de una forma avanzada
de política de desarrollo” (Furtado, 1969). La inte-
gración surge desde el principio como una alternativa
en los debates sobre el desarrollo.

Representante eminente de lo que se llamó la es-
cuela de la Cepal, Furtado entendía que las estrategias
formuladas en los años cincuenta presentaban defi-
ciencias no solamente teóricas sino, sobre todo, en su
aplicación práctica. Una de ellas tenía que ver precisa-
mente con la integración que, vista la desaceleración
de la economía y de la industrialización en los años
anteriores, incluida la de los países más avanzados,
tendía a convertirse en la verdadera alternativa.

El argumento, dicho en forma simple, podía enun-
ciarse así: si el avance tecnológico implica, por regla
general, un aumento de las dimensiones mínimas
económicas de las unidades productivas (economías
de escala), es evidente que el tamaño del mercado
se convierte, al llegar a cierto punto, en el principal
obstáculo para la continuidad de la industrialización.
En los países más avanzados, como Brasil y Argen-
tina, el obstáculo se expresaba en una imposibili-
dad de alcanzar niveles más complejos (sobre todo,

Auge y decadencia de un ideal 27

bienes de capital) en el camino de la sustitución de
importaciones. Pero también era visible, de manera
prematura, en los que se encontraban en estadios
inferiores de dicha sustitución. En los años sesenta
se habría llegado ya a este punto.

No era el único en arribar a semejantes conclu-
siones. Puede deducirse fácilmente que el argumento
supone la presencia del ‘estrangulamiento externo’,
quizás la tesis fundamental de este pensamiento
económico, que arranca con la obra de Raúl Prebisch
(véase recuadro). Por ello, no debe extrañar que la
alternativa de la integración regional haya estado
siempre presente, aunque con poca fortuna (Furtado,
1969). Aparece en casi todos sus documentos, desde
aquel que se considera fundacional (Cepal, 1951).

Pero fue sólo casi diez años después, abiertas las
posibilidades políticas entre los gobiernos del Cono
Sur, cuando se le dio sustentación teórica y forma de
propuesta específica (Cepal, 1959). A partir de enton-
ces comenzó a hablarse de “mercado regional latino-
americano”. Ejerció notable influencia en la creación
de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio,
Alalc, en 1960, un proyecto que se apartaba, a pesar
de todo y en un ámbito geográfico restringido, de la


La integración surge desde el principio como una

ESTRANGULAMIENTO EXTERNO
Forma parte de los llamados obstáculos estructurales
al desarrollo. Consiste en que, al llegar los países de la
periferia a un estadio avanzado del desarrollo industrial,
es decir, después de haber sustituido los sectores de
bienes de consumo, cada nueva sustitución implica más
importaciones (de bienes de capital e intermedios) de las que
ahorra. Con unos términos de intercambio tan desiguales
y un mercado mundial que no puede absorber su oferta
exportable, son grandes las limitaciones del fondo de divisas
de estos países. Eso significa que les es cada vez más difícil
continuar su desarrollo.

formulación de la Cepal. Igualmente, en la creación
simultánea del Mercado Común Centroamericano.
Volveremos más adelante sobre este asunto.

Integración y libre comercio
Una aclaración importante. Cuando se habla de in-
tegración, la mayoría de las veces, se trata de inte-
gración regional, es decir, de un grupo de países. Es
claro que podría referirse teóricamente a una inte-
gración mundial, en cuanto se busque la supresión
de todas las barreras que hacen que el planeta esté


alternativa en los debates sobre el desarrollo.

dividido en economías nacionales. Tal ha sido el pro-
pósito, por lo menos retórico, desde la adopción del
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (Gatt,
por su nombre en inglés: General Agreement on Tariff
and Trade), después de la Segunda Guerra Mundial.
En ese sentido, integración sería igual a un libre
comercio que terminaría por conformar un mercado
único planetario.

Pero no es tan fácil. Las barreras expresan, jus-
tamente, la existencia de los Estados nacionales.
Son estos los que establecen barreras comerciales,
limitaciones a los movimientos de factores, políti-
cas de desarrollo interno, alteraciones de las tasas
de cambio, políticas macroeconómicas autónomas y
otras más que existen todavía, a pesar de la excesiva-
mente ponderada globalización. En consecuencia, es
preciso un acuerdo entre los Estados. De ahí que las
modalidades de integración sean muchas, según las
barreras consideradas (en diferentes combinaciones)
y los instrumentos utilizados. Y su consecución, un
proceso gradual.

Es por todo esto que, en la práctica, el término in-
tegración adquiere verdaderamente sentido cuando se
refiere a la supresión de barreras, pero aplicada a un


conjunto limitado de países: aquellos generalmente
vecinos o contiguos, ya que, además, las distancias
constituyen de por sí una ‘barrera’ material que se
expresa en costos y se refleja en precios diferenciales
según países (véase recuadro). Es por eso también
que la integración supone negociaciones y decisiones
políticas, más factibles en un ámbito regional. Se
llega incluso a crear una superestructura institucional
compleja, con una real capacidad de intervención
supranacional (véase recuadro).

LO QUE SÍ Y LO QUE NO
SE VENCEN LAS DISTANCIAS...
Es más que un azar que el avance de la globalización en los
últimos tiempos se atribuya al extraordinario desarrollo de
los medios de comunicación.
...mientras reinan otros obstáculos
Numerosas dificultades han marcado la ilusión de una
institucionalidad de carácter mundial. La propuesta inicial
–Carta de la Habana, 1948-- de creación de una Orga-
nización Internacional del Comercio, nunca pudo llevarse
a la práctica. Sólo al final de la Ronda Uruguay, más de
cuarenta años después, se creó la Organización Mundial del
Comercio, la cual se encuentra hoy, sin embargo, sometida
a múltiples y agudas controversias.

El hecho de que la integración sea restringida o
parcial supone una contradicción intrínseca, es de-
cir, un principio de discriminación, lo que se quiere
evitar (véase recuadro). Desde el punto de vista de la
economía mundial, es evidente que toda integración
regional implica edificar o consolidar un conjunto de
barreras con respecto a los países restantes, o sea, lo
contrario al propósito de la integración en general.
Incluso en su forma más simple, la reducción de los
impuestos a la importación (aranceles) para ciertos
productos entre dos o más países; en este caso es
claro que, al no extenderse a los demás este bene-
ficio, el comercio se desviará hacia los que hacen el
acuerdo. En la literatura económica se conoce como
efecto de “desviación del comercio”.

Del problema se habla desde hace mucho tiempo.
En sus orígenes, tuvo que ver con el colonialismo y ya
en la segunda mitad del siglo pasado se planteó en
los términos actuales, a propósito de la proyección
del Gatt. La solución adoptada, como excepción en
sus mismos principios (artículo XXIV), fue considerar
el resultado neto, es decir, la diferencia entre el in-
cremento del comercio entre los países integrados y
la desviación que se acaba de explicar, producida por
el acuerdo. Se admite la integración si la diferencia es


FRENTE A LA INTEGRACIÓN PARCIAL
El Gatt surgió como una reacción contra la proliferación de
acuerdos comerciales preferentes del período entregue-
rras. El propósito era conseguir una reducción gradual de
los aranceles, que se iría generalizando según el principio
de Nación más favorecida (NMF), es decir, que la reducción
otorgada a un país se aplicaría a todos los demás. Así, el
criterio adoptado fue el de la reciprocidad y se desechó,
en contra del parecer de Estados Unidos, el de equilibrio
de las balanzas de pagos, que algunos propusieron en va-
no. Aunque, por cierto, el Gatt fue al principio un acuerdo
también parcial (sólo de 23 países).

positiva. El problema consiste en que es muy difícil
calcular de antemano esta diferencia; incluso, una
vez adelantada la integración se han dado muchas
controversias sobre las cifras.

