1. Ensayos sobre economía política
La perspectiva de elección pública
Introducción
James M. Buchanan
En varias ocasiones durante los últimos años he ofrecido mi interpretación de la historia, el desarrollo
y el contenido del campo de la elección pública. La palabra misma "perspectiva" que aparece en este
título ayuda en tanto que me permite llamar la atención de alguna manera sobre los comentarios
generales que deseo hacer.
Permítaseme comenzar diciendo lo que no es la perspectiva de la elección pública. No es un "método"
en el sentido usual del término; es decir, no es un conjunto de herramientas, ni una aplicación particular
de las herramientas estándar con métodos estándar, aunque nos estamos acercando ligeramente a
esta última descripción. La elección pública es una perspectiva acerca de la política que surge de una
extensión y aplicación de las herramientas y métodos de los economistas a la toma de decisiones
públicas o colectivas. Sin embargo, este enunciado en sí mismos es inadecuado en términos
descriptivos, ya que, para alcanzar tal perspectiva de la política, se requiere una aproximación
particular a la economía. En la discusión siguiente me referiré a dos aspectos separados y bien
diferenciados de los elementos de la perspectiva de la elección pública. El primer aspecto es una
aproximación generalizada de las catálisis a la economía. El segundo es el postulado más familiar del
homo economicus acerca del comportamiento individual. Estos dos elementos, como intentaré
demostrar, ingresan con pesos diferentes en las distintas vetas de la teoría de la elección pública,
definida de manera inclusiva.
Catalaxia, o la economía como la ciencia de los intercambios
¿Qué deben hacer los economistas? Mi respuesta a esa pregunta ha sido y es: urgirnos a exorcizar
el paradigma de la maximización del lugar dominante que ocupa en nuestra caja de herramientas; a
dejar de definir nuestra disciplina, nuestra ciencia, en términos del límite de la escasez; a que
cambiemos la misma definición, incluso el propio nombre de nuestra ciencia; a dejar de preocuparnos
tanto acerca de la asignación de recursos y de la eficiencia a concentrarnos en los orígenes, las
propiedades y las instituciones del intercambio, consideradas en términos amplios. La propensión que
sentía Adam Smith hacia el trueque y el intercambio de una cosa por otra, se convierte en el punto de
partida adecuado para nuestra investigación y nuestras pesquisas.
La manera de aproximarse a la economía que he preconizado y sigo preconizando era llamada por
algunos de sus proponentes decimonónicos "cataláctica", la ciencia de los intercambio. Más
recientemente, el profesor Hayek ha sugerido el término "catalaxis", el cual, según él se aproxima más
a los orígenes griegos de la palabra. Esta manera de ver la economía, como tema de investigación,
llama nuestra atención directamente sobre el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual.
Asimismo, introduce necesariamente en los inicios de la discusión el principio de un orden o
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2. coordinación espontánea, que es, como he sugerido a menudo, quizá el único principio real de la teoría
económica como tal.
Bien podría seguir con una elaboración y una defensa de esta aproximación a la teoría económica,
pero ésta no es mi misión aquí. También podría preguntarse qué tiene que ver este argumento
metodológico con la perspectiva de la elección pública, cuyo tema nos trae aquí. Mi respuesta es
directa. Si tomamos en serio la catalexis, aparecerá en forma bastante natural el intercambio complejo
tanto como el simple, definiendo al primero como el proceso de acuerdos contractuales que va más
allá del número mágico "2" de los economistas, más allá de la simplicidad de dos personas, del
escenario simplista del intercambio de dos artículos. El énfasis se desplaza directa e inmediatamente,
hacia todos los procesos de acuerdo voluntario entre las personas.
De este cambio de la perspectiva de aquello sobre lo que debería versar la economía, se sigue
inmediatamente una distinción natural entre "economía" como una disciplina, y la política o "ciencia
política". No hay fronteras que puedan trazarse entre la "economía" y la "política" o entre "mercados"
y "gobiernos", y tampoco los economistas limiten sus investigaciones al comportamiento de personas
dentro de los mercados, a las actividades de comprar y vender en sí mismas. Mediante una extensión
más o menos natural de la manera cataláctica de ver las cosas, los economistas pueden contemplar
la política, y el proceso político, en términos del paradigma del intercambio. En tanto la acción colectiva
se modele, con los tomadores de decisiones individuales como unidades básicas, y en tanto se
conciba en lo fundamental que dicha acción colectiva refleja intercambios o acuerdos complejos entre
todos los miembros de una comunidad significativa de personas, tal acción o comportamiento o
elección puede fácilmente quedar cubierto bajo el paraguas de la catalaxia. En esta inclusión no hay,
como tal, un "imperialismo de los economistas". Aun así persiste una distinción tajante entre la
"economía como catalaxia" y la "política" o "ciencia política". Esta última, es decir la política la política
como una disciplina académica de investigación, se encargaría de todo el universo de relaciones no
voluntarias entre las personas, aquellas relaciones que entrañan poder o coerción. Cosa curiosa, esta
línea divisoria entre las dos áreas de las ciencias sociales de investigación, es la misma que la
propuesta por algunos científicos de lo político y por sociólogos, por ejemplo, Talcott Parsons.
