El modelo de Alianzas Público-Privadas (APP) para el desarrollo de infraestructura pública ha pasado de ser visto únicamente como un modelo de financiamiento, a ser considerado un modelo de administración. Más allá de sus ventajas conocidas (al involucrar fondos privados y disminuir el endeudamiento público), es considerado actualmente como la mejor forma de transferir los riesgos del sector público al privado. Esta distribución de riesgos entre las partes pública y privada es uno de sus principales factores de éxito, por lo que si se pretende alcanzar el éxito en proyectos locales es indispensable enfocar la atención en este tema. A pesar de su importancia, este proceso de distribución de riesgos ha sido usualmente mal ejecutado alrededor del mundo, y Costa Rica no ha sido la excepción. En el contexto costarricense, la identificación de riesgos en proyectos APP no ha logrado abarcar todo el espectro existente, es más, ha impactado negativamente los proyectos concesionados. Es por ello que es necesario considerar la identificación, clasificación y distribución de riesgos como el fundamento de una buena administración de proyectos APP. De esta manera, este artículo pretende proveer a los profesionales, locales como internacionales, políticos, inversionistas e investigadores un mejor entendimiento de la distribución de riesgos en proyectos de infraestructura pública desarrollados mediante APP, así como una base para investigaciones y proyectos futuros.

1. Ing. Ricardo Chacón, MEng.
RIESGOS EN PROYECTOS
DE INFRAESTRUCTURA Y
APP EN COSTA RICA

2. 2

3. 3

4. Introducción
95% Energía Limpia
Provisión del servicio 99.5%
Estabilidad
Política
Energías
Renovables
Elecciones democráticas cada 4 años
Independiente desde 1821
Sin ejército desde 1949

5. Introducción
15 años superior
al promedio mundial
Educación Pública
Elevada esperanza
de vida
Educación Secundaria 1er LatAm
Alfabetización 96.1%

6. Introducción
Medida de corrupción del sector
público alrededor del mundo. Costa
Rica es el tercer país de Latam con
mayor transparencia, detrás de
Chile y Uruguay.
Transparencia
Internacional 2015-2018

7. Úbicación de Costa Rica en el Índice de Competitividad Global 2015 a 2019
Competitividad
Descenso en competitividad
52/140
(2015-2016)
-11 puestos
Chile (33)
México (48)
3er→ 5to LatAm
54/138
(2016-2017)
51/144
(2014-2015)
62/141
(2019)
Infraestructura
y Burocracia
Uruguay (54)
Colombia (57)
Principales Factores Problemáticos (2017)

8. Puertos
Aeropuertos
Carreteras
Competitividad por Sector
Ranking:
79 (2019)
115 (2015)
Ranking:
77 (2019)
61 (2015)
Ranking:
117 (2019)
103 (2015)
Trenes
Ranking:
97 (2017)
91 (2015)
En general: puesto 103/140 de 2015 a 2019

9. Precedentes
de APP
Carretera San José – San
Ramón rescindida en 2013
1 Proyecto
Desarrollados con la Ley de
Concesiones
Ruta 27 SJ – Caldera
Aeropuerto Daniel Oduber
Terminal Granelera Caldera
Terminal de Contenedores Món
Corredor SJ – San Ramón
5 Proyectos
Ley de Concesiones
Abril 1998
22 años
Brecha de Inversión en
Infraestructura
2.5% PIB

10. Precedentes
Una constante en proyectos APP
Contrato San José
– San Ramón
Huelgas y
conmoción social
Presidenta (2010-2014) Chinchilla rescinde
el contrato de concesión en 2013.

11. ¿Qué nos dice la
investigación?

12. Factores Críticos
de Éxito en APPs
1. Viabilidad económica
2. Distribución de riesgos vía arreglos
contractuales
3. Paquete financiero sólido
4. Consorcio de concesionario sólido
y con conocimiento técnico
5. Entorno de inversión favorable
Zhang, X. (2005). Critical success factors for Public-Private Partnerships in Infrastructure Development. J. Constr.
Eng. Manage., 2005, 131(1):3-14.