Además, las integraciones suelen ir más allá de
las reducciones arancelarias; la forma de Unión Adua-
nera implica por ejemplo adoptar un arancel externo
común. Queda solamente la idea de que, en perspec-
tiva, la liberalización del comercio, así sea parcial,
es mejor que nada.


De todas maneras, la solución no se adoptó pro-
piamente por su solidez técnica. Estaba en camino la
Unión Europea, considerada hoy el caso emblemático
de integración y ejemplo para todos los demás. No es
un secreto que, a cambio de las ventajas obtenidas
por la única potencia indemne, Estados Unidos, el
acuerdo entre los vencedores de la Segunda Guerra
implicó un apoyo a la reconstrucción europea, en la
que lo más importante era más que la infraestructura
física, la reconstrucción de las relaciones económicas
entre Alemania y Francia (véase recuadro). En conse-
cuencia, a pesar de que el Gatt, como las instituciones
de Bretton Woods, fue un diseño estadounidense,
tuvo que consagrar, por su propio interés, una excep-
ción que garantizara la estabilidad ulterior del mundo
capitalista. Una excepción enteramente política. No
era, como es lógico, el caso de Latinoamérica.
¿EN EUROPA DESDE CUANDO?

El Tratado de Roma, padre de la Comunidad Económica
Europea, se firmó en 1957 entre seis socios: la República
Federal de Alemania, RFA; Francia, Italia y los miembros de
Benelux. Pero tenía el antecedente, desde hacía varios años,
de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.


SISTEMA BRETÓN WOODS
En julio de 1944, 44 países se reunieron en la ciudad esta-
dounidense de Bretton Woods, New Hampshire, para es-
tablecer el sistema monetario internacional de posguerra.
Aunque aparentemente era una conferencia de las Naciones
Unidas, estuvo controlada y dirigida por Estados Unidos.
Esta reunión dio origen al Fondo Monetario Internacional y
al Banco Mundial. También a partir de entonces comenzó
a usarse el dólar como moneda internacional.

Nacimiento de una ilusión
Como se dijo antes, a finales de los años cincuen-
ta hubo una situación política que posibilitaba la
discusión de un proyecto de integración. En 1955,
un golpe militar derrocaba el gobierno de Perón,
quien había practicado una política nacionalista,
hasta el punto de rechazar su vinculación al Gatt y
encabezar la oposición a la Carta de la Habana. En
cambio, defendía el derecho a establecer acuerdos
preferenciales de comercio entre los países latinoa-
mericanos. Estos acuerdos, junto con otros arreglos
bilaterales, existían entre Brasil, Argentina, Uruguay


y Chile y cumplieron un papel importante desde los
años treinta, pero en ese momento tendían a perder
eficacia.

Una razón de esa pérdida de eficacia fue el propio
Gatt, en el que eran miembros fundadores Brasil y
Chile. Luego se vincularon los demás países latinoa-
mericanos, comenzando con Uruguay (1949) y Perú
(1950), aunque Argentina sólo lo hizo en 1967. Pues
bien, en el Gatt, estos acuerdos se aceptaron inicial-
mente como excepciones, pero con la desgravación
generalizada se reducían los márgenes de preferencia.
Otra razón fue la pérdida progresiva de importancia
del comercio intrarregional (en el total, a partir de
1953 y en términos absolutos, desde 1955), al tiempo
que crecían las importaciones desde otras regiones.
Como si fuera poco, la tasa de crecimiento de las
exportaciones totales comenzó a declinar después
del fin de la guerra de Corea, que antes las había
propulsado1.

En estas circunstancias, y ya reemplazado Perón,
los gobiernos del Cono Sur se vieron obligados a
buscar un sustituto para los esquemas de preferen-

1 Consultar, por ejemplo, Tussie (1988).


La historia de la Alalc describe los problemas a los que se

cias arancelarias, con miras a preservar el comercio
intrarregional y encontraron una posibilidad en la
fórmula de la integración ampliamente ilustrada con
el avance de Europa. Cabía allí, en consecuencia,
el enfoque de la Cepal, que adelantaba una sólida
crítica al funcionamiento del comercio mundial.

La idea no era enteramente novedosa. El propio
Perón había considerado que los acuerdos preferen-
ciales eran justamente el camino para llegar a una
Unión Aduanera Latinoamericana y ello no estaba
lejos de las elaboraciones de la Cepal. Sin embargo,
ahora se trataba más bien de encontrarles una alter-
nativa en una vía diferente, dentro de lo aceptado
por el artículo XXIV del Gatt; la posición política de
los gobiernos no permitía ir más allá. Hay en ello
una paradoja: si bien existía una oportunidad para
recoger la antigua sugerencia de la Cepal, al mismo
tiempo se levantaba una resistencia a aplicar sus
recomendaciones. Esta tensión fue la que marcó el
surgimiento de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio, Alalc, con el Tratado de Montevideo
en 1960, como se verá en seguida.

Cabe mencionar el hecho de que en contra de
la opción regional marchaba además la tendencia


enfrenta cualquier propuesta de integración regional.

de buscar cada país individualmente el acceso a los
mercados del norte. Había, para estos gobiernos,
otra tentación, la que dio finalmente al traste con la
Alalc: la oferta de un Sistema General de Preferencias
por parte de los países desarrollados. Los países de
menor desarrollo venían peleándola en el Gatt hasta
obtenerla parcialmente después de la primera reunión
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Comercio y el Desarrollo, Unctad (1967) (véase re-
cuadro). Esta medida, favorable a los países menos
desarrollados, implicaba dos excepciones. Una, al
principio de reciprocidad, porque se promovían re-
ducciones arancelarias para los bienes primarios por
parte de los desarrollados sin ninguna clase de com-
pensaciones equivalentes y otra al principio de NMF
porque en el caso de los manufacturados los países
desarrollados no tendrían que otorgar la reducción
a otros países. En realidad sólo operó y ha operado
parcialmente en la forma de programas selectivos
otorgados por los países desarrollados en la tónica
de la tradicional política de Europa frente a sus an-
tiguas colonias (véase Moncayo, 2003).


PARA NO DESCUIDAR EL DESARROLLO
Unctad es la sigla de United Nations Conference on Trade
and Development (en español, Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo). La Unctad se creó
en cierto modo para compensar el hecho de que, hundida la
propuesta de la Organización Internacional de Comercio, OIC,
el instrumento provisional del Gatt adquiría permanencia,
sin ocuparse del tema, en ese entonces fundamental, del
desarrollo.

Contenido de la integración:
primera derrota de la Cepal
La historia de la Alalc describe perfectamente los
problemas a los que se enfrenta cualquier propuesta
de integración regional. Problemas no resueltos aún
y ni siquiera planteados en los últimos tiempos.

Para empezar, es claro que la iniciativa provenía
de los países meridionales, especialmente Brasil y
Argentina, los más avanzados. Si bien la Asociación
se dejaba abierta (poco a poco se vincularon otros,
incluidos algunos de menor desarrollo), fue siempre
una solución, sin duda limitada, para sus promotores,
mientras crecía la insatisfacción de los demás. No


sobra advertir que Centroamérica quedó por fuera
y adelantó simultáneamente su propio proceso de
integración.

