“La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay. Resultados y desafíos”

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La Política de
Pensión Alimentaria
para Adultos Mayores
en el Paraguay
Resultados y desafíos

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MINISTERIO DE HACIENDA - Unidad de Economía Social

La Política de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores en el Paraguay - resultados y desafíos
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PRÓLOGO
La búsqueda de una sociedad más justa en el Paraguay debe ir más allá del anhelo de sus habi-
tantes y sus dirigentes. Es necesario que alcance el nivel de política pública y que esta política sea
consensuada por amplios sectores de esta población y esta dirigencia. La necesidad de enfrentar un
futuro desafiante con éxito involucra necesariamente la inclusión de amplios sectores de la población,
hoy marginados, a una vida digna. En el caso del joven esta necesidad se centra en dotar al mismo
de las condiciones en su capital humano y social que le permitan enfrentar con éxito este futuro. Sin
embargo, años de postergación económica han hecho que un sector no menos importante de nuestra
población, nuestros abuelos y padres, ya no tengan el tiempo necesario para encarar con éxito este
futuro. El Estado paraguayo, consciente de esta realidad, ha encarado un programa de transferencias
a personas mayores en situación de pobreza que garanticen la capacidad de consumo alimenticio de
este segmento de nuestra población.
Constituye para el Ministerio de Hacienda un hecho gratificante presentar esta publicación. En
ella se recogen, en su conjunto y de manera sistemática, los antecedentes, la descripción, evaluación
cuantitativa y cualitativa y las observaciones críticas y positivas de la ejecución, a lo largo de los años
2010 a 2012, del Programa de Adultos Mayores en situación de pobreza.
El trabajo, de sólida profundidad y objetividad, se compone de una relatoría completa y ordenada
del proceso de institución de la pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza,
desde la promulgación de la ley hasta el estado actual de su implementación, así como de una eva-
luación cuantitativa con rigurosa metodología estadística y una investigación cualitativa sobre sus
resultados, vistos desde la perspectiva de los propios beneficiarios, hombres y mujeres, indígenas y
no indígenas, con su carga de emociones, valoración, expectativas, ponderaciones y reclamos.
Un documento tal no puede sino ser orientador para las próximas políticas públicas que se imple-
menten. El mismo permitirá a quienes lo lean, no sólo informarse en detalle del funcionamiento, con
sus fortalezas y debilidades, de uno de los programas emblemáticos emprendidos por el gobierno en
busca de la equidad social y del cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas, sino
también evaluar en su justa medida a los órganos responsables de su ejecución, en sus aciertos y sus
errores: autoridades del gobierno central, departamental y municipal, organismos no gubernamenta-
les de apoyo, asociaciones de la sociedad civil y las propias personas adultas mayores que se movili-
zan para hacer realidad la Ley de Adultos Mayores.
Pero además, este completo informe se convierte en una primera expresión de rendición de cuen-
tas del Ministerio de Hacienda, al que el Poder Legislativo y el Gobierno Nacional designaron como
responsable de llevar adelante el programa, al tiempo que provee los insumos indispensables para su
auto evaluación y la toma de medidas correctivas y mejoradoras del trabajo, a dos años de funciona-
miento del sistema de asistencia alimentaria a adultos y adultas mayores, indígenas y no indígenas,
en situación de pobreza.

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Tanto la meticulosa descripción del proceso de implementación del programa, como los indicado-
res cuantitativos y las entrevistas realizadas en el marco de la investigación cualitativa, han revelado
su extraordinario impacto social ,material y, podría decirse que también espiritual, al dotar a las
personas que van llegando al fin de su ciclo de vida en condiciones de vulnerabilidad, de un aporte
monetario que, no solo les ayuda a mejorar la calidad de su existencia, sino que les motiva a elevar su
auto estima y sentir que no han sido abandonados por su país y por las generaciones que les suceden.
En las tres partes que componen esta publicación, y sus detallados capítulos, se encuentran indi-
cios de aspectos que deben ser mejorados, reforzados, eventualmente modificados y perfeccionados,
así como de buenas prácticas y lecciones aprendidas que –sin lugar a dudas– el Ministerio a mi cargo
y las dependencias del mismo directamente involucradas en el proceso actualmente en curso, aplica-
rán de inmediato para potenciar este programa de equidad social modelo en nuestro país y, posible-
mente, en la región.
Quiero destacar el excelente trabajo de los equipos a cargo del programa, instándoles a seguir y
mejorar cada vez más este emprendimiento. De esta forma, desde el Ministerio de Hacienda, hacemos
honor a la misión que nos fuera encomendada y cumplimos aún mejor con quienes son –en definitiva-
los verdaderos jueces de la validez de esta política pública: la ciudadanía y, en este caso particular, las
generaciones de personas adultas mayores que sembraron las simientes del Paraguay de hoy.
Manuel Ferreira Brusquetti
Ministro de Hacienda

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PRESENTACIÓN
La transición demográfica paraguaya indica una clara tendencia del crecimiento de la población
adulta mayor, lo que exige una serie de intervenciones públicas orientadas a garantizar la calidad de
vida de este grupo de edad, comprendiendo sus problemáticas y desafíos específicos.
Una de las primeras políticas públicas orientadas a atender a la población adulta mayor es la de
la Pensión Alimentaria a personas de más de 65 años de edad, principalmente aquellas que se en-
cuentran en condición de pobreza, establecida de acuerdo a la Ley 3.728 de 2009. Esta iniciativa se
comenzó a aplicar a mediados del año 2010 en algunas zonas pobres de la ciudad de Asunción, para
luego expandirse rápidamente al resto del territorio, principalmente en aquellos departamentos y dis-
tritos donde se encuentra la mayor proporción de población pobre.
La aplicación de una política pública exige un conjunto de medidas técnico políticas y adminis-
trativas para que el impacto de la misma sea efectivo y para que sus logros sean visibles y sentidos
por los beneficiarios. El Ministerio de Hacienda fue la instancia de aplicación y administración de
esta política pública, para lo cual se instalaron y adaptaron procesos administrativos con el objeto de
lograr una correcta, segura y justa implementación de la ley.
El presente documento se estructura en tres partes que dan cuenta de la aplicación de la política
de Pensión Alimentaria a Adultos Mayores en situación de pobreza. En la primera parte, a lo largo de
7 capítulos, se describe el proceso de implementación de la ley desde la identificación comunitaria
hasta la selección y pago a los beneficiarios. La segunda parte presenta una evaluación del impacto de
la política con abordaje cuantitativo. En tanto que la tercera y última parte expone los resultados de
un estudio de carácter cualitativo que presenta y analiza cómo perciben y evalúan los propios bene-
ficiarios y sus familias, así como los agentes intervinientes en la aplicación del programa, los efectos
sociales y económicos que tiene esta política en las personas adultas mayores en situación de pobreza.
La descripción e identificación de las lecciones aprendidas en estos años, ofrecidas en este ma-
terial, constituyen herramientas no solo de rendición de cuentas sino, sobre todo, de creación de una
cultura de la evaluación que permite intervenir luego con acciones más eficientes al mismo tiempo
que posibilita el uso sostenible de los escasos recursos disponibles.

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PRIMERA PARTE 9
Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alimentaria para personas
Adultas Mayores en Situación de Pobreza
Introducción 10
1. Personas Adultas Mayores: Un desafío para las políticas públicas 11
1.1 Posicionamiento en el marco normativo internacional 12
1.2 El Paraguay frente a los compromisos internacionales 13
1.3 El marco normativo e institucional paraguayo 15
1.4 El marco normativo e institucional a favor de los pueblos indígenas 16
2. La situación de las personas adultas mayores 22
2.1 América Latina y el Paraguay envejecen 22
2.2 Indicadores que permiten analizar las causas del envejecimiento de la población 25
2.3 Principales características de la población adulta mayor en situación de pobreza 28
2.4 La situación de la población indígena adulta mayor 38
3. Los principios de la implementación de la pensión alimentaria 49
3.1 Objetivo de la implementación del Programa 50
3.2 Características de los procedimientos de implementación 50
3.3 La calidad y garantía en las gestiones 50
3.4 Factores que influyen en las acciones del Programa 51
3.5 Mecanismos para reiterar el ingreso al Programa 51
3.6 Incorporación de los Adultos Mayores Indígenas al Programa 52
4. La implementación del programa 54
4.1 Los participantes 54
4.2 Las etapas del proceso 55
4.3 Implementación en alianza con organizaciones de la sociedad civil 57
5. La implementación del programa para los pueblos indígenas 59
5.1 La situación de pobreza de los AMI y el tratamiento diferenciado 59
5.2 La Consulta previa y las normativas del programa 59
5.3 Requisitos y selección de los adultos mayores indígenas 61
5.4 El proceso de incorporación al programa de los adultos mayores indígenas 62
6. Los resultados 63
6.1 Resultados del Programa 63
6.2 Resultados del Programa en el sector indígena 67
6.3 Despliegue territorial del programa 68
7. Conclusiones y desafíos 77
7.1 Principales conclusiones 77
7.2 Los desafíos a corto y mediano plazo 78
7.3 Las conclusiones y desafíos de la implementación del Programa con los pueblos indígenas 83
SEGUNDA PARTE 87
Evaluación de impacto de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza
Introducción 88
1. Principales características de los adultos mayores 90
2. Metodología de evaluación de impacto del programa lam 94

7
Índice
2.1 Obtención de la muestra – Grupos de tratamiento y control 94
2.2 Estrategia de evaluación 96
3. Evaluación de corto plazo: aspectos preliminares 99
4. Resultados de la evaluación 105
4.1 Diferencias En Diferencias - Evaluación Simple 105
4.2 Diferencias en diferencias - Evaluación condicional 113
5. Resumen de resultados y recomendaciones 115
Apéndice 1: cuadros de resultados 116
TERCERA PARTE 135
Evaluación del Proceso de implementación de la Ley de Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores
en Situación de Pobreza (Estudio cualitativo)
Introducción 136
1. La vejez en las ambivalencias de la modernizacion 137
2. Cobertura de diversidad geo-social 146
2.1 Fernando de la Mora: gran urbe del departamento Central 147
2.2 Paraguarí: ciudad capital del IX departamento 148
2.3 Colonia Ñuatî: compañía rural tradicional del IX departamento 149
2.4 Chaco’i: poblado seudo-rural en la región Occidental 150
2.5 Corpus Christi: una localidad rural no tradicional 151
2.6 Mariano Roque Alonso: Los Maká, comunidad indígena en un entorno urbano 153
2.7 Curuguaty: Los Avá Guaraní, comunidad indígena en la región Oriental 154
2.8 Benjamín Aceval: Los Toba Qom, comunidad indígena en la región Occidental 156
2.9 Mapa geo-social de los puntos visitados 157
3. La pensión:“sueldo,“platita”,“ganancia”,“moneda”,“subsidio”,“beneficio” 159
3.1 Vejez: primer criterio de elegibilidad 159
3.2 Pobreza: segundo criterio de elegibilidad 172
4. La concreción del beneficio 180
4.1 Información 180
4.2 Gestión 184
4.3 Reclamos 190
4.4 La tarjeta de débito y su uso 192
5. El papel de los “enlaces”,“agentes”,“gestores” 203
6.Vejez: modelos y vida 214
6.1 Vejez como retirada de compromisos sociales y laborales 214
6.2 Vejez como separación de la vida social - económica 217
6.3 Vejez como estigma 220
6.4 Vejez como déficit de bienes de intercambio 223
Resultados y conclusiones finales 225
Bibliografía 230