Casi cualquier relación empíricamente observada entre personas incorporará algunos elementos
catalácticos y otros elementos de poder. El escenario idealizado de la competencia perfecta se define
en parte precisamente para poder describir una situación en la cual ninguna persona tiene poder sobre
alguna otra. En el mundo en que todos y cada uno de los compradores de todos y cada uno de los
productos y servicios confrontan a muchos vendedores entre quienes pueden preferirse sin costo, y
en el que todos y cada uno de los vendedores de todos y cada uno de los productos o servicios
confronta a muchos compradores entre quienes puede preferir sin costo, ninguna persona ejerce poder
sobre ninguna otra. En un escenario así, el "poder económico" carece de significado o contenido.
No obstante, conforme nos alejamos de este ideal conceptual, a medida que las rentas, elementos de
poder y de coerción potenciales comienzan a ser susceptibles de análisis mediante algo más que la
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3. catalaxia pura. No pretendo detenerme sobre la multitud de variantes institucionales bajo las cuales
pueden coexistir los elementos de intercambio y de poder. Establezco esta distinción categórica sobre
todo para sugerir que la perspectiva de la economía como una catalaxia, la cual es una extensión
bastante natural de los escenarios institucionales en donde las personas interactúan colectivamente,
nos ofrece una manera de mirar la política y los procesos gubernamentales, una "ventana diferente",
para ampliar la metáfora de Nietzsche. Además, en un sentido muy amplio, de esto trata la perspectiva
basada en la elección pública acerca de la política; una forma diferente de ver el proceso político,
cualitativamente distinta de la manera de ver que surge desde la perspectiva de la política como poder.
Obsérvese que al aplicar la perspectiva de la catalaxia a la política, o al aplicar la elección pública,
para emplear un término más familiar, no necesitamos y de hecho no debemos incurrir en el error de
implicar, inferir o sugerir que los elementos de poder en las relaciones políticas quedan expulsados
por una especie de magia metodológica. La perspectiva de la elección pública, que modela la política
en última instancia basada en el paradigma de intercambio, no necesariamente nos ofrece un conjunto
de hipótesis empíricamente refutables en el sentido de que la política y el proceso político sean
exclusiva ni siquiera principalmente reducibles a un intercambio complejo, un contrato o un convenio.
Debería resultar evidente que los elementos de renta pura, y por ende de poder, se ejercen con mayor
facilidad en escenarios de intercambio complejo que en aquellos de intercambio simple, y por tanto
más fácilmente en relaciones entre muchas personas que en intercambios entre dos personas, más
en manejos políticos que en manejos del tipo de los de mercado. Así pues, una división apropiada de
la labor científica requeriría de la disciplina de la ciencia política para concentrar mayor atención en
los manejos políticos y que la economía concentrara mayor atención en los manejos de mercado. Aun
así, hay muchas contribuciones importantes por hacer mediante las extensiones de ambas
perspectivas a lo largo de todo el espectro de las instituciones. En este sentido, la perspectiva de la
elección pública acerca de la política se vuelve similar a la perspectiva de poder económico sobre los
mercados.
Pueden desprenderse importantes implicaciones normativas de la perspectiva de la elección pública
sobre la política, implicaciones que a su vez conllevan una manera de ver la reforma institucional. En
la medida en que el intercambio voluntario entre personas se valora positivamente mientras que la
coerción se valora en términos negativos, surge la implicación de que es deseable la sustitución de lo
último por lo primero, suponiendo, claro está, que dichas sustitución sea tecnológicamente factible y
que los recursos empleados no sean prohibitivos. Esta implicación nos da el empuje normativo que
explica la propensión que tiene los economistas de la elección pública a favorecer manejos como los
del mercado cada vez que ello sea factible, y a favorecer una descentralización de la autoridad política
en las situaciones apropiadas.