13. Contratos de
servicio
Contratos de
Administración
Arrendamiento Concesión Privatización
Baja
Los beneficios de una potencial privatización
dependen de cómo los riesgos fueron distribuidos Alta
Alfen, H. Q., Kalidindi, S., Ogunlana, S., Wang, S.Q., Abednego, M., Frank-Jungbecker, A., Jan, A., Ke, Y., Liu, Y.W., Singh, L.B., Zhao, G. F. (2009). Public-Private Partnership in
Infrastructure Development: Case Studies from Asia and Europe. Bauhaus-Universität Weimar
Irwin, T., Klein, M., Perry, G., Thobani, M. (1999). Managing Government Exposure to Private Infrastructure Risks. The World Bank Research Observer, vol. 14, no. 2
Transferencia de Riesgos

14. Entre menor el grado de mala
distribución de riesgos –risk
misallocation- más exitoso
será el proyecto.
Transferencia de Riesgos
Ke, Y., Wang S.Q., Chan, A. and Lam, P. (2013). Risk misallocation in public–private partnership projects in China. International Public Management Journal, 16(3), pages 438–460
Sector
Público
Usuarios
Sector
Privado

15. 1
•Una decisión no se puede hacer en el momento oportuno
2
•El contrato tiende a dar más ventajas al dueño del proyecto
3
•Desinformación
4
•Una respuesta apropiada no puede ser dada de una manera efectiva
5
•Falta de planeamiento apropiado y control del proyecto
6
•La relación entre las partes pública y privada se ve más jerárquica que asociación
7
•Durante la construcción y operación hay una falta clara de efectividad y eficiencia
8
•Los usuarios se mantienen insatisfechos
Evidencia de Mala Distribución de Riesgos
Abednego, M.P., Ogunlana, S.O. (2006). Good project governance for proper risk allocation in public–private partnerships in
Indonesia. International Journal of Project Management 24 (7), 622–634.

16. ¿Cómo lo
solucionamos?

17. Agenda
Conclusión y
Recomendaciones
Fundamentos de
Infraestructura
01 Riesgos en
Proyectos APP
02 Ejemplos
Aplicados
03 04

18. Fundamentos de
Infraestructura
01

19. Infraestructura
Social
Fundamentos – Infraestructura
✓ Educación
✓ Hospitales
✓ Prisiones
✓ Turismo
✓ Recreación
“Instalaciones, estructuras, equipos, o activos
similares que son de vital importancia, sino
absolutamente esenciales, para las personas
en su búsqueda de prosperidad como
individuos y su participación en roles sociales,
económicos, políticos, cívicos, comunales,
familiares, y otros para su propio bienestar y el
de esta sociedad...”
✓ Carreteras y puentes
✓ Ferrocarriles
✓ Transporte aéreo
✓ Puertos
✓ Sistemas de drenaje y
plantas de tratamiento
✓ Energía y
telecomunicaciones
Infraestructura Infraestructura
Económica
Beeferman, L., and Wain, A. (2012)Infrastructure: Defining matters. Pensions and Capital Stewarship Project, Labor and Worklife Program, Harvard School of Law, University of Harvard

20. Fundamentos - APP
“Cooperación de largo plazo y regulada
contractualmente entre el sector público y privado
para el cumplimiento de tareas públicas combinando
los recursos necesarios (ej. know-how, fondos de
operación, capital, personal) de los socios y
distribuyendo apropiadamente los riesgos del
proyecto según la competencia de la gestión de
riesgos de los socios”
Alianzas Público Privadas Similitudes
✓ Los riesgos son comparticos
✓ Inversión privada y ciclo de vida del
proyecto
✓ Relación contractual de largo plazo
✓ Innovación (resultados, niveles de
servicio y mecanismos de pago)
Alfen, H. Q., Kalidindi, S., Ogunlana, S., Wang, S.Q., Abednego, M., Frank-Jungbecker, A., Jan, A., Ke, Y., Liu, Y.W., Singh, L.B., Zhao, G. F. (2009). Public-Private Partnership in Infrastructure
Development: Case Studies from Asia and Europe. Bauhaus-Universität Weimar