Este rasgo se liga estrechamente al tratamiento
de las diferencias de desarrollo (asimetrías, en el len-
guaje actual), que se redujo a la posibilidad de hacer
concesiones especiales, mientras que en la propuesta
original de la Cepal, era un centro del proyecto. Y
era lógico en la fórmula adoptada, la de una zona
de libre comercio; la de la Cepal era la de una zona
preferencial de comercio. Sólo de manera retórica
quedó el propósito de avanzar hacia un mercado
común (véanse recuadro y glosario).

La diferencia entre estas fórmulas es significativa.
En el enfoque de la Cepal, el hecho de abarcar Latino-
américa con toda su heterogeneidad sólo permitía, a
su juicio, una propuesta flexible. Esta partía de una
etapa experimental de diez años, en la que, mediante
negociaciones producto por producto, se buscaría so-
lamente una reducción del nivel promedio arancelario,
es decir, al admitir que los países más débiles pudieran
mantener significativos grados de protección. En otras
palabras, la heterogeneidad era el punto de partida y
no una corrección a posteriori y por ello se adoptaba


En general, los procesos de integración económica deben

GRADOS DE LA INTEGRACION
diferenciarse a partir de los objetivos que se plantean en el
momento de constituirse y de los fines que persiguen. Según
el grado de compromiso de los países, se pueden identificar
diferentes esquemas de integración que se califican como
fases del proceso que conducen a un último estadio en el
que cada unidad nacional debe demostrar que posee un alto
grado de compromiso y una inmensa madurez política y eco-
nómica. En seguida se muestran los grados de integración,
de menor a mayor compromiso, y por objetivos.
n Zona de libre comercio (ALC)
n Unión aduanera (UA) = ALC + Arancel externo común
n Mercado común (MC) = UA + armonización de políti-
cas económicas
n Comunidad económica = MC + unificación de políticas +
4 liberaciones (bienes, servicios, capitales y mano de
obra).

una clasificación en tres tipos de bienes y tres tipos
de países. Llama la atención la inclusión de los paí-
ses intermedios, caracterizados más que por su bajo
desarrollo, por su mercado insuficiente2.

2 Véase Salgado (1979). En adelante se hará referencia a muchas
de sus excelentes consideraciones.


El tratamiento preferencial, en consecuencia,
además de afectar el principio de reciprocidad en
el ámbito arancelario, incidía en la aplicación del
principio de Nación más favorecida. Esto en razón
de que mediante concesiones es posible que una
reducción otorgada a un país ‘débil’ no tenga que
generalizarse a otros. En la etapa experimental, el
esquema y la sugerencia de adelantar los acuerdos
complementarios en materia de nuevas industrias o
racionalización de las existentes crearían las condi-
ciones para pasar a una etapa de integración más
profunda. Pero la propuesta se rechazó.

Sería muy extenso y prolijo detallar la propuesta
de la Cepal. Pero la verdad es que son ostensibles sus
diferencias con el esquema finalmente adoptado en
el Tratado de Montevideo. Si bien la Cepal adoptaba
el principio de libre competencia y la especialización
que él conllevaría en la integración (curiosamente,
puesto que lo negaba en el comercio mundial), no
era ese el punto de partida. En cambio, la Alalc
terminó basándose en dicho principio. Se reducía a
un programa de liberalización progresiva y genera-
lizada del comercio, con la aspiración de conseguir
en diez años (después doce) la liberalización plena
de lo esencial del intercambio. Cumplido el plazo, y


con el programa estancado, muy lejos estaba de la
meta. Y aunque aceptó las concesiones especiales,
en realidad muy poco se pusieron en práctica.

El tono de la negociación

En síntesis, la Alalc, además de reflejar la concepción
ortodoxa del comercio, se adaptaba a lo previsto por
el Gatt: liberalización en un espacio geográfico para
converger con la liberalización mundial en marcha.
Aquí podríamos preguntarnos, de una vez, si eso es
integración. Sin duda, fue un resultado de la con-
frontación de intereses políticos.

Las negociaciones no fueron, en realidad, tan
arduas. La Cepal venía trabajando en el asunto des-
de 1956, con ocasión de la primera sesión de su
Comité de Comercio y luego, en 1958, en un grupo
de trabajo especial. Empero, en ese mismo año se
adelantó una reunión de consulta con expertos de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay y allí se elaboró un
Proyecto de Acuerdo de Zona de Libre Comercio para
esos países, en principio. Ese fue el que finalmente
se impuso, con algunas variaciones y dándole un
carácter abierto a otros, en el Tratado de Montevideo
(18 de febrero de 1960).


Era el enfoque del Gatt y así lo advirtió su repre-
sentante: “en el establecimiento de arreglos prefe-
renciales es necesario garantizar que los intereses
de terceros países no sean lesionados y que tales
arreglos se utilicen en una primera etapa, porque
siempre la meta final debe ser el mercado compe-
titivo sin limitaciones (citado por Salgado, 1979).
Y más agresivamente, el representante de Estados
Unidos, quien asistía, y habría que preguntarse por
qué, a la segunda sesión del Comité de Comercio: “La
creación de un nivel indeterminado de preferencias,
sin un compromiso de proseguir la formación de la
zona de libre comercio, sería susceptible de producir
un elevado grado de incertidumbre”. Ya en tono de
amenaza lo había expresado, en 1958, el embajador
estadounidense en Brasil: “[La iniciativa] sería bien
recibida por los Estados Unidos, siempre que tales
arreglos se ajusten a las normas establecidas en el
artículo 24 del Gatt (véase Salgado, 1979). Todo esta-
ba dicho; la Cepal, en realidad, no entró en combate
y su propuesta hizo mutis por el foro.


El problema principal de la integración es la heterogeneidad,

El verdadero problema
de toda integración
Las presiones internacionales, sin embargo, fueron
tan efectivas porque entraban en concordancia con
los intereses representados por los gobiernos, entre
ellos, los más poderosos. La modalidad adoptada
(zona de libre comercio) correspondía, en cierto mo-
do, al predominio de Brasil y Argentina. Obsérvese
que Uruguay y Chile respaldaron desde el principio
la propuesta, a pesar de su condición desventajosa,
pero unos años después solicitaron tratamiento es-
pecial en la Alalc.

La diferencia entre zona preferencial y zona de
libre comercio no es puramente técnica. En esta úl-
tima, la lógica de la liberación comercial lleva ne-
cesariamente a que los beneficios de la pretendida
integración se concentren en los países de mayor
nivel de industrialización (véase recuadro). Esto es
claro, aun desde el punto de vista teórico: antes se
habló de la diferencia entre creación y desviación
de comercio, para justificar la integración regional.
Debe observarse, sin embargo, que la creación de
comercio supone, por ejemplo entre dos países, que
el más eficiente aprovecha la reducción del arancel
para exportar al otro determinado producto, no só-


ya que se trata Estados más o menos soberanos.

lo sustituyendo la importación de terceros, sino la
propia producción del segundo, menos eficiente. Es
decir, la plena operación de la ley de las ventajas
comparativas. El primero, además, ante la perspectiva
de un mercado ampliado, puede avanzar en econo-
mías de escala y ofrecer el producto a un precio aún
mucho menor.