No obstante, aun sin las implicaciones normativos, la perspectiva de la elección pública sobre la
política dirige nuestra atención directamente hacia una forma de emprender reformas que surge desde
la perspectiva del poder. En la medida en que las interacciones políticas entre las personas se modelen
como un proceso complejo de intercambio, en el cual las entradas sean evaluaciones o preferencias
individuales y el proceso mismo se conciba como el medio a través del cual estas preferencias
posiblemente divergentes se combinen o amalgamen de alguna manera para conformar patrones o
resultados, se vuelve más o menos necesario que la atención se dirija hacia el proceso de interacción
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4. mismo y no hacia alguna evaluación trascendente de los resultados en sí mismos. ¿Cómo se hace
"mejorar" un mercado? Lo que se hace es facilitar el proceso de intercambio, mediante una
reorganización de las reglas del intercambio, contrato o acuerdo. Los procesos de intercambio de tipo
mercantil no se "mejoran" o "reforman" mediante reacomodos arbitrarios de los resultados finales.
La perspectiva constitucional, con la cual he estado asociado tan de cerca, surge en forma natural del
paradigma o programa de investigación de la política como un intercambio. Para mejorar la política,
es necesario mejorar o reformar las reglas, la red de intereses en la cual el juego de la política se
desarrolla. No se quiere sugerir que esta mejoría resida en la selección de agentes moralmente
superiores quienes emplearán sus facultades de alguna manera en el "interés del público". Un juego
se describe por su reglas, y la única forma de producir un juego mejor es cambiar esas reglas.
Precisamente esta perspectiva constitucional, la cual emerge de esta perspectiva más
omnicomprensiva de la elección pública y las cuestiones políticas de actualidad en los ochenta. Como
economista, siempre me ha parecido difícil proferir consejos acerca de políticas particulares, por
ejemplo, proponer tal o cual cambio en la ley de los impuestos. Por otra parte, y en contraste, sí siento
que es de la competencia del economista analizar regímenes constitucionales alternativos o conjuntos
de reglas y discutir el funcionamiento predecible de arreglos constitucionales distintos. Así pues,
personalmente me he visto involucrado, tanto directa como indirectamente, en varias propuestas de
cambios constitucionales que se han realizado en los setenta y a principios de los ochenta, como las
proposiciones 1 y 13 en California en 1973 y 1978, respectivamente (la primera no tuvo éxito y la
segunda sí), y la proposición 2 1/2 en Massachusetts y la proposición 6 de Michigan. Al nivel del
gobierno federal, he participado en las propuestas de enmienda constitucional para garantizar
presupuestos balanceados, y en propuestas concomitantes de límites a los impuestos o a los gastos,
así como cambios propuestos al régimen monetario básico.
Permítaseme regresar a la sugerencia de más arriba al efecto de que la perspectiva de la elección
pública llama directamente la atención y enfatiza las reglas, o constituciones, la elección constitucional
y la elección entre reglas distintas. El libro The Calculus of Consent (1962) (El cálculo del consenso)
fue el primer esfuerzo por derivar lo que Gordon Tullock y yo llamábamos "una teoría económica de
las constituciones políticas". Por supuesto, dicho esfuerzo hubiera sido imposible sin la perspectiva
metodológica que nos ofrece la economía como intercambio, o catalaxia. Los maximizadores de las
funciones de bienestar social, nunca hubieran podido escribir un libro así, y de hecho, aún hoy en día
los maximizadores de tales funciones no pueden entender de qué trata el libro.
He identificado el primer elemento o aspecto de la abarcadora perspectiva de la elección pública como
la manera cataláctica de aproximarse a la economía, el paradigma de la economía como intercambio.
Me he referido a los economistas decimonónicos que insistieron en un marco cataláctico para reforzar
sus investigaciones. Cometería un error si en este punto o mencionara que, en mi económica surgió
no de una investigación directa acerca de la metodología económica sino más bien desde la
perspectiva constitucional de la elección pública que adquirí de Knut Wicksell. Con frecuencia he
señalado que Wicksell es el precursor primario de la teoría moderna de la elección pública. Ya en 1896
Wicksell advirtió la falsedad de la presuposición de que nosotros, como economistas, damos consejos
al déspota benévolo, a la entidad que, de hecho, internará maximizar una función de bienestar social.
Wicksell aconsejaba que, si se desea reformar la política económica, debemos observar las reglas
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5. mediante las cuales se realizan las decisiones de la política económica, debemos observar la
constitución misma. Esta noción de Wicksell de la "política como un intercambio complejo" fue el
estímulo que me hizo mirar más de cerca las presuposiciones metodológicas de la economía misma,
que en realidad no había cuestionado independientemente.