8

PRIMERA PARTE
Proceso de implementación de la Ley de
Pensión Alimentaria para personas Adultas Mayores
en Situación de Pobreza
9

10
El Paraguay se encuentra inmerso en un proceso de envejecimiento demográfico, incipiente pero
irreversible en el largo plazo. En efecto, tres de cada diez hogares tiene al menos una persona adulta
mayor entre sus miembros, una proporción que irá creciendo en los próximos años como resultado
del descenso de la natalidad, hasta que el número de adultos mayores iguale, e incluso supere, al de
los niños y niñas.
Pero además, actualmente tres de cada diez personas de la tercera edad vive en condiciones de po-
breza, una situación que, al contrario de la anterior, puede ser cambiada en el corto y mediano plazo a
condición de que el Estado implemente planes y programas que posibiliten una vida digna a ese sector
de la población, conforme a los derechos que consagra la Constitución Nacional.
En este contexto, el Programa que garantiza el derecho a la pensión alimentaria a las personas
adultas mayores en situación de pobreza surgió en agosto de 2010, con el respaldo de la Ley Nº 3.728
que el Congreso Nacional sancionó el 30 de abril de 2009 y el Poder Ejecutivo promulgó en agosto
del mismo año.
El presente informe recoge la experiencia de la ejecución del Programa de Pensión Alimentaria
que lleva adelante el Ministerio de Hacienda, a través de la Unidad de Economía Social (UES) y de
la Dirección de Pensiones No Contributivas (DPNC), y presenta las lecciones aprendidas en estos dos
años de compromiso y las conclusiones y desafíos futuros con los adultos mayores.
En esta primera parte, el capítulo 1 expone especialmente el contexto y los mandatos internacio-
nales relativos a las personas adultas mayores, no indígenas e indígenas, como titulares de derecho,
así como la normativa paraguaya y el desafío de las políticas públicas en el marco de los derechos
humanos.
El capítulo 2 trata sobre la situación de las personas adultas mayores desde la perspectiva so-
ciodemográfica, según sexo y área de residencia, y tomando en consideración su condición socioeco-
nómica. Contempla una descripción del envejecimiento demográfico de la población paraguaya y
las principales características de las personas adultas mayores, en especial de aquellas que viven en
situación de pobreza. Asimismo, plantea la caracterización de los adultos mayores indígenas y las
condiciones de pobreza en que se encuentran.
En el capítulo 3 se abordan los principios universales, basados en los derechos humanos, que dan
fundamento a la implementación de la pensión alimentaria para estos sectores de la población.
El siguiente capítulo, desarrolla el proceso de implementación de la Ley de Adultos Mayores,
desde sus requisitos básicos hasta la fase de cobro de la pensión alimentaria.
A continuación, en el capítulo 5 se plantea la implementación del programa para los pueblos
indígenas, tomando en cuenta los procesos particulares de su abordaje en virtud de lo acordado en la
“Consulta Previa”, prevista por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
El capítulo 6 recoge los resultados obtenidos luego de los primeros años de vigencia de la Ley de
Adultos Mayores y, finalmente, el capítulo 7 se refiere a las conclusiones sobre el trabajo realizado a
lo largo de dos años y los desafíos que se plantean para el corto y mediano plazo.
Introducción

11
El Paraguay está cambiando su perfil demográfico. La sostenida disminución de la tasa de nata-
lidad, como consecuencia del descenso de la fecundidad (número promedio de hijos por mujer) y el
aumento de la esperanza de vida, revelan un progresivo aumento de la cantidad de personas adultas
mayores con relación al resto de la población. Esta transformación impone nuevos desafíos para las
políticas públicas, porque como cualquier otro grupo etario, las necesidades y aspiraciones de la
tercera edad exigen atención. A esto se suman las desigualdades socioeconómicas y culturales que
caracterizan a la sociedad paraguaya y que también están presentes en este sector.
Estas razones “empíricas” sitúan a la población adulta mayor como una colectividad con mayor
visibilidad actual para las políticas públicas, lo que da lugar a un nuevo actor en el escenario políti-
co y en la agenda pública. Según se observa en la estructura por edades de la población paraguaya,
actualmente existe un mayor contingente que en las décadas anteriores de personas que superan los
65 años de edad, cuando éstas pasaban desapercibidas a causa del mayor volumen y visibilidad de
otros grupos etarios y su problemática. Este cambio comienza a tener, y tendrá aún más en el futuro,
profundas implicancias en la sociedad y en ámbitos específicos de las políticas públicas.
El descenso de la mortalidad constituye un logro enorme para la población, dado que significa
mejoras sustantivas en los sistemas sanitario, educativo, económico y social y, al mismo tiempo, la
menor fecundidad de las mujeres representa su mayor autonomía, el ejercicio de sus derechos repro-
ductivos y su participación más activa en la vida económica y social del país. Al mismo tiempo, el
cambio en el comportamiento de ambos factores demográfico permite un aumento de la longevidad,
por lo que supone un importante desafío para el Estado ya que en el corto plazo la población contará
con un gran contingente de personas adultas mayores.
Actualmente se registran más de 616.000 personas mayores de 60 años, lo que representa el 9,7%
de la población, y las proyecciones indican que este grupo continuará creciendo a ritmo más acelera-
do que el de la población total, al punto que se estima que esa cifra se duplicará en torno al año 2050.
Además, el peso relativo de los adultos mayores es el mismo en el área urbana que en las zonas rura-
les, aunque en valores absolutos se encuentre mayor número de personas de edad en el área urbana.
Asociada al envejecimiento se encuentra la pérdida de autonomía económica. Se estima que exis-
ten alrededor de 13 personas mayores por cada 100 personas de entre 15 y 59 años de edad, poten-
ciales sustentos de aquellas, pero el paso del tiempo y el aumento del envejecimiento ocasionará
que cada vez haya más dependientes por cada persona económicamente independiente. Además, el
envejecimiento en el Paraguay tiene rostro de mujer, ya que el 53% de la población adulta mayor es
de sexo femenino.
Junto con el proceso de envejecimiento se evidencian aumentos en el número medio de años de
vida de las personas. Sin embargo, no sólo se debe garantizar que las personas vivan más, sino tam-
bién que lo hagan gozando de una buena calidad de vida en términos de bienestar físico, mental y
social. La personas mayores de edad representan un conjunto poblacional importante al evaluar su
participación en los sistemas de salud, porque se constituyen en los importantes consumidores relati-
vos y absolutos de servicios sanitarios y de medicamentos.
1. Personas Adultas Mayores:
Un desafío para las políticas públicas

12
En términos de políticas públicas de salud, es importante tener en cuenta que el envejecimiento
trae consigo un aumento de la susceptibilidad de contraer enfermedades crónicas y discapacidades
propias de la edad, lo que a su vez incrementa la necesidad de servicios médicos, sociales y económi-
cos. Un dato que ilustra esta premisa es que el 50% de la población adulta mayor reportó haber estado
enferma o accidentada en los últimos tres meses. A esto se suma una escasa situación previsional,
pues el 60% no posee ningún tipo de seguro médico que le garantice cobertura ante cualquier enfer-
medad o accidente.
Esta situación se explica al analizar la situación laboral del sector, porque en el mismo predomina
el trabajo independiente. Actualmente se plantea un desafío importante para el Paraguay en materia
de participación de las personas adultas mayores en el mercado laboral, pues la esperanza de vida
se incrementó y se espera que prosiga la misma tendencia en los próximos años lo que sugiere una
estadía más prolongada de las personas en el mercado laboral.
Además, si se analiza el bajo porcentaje de personas con ingresos por jubilación o pensión, man-
tenerse en el mercado laboral constituye una estrategia de sobrevivencia de las personas adultas ma-
yores que no cuentan con otro tipo de ingresos. Estos factores, sumados a los bajos o nulos ingresos
de esta población, dan como resultado un alto porcentaje de adultos mayores que viven en situación
de pobreza, es decir, personas que no obtienen los recursos suficientes para llevar adelante una vida
digna.
Un último elemento a mencionar en la situación precaria de la ancianidad, es la que tiene que ver
con sus bajos niveles de escolaridad, pues en promedio no superan la primaria al mismo tiempo que
presentan altas tasas de analfabetismo. Esto, a consecuencia de deficiencias de acceso a la educación
en el pasado debido probablemente a la condición de ruralidad prevaleciente en el país en su momento.
Recuadro 1. Principales Convenios y Tratados sobre Derechos Humanos ratificados por Paraguay
• Convenios de Ginebra sobre Derecho Internacional Humanitario (1949).
• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965).
• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966).
• Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (1984).
• Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (1989).
• Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1989)
• Protocolo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1990).
• Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006).
• Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2009).

1.1 Posicionamiento en el marco normativo internacional
A partir de los años ´80, se emprenden acciones que reflejan la importancia que van cobrando las
personas adultas mayores a nivel mundial y que las sitúan en un marco normativo de vigencia inter-
nacional. El siguiente cuadro recoge las acciones más importantes que posiciona al tema en la agenda
política de los países.

13
Cuadro 1.
Marco internacional que posiciona el tema en la agenda de los países y Paraguay
Año Evento/Tema/Instancia propulsora Objetivo/Logro
1982
Primera Asamblea Mundial sobre el Envejeci-
miento, en Viena-Austria
1er Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento.
1991 Asamblea General de las Naciones.
Resolución N° 46/91 Principios de las Naciones Unidas en favor
de las personas de edad.
2000
I Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas
para Adultos Mayores, Organización Panameri-
cana de la Salud (OPS)
Medidas par enfrentar el cambio demográfico
2002
“Segunda Asamblea Mundial sobre el Enveje-
cimiento, sellando la Declaración Política y el
Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el
Envejecimiento”, (NN.UU)
Plan de acción para “responder a las oportunidades que ofrece
y los retos que plantea el envejecimiento de la población en el
siglo XXI y para promover el desarrollo de una sociedad para
todas las edades”.
2003
I Conferencia Regional Intergubernamental
sobre el Envejecimiento, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Se acuerda la Estrategia Regional de Implementación para
América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de
Madrid sobre el Envejecimiento, con las respectivas recomenda-
ciones para la acción
2004
II Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas
para Adultos Mayores, CEPAL, OPS, UNFPA,
BID
Seguimiento a la Estrategia Regional de Implementación para
América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de
Madrid sobre el Envejecimiento aprobada en la Conferencia Re-
gional Intergubernamental sobre Envejecimiento, que se realizó
en Santiago de Chile en noviembre del 2003.
2012
Reunión Regional de Organismos de la Socie-
dad Civil de América Latina y El Caribe sobre
Envejecimiento
“Principios y estrategias de la sociedad civil de América Latina
y el Caribe”
III Reunión de Seguimiento a la Declaración de
Brasilia por los Derechos de las Personas Ma-
yores y el Encuentro Iberoamericano sobre la
Situación de los Adultos Mayores,
Intercambio de experiencias y análisis de la situación y perspec-
tivas de trabajo en tres temas específicos: cuidados y servicios
sociales como parte de la agenda sobre el envejecimiento, for-
mación y capacitación para la atención a las personas mayores
y derechos humanos de las personas mayores.
Fuente: Elaboración propia sobre datos de NN.UU/ CEPAL, 2005.
1.2 El Paraguay frente a los compromisos internacionales
El Paraguay ha firmado y ratificado varios documentos internacionales que buscan proteger y
garantizar la calidad de vida de las personas adultas mayores y la eliminación de cualquier tipo de
discriminación.