Así, el efecto es positivo para la región tomada en
conjunto, pero no para todos y cada uno de los países,
a menos que, en nuestro ejemplo, el segundo tenga otro
producto para el cual se produce el mismo fenómeno,
en sentido inverso. O que los efectos económicos y so-
ciales en uno y otro sean equivalentes. En la práctica,
esto casi nunca ocurre; el segundo país pierde. Se com-
prenderá fácilmente que si se tienen tres o más países
y una gama suficientemente amplia de productos, la
complejidad hace imposible un equilibrio.

El proceso que sigue a la liberalización comercial
no es, pues, neutro. Por eso, en aras de la equidad,
es indispensable estructurar un conjunto de preferen-
cias desiguales, así parezca dispendioso, con el fin de
atender las necesidades dispares de desarrollo entre
los participantes. Y un conjunto de medidas y políticas
complementarias. Más aún si se tiene en cuenta la rela-


Homogeneidad versus heterogeneidad
EN CENTROAMÉRICA

En una región donde hay menor heterogeneidad y menor
nivel de desarrollo, como es Centroamérica, la integración
tiene mayores posibilidades de ser exitosa, por lo menos
hasta llegar a las puertas de una verdadera industrial-
ización. –Significativamente, allí la Cepal sí propuso una
zona de libre comercio.– En ese punto, la única alternativa
es la programación, esto es, la racionalización de la asig-
nación de recursos de manera consciente y deliberada.
Fue entonces cuando el proyecto centroamericano entró
en decadencia.

ción con los terceros; el arancel externo común (unión
aduanera), por ejemplo, va encaminado a impedir que
el país que tenga menor arancel con ellos simplemente
lo importe y lo reexporte a sus socios.

En consecuencia, el problema principal de cual-
quier integración es la heterogeneidad, ya que es-
tamos hablando de Estados nacionales más o menos
soberanos. No gratuitamente la propuesta siempre
suele estar rodeada de altisonantes declaraciones
sobre la hermandad, “los lazos que nos unen” y los
rasgos en común.


Las diferencias de naturaleza económica cuentan
mucho en la medida en que definen las aspiracio-
nes de los actores. Aquí es importante considerar
que esto trata algo más que el nivel de desarrollo:
aborda el grado y tipo de industrialización; en los
países de la periferia suele ser mucho más acen-
tuada la heterogeneidad que entre los países del
centro. Otras diferencias se refieren a la estructura
socioeconómica, los problemas fundamentales que
deben afrontar y, por tanto, las políticas económi-
cas, que deberían modificarse y, en el mejor de los
casos, armonizarse.

Pero la heterogeneidad va más allá de lo que se
conoce como dimensión económica: toca diversos
aspectos que no se pueden subestimar. Puede refe-
rirse a la diferencia de sistemas políticos, aunque
es algo que hoy se deja de lado. Es claro que para
un país socialista (o mejor, estatista) las desgrava-
ciones no tendrían ningún efecto sobre los flujos
de comercio. Un fenómeno equivalente sería el de
radicales diferencias de orientación política o dispu-
tas, por ejemplo por límites, a veces acompañadas
de enfrentamientos. Todo ello dificultaría cualquier
negociación.


Modalidades de Heterogeneidad

Una clasificación de los objetivos principales de una
integración, que a su vez ilustra sobre las motivacio-
nes de los actores involucrados, resulta de utilidad
para entender mejor el asunto. Puede hablarse de
cuatro objetivos principales (Salgado, 1979):
n Desarrollo y cambio de la estructura industrial
y progreso tecnológico.
n Expansión del comercio y mejor aprovecha-

miento de las capacidades productivas exis-
tentes.
n Aumento de la capacidad de negociación con

terceros.
n Mejoramiento de las relaciones políticas entre

los Estados.
En un caso determinado, pueden perseguirse los
cuatro objetivos; por consiguiente, lo que impor-
ta es el tipo de combinación y el énfasis relativo.
Los dos últimos influyen en la decisión inicial, en
cambio los primeros definen los objetivos concretos
y las modalidades de la integración. Es allí donde
entra en juego la heterogeneidad. Lógicamente, los
países de menor desarrollo estarán interesados en el
primero. La integración se considera como un cami-


no para producir un cambio estructural y definir un
patrón de industrialización; de ahí la importancia de
los esquemas de preferencias, del papel del órgano
supranacional y aun de la programación industrial.
En cambio, a los países de mayor industrialización
es interesa simplemente la ampliación del mercado
–el segundo objetivo-- y se encuentran mejor ser-
vidos por una forma de liberalización comercial. Se
refuerza así, vía mercado, el patrón de especializa-
ción preexistente.

Es a esta última a la que se llama, curiosamente,
integración más profunda, por aquello de la elimi-
nación completa de las barreras comerciales. Desde
otro punto de vista podría decirse, más bien, que la
verdadera integración se da cuando predominan los
rasgos de cooperación. En el plano político e ins-
titucional, la llamada integración profunda supone,
para materializarse, la imposición de los más fuertes,
mientras que la segunda opción implica un espacio
más horizontal de negociación y una superestructura
concertada, con mayor poder de intervención.


Conclusión: genio y figura
de los protagonistas
Fácil es percatarse de que lo anterior se puso de ma-
nifiesto en el diseño de la Alalc. Basta recordar la
historia que se relató anteriormente. Las motivaciones
propiamente políticas sólo influyeron débilmente en
el cuarto objetivo, aunque quizás podría mencionarse
la consolidación de las relaciones Brasil-Argentina,
luego de los cambios en este último país. Pero vale
la pena anotar algo en relación con el tercero. De
acuerdo con su crítica al funcionamiento del comercio
internacional, la Cepal sí había colocado este objetivo
entre los principales y así lo reiteró en 1965:
Es difícil concebir una solución de esta naturaleza [ex-
pandir el comercio y establecer una estructura productiva
diversificada] si cada uno de los países latinoamericanos,
sin excluir a los más avanzados de la región, se enfrenta
inerme a los poderosos países industrializados y a los
más poderosos bloques regionales y políticos que entre
ellos han constituido (…). No queda, en consecuencia,
otro camino que el de establecer un proceso gradual de
integración que lleve a una unión económica de los países
latinoamericanos (Cepal, 1965).

No obstante, este objetivo, además de abando-
narse prematuramente, se transformó en su contrario,
al colocar la Alalc en el camino de lo previsto por


el Gatt. Contundente había sido la advertencia de
Estados Unidos. Pero también existía una limitación
estructural, que ya se encontraba interiorizada en
los dirigentes de los países: la dependencia. A pesar
de todo, era indispensable incrementar el poder de
compra para los bienes de capital (y muchos inter-
medios), producidos en el centro, indispensables en
los procesos productivos. A falta de otras políticas
domésticas y externas, la integración, insuficiente
para romper la dependencia, no podía menos que
apuntalarla. De hecho, tenía las condiciones para
facilitar la operación de las grandes empresas multi-
nacionales en el mercado ampliado, cosa que hasta la
Cepal, concentrada en el tema del comercio exterior,
había subestimado3. Se hubiera necesitado, pues, una
iniciativa política mucho más radical.

En cuanto a los objetivos económicos (los dos
primeros), se identificará el predominio del segundo,
si se recuerda la fórmula adoptada. Ahora bien, si los
convertimos en criterio de evaluación, no podría sor-
prendernos el hecho de no haberse producido ningún

3 En los años setenta, el Grupo Andino entró en crisis (salida de
Chile), a propósito de las normas de control del capital extranjero;
sólo sobrevivió, unos años más, modificándolas.


cambio estructural (primer objetivo). En cambio, sí
llama la atención el pobre resultado en lo referente a
la ampliación del mercado (segundo). Si bien aumen-
tó el comercio intrarregional, la Alalc no representó
una verdadera salida para la acumulación de capital
en los países más avanzados. Si acaso contribuyó a
recuperar los flujos de comercio en el Cono Sur.

