1. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
La tragedia que vivió la ciudad de Monterrey el 25 de agosto de 2011, el atentado contra
el Casino Royale, puso en evidencia la cadena de corrupciones detrás de la industria del
juego en México. Ese suceso motivó que un amplio grupo de organizaciones de la
sociedad civil a impulsar medidas para llegar a las causas del problema. Una de las 10
acciones de la Plataforma ciudadana Alcalde ¿cómo vamos? “Ni un casino más” busca
evitar la instalación de más casinos en el área metropolitana de Monterrey y esclarecer la
situación legal de los casinos existentes a través de la publicación en las páginas de
Transparencia municipales de los permisos otorgados a dichos establecimientos.
Los nueve alcaldes metropolitanos están comprometidos con esta acción, sin embargo,
en este esfuerzo colaborativo entre ciudadanía y gobierno, hemos identificado unas
lagunas graves a nivel federal que en nada favorecen la certidumbre jurídica y la
transparencia que impulsamos. De no corregirse, corremos el riesgo de que la industria
del juego en nuestro país siga estando dominada por las oportunidades de corrupción que
ofrece, aún con la voluntad de autoridades locales por combatir el problema.
Nuestra propuesta para una nueva (y necesaria) Ley de Juegos y Sorteos se fundamenta
en dos ejes. En primer lugar, el reconocimiento pleno de la autonomía municipal, en este
caso en decisiones sobre el desarrollo urbano. En segundo lugar, que las
responsabilidades estén claras en todo el proceso: desde quien otorga el permiso y quien
opera el casino hasta sobre a quién le corresponde combatir los problemas asociados con
el juego.
Es importante dejar en claro que la Plataforma Alcalde ¿cómo vamos? no emite juicios de
valor sobre la industria del juego. Si bien reconocemos que los casinos provocan en
ciertas personas ludopatía, y los perjuicios de esta adicción pueden tener consecuencias
personales, familiares y sociales graves, nuestra postura se enfoca sobre todo en cambiar
las condiciones bajo las cuales han operado los casinos en México y en particular en el
estado de Nuevo León. Necesitamos una legislación que corresponda y atienda esas
circunstancias. Sin embargo, no habrá ley que sirva sin la voluntad de las autoridades
para llevarla hasta sus últimas consecuencias. Ese es el compromiso que buscamos
impulsar.

2. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
PROPUESTAS PARA UNA NUEVA LEY FEDERAL DE JUEGOS Y SORTEOS
1. CONDICIONAMIENTO DEL OTORGAMIENTO Y LA VALIDEZ DE LOS PERMISOS
EN MATERIA DE JUEGOS Y SORTEOS, AL CUMPLIMIENTO DE LAS
DISPOSICIONES ESTATALES Y MUNICIPALES EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO
Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de
1999 se reformó el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para establecer como “facultad exclusiva” del municipio, la
formulación, aprobación y administración de la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal, recayendo así en el municipio la potestad exclusiva del ordenamiento territorial
y del control de sus usos y actividades. En el artículo segundo transitorio de dicho
decreto, se estableció la obligación del Congreso de la Unión de realizar las adecuaciones
a las leyes federales correspondientes.
En ese mismo sentido, el artículo 53 de la Ley General de Asentamientos Humanos
establece que no surtirán efectos los actos relativos a la propiedad o cualquier otro
derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan la Ley
General de Asentamientos Humanos, las leyes estatales en la materia y los planes o
programas de desarrollo urbano. Por su parte, el artículo 55 de la misma ley dispone que
no surtirán efectos los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo
establecido en los planes o programas de desarrollo urbano.
De diversos precedentes emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede
concluirse que las leyes generales (como lo es la Ley General de Asentamientos
Humanos) forman parte de un bloque normativo distinto y superior al de las leyes

3. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
federales (como la Ley Federal de Juegos y Sorteos) y locales1
. Por lo que las leyes
federales y locales, al ser ordenamientos de menor jerarquía que las leyes generales, no
pueden contravenir ni hacer nugatorio lo dispuesto por éstas.2
Por tanto, para lograr la compatibilidad entre las disposiciones constitucionales y legales
anteriormente citadas con las disposiciones estatales y municipales, y con el objetivo de
que las prerrogativas de la Secretaría de Gobernación en materia de juegos y
sorteos no vuelvan nugatorias las prerrogativas de los estados y municipios en
materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano derivadas del artículo 115 de
la Constitución, ni lo dispuesto por los artículos 53 y 55 de la Ley General de
Asentamientos Humanos, la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento deben
establecer que para la obtención de permisos, los solicitantes deban acreditar ante la
Secretaría de Gobernación que cuentan con las licencias estatales y municipales en
materia de desarrollo urbano, que permitan la construcción, el establecimiento y la
operación de casinos, centros de apuestas y similares en un ámbito territorial específico.
Si un municipio dispone en su Plan de Desarrollo Urbano municipal que se prohíbe la
instalación de casas de apuestas y afines en su territorio, esta decisión debería de ser
soberana y no ser vulnerada por la instancia federal. Del mismo modo, es necesario que
la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento establezcan, en consonancia con lo
dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos, que los permisos otorgados sin
que los solicitantes cuenten con las licencias municipales y estatales y/o que
contravengan lo establecido en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables,
serán nulos de pleno derecho y que no surtirán efectos. Para fortalecer esto último,
es necesario establecer, además, las sanciones administrativas y penales de las que
serán objeto los funcionarios públicos que otorguen permisos y/o faciliten la operación de
1
En
este
sentido
vid:
Tesis
Aislada
del
Pleno
P.
IX/2007,
con
el
rubro
“TRATADOS
INTERNACIONALES.
SON
PARTE
INTEGRANTE
DE
LA
LEY
SUPREMA
DE
LA
UNIÓN
Y
SE
UBICAN
JERÁRQUICAMENTE
POR
ENCIMA
DE
LAS
LEYES
GENERALES,
FEDERALES
Y
LOCALES.
INTERPRETACIÓN
DEL
ARTÍCULO
133
CONSTITUCIONAL”,
9a.
Época,
S.J.F.
y
su
Gaceta,
Tomo
XXV,
Abril
de
2007,
pág.
6;
Tesis
Aislada
del
Pleno
P.
VII/2007,
con
el
rubro
“LEYES
GENERALES.
INTERPRETACIÓN
DEL
ARTÍCULO
133
CONSTITUCIONAL”,
9a.
Época,
S.J.F.
y
su
Gaceta,
Tomo
XXV,
Abril
de
2007,
pág.
5
y
Tesis
Aislada
del
Pleno
P.
VIII/2007,
con
el
rubro
“SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL
Y
LEY
SUPREMA
DE
LA
UNIÓN.
INTERPRETACIÓN
DEL
ARTÍCULO
133
CONSTITUCIONAL”,
9a.
Época,
S.J.F.
y
su
Gaceta,
Tomo
XXV,
Abril
de
2007,
pág.
6.
2
En
este
sentido
vid:
Tesis
de
Jurisprudencia
del
Pleno
P./J.
5/2010,
con
el
rubro
“LEYES
LOCALES
EN
MATERIAS
CONCURRENTES.
EN
ELLAS
SE
PUEDEN
AUMENTAR
LAS
PROHIBICIONES
O
LOS
DEBERES
IMPUESTOS
POR
LAS
LEYES
GENERALES”,
9a.
Época,
S.J.F.
y
su
Gaceta,
Tomo
XXXI,
Febrero
de
2010,
pág.
2322.

4. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
casinos y casas de apuesta, en contravención de las disposiciones aplicables en materia
de asentamientos humanos y desarrollo urbano.
2. REGULACIÓN DE LA ANUENCIA MUNICIPAL
Actualmente el artículo 22, fracción IX, del Reglamento de la Ley Federal de Juegos y
Sorteos exige, como parte de la documentación que deben presentar quienes pretendan
obtener un permiso para operar casinos, el entregar documentación que acredite que el
solicitante cuenta con la opinión favorable de la entidad federativa, ayuntamiento o
autoridad delegacional que corresponda para la instalación del establecimiento cuyo
permiso se solicita. Esta opinión favorable es distinta, por lo que jurídicamente no implica
el otorgamiento de una licencia de uso de suelo o cualquier otra en materia de desarrollo
urbano.
Esta disposición tiene dos problemas. El primero, que hace potestativo el recabar la
autorización del municipio (a quien corresponde la facultad exclusiva de regular la
zonificación y el desarrollo urbano de su territorio), al establecer que dicha autorización
puede recabarse del municipio o de la entidad federativa. El segundo que no establece ni
el procedimiento ni, en su caso, la instancia estatal o municipal encargada de otorgar
dicha autorización.
En este sentido, es necesario que la ley y su reglamento contemplen cuatro aspectos en
relación con esta autorización: a) exigir que la autorización sea otorgada por la entidad
federativa y por el municipio o, en su caso, autoridad delegacional, es decir, que sea
necesario el recabar ambas autorizaciones, siendo ambas requisito indispensable para el
otorgamiento del permiso; b) definir el procedimiento para recabar esta autorización; c)
establecer plazos razonables de respuesta y causales por las cuales deba negarse dicha
autorización, entre las cuales se encuentre la de no contar con los permisos estatales y
municipales en materia de desarrollo urbano, fiscal y de protección civil y d) establecer
específicamente la entidad o funcionario estatal y el órgano municipal encargado de
otorgar dicha autorización, especificando en el caso de los municipios que dicha
autorización debe ser otorgada necesariamente por el cabildo, en sesión pública y
previa consulta con la ciudadanía.

5. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
3. PERMISOS GEO-REFERENCIADOS
La actual Ley Federal de Juegos y Sorteos y de su Reglamento establece que los centros
en que se practican juegos con apuestas o en que se efectúan sorteos no pueden
establecerse cerca de escuelas o centros de trabajo. Sin embargo, para lograr la
compatibilidad que se mencionó en el primer punto del presente documento, la ley y su
reglamento deben también establecer que dichos establecimientos tampoco deben
instaurarse en las zonas en las que se encuentren prohibido el uso de suelo para este tipo
de actividades conforme a los planes o programas de desarrollo urbano aplicables.
Para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones y evitar la operación de centros en
zonas prohibidas, los permisos otorgados al amparo de Ley Federal de Juegos y
Sorteos y de su Reglamento, deben de definir la ubicación exacta en que se ha
aprobado la apertura y operación de los establecimientos, por lo que, demostrar que
se cuenta con el permiso de uso de suelo y demás permisos en materia de desarrollo
urbano debe ser un requisito esencial para el otorgamiento de dichos permisos.
En este sentido es necesario reforzar lo dispuesto en el artículo 22, fracción VII, del
Reglamento de la Ley Federal de Juegos y Sorteos, en el sentido de que no sólo sea un
requisito el que el solicitante señale el lugar exacto donde se ubicará el establecimiento,
sino también que demuestre que cuenta con los permisos estatales y municipales
necesarios para la operación de un establecimiento de esas características. Asimismo, es
necesario que se disponga que el permiso que otorgue la Secretaría de Gobernación
indicará la ubicación exacta del establecimiento amparado por dicho permiso. Así, la
Secretaría de Gobernación podrá transparentar esta información a toda la ciudadanía por
medio de su portal internet, certificando que los establecimientos abiertos cuentan
efectivamente con los permisos necesarios para operar.
4. UN PERMISO POR ESTABLECIMIENTO
Los particulares que operan casinos, centros de apuestas y otros similares, utilizan
frecuentemente un permiso para operar varios establecimientos. Para evitar esa práctica,
la Ley Federal de Juegos y Sorteos y su Reglamento debe precisar que deberá
obtenerse un permiso por cada establecimiento que la empresa desee operar.

6. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
Sólo de esta manera se podrá controlar efectivamente que los casinos se instalen en
lugares que se encuentren legalmente habilitados para ello, pues esto permitirá a la
Secretaría de Gobernación realizar un análisis exhaustivo y particularizado de cada
establecimiento que pretenda abrirse, a fin de garantizar que se cumplan todas las
normas relativas a la ubicación de casinos, tanto las establecidas por la Ley Federal de
Juegos y Sorteos (por ejemplo, el que no se establezcan cerca de escuelas), como los
que se deriven de otras disposiciones aplicables (por ejemplo, el que tengan los permisos
de uso de suelo, etc.).
5. CASINOS OPERADOS POR LOS TITULARES DE LOS PERMISOS
Con el objeto de dotar de certeza jurídica a la operación de casinos es indispensable que
la ley disponga que dichos centros sólo podrán ser operados directamente -y sin que
quepa la cesión de derechos de operación bajo ninguna figura jurídica- por aquellas
personas físicas o morales a las cuales se les hubiese otorgado el permiso por
parte de la Secretaría de Gobernación. Con ello se acabaría la mala práctica muy
arraigada de establecimientos operados por personas físicas o morales distintas a
aquellas que son las titulares de los permisos.
Adicionalmente, proponemos que el proceso para renovación del permiso ocurra en un
lapso no mayor de 10 años, y que los permisionarios no obtengan una renovación
automática de los permisos sino que tengan que repetir todo el procedimiento para volver
a pedir un permiso.
6. PERMISOS OTORGADOS POR LA DIRECCIÓN DE JUEGOS Y SORTEOS
La falta de una asignación clara de responsabilidades ha permitido que la concesión de
permisos irregulares sea una práctica común. Para evitar esta mala práctica, el único
responsable de otorgar permisos para casinos, casas de apuestas y similares debe ser el
titular de la Dirección de Juegos y Sorteos. De esta forma, la pesona que dirija esta
dependencia será la última responsable de que los permisos para este tipo de negocios
sean asignados cumpliendo con todos los requisitos estipulados en la ley.

7. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
7. OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA EXHAUSTIVA POR PARTE DE LA
SECRETARIA DE GOBERNACIÓN
Con el fin de evitar la opacidad en la operación de casinos en México, la legislación debe
incluir obligaciones de transparencia para aquellos responsables de operar casinos.
Dentro de esas obligaciones de transparencia, se debe de incluir como mínimo: razón
social de la empresa y su domicilio legal, el nombre de los accionistas, nombre, dirección
y contacto del representante legal, nombre del gerente. Cualquier cambio en estos datos
se deberá de notificar en un plazo corto a la Secretaría de Gobernación, y ésta, a su vez,
lo deberá de actualizar en su portal de transparencia. Es de suma importancia que se
reporte en forma trimestral las sumas pagadas por concepto de impuestos por cada uno
de los establecimientos en operación.
8. REGLAMENTACIÓN DE ESTA NUEVA LEY, Y OBLIGACIONES DE LOS
FUNCIONARIOS DE LA DIRECCIÓN DE JUEGOS Y SORTEOS.
Es de suma importancia que se redacte un buen reglamento para la nueva Ley de Juegos
y Sorteos, que sea muy específico sobre los procesos que implicará la implementación de
la Ley. Dentro de estos procesos, queremos enfatizar la necesidad de aplicar exámenes
de control de confianza a todo el personal que labora dentro de la Dirección de Juegos y
Sorteos. Esto surge a raíz de la colusión que ha existido en el pasado entre funcionarios
federales, jueces, dueños de establecimiento de apuestas, y otros, para la operación de
estos establecimientos, y el otorgamiento de permisos. Los exámenes de confianza
actualmente se aplican a nivel federal para los policías y el ejército, y se podría diseñar un
examen específicamente destinado a detectar tendencias a la corrupción, o a evidenciar
conductas corruptas.

8. Panel
¿Qué
quiere
México
de
la
industria
de
juegos
de
azar?
Foro
Aspectos
Jurídicos,
Económicos
y
Sociales
de
la
Industria
del
Juego
en
México
PROPUESTA FISCAL: IMPUESTO ESPECIAL PARA CASINOS
9. IMPUESTOS A CASINOS PARA ATENDER EXTERNALIDADES DE INDUSTRIA
DEL JUEGO EN MÉXICO
La reforma fiscal presentada por el gobierno federal en días pasados, propone un
aumento al impuesto de bebidas azucaradas con el fin de atender una de las
externalidades provocadas por su consumo. Incluye también otras medidas poco
populares que han desatado descontento en una gran porción de la población.
Considerando que la industria del juego genera grandes ganancias a sus accionistas, y
que esta actividad también genera externalidades negativas (ludopatía entre otras),
proponemos que se aumenten las tasas impositivas que actualmente se aplican a la
industria del juego en México. De esta manera, la mayor recaudación permitirá por un
lado, tener suficiente personal para poder realizar todas las labores de inspección
constante de estos negocios, y por otro lado, atender adecuadamente el problema de la
ludopatía, que a la fecha ha sido dejado desatendido por las autoridades federales.