Homo Economicus
El segundo elemento que identifiqué en la abarcadora perspectiva de la elección pública al comienzo
de este ensayo es el postulado del comportamiento comúnmente conocido como el homo economicus:
los individuos son modelados para comportarse de tal manera que maximizan utilidades subjetivas
ante las restricciones que enfrentan, y, si el análisis ha de llegar a ser operativo, es necesario
establecer argumentos específicos en las funciones de utilidad. Se hace necesario modelar a los
individuos como antes que persiguen sus propios intereses personales, estrechamente definidos en
términos de posiciones netas de riqueza, mesurables, tanto predecibles como esperadas.
Claro está que este postulado conductual es parte y parcela de la herencia intelectual de la teoría
económica, y la verdad de las cosas es que ha servido bien a los economistas. Proviene de las
contribuciones originales de los economistas clásicos mismos, cuyo gran descubrimiento fue que los
individuos que actúan movidos por intereses propios pueden generar, sin advertirlo, resultados que
sirvan al interés global "social" dada una red apropiada de leyes e instituciones. De estas raíces del
siglo XVIII ha crecido en la dependencia de los economistas y de la economía en el postulado del
homo economicus, la confianza para analizar el comportamiento de las personas que participan de
distintas maneras en los mercados, y, mediante esto, para analizar el funcionamiento de las
instituciones de mercado mismas.
No se desarrolló ningún postulado comparable para el comportamiento de las personas en sus
capacidades o papeles políticos o de elección pública, sea como participantes del proceso electoral o
como agentes activos del cuerpo político. No surgió un postulado de este tipo ni de los economistas
clásicos ni de sus sucesores. No existía ninguna "teoría económica de la política" que se derivara del
comportamiento de elección individual.
En retrospectiva, podríamos haber esperado que los economistas desarrollaran una teoría de este
género, como una extensión más o menos obvia de su postulado del homo economicus llevándolo de
los mercados a los escenarios de las instituciones colectivas. Una vez que los economistas volvieron
su atención hacia la política, debieron, o al menos eso nos parece hoy, haber modelado a los electores
públicos como maximizadores de utilidades. ¿Por qué no lo hicieron así? Tal vez podamos "disculpar"
la falla de los economistas clásicos, lo mismo que la de sus sucesores del siglo XIX, de no dar este
paso por su presuposición implícita de que las actividades colectivas son básicamente improductivas
y de que el papel del Estado se limita sobre todo a lo que se ha llamado sus funciones mínimas o de
seguridad. Sencillamente estos economistas no podían concebir que mucho "bien" o "bienes" pudieran
generarse por la acción colectiva o gubernamental.
¿Pero por qué fallaron de modo similar sus descendientes del siglo XX, a pesar de algunos modelos
sugerentes propuestos por postrimerías del siglo XIX? Mi propia interpretación de esta falla al
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6. paradigma de la maximización-escasez-asignación-eficiencia, un paradigma que difiere en esencia de
lo que abarca la economía clásica, y que aleja la atención del comportamiento individual en los
contratos de intercambio hacia alguna norma de asignación presumiblemente objetivable que se
mantiene conceptualmente independiente de la elección. Para el tercer decenio de este siglo la teoría
económica se había desplazado hacia una disciplina de matemáticas aplicadas, no de catalaxia. Aún
los mercados llegaron a ser concebidos como "dispositivos de cálculo" y "mecanismos" que podían o
no asegurar resultados idealizados de asignación. En la base, los mercados no se concebían como
instituciones de intercambio, de las que emergen resultados a partir de interacciones complejas de
intercambio. Sólo bajo este paradigma moderno de la teoría económica podrían tomarse en serio los
absurdos totales de las estructuras socialistas idealizadas de Lange-Lerner, como de hecho lo fueron,
y por desgracia lo siguen siendo entre muchos practicantes de la economía. Podemos bien preguntar:
¿Por qué los economistas no se detuvieron a reflexionar acerca del por qué los administradores
socialistas tendrían que comportarse según las reglas idealizadas? O, para avanzar un poco la
discusión en el tiempo, ¿por qué los economistas de los treinta, los cuarenta, los cincuenta y hasta los
de los sesenta tomaron en serio la teoría política keynesiana? ¿Por qué fueron incapaces de ver el
hecho elemental de que los políticos electos buscarán cualquier pretexto para crear déficit
presupuestarios? Todo esto parece tan sencillo en retrospectiva, pero no debemos subestimar las
dificultades, y de hecho los costos morales, que entraña un genuino desplazamiento de paradigma,
en la forma misma en que vemos el mundo en torno nuestro, trátese de economistas observando la