21. Fundamentos - Riesgos
“Un evento o condición que, de ocurrir,
tendría un efecto positivo o negativo
en los objetivos de un proyecto” (PMI,2013)
Riesgos Características
✓ Son inherentes a todo
proyecto
✓ Se administran

22. Riesgos en
Proyectos APP
02

23. Niveles de Riesgo
Relaciones entre las
partes involucradas
Nivel Micro
Eventos externos al
proyecto
Nivel Macro
Eventos dentro de los
límites del proyecto
Nivel Meso

24. Riesgos Nivel Macro

25. Naturales
✓ Geotécnicos
✓ Ambientales
✓ Fuerza mayor
✓ Eventos climáticos

26. Legales
✓ Cambios regulatorios
✓ Marco jurídico
inconsistente
✓ Interpretación del contrato

27. Macroeconómicos
✓ Inflación
✓ Tasas de interés
✓ Eventos mayores
✓ Pobre mercado financiero

28. Políticos
✓ Intervención gubernamental
✓ Falta de apoyo
✓ Pobre toma de decisiones
✓ Hostilidad
✓ Inestabilidad
Laura Chinchila, Presidenta (2010-2014) Javier Cambronero, Diputado (2014-2018)

29. Sociales
✓ Falta de experiencia
✓ Huelgas
✓ Oposición pública
✓ Revueltas y conmoción social
✓ Vandalismo
✓ Tráfico de influencias

30. Riesgos Nivel Meso

31. Diseño
✓ Atrasos en aprobaciones
✓ Deficiencias
✓ Prueba de nuevas técnicas

32. Construcción
✓ Sobrecostos
✓ Calidad
✓ Atrasos
✓ Disponibilidad de RH y equipo
✓ Infraestructura existente

33. Operación
✓ Congestión
✓ Competencia
✓ Mantenimiento frecuente y costoso
✓ Baja productividad
✓ Falla del operador

34. Financiamiento
✓ Disponibilidad financiera
✓ Altos costos financieros
✓ Ingresos insuficientes
✓ Cambios tarifarios

35. Selección
✓ Disponibilidad y adquisición de
terrenos,
✓ Uso de suelos
✓ Nivel de demanda

36. Residual
✓ Condición de transferencia
✓ Valor residual
✓ Equipo y tecnología

37. Riesgos Nivel Micro

38. Relación
✓ Licitación poco competitiva
✓ Conflicto de intereses entre los accionistas
✓ Diferencias entre los socios en los métodos
de trabajo y conocimiento
✓ Distribución inadecuada de autoridad
✓ Falta de experiencia en APP
✓ Mala organización

39. Terceras Partes
✓ Crisis de personal y disputas laborales
✓ Responsabilidad civil hacia terceros

40. Porcentaje de Riesgos Transferidos al
Sector Privado
El porcentaje de los riesgos transferidos al
sector privado puede ser un indicador de
la madurez del modelo de APPs en el país:
mayor el porcentaje, más maduro
Hwang B.-G., Zhao X., Shu Gay M.J. (2013). Public private partnership projects in Singapore: Factors, critical risks and preferred risk allocation from the perspective of
contractors. International Journal of Project Management, Vol. 31, 424-433.
A nivel internacional
Total Factores de Riesgo encontrados: 89
56% transferidos al sector privado
En Costa Rica
Total Factores de Riesgo encontrados: 51
60% transferidos al sector privado

41. Porcentaje de Riesgos Transferidos al
Sector Privado
70%
Reino Unido
51%
Grecia
67%
Suráfrica 72%
Australia
67%
Indonesia
46%
Singapur
47%
China
48%
Hong Kong
43%
India
60%
Costa Rica

42. Ejemplos
Aplicados
03

43. Documentos Contractuales

44. Ausencia de Riesgos
Proyecto: Corredor San José - San Ramón
Riesgos faltantes:
✓ Legales
✓ Macroeconómicos
✓ Naturales
✓ Políticos
✓ Sociales
✓ Selección
✓ Residuales
✓ Relación
✓ Terceras partes