El desenlace

Al comenzar los años setenta, los problemas eran
todavía más graves. Se había llegado a una nueva
fase de dependencia tecnológica y financiera, carac-
terizada por la presencia de las grandes corporaciones
multinacionales. El caso de Brasil ilustra muy bien
la sobre-expansión en curso del sector financiero,
sin incremento en la tasa de ahorro interno y en
la inversión productiva, que se asociaría luego con
procesos de inflación (Tavares, 1979)4. Como era
previsible, el programa de liberación se estancó. A
manera de respuesta, los países andinos iniciaron

4 Llama la atención que Maria Conceiçao Tavares no le atribuye
ningún papel a la expansión del mercado regional al examinar la
expansión brasileña, que, de todas maneras, se registró en los
sesenta.


PACTO ANDINO: EXCELENTE INSUMO PARA HOY
El impulso a una integración de la región andina respondió
a varias situaciones, entre ellas, al nulo tratamiento de la
heterogeneidad en la Alalc. Por eso puede considerarse un
estudio de caso de excelente utilidad para las discusiones
actuales. Se suponía que la integración tendría mayor fac-
tibilidad a escala subrregional al existir un nivel similar de
desarrollo entre los países (relativamente menor en Bolivia
y Ecuador). Aun así, se planteaba un esquema de superior
complejidad, incluidas modalidades de programación indus-
trial y armonización de políticas. La literatura al respecto
es extensa. Un análisis detallado se encuentra en Garay
(1979) y en Garay y Pizano (1979).

en 1969 una dinámica de integración subrregional
(véase recuadro).

En síntesis, diez años después nadie se atrevía
a afirmar que la Alalc era un proceso de integración
y menos, a aludir a su ideal, la Comunidad Econó-
mica Europea. En 1980, la sustituye la Asociación
Latinoamericana de Integración (Aladi), un simple
marco para adelantar negociaciones bilaterales y
plurilaterales.


La experiencia había dejado no pocas lecciones.
El propio Celso Furtado, en un texto escrito original-
mente en 1969, pero revisado en 1976 advertía:

Los esquemas que se limitan a la liberalización del co-
mercio (...) pueden tener significación en casos particu-
lares (…). Tratándose de países que ya avanzaron mucho
en la industrialización con orientación preferentemente
autárquica, como son los casos de la Argentina y el Bra-
sil, y países con grandes disparidades en sus grados de
desarrollo, esos esquemas en sí mismos son de escaso
valor (…) Actualmente se admite como más o menos
evidente, que lejos de ser una simple cuestión de libera-
lización del comercio, el verdadero problema consiste en
promover la creación progresiva de un sistema económico
regional (…).

Para concluir, apartándose por completo de la de-
finición clásica de integración, anota lo siguiente:

En síntesis, el problema es mucho menos de formación de
un espacio económico unificado mediante una movilidad
progresiva de productos y factores de producción (…) que
de reorientación del desarrollo en el plano nacional hacia
una articulación creciente de las economías nacionales
en un todo coherente (Furtado, 1983).

El autor no oculta su escepticismo, en vista de
las enormes dificultades. La marcha hacia un nuevo


integracionismo supondría una doble transformación:
la redefinición frente a los polos internacionales de
poder, particularmente Estados Unidos, y el cambio
sociopolítico en el plano nacional:
Esa evolución requiere, para poder vencer las suspicacias
de países con una larga historia de dependencia exterior,
una clara definición de los objetivos del desarrollo en el
plano nacional. Es a partir de esos objetivos que será
posible definir los sectores de actividad en que los bene-
ficios de la integración (…) son indiscutibles y pueden
ser captados y repartidos entre el conjunto de las partes
interesadas (Furtado, 1983).

La importancia de esta conclusión rebasa los lin-
deros del tema considerado. Furtado aborda aquí,
críticamente, el pecado original del pensamiento de
la Cepal: la subestimación de la política. Es insufi-
ciente, en efecto, postular la intervención del Esta-
do para corregir las fallas del mercado, en el plano
internacional y en el ámbito nacional. Es cuestión
de relaciones de poder; de quién se representa en
el Estado, o en los Estados, y por lo tanto de cómo
cambiar dichas relaciones de poder.


Renunciación

Los pasados años ochenta se conocen
en América Latina como la década
perdida. Los países de la región sólo
atinaban a enfrentar la crisis de
la deuda externa con las políticas
de ajuste impuestas por la banca
multilateral. La Cepal se sumió en
el silencio y una nueva corriente
intelectual comenzó a imponerse.

P
ocas oportunidades tuvieron en
los años ochenta los países de
América Latina para retomar el
tema de la integración, ya bastante su-
bestimado por las dictaduras militares o
por las ‘democracias restringidas’, a las
que, sin embargo, las unía una misma
concepción política. La cuestión del de-
sarrollo, patrimonio del tercermundismo
burgués, cedía su lugar a un supuesto
retorno a la ortodoxia liberal, que eli-
minaba toda crítica al funcionamiento
del comercio internacional. Al final de
la década, las élites latinoamericanas
adoptarían, en materia económica, el
dogma acuñado en el famoso Consenso
de Washington (véase recuadro).

Desventuras de un
pensamiento débil
La Cepal elaboró un documento y lo
publicó en 1990 como la grande y nue-
va orientación para el siguiente dece-
nio y en adelante. En él se expresó un


El concepto de Consenso de Washington se creó en 1989.

CONSENSO DE WASHINGTON
Se refiere al fundamento político económico de la muy
discutida política de ajuste estructural que impusieron las
instituciones de Bretón Woods. Quería expresar el con-
senso en política económica al que llegó la elite financiera
económico-política de Washington y los gobiernos de otros
países industrializados, como reacción a la crisis de deuda
de los años ochenta. Contiene diez ‘recomendaciones polí-
ticas’ para que los países endeudados superaran la crisis
de deuda: logro de control fiscal mediante reducción del
gasto público, reestructuración del gasto público, favore-
ciendo los servicios de salud, educación e infraestructura;
reforma fiscal en función de disminuir la progresión y
ampliar de la base impositiva, liberalización de las tasas de
interés y tipo de cambio libre y determinado por el mer-
cado, liberalización de las importaciones, liberalización de
la inversión extranjera directa, privatización, desregulación
y garantía de los derechos de propiedad..

Tomado de http://abcdelaglobalizacion.org/?q=es/node/1

sorprendente y radical cambio en el enfoque sobre
la integración latinoamericana. Corresponde a una
transformación de su pensamiento, así en sus con-
tenidos como en el tono de sus expresiones y, tal

Renunciación 61

vez, sobre todo, en este último: dubitativo, buscan-
do siempre el justo medio, como reconociendo una
culpa (la sustitución de importaciones), que hoy
sabemos no podía atribuírsele del todo. Incluso, si
así lo fuera, ya estuviera expiada, pues había perdido
por completo su influencia sobre las capas dirigentes
de todos los países.