política o de cualquier otro grupo. No era fácil para los economistas de antes de los sesenta pensar
en quienes realizan las elecciones públicas como maximizadores de utilidad en algún sentido que no
fuera tautológico. En parte, este bloqueo intelectual puede deberse a la falta cometida por quienes
propusieron modelos del interés propio al no incorporar el paradigma de la política como un
intercambio en sus propias reflexiones. Si se mira la política simplemente como una relación
potencialmente coercitiva entre personas, a todos los niveles de conceptualización, entonces sería
valiente o retorcido el economista que modelara a quienes realizan las elecciones públicas (trátese de
votantes o de agentes) como maximizadores netos de riqueza. Pocos quieren cosechar el desprecio
que ha recibido Maquiavelo a lo largo de la historia. Un mundo de la política como ese no es un lugar
agradable. Asimismo los análisis basados en un modelo tal y propuestos como "la verdad" se vuelven
altamente nocivos. La misma sensación desagradable que producen estos modelos de la política
puede explicar la negligencia de lo que hoy parece ser los claros precursores de este elemento de la
perspectiva de la elección pública. Algunos de los primeros italianos, sobre todo Pareto, quienes quizá
estaban influenciados de un modo importante por Maquiavelo, parecen haber iniciado muy poco sobre
el pensamiento de los científicos sociales modernos en torno al proceso político. (Tampoco ha sido
importante el impacto, a partir de mediados de este siglo, de Schumpeter.)
Sólo cuando el postulado del homo economicus del comportamiento humano se combina con el
paradigma de la política como intercambio surge de la desesperanza una "teoría económica de la
política". Conceptualmente, tal combinación hace posible generar un análisis comparable en algunos
aspectos con aquel de los economistas clásicos. Cuando en política se modelan a las personas como
poseyendo intereses propios tal y como sucede en otros aspectos de su comportamiento, el desafío
constitucional se convierte en el diseño y la construcción de instituciones básicas o reglas que limite
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7. al máximo posible el ejercicio de tales intereses de modo expoliador y que dirijan esos intereses a
favor del interés general. Así pues, no debe sorprendernos descubrir las raíces de una perspectiva de
la elección pública como esta que contiene ambos elementos en los escritos de los Fundadores de
Estados Unidos, y sobre todo en las contribuciones de James Madison a los Federalist Papers.
En un sentido completamente real, y sin falsa modestia, veo The Calculus of Consent como la primera
contribución a la teoría moderna de la elección pública que combina y equilibra los dos elementos o
aspectos críticos de esta amplia perspectiva. Es probable que esta combinación nunca hubiera
ocurrido a no ser por los pesos ligeramente diferentes que Gordon Tullock y yo aportamos en nuestro
esfuerzo común por escribir este libro. Creo que es política como intercambio, reconocido la gran
influencia del enorme trabajo de Knut Wicksell sobre finanzas públicas. En contraste (y esto es
interesante ya que su entrenamiento inicial no era el de economista), el acento de Tullock (que
provenía de su propia experiencia y sus reflexiones acerca de la burocracia) era el de modelar a todos
los agentes de las elecciones públicas (votantes, políticos y burócratas) estrictamente en términos de
sus intereses propios. Podía sentirse cierta tensión a medida que trabajábamos el análisis en aquel
libro, pero una tensión que de hecho nos ha servido a lo largo de dos decenios desde su publicación
inicial.
Una clasificación resumida
A lo largo de los sesenta y los setenta numerosas contribuciones han representado ponderaciones
combinatorias diferentes de los dos elementos centrales de la amplia perspectiva de la elección
pública. Los trabajos acerca de la teoría de la burocracia y el comportamiento burocrático han
enfatizado el elemento economicus, mientras que los trabajos acerca del análisis constitucional se han
apoyado más sobre el paradigma de la política como intercambio. Como una especie de resumen de
la discusión, puede ser útil presentar una clasificación de artículos seleccionados, tanto clásicos como
modernos, en términos de los pesos relativos asignados a los dos elementos o componentes de la
perspectiva. Debo dejar claro que la clasificación del diagrama se basa en mis propias estimaciones
subjetivas. De hecho, se invita a los lectores a que hagan su propia clasificación, y a que añadan otras
contribuciones según lo deseen. La escala horizontal mide la mezcla de los dos elementos. Los
elementos que enfatizan el postulado del homo economicus, se encuentran hacia el polo izquierdo,
mientras que los trabajos que enfatizan el modelo de la política como intercambio se acercan más al
polo de la derecha.
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