14
Cuadro 2.
Documento Internacionales firmados y ratificados por Paraguay
Documentos Contenido principal
Declaración Universal
de Derechos Humanos
NNUU (1948)
Establece tres tipos de derechos planteados como indivisibles:
Los derechos civiles: libertad de expresión y pensamiento, de asociación y reunión, de culto y reli-
gión, de propiedad y a la justicia, entre otros.
Los derechos políticos: a participar en el ejercicio del poder político; a elegir a representantes y
gobernantes y a ser elegido.
Los derechos económicos, sociales y culturales (DESC): al trabajo, la seguridad social, ingresos dig-
nos, descanso y tiempo libre, salud, abrigo y vivienda y, cultura, entre otros.
El Pacto Internacional
de Derechos
Económicos, Sociales y
Culturales
(1966)
Establece que los Estados partes deben brindar las condiciones necesarias para que las personas
puedan desarrollarse gracias al goce de sus derechos anteriormente mencionados.
Sus artículos hacen referencia a la no discriminación, al derecho de la seguridad social, a tener un
nivel de vida adecuado, mejora continua en sus condiciones de vida, y al disfrute de la salud física
y mental.
La Convención
para la Eliminación
de toda forma de
Discriminación contra
la Mujer 1979 (CEDAW)
En sus artículos 11 y 12 establece respectivamente:
“Los Estados Partes” adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación con-
tra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los
hombres, los mismos derechos”.
“El derecho a la seguridad social, especialmente en casos de jubilación, desempleo, enfermedad,
invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas”.
“Los Estados Partes” adoptaran también medidas apropiadas a fin de asegurar, el acceso a servi-
cios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación de la familia.”
Protocolo de San
Salvador*
(1988)
ratificado por Paraguay
en 1997
Art. 9. “Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de
la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para
llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad
social serán aplicadas a sus dependientes”.
Art. 17. “Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. Los “Estados par-
tes” se comprometen a: “proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención
médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en
condiciones de proporcionársela por sí mismas; ejecutar programas laborales específicos destina-
dos a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus
capacidades, respetando su vocación o deseos; estimular la formación de organizaciones sociales
destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos”.
* El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos económicos, Sociales y
Culturales.
Fuente: Elaboración propia con datos NN.UU/CEPAL 2005
Por otra parte, existen informes y declaraciones internacionales vinculadas a la protección de la
persona adulta mayor, entre las que se encuentran:
- El Proyecto de Convención Interamericana para la Promoción y Protección de la Persona
Adulta Mayor, OEA. (2011).
- La Declaración y conclusiones del Seminario Internacional del MERCOSUR Ampliado sobre
Buenas Prácticas en Políticas Gerontológicas (2010).
- La Declaración de Brasilia (2007).
- El Informe sobre la aplicación de la Estrategia Regional de Implementación para América
Latina y el Caribe del Plan deAcción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2007).
- La Estrategia Regional de Implementación paraAmérica Latina y el Caribe del Plan deAcción
Internacional de Madrid (2003).

15
- El Informe de la Conferencia regional intergubernamental sobre envejecimiento: hacia una
estrategia regional de implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción
Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento.
- El Informe de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento (2002).
Una breve descripción de los aspectos más importantes relacionados a estos, se puede observar en
el Anexo1.
1.3 El marco normativo e institucional paraguayo
La Constitución Nacional del Paraguay, promulgada en 1992, dispone que toda persona de la ter-
cera edad tiene derecho a una protección integral y dispone que: “Debe promoverse su bienestar me-
diante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura
y ocio”. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan
factores condicionantes, tales como la extrema pobreza o la edad.
En cuanto a la protección laboral, el artículo 92 “De la retribución del trabajo” de la Constitución
Nacional, dispone el derecho del trabajador a tener una remuneración que le asegure una vida digna
junto con su familia. Específicamente, para las personas adultas mayores, la Ley 213/93 que establece
el Código del Trabajo consagra el derecho al trabajo de las personas adultas mayores y declara nulas
las cláusulas en los contratos que supongan una discriminación salarial por razones de edad.
En 2002 se promulgó la Ley N° 1885/02 “De las personas adultas, cuya principal finalidad es
tutelar los derechos de las personas adultas mayores”. Establece como obligación estatal: “concurrir
al logro del bienestar social de las personas de la tercera edad, garantizando el ejercicio de sus de-
rechos, y velando para que aquellas que se encuentren en situación de vulnerabilidad, carezcan de
familia o se encuentren abandonadas, sean ubicadas en lugares públicos o privados y se les ofrez-
can programas de servicios sociales intermedios” (Art. 4). Se establece que el Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social es el órgano estatal que tendrá a su cargo la aplicación de dicha ley y el
cumplimiento de las funciones emanadas de ella.
Mediante el Decreto N° 10068, del 2 de marzo de 2007, que reglamenta la Ley 1885/02, se crea
la Dirección de Adultos Mayores, dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Es
la responsable de elaborar políticas de protección integral de las personas adultas mayores, principal-
mente de las que padecen condiciones de extremas necesidades. En dicha reglamentación se crearon
las condiciones para permitir la participación de la sociedad civil organizada, mediante la integración
del Comité Consultivo y Enlace de los Adultos Mayores como parte de la estructura organizacional
de la Dirección de Adulto Mayor.
Recuadro 2. Ley de pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza
La Ley N° 3728, del 24 de agosto de 2009 “Establece el derecho a la pensión alimentaria para las personas adultas mayores en si-
tuación de pobreza”. Tiene como finalidad otorgar a las personas adultas mayores de 65 años y más en situación de pobreza, una
pensión alimentaria mensual, correspondiente al 25% del salario mínimo vigente, para poder afrontar con esta ayuda las últimas
etapas de su vida en condiciones favorables a través de la autonomía económica desde una perspectiva de derecho. El Ministerio
de Hacienda es la institución encargada de su administración y aplicación. La Ley posee cuatro Decretos Reglamentarios para
su aplicación en el ámbito no indígena (Decretos No 4542/10, 4876/10, 8334/12 y 9664/12), además de tres Resoluciones (254/10,
122/11 y 310/12). Para la aplicación en el sector indígena posee tres Decretos (6813/11, 7096/11 y 7595/11) y dos Resoluciones
(122/11 y 341/11).

16
Las principales instituciones responsables de las políticas de apoyo a las personas adultas mayores
se observan en el siguiente recuadro:
Recuadro 3. Instituciones que trabajan para mejorar la calidad de vida de las personas adultas mayores.
- El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social-Dirección de Adultos Mayores: Tiene a su cargo varios ejes que
buscan mejorar la calidad de vida de este grupo poblacional: el programa de medicamentos para personas mayores de 60
años; el programa de vivienda para adultos mayores a través del convenio con SENHABITAT; el programa de participación
social y gestión comunitaria; programa de atención a personas mayores víctimas de abusos, maltratos, abandono, soledad
y situación de calle; programa centro iberoamericano para la autonomía personal y ayudas técnicas (CIAPAT-Capítulo
Paraguay); el programa de desarrollo de la estructura nacional de personas adultas mayores, de gobierno y de la sociedad
civil; programa de desarrollo cultural, deporte y recreación; el programa de capacitación de cuidadores y auto-cuidado de
personas adultas mayores; el programa mayores emprendedores y el programa de alfabetización de personas mayores.
Las unidades de salud de la familia (USF) desarrollan un plan de atención general de la persona adulta mayor en aten-
ción primaria de salud, que promueve acciones curativas, recreativas, preventivas, educativas y participativas.
La Dirección Bucodental provee de prótesis dentales a las personas adultas mayores; y la Dirección de Salud Ocular ope-
ra gratuitamente de cataratas y facilita lentes sin costo a las personas adultas mayores, de escasos recursos.
- El Ministerio de Hacienda- Dirección de Pensiones No Contributivas (DPNC): tiene a su cargo la administración y pago
del sector no contributivo de estos grupos que incluyen también a los adultos mayores: Veteranos y Lisiados de la Guerra
del Chaco que cobran una pensión de G. 1.530.672 (US 345), más un subsidio de G. 1.913.340 (US 430). Cada excombatiente
percibe por mes un total de G. 3.444.012 (US 775). También por fallecimiento de un veterano, el Estado beneficia a los fami-
liares con un pago único de G. 9.184.032 (US 2.064).
- El Instituto de Previsión Social (IPS): otorga la jubilación por invalidez, vejez y sobrevivencia; la jubilación proporcional;
y la reapertura de servicios, que en todos los casos fueron de gran ayuda para las personas adultas mayores que aportaron
de alguna manera a la previsional. En el área de salud, el IPS habilitó un Hospital Geriátrico que posee 107 camas, diez de
las cuales para terapia intensiva, además de consultorios que atienden exclusivamente a las personas adultas mayores.
Ofrece también cursos de cuidadores para personas adultas mayores, y especialización en geriatría para médicos/as y
enfermeros/as.
- La Secretaría de Acción Social (SAS)-Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas Tekoporá- Dirección
de Adultos Mayores (Dirección General de Protección Social y Desarrollo Humano): Se está trabajando dos ejes de
acción: Programa a Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco y el Fondo Concursable de Proyectos de Promoción e
Integración Social de Adultos Mayores. Cada una de estas iniciativas tiene diferentes objetivos dirigidos a una sola meta:
el bienestar y la protección social del adulto mayor.
- El Ministerio de Educación y Cultura (MEC): a través del programa emblemático Paraguay lee y escribe, trabaja con
personas adultas mayores en la Campaña Nacional de Alfabetización para ciudades del interior, con una formación que
dura cuatro meses. Además posee un plan de alfabetización, que dura ocho meses y abarca los territorios que la campaña
no cubre.
1.4 El marco normativo e institucional a favor de los pueblos indígenas
1.4.1 Compromisos internacionales de Paraguay a favor de los indígenas1
En Paraguay, la consideración de indígena se realiza por auto identificación, es decir, indígena es
“toda persona que declara pertenecer a una etnia indígena, independientemente de que siga hablan-
do o no la lengua de origen, o bien que manifieste pertenecer a una comunidad, aldea o núcleo de
familias indígenas”2
.
1. La jerarquía constitucional de los Tratados de Derechos Humanos, así como los demás convenios e instrumentos de derecho internacional,
no solamente pueden ser complemento de la parte dogmática de la Constitución Nacional, sino que aseguran condicionamientos para
el ejercicio del poder público, a través de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tendiente al pleno respeto y garantía de estos
instrumentos. Son las normas de origen internacional que al ser suscritas, aprobadas y ratificadas, han pasado a formar parte del derecho
interno, que conforme a la prelación establecida en la propia Carta Magna, tiene supremacía sobre las demás leyes nacionales y pueden ser
usadas ante los tribunales nacionales y ser aplicadas por estos tribunales en los casos que resulte pertinente. SAS (2010). Marco teórico y
metodológico del Diagnóstico participativo en las comunidades indígenas, Taller Pedagógico Alternativo (TAPE´A), Asunción, Paraguay.
2. DGEEC, 2005.