Tras un lenguaje que retoma la mayoría de los
términos y conceptos acuñados en cuarenta años
de estudios, se esconde el abandono de un supuesto
fundamental de todos sus diagnósticos y propues-
tas: el desequilibrio externo y por tanto la noción
de estrangulamiento externo. El punto de partida
se componía ahora de la crisis de los años ochenta
–curiosamente ajena a esta realidad inocultable– y
las ruinas que ella había dejado:

los países de la región inician el decenio de 1990 con
el peso de la inercia recesiva de los años ochenta, con
el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia
de una fundamental inadecuación entre las estructuras
de la demanda internacional y la composición de las ex-
portaciones latinoamericanas y caribeñas. Además, se
arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las
cuales se destacan los desequilibrios macroeconómicos
no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de
capital e infraestructura física (asociada a niveles de in-


Pocas oportunidades tuvo en los ochenta Latinoamérica

versión deprimidos), una distancia cada vez mayor entre
los intensos cambios tecnológicos que se están dando
en el mundo y su aplicación en la región, el desgaste de
la capacidad financiera y de gestión de los gobiernos, la
frustración de un numero ascendente de personas que
busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprove-
chamiento de los recursos naturales y la depredación de
estos y el medio ambiente (Cepal, 1990).

Este resultado, según la Cepal, habría dejado lec-
ciones que debían considerarse para formular nue-
vas propuestas. Pero dichas lecciones, al parecer, se
limitarían a errores de política económica producto
de confusiones. Pero se ignoró un hecho fundamen-
tal: la crisis y el retroceso subsiguiente no eran más
que el reverso del tipo de expansión que se había
conseguido en el decenio anterior. Sólo que cuando
se dio esta última, había servido únicamente pa-
ra poner en duda el inevitable estancamiento, una
consecuencia extrema que algunos equivocadamente
habían extraído de la teoría de la dependencia. En
otras palabras, la Cepal fue incapaz de comprender
la crisis, justamente porque, ante la expansión, en-
mendó su teoría en un sentido equivocado.

En efecto, si bien el estrangulamiento externo no
conllevaba un apocalíptico final, la continuidad de

Renunciación 63

para retomar el tema de la integración.

la acumulación de capital suponía nuevas formas de
estrangulamiento y no su desaparición. El análisis
debió profundizar en el conjunto de problemas que
se agrupan en la cuestión del “financiamiento del
desarrollo”, como lo indicó María Conceiçao Tavares,
aludiendo a las nuevas formas de la dependencia. Se
habría entendido el crecimiento de la deuda externa
y, por lo tanto, la crisis. Y, sobre todo, que la ruina
descrita se debía no solamente a ésta, sino princi-
palmente al ajuste que impusieron los organismos
internacionales a los países de América Latina, en
beneficio de los acreedores y los países desarrollados
del centro. En consecuencia, se habría entendido que,
frente al ajuste brutal, existían opciones alternativas,
que reconocían la estrecha relación entre deuda y
comercio, tal como se propuso en su momento (véase
recuadro).

Por el contrario, la Cepal de fines de siglo, si
bien reconoce los desastres del ajuste, no lo toma
como lo que fue, una opción interesada, sino como
algo impersonal e inevitable. La suya es una actitud
de extrema gravedad, porque termina justificándolo
como el resultado de anteriores políticas erróneas.
Y lo que es peor, no distingue entre el agotamien-
to del modelo, eventualmente su propia política de


Por la misma época de la crisis de la deuda, los países

ALTERNATIVAS AL AJUSTE
desarrollados enfrentaban un momento difícil de su comer-
cio exterior. La situación tendía a agravarse: los países en
desarrollo necesitaban economizar las divisas destinadas al
servicio de la deuda y eso los obligaba a aplicar restricciones
a las importaciones: “La crisis de la deuda externa de los
países en desarrollo y, en particular, de los latinoameri-
canos, ha generado efectos de reducción del comercio de
exportación de los países industrializados” (Sela, 1988).

En 1984, comienza la Ronda Uruguay del Gatt, encaminada
una vez más a la liberación comercial. El éxito de esta Ronda
permitiría una solución a la deuda, al abrir el comercio para
los países en desarrollo y, recíprocamente, esa solución
contribuiría al éxito de la Ronda. Pero los países desarrolla-
dos eran reacios a avanzar en ese sentido. Por el contrario,
practicaban el proteccionismo bajo la forma de acuerdos
regionales en lo que entonces se llamó regionalismo:

En consecuencia, existe una relación entre las presiones pro-
teccionistas que se manifiestan en los países industrializados,
en especial, pero no exclusivamente, en los Estados Unidos,
y el problema del endeudamiento externo de los países de
América Latina (Sela, 1988).

Así, entonces, aunque había alternativas, la solución adopta-
da por los países desarrollados fue incluir en los programas
de ajuste de los países endeudados, medidas draconianas
de apertura comercial, a su favor, naturalmente.

desarrollo, y las políticas que acompañaron después
la orgía de endeudamiento externo y atracción in-
discriminada de inversión extranjera. Estas últimas
políticas habría que ubicarlas en la lógica de las
clases dominantes dependientes; casi todas expresa-
das en abominables y corruptas dictaduras militares
(Moncayo, 2003).
El esfuerzo por extraer lecciones la lleva sim-
plemente a adoptar, apenas con matices, el credo
neoliberal:
se tomó conciencia de la importancia de mantener los
equilibrios macroeconómicos de corto plazo (…) y se
lograron superar, en un grado importante, falsos dilemas
referentes a la relación industria-agricultura, mercado
interno-mercado externo, Estado-agentes privados y pla-
nificación-mercado (Moncayo, 2003, p.11)1.

Ese tono de ‘justo medio’ suena bien, pero, ¿se
trataba en realidad de dilemas, o el propósito era,
en el fondo, eludir la discusión? De la sólida cons-
trucción teórica inicial sólo quedaba tímidamente, en
lenguaje diplomático, “la necesidad impostergable
de corregir la asimetría de la inserción internacional
de la región”.

1 Justo en ese momento se hacía conocer el Consenso de Washing-
ton.


Desarrollo sin desarrollismo
En ese sentido, la integración latinoamericana está
subordinada a una nueva concepción del desarrollo.
El objetivo se indica en el título del documento:
“Transformación productiva” (no podía menos que
añadirse “con equidad”; luego agregaría “susten-
table”). El eje de dicha transformación sería el in-
cremento de la competitividad, lograda merced a la
incorporación de tecnología. Aunque se mantiene la
idea de que el eje es la industrialización, preconiza
una vinculación estrecha de esta con los sectores
primarios y de servicios, con la economía en gene-
ral y la sociedad en su conjunto, en un concepto de
competitividad sistémica. La estrategia, aparte del
equilibrio macroeconómico y el cambio institucional,
sería, para sorpresa nuestra, “una mayor apertura
de la economía, como medio para inducir aumentos
de productividad y estimular la incorporación del
progreso técnico”.