17
A partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1948, en la que se establecen
derechos inalienables de las personas, organismos internacionales como las ONU, la OEA y otras,
han venido generando una serie de instrumentos en materia de Derechos Humanos, como la elimina-
ción de la Discriminación Racial (1965), los Derechos Civiles y Políticos y los Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (1966), etc.
Cuadro N° 3.
Convenios e instrumentos internacionales a favor de los pueblos indígenas.
Año Marco internacional Objetivo
Aprobada por la
Ley 1 del 18 de
agosto de 19891
La Convención Americana sobre
los Derechos Humanos
Paraguay admite la jurisdicción de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos; y ratifica el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos,2
y el Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales3
.
Aprobada por Ley
2128/03,4
La Convención Internacional so-
bre la eliminación de todas las for-
mas de discriminación racial
Incentiva a los países a la adopción de acciones afirmativas como
medidas para superar la discriminación racial o étnica,
Aprobada por la
Asamblea General
el 13 de setiembre
de 2007
La Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas,
Plasma el derecho a la autodeterminación; a ser propietarios y
controlar las tierras, los territorios y los recursos propios; al con-
sentimiento libre, previo e informado; entre otras cuestiones
Paraguay lo aplica
a nivel nacional por
medio de la Ley N°
234/93
Convenio 169 de la OIT referente
a Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes
Reconocimiento de los derechos colectivos propios de los pue-
blos indígenas, tales como: política general, tierras, contratación
y condiciones de empleo, formación profesional, artesanías e in-
dustrias rurales, seguridad social y salud, educación y medios de
comunicación, contactos y cooperación a través de las fronteras
1. Permite a los pueblos indígenas recurrir a la jurisdicción del sistema internacional cuando exista agotamiento en instancias nacionales.
2. Se encuentran derechos fundamentales como: el derecho a la vida, la prohibición de torturas, la prohibición de la esclavitud, y los
derechos a la libertad y la seguridad.
3. Se encuentran los derechos a la alimentación, la vivienda, la salud, la educación, al trabajo y a un medio ambiente sano.
4. En su artículo 1 dice “… la expresión discriminación racial denotará toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en
motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento,
goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica,
social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”.
Fuente: Elaboración propia
Un aspecto muy importante enmarcado en el Convenio 169 es el espíritu de la consulta y la partici-
pación que se constituye en la piedra angular sobre la cual se basan todas sus disposiciones. El Conve-
nio exige que los pueblos indígenas y tribales sean consultados e informados y, que puedan participar
libremente en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas que los afectan. Anexo 2.
1.4.2 El marco normativo nacional3
El esfuerzo conjunto de representantes indígenas e instituciones indigenistas, logró introducir en
3 Las consideraciones sobre el marco legal fue extraído de Tierra Viva “Situación de los pueblos indígenas”, en CODEUPY (1996)
Informe sobre los derechos humanos en Paraguay, Asunción, Paraguay; de SFP e INDI (2011), Orientaciones básicas para el trabajo
del funcionariado público con los pueblos indígenas, Asunción, Paraguay; y de SAS (2010), Marco teórico y metodológico del
Diagnóstico participativo en las comunidades indígenas, Taller Pedagógico Alternativo (TAPE´A), Asunción, Paraguay.

18
la Constitución Nacional de 1992 un marco jurídico sumamente favorable a los derechos de los pue-
blos indígenas, poniendo de relieve la realidad de una sociedad nacional pluricultural, multiétnica,
bilingüe y/o multilingüe, tal como se reconoce posteriormente en diferentes normativas.
Cuadro N° 4.
Marco Jurídico y Normativo Nacional
Instrumento Ley /Artículos Objeto principal
Constitución Nacional
Capitulo V.
El Articulo 62
Consagración de los derechos y garantías básicos de los pue-
blos indígenas, a quienes reconoce como grupos de culturas
anteriores a la formación y organización del propio Estado
Paraguayo
El artículo 63
“Queda reconocido y garantizado el derecho de los pueblos
indígenas a preservar y a desarrollar su identidad étnica en
el respectivo hábitat.
El artículo 64
“Los pueblos indígenas tienen derecho a la propiedad comu-
nitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para la
conservación y desarrollo de sus formas peculiares de vida. El
Estado les proveerá estas tierras gratuitamente y las mismas
estarán exentas de tributo”.
El artículo 65
“Se garantiza a los pueblos indígenas el derecho a participar
en la vida económica, social, política y cultural del país, de
acuerdo con sus usos consuetudinarios, esta Constitución y
las leyes nacionales”.
El artículo 66
Establece el respeto del Estado a las peculiaridades cultura-
les de los pueblos indígenas, especialmente en la educación
formal.
El artículo 67
Establece la exoneración a los miembros de los pueblos in-
dígenas a prestar servicios sociales, civiles o militares, así
como de las cargas públicas que establece la ley.
Ley Nacional es la 904/81
(modificada por la Ley 919/96)
Crea el Instituto Paraguayo
del Indígena (INDI),
Encargado de aplicar la política indigenista. Esta Ley tiene
por objeto la preservación social y cultural de las comuni-
dades indígenas. Es un órgano rector que aplica políticas y
programas y, coordina, fiscaliza y evalúa las actividades indi-
genistas del sector público y privado.
Otras leyes que se relacionan
con la realidad indígena
Ley 1.863 que establece el Es-
tatuto Agrario (INDERT),
Articulo 40
Las tierras correspondientes a indígenas serán delimitadas
en forma indivisa y adjudicadas en forma gratuita
Ley 3231/07. MEC Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena,
Ley 836/80 Del Código Sanitario
Ley 1032/96 Crea el Sistema Nacional de Salud
Ley 1561/00 del Sistema Na-
cional del Ambiente
Prohíbe la exportación y tráfico de rollos, trozos y vigas de
madera
Resolución MSPBS N° 311/10 Crea la dirección General de Salud Indígena
Las Leyes de Aguas, Forestal, Penal, del Código del Trabajo, de la Niñez y la Adolescencia
Fuente: Elaboración propia

19
1.4.3 Programas e Instituciones públicas de atención a los pueblos indígenas
a) El Instituto Paraguayo del Indígena (INDI)
El Instituto Paraguayo de Indígena (INDI) es una entidad autárquica con personería jurídica y pa-
trimonio propio cuyas relaciones con el Poder Ejecutivo son mantenidas por conducto del Ministerio
de Educación y Cultura, pero con autonomía para establecer vínculos directos con otros Poderes del
Estado o dependencias del Gobierno Nacional.
El marco normativo del INDI está constituido por un conjunto de normas que regulan su funcio-
namiento. Estas son:
- El Convenio 169 de la OIT.
- El Capítulo V de la Constitución Nacional de la República del Paraguay (arts. 62-67).
- La Ley 904/81 “Estatuto de las Comunidades Indígenas” modificada en varios artículos por
la Ley Nº 919/96.
- La Ley 234/93 que ratifica el convenio 169 de la O.I.T. sobre “Pueblos Indígenas y Tribales
en Países independientes”.
- La Ley Nº 2199/03 “Que dispone la reorganización de los Órganos Colegiados Encargados
de la Dirección de Empresas y Entidades del Estado Paraguayo”, Art. 11, que modifica varios
artículos de la Ley 904/81.
- La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.
El Mapa Estratégico del INDI indica la gestión y titulación de las tierras para comunidades in-
dígenas como una de sus principales prioridades, la participación de los pueblos indígenas en la
conducción del INDI y la asistencia integral a las comunidades indígenas, como los otros aspectos
fundamentales.
b) La Salud Indígena
La atención a la Salud Indígena por parte del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
(MSPBS), cobró un importante dinamismo desde el 2008 a través de la implementación de las Polí-
ticas Públicas de Calidad de Vida y Salud con Equidad; sobre las bases de un enfoque del derecho a
la salud se convalidó la Política Nacional de Salud Indígena, se creó la Dirección General de Salud
Indígena con la misión de implementar las estrategias y acciones más adecuadas para alcanzar los
objetivos de la política y se creó el Consejo de Salud Indígena con carácter consultivo.
Son ejes de la Política Nacional de Salud Indígena: la atención con un enfoque intercultural y de
derecho que debe regir en todos los servicios sanitarios, el respeto a la medicina indígena, la promo-
ción de la participación de los representantes de los pueblos indígenas en los espacios de decisión, el
acceso a los servicios de salud de diferentes complejidades, la formación de promotores, técnicos y
profesionales con enfoque intercultural, la protección del hábitat de los indígenas y la ampliación de la
inversión en planes de salud indígena del Presupuesto General de la Nación, entre los más importantes.
La meta es que todas las comunidades indígenas del país estén atendidas de manera regular y
adecuada por una Unidad de Salud de la Familia (USF) o un servicio más cercano, teniendo en cuen-
ta la realidad de los 20 pueblos indígenas que están asentados en más de 600 comunidades y aldeas

20
de 14 regiones sanitarias del país. Estas regiones son Concepción, Amambay, San Pedro, Guairá,
Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, Alto Paraná, Itapúa, Presidente Hayes, Boquerón, Alto Paraguay,
entre las más importantes.
Entre otros planes sanitarios para el 2011, se estableció el nombramiento de un encargado de salud
indígena en todos los establecimientos de oficiales del sector para la atención especializada de los
indígenas que acuden hasta los servicios y la capacitación del personal de blanco y del sector admi-
nistrativo, con enfoque de derechos e interculturalidad.
Asimismo, se inició la elaboración de un marco legal en salud indígena a través de un ante proyec-
to de ley tratado en 2001 por los pueblos originarios, así como para conformar un equipo de segui-
miento al proceso de revisión, validación y presentación al Poder Legislativo del mismo.
c) El Programa de Educación Indígena
Tradicionalmente los indígenas carecían de escuelas propias aunque sí tenían su “sistema educa-
tivo de transmisión de conocimientos, valores y metodologías” a sus hijos, a través de la familia y la
comunidad. Es a partir de 1960 cuando empezaron las primeras escuelas indígenas, especialmente a
cargo de las misiones religiosas. En las últimas décadas el Estado ha participado más ampliamente en
la organización de las mismas y para el 2008 ya se contaba con 380 escuelas que acogían a más de 20
mil niños y niñas matriculados y 1.077 maestros.
El 29 de junio del 2007 se promulgó la ley N°3.231 “Que crea la Dirección General de Educa-
ción escolar Indígena cuyo objeto es reconocer y garantizar el respeto y el valor de la existencia de
la educación indígena, asegurándoles una educación inicial, escolar básica y media acorde a sus
derechos, costumbres y tradiciones con la finalidad de fortalecer su cultura y su participación acti-
va en la sociedad”. Cuatro años después, el 30 de diciembre de 2011 mediante decreto presidencial
Nº 8234, se aprueba la reglamentación de dicha Ley, iniciándose el proceso de conformación de las
diferentes estructuras operativas de la Dirección para brindar mayor funcionalidad y eficiencia a la
Educación Indígena y con el objetivo de llegar a 35.000 estudiantes de ese origen en 2012. La moda-
lidad completa, que incluye la discusión del currículo, la adaptación a las diferentes lenguas, al uso de
materiales tradicionales y al aprendizaje y empleo de la cultura propia dentro de la educación regular,
estará lista para implementarse el próximo año.
La nueva enseñanza se impartirá en la lengua materna, para lo cual se utilizarán materiales escritos
en esos idiomas. Esta educación es bastante significativa teniendo en cuenta que el 90 por ciento de
los niños y niñas de estas escuelas hablan primero la lengua materna. Otro ámbito contemplado por la
ley es la formación de los propios docentes. Actualmente, existen 1.500 personas que trabajan en las
escuelas indígenas, la mitad son nativos de la comunidad y el resto son docentes no indígenas. De esta
cantidad el 40% no ha culminado su formación, sea de Educación Escolar Básica, Educación Media
y mucho menos de formación docente.
d) El Programa Nacional para Pueblos Indígenas (PRONAPI)
A cargo de un equipo técnico interinstitucional, es ejecutado por la Dirección de Asuntos Indí-
genas de la Secretaría de Acción Social (SAS), habiendo sido aprobado por Decreto Presidencial
1945/09 con el objetivo, en una primera fase, de mitigar la pobreza extrema a través de la entrega de
víveres a familias indígenas que pertenecen a comunidades de la región oriental y occidental.

21
e) El Programa de Agricultura y Economía Indígena (PAEI)
El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), como integrante del Gabinete Social y del
PRONAPI, en el marco del Decreto 1945/09 citado más arriba que dispone tomar las acciones ne-
cesarias para dar respuesta al compromiso de reducir la pobreza extrema en grupos más vulnerables
(artículo 9), ha elaborado y puesto en ejecución el “Programa de Agricultura y Economía Indígena”
cuyo objetivo es apoyar en estos campos promoviendo la Seguridad Alimentaria y fortaleciendo la
producción sustentable de los rubros de autoconsumo de las comunidades indígenas.
El Programa focaliza sus acciones en las mismas para impulsar el arraigo, la promoción y el de-
sarrollo de los pueblos originarios, a través de la generación de intervenciones sostenidas de acuerdo
con las características culturales y tradiciones propias de esos pueblos, con una cobertura inicial de
100 comunidades para el año 2010 y una meta de 400 comunidades para el 2013.
f) El Programa de Fomento a la Producción de Alimentos por la Agricultura Familiar
Se trata de una iniciativa del MAG cuya finalidad es articular las acciones territoriales de Segu-
ridad Alimentaria, tomando como destinatarios-meta a familias de productores del modelo de agri-
cultura familiar. El programa se instala en el marco de la Propuesta de Políticas de Desarrollo Social
(PPDS 2020) y en la estrategia territorial con participación social para la planificación y gestión del
desarrollo.
Su objetivo es mejorar la disponibilidad, en cantidad y calidad, de alimentos inocuos en la finca,
así como el acceso a los mismos mediante el incremento de la productividad, la producción sustenta-
ble y diversificada, la comercialización y el fortalecimiento del capital humano y social.
Las acciones en las comunidades indígenas se realizan en coordinación con el Programa de Agri-
cultura y Economía Indígena (PAEI), con una meta de llegada a 10 mil familias. Sus componentes
son: (i) Desarrollo de la capacidad organizativa y autogestionaria, (ii) Apoyo a la inversión, (iii) Asis-
tencia técnica, (iv) Comercialización y (v) Gestión/administración del Programa.

22
2. La situación de las
personas adultas mayores
A fin de ofrecer una mejor comprensión de los procesos de cambio sociodemográfico que susten-
tan el Programa de Asistencia Alimentaria a personas adultas mayores, seguidamente se presenta una
descripción del proceso de envejecimiento demográfico que viven América Latina y el Paraguay y
las principales características de este segmento poblacional, especialmente de quienes pertenecen al
mismo y, además, se encuentran en situación de pobreza en el país.
El análisis que sigue adopta la definición cronológica (o paso de los años en la vida de las perso-
nas) para determinar quiénes integran el grupo de adultos mayores y, de acuerdo con la legislación
nacional (Ley Nº 1885/02), se considera como personas de la tercera edad a aquellas de 60 años o más
de edad4
. No obstante, cuando se analice la situación de las personas adultas mayores que viven en
condición de pobreza y que son beneficiarias de la Ley de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores
en Situación de Pobreza (Ley Nº 3728/2009), se utilizará el rango de edad de 65 años como lo hace
esta ley.
2.1 América Latina y el Paraguay envejecen
Décadas atrás, el envejecimiento, su problemática y consecuencias, parecía ser un tema exclusivo
de los países europeos. Con el correr de los años la población de los países de América Latina y el
Caribe comenzaron a experimentar cambios en su estructura de edades que dieron como resultado el
incremento del número de personas adultas mayores (o envejecimiento poblacional). Tal es así que
con motivo de la última Asamblea Mundial sobre el envejecimiento (Madrid, 2002) el Secretario
General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, mencionó que éste “ya no sólo es un problema del pri-
mer mundo”, comprendiendo que los países de la región sudamericana no estarán ajenos a ese nuevo
escenario demográfico y sus consecuencias.
Recuadro 4. Envejecimiento de la población
“En América Latina y el Caribe se está produciendo un paulatino pero inexorable envejecimiento de la población que constituye
un proceso generalizado, pues todos los países de la región se van convirtiendo, a distinto ritmo, en sociedades más envejeci-
das. Como es de prever, una transformación demográfica de esta característica tendrá profundas repercusiones en la sociedad
y en ámbitos específicos de las políticas públicas, así como en la cohesión social, los derechos humanos y el papel del Estado.”
(Huenchuan, 2009, p. 19)
Los cambios producidos en la estructura de la población, que dieron origen a su envejecimiento,
pasan por cuatro etapas según el nivel de evolución de la “transición demográfica”. Estas etapas, se-
4. El uso de un determinado umbral de edad cronológico para definir el comienzo del envejecimiento puede ser cuestionable dado que
existen otros factores como fisiológicos, biológicos, sicológicos, socioculturales y conductuales que caracterizan a la persona, pero éstos
resultan operacionalmente inviables, e imposibilita la comparación de datos.

23
gún las tendencias históricas que sustentan empíricamente la teoría de la transición, fueron descritas
por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) y son las siguientes:
Primera etapa: Transición incipiente. Países con niveles altos de natalidad y mortalidad, con tasas
anuales de crecimiento natural cercanas a 2.5 por ciento anual.
Segunda etapa: Transición moderada, Países con mortalidad moderada y natalidad elevada que se
traducen en altas tasas de crecimiento natural, superior a 2.5 por ciento anual.
Tercera etapa: Transición plena. Países con natalidad y mortalidad moderadas, con tasas de creci-
miento natural en descenso, cercanas a 2 por ciento anual.
Cuarta etapa: Transición avanzada. Países con tasas de natalidad y mortalidad reducidas con una
tasa de crecimiento natural cercana a 1 por ciento anual.
Gran parte de los países de América Latina y el Caribe, entre ellos el Paraguay, ya pasaron la etapa
de transición moderada y se encuentran, algunos en la etapa plena –como el Paraguay– y otros, inclu-
sive en la etapa avanzada. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la tasa bruta de natalidad
regional promedia los 20 nacimientos por 1.000 habitantes y la de mortalidad 6 por 1.000 habitantes.
El 48,5% de los 33 países de la región se encuentran con transición avanzada y el resto (51,5%)
está camino a esa fase, vale decir transita todavía la etapa plena. La peculiaridad de la transición
avanzada es que presenta tasas de natalidad por debajo del promedio, pero sus tasas de mortalidad han
comenzado a ascender como resultado del envejecimiento y el mayor número de personas de edad
provecta, grupo donde es mayor el número de defunciones (Huenchuan, 2009, p. 42)
América Latina y el Caribe: ubicación de los países según la
situación de transición demográfica, 2005 - 2010
0
5
10
15
20
25
30
35
40
02 46 81 01 2
UY
PR
BB
CU
MA
TT
A N
GPCL
CR
A R
BS GY
GF
MX
HA
GT
B O
BR
BZ
SV PE
HN
PYNI
DO
SR
CO
LC
J
EC
VE
PA
X = 19,9
Cuadrante1Cuadrante 2
Cuadrante 3
Cuadrante 4X=6 ,0
Tasa bruta de mortalidad (por mil)
Tasabrutadenatalidad(pormil)
Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población de la CEPAL,
“Estimaciones y proyecciones de población” [en línea] www.eclac.cl/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm.

24
Entre 1975 y 2000, el porcentaje de la población de 60 años y más en América Latina y el Caribe
pasó de un 6,5% a un 8,2%. Esta última cifra fluctúa entre 14% y 6,1% según se trate de países con
transición demográfica avanzada o rezagada. En términos absolutos, en el 2000 este segmento pobla-
cional llegaba a 43 millones de personas, cifra que irá en aumento hacia el año 2025 cuando se llegue
a los 100,5 millones de personas de edad que pasarán a representar un promedio cercano al 15% de la
población total. (CEPAL/CELADE/UNFPA, 2009).
En los países donde el proceso de envejecimiento se encuentra más avanzado –como Uruguay,
Cuba, Chile y varios países caribeños– la proporción de personas mayores de 60 años será superior al
20% en 2025. En tanto que en aquellos con un envejecimiento más tardío —como Guatemala, Boli-
via, Paraguay, Honduras, Haití, entre otros– el porcentaje de personas de edad se ubicará en alrededor
del 10% para entonces (ob. cit.).
La experiencia de los países de la región marca pautas y enseña tendencias que se estima que el
Paraguay transitará en el corto y mediano plazo, dado que está inmerso y forma parte del contexto y
los procesos de la región.
Recuadro 5. Implicancias del envejecimiento.
Según CEPAL (2009), “en 2007, el 9,1% de la población de la región tenía 60 años o más y, si bien a mediados del siglo XX el enve-
jecimiento era un fenómeno que se registraba sobre todo en los países desarrollados, las proyecciones indican que en América
Latina y el Caribe, en general, la población de edad avanzada crecerá vertiginosamente en el futuro, lo que supone contar con
poco tiempo para adaptarse a las consecuencias de este cambio en un contexto de menor desarrollo socioeconómico” (p. 12).
En cuanto a la dinámica demográfica del Paraguay, los datos muestran que se ha producido un
rápido crecimiento poblacional cuadruplicándose su tamaño en el último medio siglo, durante el
cual mantenía todavía un alto porcentaje de edades infantiles. Actualmente el país está perdiendo su
carácter de población joven y avanza hacia su transformación en una potencial población envejecida,
ya que ha disminuido el porcentaje de personas de 0 a 14 años y está aumentando considerablemente
el grupo de personas de 60 años y más de edad, como se puede apreciar en el Gráfico 1 (EPH, 2010).
Fuente: procesamiento propio a partir de Proyecciones nacionales de población, Censo
Nacional de Población y Viviendas 2002 y Encuesta Permanente de Hogares 2010.
Gráfico 1
Distribución de la población por grandes grupos de edad, Paraguay, 1950, 2002 y 2010.
47,0
37,1
31,9
48,5
55,8
58,4
4,5 7,1
9,7
0-14 años 15-59 años 60 y más años
Año 1950
Año 2002
Año 2010
Población: 1.473.244