El incremento y la diversificación de las exporta-
ciones aparecen, como es lógico, entre los objetivos.
Y habría que pensar que es también un resultado del
incremento de la competitividad, con la dificultad de
que se estaban viviendo ya, en el mundo desarrollado,

Renunciación 67

La noción de desarrollo tiene de suyo la necesidad de una
DESARROLLISMO

política deliberada que renueve los obstáculos y corrija los
desequilibrios. Implica pues, una planificación del desarrollo.
La confianza en las virtudes de esta política y los esfuerzos
por ponerla en práctica, se convirtieron, desde mediados
del siglo pasado, en una ideología: el desarrollismo. Dicha
política, tanto como la noción misma de desarrollo, ha sido
sometida a una crítica implacable, desde diversos ángulos,
en las últimas décadas.

profundos cambios tecnológicos. La verdad es que el
entorno internacional no parecía favorable: eso puede
comenzar a verse en el hecho reconocido de que las
tasas de interés y de cambio se habían convertido,
como lo reconoce el documento, en las variables de
ajuste internacional, en un contexto de expansión
transnacional financiera y de resquebrajamiento del
viejo sistema de Breton Woods.
A pesar de los cambios, América Latina se en-
contraba todavía especializada “en la exportación
precisamente de aquellos bienes menos dinámicos
en el comercio internacional”, en medio de un cre-
ciente proteccionismo. En estas circunstancias, y
dado que el subcontinente se había convertido en


exportador neto de recursos financieros y era difícil
reanudar una corriente de créditos, la transformación
productiva sólo podía financiarse mediante la inver-
sión extranjera, en ese momento bastante esquiva,
la misma que supuestamente garantizaría el acceso
a la tecnología.

Lo dicho se confirma con el abandono de la noción
de estrangulamiento externo. Si la situación había
cambiado, no parece que lo haya hecho en el sentido
de suprimir las restricciones señaladas por el viejo
diagnóstico, sino más bien en el de su agravamiento.
Abandonado no sólo el viejo sino todo diagnóstico,
la solución de esta cuadratura del círculo más bien
parece un modelo de voluntarismo, que se afinca en
las virtudes del equilibrio. El desarrollo no proviene
de la ruptura del estrangulamiento, que para la Cepal
dejó de existir, sino del aprovechamiento de las ilu-
sorias oportunidades en el comercio internacional. Y
para ello es imprescindible lograr la competitividad,
que se convierte en el nuevo nombre del desarrollo.
A su vez, la competitividad se conseguiría mediante
la exposición al comercio internacional. El desarrollo,
en consecuencia, es un resultado espontáneo de las
leyes del mercado; no necesita política, no necesita
desarrollismo.

Renunciación 69

Revisar la disyuntiva

Ello era aplicable, en la forma de un falso dilema, a
la cuestión de la integración regional.
En el pasado, [la integración] se postuló como un instru-
mento funcional para una estrategia de industrialización
cuya finalidad fundamental era abastecer la demanda
interna. Faltaría ahora demostrar que (...) puede ser igual-
mente funcional para estrategias tendientes a lograr ma-
yor competitividad internacional (Cepal, 1990, 163).

Sobra decir que el dilema construido es, si no
es una tergiversación, por lo menos sí injusto con
toda la elaboración teórica precedente. Ya en 1965
se decía:

Se ha mostrado que la integración regional es imprescin-
dible para que los países latinoamericanos puedan acelerar
su desarrollo económico y social y salir del estancamien-
to en que se encuentran. Sin embargo, la integración
no representa un medio alternativo a los objetivos de
expansión y diversificación del comercio con otras re-
giones y particularmente con los países industrializados
(Cepal, 1965).

En aquella época, por cierto, se planteaba, con
mucha decisión, la necesidad de que estos países,
así unidos, lograran modificar las condiciones exis-
tentes en el comercio internacional y en particular,


las políticas de los países industrializados. Se estaba
muy lejos de esa confianza ingenua en las virtudes
de la ‘competitividad’ por sí misma.

De aquel dilema, en todo caso, no podía deducirse
más que un enfoque supuestamente pragmático:
Parecería conveniente perfeccionar y consolidar lo que
existe (compromisos multilaterales y bilaterales), avan-
zar donde se pueda (…) e ir consolidando una urdimbre
de esfuerzos integradores, en vez de tratar de responder
a una imagen preconcebida que exige el cumplimiento
lineal de compromisos hasta llegar a una meta final (Ce-
pal, 1965, p.164).

Si el horizonte es la liberalización comercial, las
‘industrias sustitutivas’ sometidas ya a una compe-
tencia por la eliminación de la protección, y por lo
tanto habiendo incorporado la innovación tecnoló-
gica, pueden apoyarse inicialmente en el comercio
intrarregional para convertirse en exportadoras hacia
el mercado mundial. Este comercio puede beneficiarse
de la misma liberalización, “aun cuando el margen
preferencial para (él) tiende a disminuir”.

En pocas palabras: el punto de partida es la aper-
tura. Toda la crítica a la concepción ortodoxa del
comercio internacional, orgullo de la Cepal, se había


La Cepal de fines de siglo reconoce los desastres

derrumbado. Por desgracia: la experiencia demostra-
ría después que la apertura, en realidad, no estimu-
laba la eficiencia de las empresas. La competencia
internacional exigía la competitividad, pero no la
creaba espontáneamente.

El regionalismo abierto
Esta referencia al viraje de la Cepal no se debe a su
peso intelectual y político que, como se dijo, ya había
perdido; es una ilustración del cambio de mentalidad
y de políticas de las elites latinoamericanas, a par-
tir de una presentación mucho más matizada que la
fundamentalista, por entonces en boga.

Ello permite entender el sentido de la paradójica
reactivación de los procesos de integración en el
decenio de los noventa. Paradójica, porque implicaba
una contradicción en los términos. Como se ha dicho,
los obligatorios programas de ajuste estructural in-
cluían severas medidas de apertura, entre otras, una
reducción unilateral de aranceles. Y el curso siguió
después del ajuste; el nivel promedio se redujo de
45% a mediados de los ochenta a 12% en 1999, sin
tener en cuenta liberalizaciones parciales (Aladi,
citado en Cepal, 2001) En esa medida, difícilmente

Renunciación 73

del ajuste pero lo toma como algo inevitable.

podría hablarse de integración regional, al menos en
el sentido aceptado tradicionalmente. Recordemos lo
planteado con anterioridad, a propósito de la crea-
ción y la desviación del comercio: el efecto de un
acuerdo preferencial entre algunos países se reduce
y tiende anularse en estas circunstancias, ya que los
terceros mantienen su acceso al mercado, en mayor o
menor grado y, en todo caso, mucho más que antes
de la desgravación unilateral generalizada.

Sin embargo, se hizo integración, por grupos de
países, como atendiendo a la pragmática recomenda-
ción de la Cepal. Se le llamó ‘regionalismo abierto’;
denominación que se le atribuye precisamente a la
Cepal, aunque ya la había sugerido un primer ministro
japonés, a finales de los setenta.

Integracionismo SUI GÉNERIS

El proceso tomó la forma de reactivación o creación
de acuerdos por subrregiones. La Aladi ya había fa-
cilitado varios acuerdos bilaterales. Ahora, daba el
marco para el nuevo impulso a los subrregionales:
n El Mercado Común Centroamericano, el más
antiguo y más avanzado entre los subrregio-
nales, renace en 1993, con el protocolo de


Guatemala, modificatorio del tratado original.
Se reduce ahora el arancel externo común, para
llegar a uno muy bajo a finales del decenio.
Lo más significativo fue la introducción de una
flexibilidad que permitió la creación del grupo
de los cuatro (Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua) y la promoción de varios acuerdos
bilaterales, incluido uno de libre comercio en
1998 con República Dominicana.

Por su parte, la Comunidad del Caribe (Caricom),
n

el acuerdo más pequeño, creado en 1973 entre
los Estados insulares anglófonos, había redu-
cido los aranceles intrarregionales, pero sólo
en 1992 se propone la adopción progresiva de
un arancel externo común, en la línea de una
reducción sustancial de la protección externa,
que se había logrado, en términos generales, a
final del decenio. Además de la implementación
de medidas complementarias encaminadas a
configurar un mercado común, una caracte-
rística importante fue la inclusión de Surinam
y de Haití, un acuerdo de libre comercio con
República Dominicana y uno de cooperación
con Cuba.