25
Como ya se indicó anteriormente, estos cambios están asociados a los dos fenómenos que carac-
terizan a la transición plena: la disminución de las tasas de natalidad y mortalidad y particularmente
el descenso de la mortalidad en ciertos grupos etarios, lo que significa un aumento en la esperanza de
vida que permite que las personas alcancen mayor longevidad.
2.2 Indicadores que permiten analizar las causas del envejecimiento de la población
a) Caen las tasas de natalidad y mortalidad
Históricamente el Paraguay presentó altas tasas globales de fecundidad 5
(TGF). Los primeros re-
gistros daban cuenta de un promedio de 6,5 hijos por mujer en 1950. Si bien posteriormente comienza
una tendencia descendente sostenida, no es sino en la década de 1998 a 2008 cuando la TGF se reduce
notablemente e impacta en la estructura de la población, al pasar de 4,3 a 2,5 hijos en promedio por
mujer (CEPEP, 2009).
Al descender la fecundidad, y por tanto la natalidad, aportando menos niños a la población, la
principal causa del aumento poblacional pasó a ser la disminución de la mortalidad, especialmente de
la infantil y de la población de 65 años y más de edad. En efecto, el Paraguay ingresó a la década de
los 70 con una tasa bruta de mortalidad de 8,1 fallecimientos por cada 1.000 habitantes para registrar
posteriormente un descenso sostenido de esta variable hasta alcanzar 6,3 por 1.000 en el año 2000,
(Brizuela, 2005).
Como se puede notar en el Gráfico 2, las tasas de natalidad y mortalidad disminuyen aunque en
desigual medida, lo que tiene un impacto en la tasa media de crecimiento anual de la población total.
5. Número medio de hijos que tendrían las mujeres al final de su ciclo fértil en ausencia de mortalidad si estuvieran sujetas a las tasas
específicas por edad de un determinado período
Gráfico 2.
Tasas brutas de natalidad y mortalidad. Paraguay, 1950-2050.
Fuente: Elaboración propia a partir de STP/DGEEC, Proyección de polación nacional por sexo y edad, 2000, 2050
0
10
20
30
40
50
Tasa bruta de Natalidad (por 1.000)
Tasa bruta de Mortalidad (por 1.000)
1950-1955
1955-1960
1960-1965
1965-1970
1970-1975
1975-1980
1980-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
2010-2015
2015-2020
2020-2025
2025-2030
2030-2035
2035-2040
2040-2045
2045-2050

26
De esta manera, el ritmo en que crecerá la población total irá disminuyendo paulatinamente mientras
que, por el contrario, la población adulta mayor mostrará tasas de crecimiento más altas y alcanzará
su punto culminante de 4,1% en la década del 2010 al 2020.
b) Aumenta la esperanza de vida al nacer6
Durante el periodo 1950-2000 la esperanza de vida al nacer tuvo un sostenido aumento pasando
de 60,7 a 67,2 años para los hombres y de 64,7 a 71,7 años para las mujeres, una tendencia que se
mantendrá creciente y que permitirá adicional aproximadamente ocho años más de vida para el 2050
(Gráfico 3).
6. Es el número promedio de años de vida que una persona, perteneciente a una cohorte, podría vivir si las tasas de mortalidad específicas
por edad para un año determinado se mantuviesen constantes por el resto de su vida, por lo tanto, es una medida hipotética que se basa
en las tasas de mortalidad actuales.
Gráfico 3.
Tasa de crecimiento medio anual (%) total y de la población de 60 años y más, Paraguay 1950-2050
3.6
3.4 3.4 3.4
2.9
3.6
4.1
3.3
2.7
3.2
2.6 2.7 2.6
2.9
2.3
1.9
1.6
1.3
0.9
0.7
1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 2020-2030 2030-2040 2040-2050
60 años y más Total
Gráfico 4.
Evolución de la esperanza de vida al nacer en hombres y mujeres. Paraguay 1950-2050.
60
62
64
66
68
70
72
74
76
78
80
82
Hombres Mujeres
1950-1955
1955-1960
1960-1965
1965-1970
1970-1975
1975-1980
1980-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
2010-2015
2015-2020
2020-2025
2025-2030
2030-2035
2035-2040
2040-2045
2045-2050

27
Las cifras presentadas en el gráfico indican que la probabilidad de sobrevivir de las mujeres es ma-
yor que la de los varones y esta diferencia tiende a hacerse mayor a medida que aumenta la esperanza
de vida de la población total.
En resumen, la caída de la fecundidad producida en los últimos diez años y el aumento medio de
años de vida son logros para el país. Sin embargo, estos logros plantean un importante desafío ya que,
a corto plazo, se contará con un gran contingente de adultos mayores que demandarán atenciones
especializadas.
c) Relación de dependencia total y de la vejez
Otro indicador útil es la relación de dependencia total7
, que permite analizar los efectos del enve-
jecimiento sobre la estructura de las generaciones y busca establecer la asociación que existe entre
las personas de edades teóricamente no activas, con respecto a las personas en edades potencial y
económicamente activas (Peláez, E y Ribotta B, 2008).
Según proyecciones nacionales, en 1950 la relación de dependencia en el Paraguay era de 106
personas entre ancianos y menores de 15 años de edad por cada 100 personas en edad de trabajar (15
y 59 años de edad). En otras palabras: 106 personas entre ancianos y niños dependían de 100 en edad
de trabajar.
En la actualidad ese porcentaje se ha reducido a 70 personas dependientes por cada 100 no de-
pendientes. La tendencia a la disminución continuará para llegar en 2050 a una razón de dependencia
total de 63 personas no activas por cada 100 activas. Esta última cifra, más elevada que la de los dos
decenios anteriores (2030-2040), se dará de manera coincidente con la expiración del bono demográ-
fico en el Paraguay y será el momento cuando la población adulta mayor comenzará a tener mayor
participación que la niñez en los niveles de dependencia8
.
7. Se define como el cociente entre la suma de la población de 0 a 14 y 60 años y más y la de 15 a 59 años.
8. Se entiende por “bono demográfico” el mayor número absoluto y relativo del grupo de población activa, de 15 a 64 años de edad, que se
encuentra en plenitud de su capacidad productiva, frente a los de 0 a 14 y 65 y más, grupos considerados en edades pasivas.
Gráfico 5.
Relación de dependencia total, de jóvenes y de adultos mayores, Paraguay 1950-2050

28
A modo de analizar la necesidad potencial de sustento social de los adultos mayores, es importante
cuantificar la carga económica que provocarán las personas de la tercera edad y que deberá soportar la
población potencialmente activa, relación conocida como Índice de dependencia en la vejez9
.
Dicho índice muestra que en 1950 había 9 personas de 60 años y más por cada 100 potencialmente
activas en tanto que para el 2010 el índice sube a 13 dependientes de más de 60 años por cada 100
personas de edades activas (15 a 59 años).
A partir de ese momento, con el aumento de este índice, comienza a hacerse evidente que el Para-
guay se encontraba ya en una etapa de incipiente envejecimiento.
Como se observa en el Gráfico 5, la dependencia de la población infantil va disminuyendo a me-
dida que pasa el tiempo como resultado principalmente de la reducción de la fecundidad mientras
que, en contraposición, aumenta la dependencia de las personas adultas mayores. Esto indica que,
a medida que avanza la transición demográfica, el índice de dependencia total estará representado
especialmente por el peso del mayor número de personas ancianas que de niños y niñas. Según
CEPAL/CELADE (2009), las repercusiones en términos de costos económicos son más elevadas que
las inherentes a la dependencia juvenil, debido sobre todo a las necesidades de atención de salud y de
seguridad social.
2.3 Principales características de la población adulta mayor en situación de pobreza
Actualmente existen en el Paraguay 427.000 personas mayores de 65 años de edad, de las cuales
131.500 están en situación de pobreza. Esto significa una tasa de pobreza del 30,8% en este segmento
poblacional y se divide en 16,2% de personas que viven en situación de extrema pobreza y 14,6% en
pobreza no extrema, (EPH, 2010).
9. Se define como el cociente entre la población de 60 años y más y la de 15 a 59 años.
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2008 - 2010.
Gráfico 6
Evolución de la pobreza de las personas adultas mayores, Paraguay, 2008 - 2010
% Pobre extremo
% Pobre no extremo
13,4
12,0
12,1
15,3
14,6
16,2
2008 2009 2010
30
27
24
21
18
15
12
9
6
3
0

29
La tasa de pobreza total de las personas de la tercera edad implica un nivel menor que el del resto
de los grupos etarios, como la niñez (menores de 15 años), cuyo 45% se encuentra afectada por la
pobreza total. No obstante, debido al rápido aumento de la cantidad de personas adultas mayores, la
pobreza tiende a incrementarse en este grupo a medida que pasan los años. Como puede observarse
en el Gráfico 6, la pobreza total pasó de 25,4% en 2008 a 30,8% en 2010.
El porcentaje total presentado esconde diferentes realidades como la que se encuentra al realizar
una desagregación por área de residencia. En sectores rurales la pobreza afecta a 4 de cada 10 adultos
mayores (41,2%), mientras que en zonas urbanas el porcentaje se reduce a la mitad con respecto al
área rural (24,2%). En cuanto a las diferencias por sexo, las mismas no son especialmente significati-
vas entre hombres y mujeres en situación de pobreza (31,2% y 30,5% respectivamente).
A continuación se presentan las características particulares de la población adulta mayor en con-
dición de pobreza, donde ser pobre significa no obtener los recursos suficientes para llevar adelante
una vida digna. En este sentido, se evidencia un alto porcentaje de la población adulta mayor con
limitadas posibilidades de satisfacer sus necesidades básicas.
A diferencia de la situación a nivel nacional, de los más de medio millón de adultos y adultas ma-
yores que actualmente residen en el Paraguay, el 53,6% son mujeres y el 46,4% restante son varones.
Según se analiza en las proyecciones de población, el predominio femenino está presente en todos los
grupos de edades ancianas y se acentúa a medida que aumenta la edad. Este comportamiento encuen-
tra explicación en que, a partir de los 60 años de edad, la mortalidad masculina es mayor traduciéndo-
se en una mayor esperanza de vida para las mujeres en comparación con los hombres.
En general, en la población adulta mayor existen más mujeres que hombres y al desagregar esta
información por condición de pobreza se comprueba que hay 116 mujeres por cada 100 hombres,
mientras que en sectores no pobres hay 119 mujeres por cada 100 varones.
Apesar de lo mencionado, al estudiar este índice por grupos etarios se ven comportamientos inver-
sos. Los no pobres presentan índice menor al total para el grupo de 65 a 69 años de edad y aumenta
rápidamente al traspasar la barrera de los 70 años, mientras que los pobres presentan mucha mayor
cantidad de mujeres que de hombres (131 mujeres por cada 100 hombres) en el primer grupo, valor
que disminuye notablemente en el siguiente grupo donde se encuentran 109 mujeres por cada 100
hombres.
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares, EPH 2010.
Gráfico 7
Índice de feminidad de la población de 65 años y más, pobres y no pobres, Paraguay 2010.
Pobre
No pobre
Total
65-69 años
70 años y más
0 20 40 60 80 100 120 140

30
Esta situación acarrea importantes conclusiones y consecuencias. Por un lado denota la mayor
mortalidad de los hombres, probablemente producto de malas condiciones laborales, y por otra parte,
mueve a pensar que el estado de las mujeres en la edad adulta es el resultado de las condiciones de
vida por las que tuvo que atravesar en el pasado. En el Paraguay las mujeres estuvieron y siguen es-
tando, aunque en menor medida, expuestas a desigualdades en el acceso a la educación y en el campo
laboral y económico fueron víctimas de una exclusión social por su condición de género.
Al 2010 se verifica que, del total de personas adultas mayores, el 60,9% reside en zonas urbanas y
el 39,1% restante en áreas rurales, al igual que lo que sucede en la población total dada la tendencia
de urbanización que vive el país. En el caso de la población adulta mayor en situación de pobreza,
este comportamiento es inverso, ya que se ve una ruralización de la pobreza (52,2% de los ancianos
pobres residen en el área rural, y el 47,8% en el área urbana).
El peso que representa para la población urbana la de adultos y adultas mayores es del 7% y para
la población rural del 6,4%. Es decir, el grado de envejecimiento es similar en ambos sectores, opues-
tamente a lo que se esperaría que ocurriese dado que las tasas de fecundidad son mayores en el área
rural.
Lo que ocurre en el Paraguay en términos de ubicación geográfica no escapa a la realidad regional
y encuentra fundamento en explicaciones ya establecidas para el fenómeno, tal como se expone en
así CEPAL/CELADE (2009b).
Recuadro 6. Distribución de los adultos mayores según área de residencia.
“Teniendo en cuenta los conocidos contrastes entre zonas urbanas y rurales en materia socioeconómica y demográfica, se pien-
sa que las áreas urbanas tienen siempre una proporción de población de 60 años y más superior que las rurales, lo que dista de
ser seguro debido al poderoso efecto de la migración interna, en particular, la migración campo-ciudad.”
Por otro lado, el Paraguay presenta una desigual distribución espacial de la población, con el
Gráfico 8.
Distribución porcentual de la población de 65 años y más, según condición de pobreza. Paraguay 2010
52,2
47,8
39,1
60,9
33,2
66,8
Urbana
Rural
Total No pobre Pobre
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta Permanente de Hogares. EPH 2010.

31
97,3% en la región Oriental, que a su vez representa el 40% del territorio. En relación con la distri-
bución espacial de la población adulta mayor (excluyendo del análisis a los departamentos de Bo-
querón y Alto Paraguay), en la actualidad casi tres de cada diez de ellas residen en el departamento
Central, que es el que alberga mayor proporción de las mismas (28,5%), uno de cada ocho se ubica en
Asunción (12,6%) seguido por los departamentos de Caaguazú (8,6%), Itapúa (7,4%) y Alto Paraná
(6,7%). Mientras que la distribución geográfica de adultos mayores que viven en situación de pobreza
es un tanto diferente: Central y Caaguazú son los departamentos que concentran la mayor cantidad de
personas pobres de la tercera edad (44,7%).
a) Malas condiciones sociales
El acceso a la educación integral y permanente es un derecho consagrado para toda persona resi-
dente en el territorio paraguayo, según el artículo 73 de la Constitución Nacional de 1992. A pesar de
este derecho se observa un bajo nivel educativo en las población total, medido a través de la cantidad
de años de estudios aprobados: el 56,5% de las mismas tienen hasta seis años de estudio y solamente
el 10,2% tiene 13 y más años de escolaridad, según datos de la encuesta permanente de hogares de
2010 (Gráfico 9).
Por su parte en el grupo de la tercera edad 1 de cada 8 adultos mayores no cuenta con estudios,
situación que se agrava entre personas ancianas en condición de pobreza (12,6% y 20,2% respecti-
vamente). Por otro lado, aquellos que han aprobado estudios lo han hecho en su mayoría solamente
hasta los niveles básicos. La situación de pobreza agrava esta situación: así, de cada cuatro adultos
mayores pobres, tres alcanzaron a completar hasta seis años de estudios frente a casi el 100% de los
que no se encuentran en pobreza (95,1%).
Marcadas inequidades de género se revelan al observar el nivel educativo de hombres y mujeres
en situación de pobreza, dentro de los limitados años de estudios que alcanzó esta población. Las
mujeres presentan la peor situación ya que el 24,7% no cuenta con estudios; adicionado al 46,9%
Gráfico 9
Años aprobados de estudios de la población total y de los adultos mayores (pobres y no pobres).
Paraguay 2010
8,7
12,2
20,2
16,9
30,2
47,8
30,9
33,7
27,1
15,1
7,6
2,9
28,2
6,4
1,6
10,2 9,9
0,4
Ninguno 1 a 3 4 a 6 7 a 9 10 a 12 13 y más
Total
AM No pobre
AM Pobre
** Población de 5 años y más de edad

32
que alcanzó entre uno y tres años de estudio, se tiene que el 71,6% de ellas apenas aprendió a leer y
escribir, frente al 63,8% de los hombres en esta categoría (15% sin instrucción y 48,8% con uno a tres
años de estudio).
En promedio, la población adulta mayor tiene cinco años de estudio, dos años por debajo de la
media nacional. Al igual que para todo el país, el mayor desafío es reducir la asimetría entre áreas de
residencia y entre aquellos en situación de pobreza. Para el caso de años promedio de la población
anciana, la diferencia entre pobres y no pobres es de tres años en promedio (seis años para no pobres
y tres para pobres).
Recuadro 7. Participación de los adultos mayores en los sistemas de salud
Junto con el proceso de envejecimiento se evidencia un aumento en el número medio de años de vida de las personas, pero
no sólo se debe garantizar que las personas vivan más, sino también que lo hagan gozando de una buena calidad de vida en
términos de bienestar físico, mental y social. Las personas adultas mayores representan un conjunto poblacional importante al
evaluar su participación en los sistemas de salud ya que constituyen los mayores consumidores relativos y absolutos de servi-
cios de salud y medicamentos.
En términos de políticas públicas de salud, es importante tener en cuenta que el envejecimiento trae consigo un aumento a la
susceptibilidad de contraer enfermedades crónicas y discapacidades propias del aumento de la edad lo que a su vez incrementa
la necesidad de servicios médicos, sociales y económicos.
Datos actuales dan cuenta de que la mitad de los adultos y adultas mayores se encuentran enfermos
o accidentados, es decir, demandan servicios médicos o al menos medicamentos. Esto se incrementa
con la edad, tal como explica el recuadro 7. Al analizar esta situación por sexo se observa que las
mujeres de 65 años y más reportaron estar enfermas en mayor proporción que los hombres (54,6% y
47,3% respectivamente). Este aspecto se debe estudiar en profundidad para detectar si se trata de una
cuestión cultural en la que las mujeres tienen mayor propensión a declarar la enfermedad o efectiva-
mente presentan un estado de salud más deteriorado que los hombres. La situación de pobreza agrava
aún más el panorama, de cada 10 mujeres pobres 6 declaran estar enfermas, frente al 54,1% de los
hombres.
Por otro lado, la demanda de servicios de salud se incrementa con la edad. Las personas de 65 a
69 años reportan estar enfermas o accidentadas en un 47,8% mientras que el 53% de las de 70 años o
más declara encontrarse en esas condiciones.
De las personas que reportaron alguna enfermedad o accidente se esperaría que hayan asistido a
alguna consulta médica, no obstante los resultados muestran que en el 20% de los casos no fue así.
Para los que viven en situación de pobreza la cifra sube a 27,3% en los varones y al 25,3 en las muje-
res. Al no ser atendidos profesionalmente, podría considerarse que estos grupos se encuentran en alto
riesgo considerando que a edades adultas una enfermedad puede devenir en otra más seria o incluso
en la muerte.
En lo que respecta a la seguridad social, las cifras indican que solamente cuatro de cada diez adul-
tos o adultas mayores poseen seguro médico (38%), ya sea del IPS (29,7%) o de cualquier otro tipo
(privado: individual, laboral, familiar o sanidad: militar o policial o seguro local) (8,3%). Mientras
que seis de cada diez ancianos de ambos sexos no cuentan con ninguna protección médica (62%). En
este ámbito, los grupos más vulnerables son: los residentes en áreas rurales (18,1% accede a protec-
ción social) y los pobres (14,6%).

33
b) Calidad de sus viviendas y acceso a servicios
Las condiciones de las viviendas definen el bienestar de las personas. En ese sentido, el número
de personas por dormitorio es un indicador de las condiciones de vida10.
Del total de hogares en los
que reside al menos un adulto mayor, el 3,8% presenta hacinamiento, valor que se acentúa en el área
rural a 4,7%. Por otro lado se estima que en los hogares con mayores de 65 años de edad residen en
promedio cuatro personas por vivienda, y en los que presentan hacinamiento el número medio de per-
sonas por hogar asciende a siete. La condición de hacinamiento y los problemas sociales y sanitarios
que acarrean se acentúan aún más en los hogares pobres con personas adultas mayores. Así, en uno de
cada diez hogares pobres sus habitantes comparten una habitación entre tres o más miembros.
Los materiales utilizados en la construcción de la vivienda tienen relación con la protección que
ofrecen frente a inclemencias del tiempo, seguridad en el acceso y aspectos sanitarios. El 74,7% de
las viviendas tienen paredes de ladrillos y el 23,6% de madera. En el área rural el panorama es un
tanto diferente, ya que si bien predomina el ladrillo en el 54,9% de las casas, esta proporción es signi-
ficativamente menor que en área urbana, frente al uso de la madera que alcanza el 43,1%. Lo mismo
ocurre en las viviendas pobres (61,9% de ladrillo y 35,7% de madera respectivamente). Mientras que
en zonas urbanas predomina ampliamente el uso de ladrillo.
En las casas donde residen personas adultas mayores se utilizan como materiales del piso, en
iguales proporciones, la baldosa común (25,7%) y la lechada (25,3%). Otros como ladrillos, tierra y
madera prevalecen en tres de cada diez viviendas. Nuevamente el área rural presenta las condiciones
menos favorables, ya que en más de la mitad de las casas predominan los materiales de baja calidad,
como tierra, madera, ladrillo y otros (56,3%).
El 67,1% de las viviendas que albergan a adultos/as mayores tienen techos de tejas. En las zonas
urbanas esta cifra es del 77% y en las viviendas no pobres es del 74%.
10. Se considera que existe hacinamiento cuando se presenta una aglomeración de un determinado número de personas, que se considera
excesivo, en un mismo lugar. Para el Paraguay este número es de más de 3 personas por dormitorio.
Gráfico 10
Porcentaje de materiales predominantes en pared, piso y techo de las viviendas donde residen
adultos mayores, por total y condición de pobreza, Paraguay 2010.
Total
AM No pobre
AM Pobre
74,7 80,4
61,9
25,7
31,1
13,9
67,1
74,0
51,7
Ladrillo
PARED
Baldosa común
PISO
Teja
TECHO