Renunciación 75

n El Grupo Andino (1969) mantuvo la continui-
dad de la mayoría de sus instituciones du-
rante los años ochenta. Sin embargo, lo que
verdaderamente se observó en 1988 fue su
resurrección. Según se dice, fue el consenso
de todos los gobiernos en torno a la política
neoliberal lo que permitió en ese año, con
el protocolo de Quito, modificar el original
Acuerdo de Cartagena hacia el regionalismo
abierto, para dar lugar a la Comunidad Andina
de Naciones (CAN). Con el establecimiento de
una zona de libre comercio entre cuatro países
andinos (excepto Perú) comenzó en 1993 la
nueva dinámica. Como se señaló antes, Chile
se retiró en 1976.
Si bien fue muy difícil adoptar desde el prin-
cipio un arancel externo común, la principal
característica de la CAN fue el establecimiento
de dispares acuerdos parciales y cruzados entre
algunos de sus miembros, incluidas avanzadas
liberalizaciones comerciales, especialmente en-
tre Colombia y Venezuela. En todo caso, la pro-
tección externa siguió un camino de sustancial
reducción. Al mismo tiempo se toman diversas
iniciativas de acuerdos comerciales con países


de Centroamérica y con otros del Cono Sur, ya
sea como comunidad o individualmente.
n Una creación original, en 1991, fue el Merca-
do Común del Sur, Mercosur, compuesto por
Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay. La idea
comenzó con el Acta de Cooperación Argenti-
no-Brasileña en 1986. En 1988 se suscribe un
Tratado de Integración, con miras a crear una
zona de libre comercio, también entre Brasil y
Argentina. Tres años después se da un salto de
calidad: se incorporan Uruguay y Paraguay a los
acuerdos, mediante el Tratado de Asunción, con
el que se funda el Mercosur.
Aunque el objetivo, como su nombre lo indica
era crear un mercado común (que incluyera la
circulación de factores), en 1994, la Cumbre
de Ouro Preto establece una primera etapa de
Unión Aduanera. Empero, al tiempo que se li-
beralizaba el comercio intrarregional, el arancel
externo común se fijaba en un nivel muy bajo,
como resultado de la reducción unilateral ante-
rior. Antes de completar el proceso, en 1996, ya
se habían recibido, como asociados, a Bolivia y
Chile. No faltaron tampoco iniciativas frente a la
CAN y a acuerdos bilaterales con otros países.

Renunciación 77

PrÁcticas contrarias

Esos experimentos contrastan apreciablemente con
el regionalismo, ese sí proteccionista, ejercido a la
vez por los países desarrollados. Sobra recordar que
la Unión Europea nació, justamente, levantando una
elevada protección externa. Lo más importante tiene
que ver con dos prácticas, una antigua y otra recien-
te. En ambas se integraron, si así puede llamársele,
países del centro y de la periferia.

La primera práctica se trataba de los sistemas
selectivos de preferencias, por ejemplo, el de Lo-
mé, entre Europa y los países de África, el Caribe y
el Pacífico. En el caso de Estados Unidos, el de la
Cuenca del Caribe y el de los países andinos (Ley de
preferencias arancelarias andinas o Andean Trade
Preferences Act, Atpa, en 1991, más tarde, en 2002,
Atpdea, Ley andina de promoción del comercio y la
erradicación de drogas o Andrean Trade Promotion
and Drug Erradication Act), otorgado a cambio de
compromisos extraeconómicos como la cooperación
en la lucha contra el narcotráfico.

La segunda, propiamente de integraciones regio-
nales, se expresa en el acuerdo Estados Unidos–Cana-
dá, que dio lugar en 1994, incorporando a México,


Los países de América Latina estaban con su regionalismo,

al Tratado de Libre Comercio de América del Norte,
TLCAN o Nafta, por su nombre en inglés. En ese
mismo año, en la cumbre presidencial de Miami, se
lanza la iniciativa del Área de Libre Comercio de las
Américas, Alca.

El efecto en América Latina de esas dos prácticas
fue la creación de polos de atracción y subordinación
hacia Estados Unidos. Como se ha dicho, basta la sim-
ple liberalización comercial con respecto a semejante
potencia, para crear una dinámica preferencial en su
favor, aun con la exclusión del posible competidor
europeo. Pero la evolución posterior demostró que
se trataba de algo más que de comercio.

Balance: más apertura que integración
El resultado de las experiencias integracionistas abier-
tas, en términos de comercio, era previsible hasta
cierto punto. En las dos más grandes, la CAN y Merco-
sur, las explicaciones saltan a la vista. En la primera,
la liberalización comercial (general e intrarregional)
tenía que producir efectos positivos, pero sin ningún
impacto sobre el desarrollo o el cambio estructural.
En los hechos, se basó en ventajas naturales o ya
creadas y especialmente por las facilidades de la con-

Renunciación 79

rindiendo un tributo a la retórica del libre comercio.

tigüidad, pues el grueso del crecimiento del comercio
se dio entre Colombia y Venezuela.

En la segunda experiencia, de mayor complejidad,
los datos son similares. Entre 1991 y 1998, el comer-
cio intrarregional creció 300%, mucho más que con
el resto del mundo. Debe resaltarse que las expor-
taciones crecieron 48%, mientras las importaciones
lo hicieron en 157%. Según algunos analistas, en el
extraordinario crecimiento del comercio intrarregio-
nal debe tenerse en cuenta el bajo nivel inicial de
este comercio, algo apreciable especialmente entre
Brasil y Argentina. En estos países se incrementaba
simultáneamente la inversión extranjera, como resul-
tado de las privatizaciones, y por ende sus demandas
agregadas, sin que se alterara el patrón de comercio.
En general, no se descarta el efecto positivo de la
vecindad (Carrera y Stturzenegger, 2000). Desde el
principio se habló de coordinar políticas macroeco-
nómicas. Pero muy pronto, con la crisis financiera
de 1997-1998, se evidenció su fracaso en cuanto
propuesta de mercado común.

Los países de América Latina estaban, pues, con
su regionalismo abierto, rindiendo un tributo ingenuo
a la ortodoxia y a la retórica del libre comercio, pero


privándose de los recursos que los más grandes sí
utilizaban. Su desgravación unilateral fue el apor-
te más significativo a las discusiones de la Ronda
Uruguay, en la que se obtuvieron apenas algunas
pocas ventajas, en términos de aliviar el proteccio-
nismo de los países desarrollados. El argumento de
la Cepal tenía una falla esencial: de nada valía el
esfuerzo de la competitividad, aun en caso de con-
seguirla, si no había condiciones para exportar.
Efectivamente, el comercio creció
mucho más que el producto, pero
también lo hicieron mucho más
las importaciones que las expor-
taciones, de modo que sólo
se contribuyó a resolver el
problema que los países de-
sarrollados padecieron en
los años ochenta.

Renunciación 81

La división internacional
del trabajo en el fin de siglo

La pretensión de modificar la división
internacional del trabajo encontrando
nuevos productos de exportación en
los cuales especializarse se reveló muy
pronto ilusoria. Sin transformar las
condiciones del comercio internacional
ni alterar el rumbo del desarrollo
interno, América Latina solo pudo
reforzar su tradicional patrón de
especialización en productos primarios.

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