34
Con el fin de conocer la calidad de vida de las personas, medida por la disponibilidad de servicios
en la vivienda en lo que se refiere confort y salubridad, se analizan como indicadores la procedencia
del agua utilizada en la vivienda, si cuenta o no energía eléctrica, el tipo de desagüe sanitario, el com-
bustible utilizado para cocinar y la forma de eliminación de la basura (DGEEC, 2004). Es sabido que
se presentan importantes diferencias por área de residencia, por ende se muestra la información des-
agregada a modo de establecer aquellos grupos con mayor vulnerabilidad en el acceso a los servicios
mínimos que una persona debe tener para garantizar su bienestar.
El acceso a agua potable es un derecho humano fundamental como parte del derecho a la vida. Un
abastecimiento de agua inadecuado condiciona la salud y el bienestar de las personas. El 29,6% de
las viviendas en las que viven adultos mayores se abastecen de agua por medio de SENASA o juntas
de saneamiento, sin diferencias en la disponibilidad para pobres y no pobres. Le sigue en importancia
el acceso a agua por medio de ESSAP en el 27% de los casos, en forma exclusivamente urbana. La
utilización de pozos, ya sean artesianos, con o sin bomba, se da en porcentajes menores (21,8%).
El acceso a la energía eléctrica es también un indicador de calidad de vida ya que, entre otros
beneficios, permite tener electrodomésticos y demás bienes que dependen de la electricidad para su
funcionamiento. El acceso a este servicio es casi universal en las viviendas del país, y por ende en las
que residen personas adultas mayores (96,9%). Como es de esperar en áreas urbanas, por su organi-
zación y tendencia a la modernización, el porcentaje se eleva a 98,4% y disminuye a 94,6% en áreas
rurales y en hogares pobres (94,1%).
El tipo de desagüe del servicio sanitario se analiza como un indicador de salubridad, dado que
la falta de acceso a este servicio tiene efectos directos sobre los niveles de morbilidad y mortalidad
de la población. La mayor parte de las viviendas donde residen adultos mayores cuentan con red de
alcantarillado, pozo ciego11
o cámara séptica, (73,3%). El 26,7% restante utiliza mecanismos más
precarios, como letrinas, hoyos o pozos en la superficie12.
En viviendas del área rural, y en aquellas
en situación de pobreza, sigue predominando el uso de letrinas como medio de desagüe del servicio
sanitario (53,8% y 44,9% respectivamente), mientras que en lo urbano se utiliza mayormente la red
de alcantarillado, pozo ciego con o sin cámara séptica (91%).
Finalmente el servicio de recolección de basura es deficiente o escaso en las viviendas analizadas.
Sólo el 41,5% cuenta con sistema de recolección, por tanto en el 48,9% de las viviendas se recurre
a la quema (48,9%) para la eliminación de los residuos y en el 9,6% restante se arroja a hoyo, patio,
chacra, arroyo, vertederos u otros. Con lo perjudicial que la quema puede llegar a ser para la salud y
el medio ambiente, en el campo el 84,2% de las viviendas con adultos mayores recurre a esta práctica,
al igual que en el 68,5% de las viviendas con personas adultas mayores pobres.
El combustible usado para cocinar, mayormente, es el gas o la leña (43,3% y 36,2% respecti-
vamente), que también es un parámetro para evaluar las condiciones en las que viven las personas
ancianas, dado que determinados combustibles en situaciones particulares pueden resultar nocivos
para la salud, por ejemplo el carbón que se emplea en el 15,5% de las viviendas. En dos de cada tres
casas urbanas predomina el uso del gas (61%), mientras que en siete de cada diez hogares rurales pre-
valece la utilización de la leña (70,3%). En cuanto a los hogares pobres, la leña ocupa el primer lugar
(58,1%), seguida en igual medida por el gas (18,6%) y el carbón (18,1%). Esta práctica, al parecer,
está sujeta a la disponibilidad de recursos, dado los costos del gas.
11. Pozo ciego: sistema de desagüe de excretas que consiste en una red de cañerías subterráneas internas (dentro del terreno y la vivienda)
que desemboca en un pozo, pudiendo tener o no cámara séptica para el tratamiento previo (DGEEC, 2004).
12. Hoyo o pozo: sistema de desagüe de excretas consistente en la utilización de un pozo o zanja de escasa profundidad (letrinas) (DGEEC,
2004).

35
c) Bienes disponibles en los hogares con personas adultas mayores
En los hogares donde residen personas adultas mayores el bien principalmente disponible es el
televisor (85,8%), seguido de la radio (82,1%). Esto demuestra que poseen medios para mantenerse
entretenidos e informados mientras que, en cambio, en los hogares de adultos mayores pobres el ac-
ceso al televisor es 13 puntos porcentuales inferior al nivel nacional.
Otros bienes encontrados en las viviendas fueron: heladera (80,4%), cocina (72,7%) y lavarropas
(55,3%). En hogares pobres se presentan más bajas proporciones, salvo la tenencia de motos, que
como se puede ver en el gráfico 11, presenta un porcentaje similar al del nivel nacional.
Sólo en el 18,5% de los hogares con adultos mayores se encuentran medios de transporte como
automóvil o camión, hecho puede representar un problema para atender necesidades de movilidad de
personas ancianas. En cambio solo el 1,3% de los hogares pobres, poseen medios de transporte.
Dadas las altas temperaturas que se registran en la mayor parte del año en el país, la tenencia de
aire acondicionado puede considerarse un bien de uso de gran valor para personas adultas mayores.
Dos de cada diez hogares con personas de edad avanzada poseen aire acondicionado, pero en hogares
pobres sólo se registra una proporción mínima con esta disponibilidad (1,8% de los hogares).
d) Trabajos independientes y bajos ingresos para las personas adultas mayores
Un alto porcentaje de adultos y adultas mayores se encuentra inserto en el mercado laboral. Del
Gráfico 11
Porcentaje de hogares en los que residen al menos un adulto mayor por
bienes disponibles, total y pobres, Paraguay 2010.
Televisor
Radio
Heladera
Cocina
Lavarropas
Video/DVD
Motocicleta
Acondicionador de aire
Horno eléctrico
Automóvil / camión
TV cable
Horno microondas
Termocalefón
Antena parabólica
0 20 40 60 80 100
Pobre
Total

36
total, el 34,3% forma parte de la población económicamente activa13,
quienes además tienen una tasa
de ocupación del 97,7%14,
mientras quienes están en situación de pobreza presentan una tasa de ocu-
pación levemente inferior (96,2%).
Al igual que en la población en general, entre los adultos mayores predomina el trabajo indepen-
diente. No obstante, las proporciones son mayores para los que trabajan por cuenta propia (72,3%)
que para quienes lo hacen como empleador o patrón (7,8%). A nivel nacional, el trabajo por cuenta
propia alcanza al 32,3% de los trabajadores. Un aspecto que debe ser analizado en profundidad es la
inserción en el mercado laboral de las personas en situación de pobreza, dado que en el caso particular
las que pertenecen a las edades avanzadas casi el 90% declaró realizar trabajos independientes.
Recuadro 9. Participación de los adultos mayores en el mercado laboral
Actualmente se plantea un desafío importante para el país en materia de participación de los adultos mayores en el mercado
laboral, ya que la esperanza de vida de las personas se ha incrementado y se espera que prosiga la misma tendencia en los
próximos años. Este aspecto acompañado de las mejoras en las ciencias médicas – que logra una mejora en el estado de salud
de las personas mayores– sugiere una vida más larga y saludable con lo que se espera una estadía en el mercado laboral por
más años. Según estudios regionales, en los próximos 20 años el promedio de tiempo de permanencia en la actividad aumentará
en casi ocho años respecto a los 35 estimados actualmente (Huenchuan, 2009).
Del total de personas de 65 años y más, el 63,6% cuenta con algún tipo de ingreso monetario, ya
sea por actividad laboral, cobro de alquileres, intereses generados, ayuda de algún familiar del país
o del exterior, jubilación, pensión u otros. Este grupo registra un ingreso promedio mensual de 324
U$S15
, que varía entre 433 U$S para el área urbana y 191 U$S para el sector rural.
13. Población ocupada o desocupada respecto a la población adulta mayor
14. Cociente entre el número total de ocupados y la población económicamente activa.
15. En U$S (1 U$S = 4.300 Gs)
* Incluye Trabajador familiar no remunerado y Empleado doméstico
Gráfico 12
Distribución porcentual de los adultos mayores pobres económicamente activos ocupados,
según categoría de ocupación. Paraguay 2010
Trabajador
por cuenta
propia
86%
Trabajador familiar
no remunerado 3%
Empleado / obrero
público 2%
Empleado / obrero
privado 6%
Empleador o
patrón 3%

37
En el Gráfico 13 se ve cierta inequidad a nivel general, pero al estudiar conjuntamente a las perso-
nas adultas mayores por sexo y área de residencia se encuentran cifras alarmantes, como los ingresos
de las mujeres rurales (162 U$S en promedio por mes), o de las personas en situación de pobreza,
cuyos ingresos mensuales no alcanzan los 100 U$S.
Sumado al último grupo mencionado, se encuentra otro altamente vulnerable, aquellos que no
poseen ningún tipo de ingresos, es decir, son económicamente dependientes de otras personas que
deben hacerse cargo de solventar sus gastos. Actualmente este grupo está conformado por el 36,4%
de adultos y adultas mayores (más de 155.000 personas), entre las cuales nuevamente las de mayor
vulnerabilidad son las mujeres, con porcentajes que ascienden al 42,7%.
Recuadro 10. Seguridad Social.
En Paraguay, la seguridad social es un derecho establecido en la Constitución Nacional, que permite a todo trabajador activo
y legal acceder a un conjunto de mecanismos que apuntan a protegerlo ante diversas eventualidades y riesgos como ser: acci-
dentes, enfermedades, vejez, invalidez, etc. El sistema de aporte es tripartito (trabajador, empleador y Estado) y está calculado
sobre el salario percibido (Céspedes, 1996). De este aporte, el 12,5% está destinado a jubilaciones y pensiones y pueden acceder
a ellas, en condiciones generales, las personas de 65 años o más que hayan prestado servicios por 25 años.
A pesar de ser un derecho, el acceso a la seguridad social es limitado. En el pasado no se contaba
con una política social explícita y recién a mitad del siglo XX el Gobierno comenzó a intervenir en
temas de protección y seguridad social. Actualmente, siete de cada ocho personas carecen de cual-
quier sistema formalizado de jubilación en el Paraguay y cuatro de cada cinco no tienen ningún tipo
de seguro médico, (Holst, s/f).
El acceso a la seguridad social es privilegio de unos pocos, pues solamente el 16% de las personas
adultas mayores cuenta con ingresos por jubilación (10,1%) o pensión (5,9%). Este porcentaje dismi-
nuye drásticamente cuando la persona adulta mayor se encuentra en situación de pobreza (1,9%, con
jubilación y 2,1%, con pensión). Con lo expuesto, se evidencia que el sistema contributivo impuesto
Gráfico 13
Ingreso promedio mensual (en U$S), de los adultos mayores con ingresos.
Paraguay 2010
324
267
413
94
417
191
433
Total
Mujeres
Hombres
Pobre
No pobre
Rural
Urbana
Sexo
Condición
de pobreza
Área de
Residencia

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