45. Condiciones geológicas
Categoría: Meso
Grupo: Natural
Asignación esperada: Privado
Proyecto: Corredor San José - San Ramón
Claúsula 2.1: Riesgos de Contrucción
Contradicción en una misma cláusula
“La Administración no reconocerá reajustes… se considera
que en la estimación realizada por el Concesionario… están
incluidos los costos asociados a los riesgos ambientales,
geológicos y del estado de la infraestructura actual…”
“Los sobrecostos relacionados… condiciones imprevistas
del suelo y subsuelo… serán compensados por la
Administración Concedente…”
Riesgo asignado al Sector Privado:
Riesgo asignado al Sector Público:

46. Huelgas y Conmoción
Social
Categoría: Macro
Grupo: Social
Asignación: Compartido
Terminal de Contenedores de Moín
Corredor San José San Ramón
Aeropuerto Daniel Oduber Quirós
Fuerza mayor
Terminal Granelera
Puerto Caldera
Mencionado en el contrato
Carretera Ruta 27
San José - Caldera
Ausente del contrato

47. Volatilidad en inflación
Categoría: Macro
Grupo: Macroeconómico
Asignación: Usuario
Proyecto: Ruta 27 San José - Caldera
Claúsula 3.9: Ajuste de tarifas
“El ajuste… se aplicará en forma anticipada y
extraordinaria si la inflación acumulada tuviese una
variación absoluta igual o superior al 5%...”

48. Intervención Gubernamental
Categoría: Macro
Grupo: Político
Asignación: Público
Proyecto: Corredor San José San
Ramón
Claúsula 18.3.2: Indemnizaciones por la
Extinción del Contrato
”En los casos en que la causa… sea ajena a la
conducta del Concesionario… tendrá derecho de
percibir como indemnización… las inversiones
efectivamente realizadas y no amortizadas, una
utilidad hasta el 50%... Así como una
indemnización por las pérdidas directas…”

49. Programas de Gobierno

50. Riesgos Políticos y Legales
Plan de Gobierno (2018-2022)
Frente Amplio
Página 33
“Impulsar un proyecto para derogar la Ley de Concesión de
Obra Pública y sustituirla por esquemas de contratación más
sencillos y transparentes...”
Consecuencias Potenciales:
✓ Cambios drásticos terminan encareciendo los proyectos
✓ Ahuyenta interés del sector privado e inversión
✓ Pretensión de crear “esquemas más sencillos” en lugar de
fortalecer el marco actual promueve la creación de
contratos débiles
Riesgo Intervención Gubernamental (Político)
Riesgo Cambio de Legislación (Legal)

51. Riesgos Políticos
Plan de Gobierno (2018-2022)
Frente Amplio
Página 32
“se apostó a un modelo de concesiones que traslada todo el
riesgo al Estado, encarece excesivamente los proyectos y
fomenta la corrupción…”
Consecuencias Potenciales:
✓ Ahorros cercanos 15% en el Reino Unido
✓ Ruta 27 costo $3.9 millones por km
✓ Más del 50% de profesionales en construcción admiten haber
sufrido o relacionado con sobornos y corrupción (PwC).
✓ APP alinea intereses en ambos sectores.
Riesgo Fuerte Oposición y Hostilidad Política:

52. Medios de Comunicación
y Redes Sociales

53. Evidencia de mala distribución de riesgos en debates
Medio: Costa Rica Noticias, Sinart
Título: Costo de la Ruta 27
Fecha: 14 de Mayo de 2016
“Curiosamente cuando voy a la página 207 en la página del CNC no
aparecen esas páginas en el contrato… en el sitio web del CNC hasta la
página 147 nada más…”
“Los puentes que son obras mayores… cualquier tipo de intervención se
consideran como obras adicionales… yo nunca he visto un contrato
donde se diga que los puentes no se tocan…”
Acusaciones Falsas:
Evidencia de falta de un Órgano Fiscalizador competente:
“Hemos sido tardíos en cuanto a la instalación de un órgano
fiscalizador… no hemos podido establecer con claridad cuáles son los
ingresos de Globalvía…”
Evidencia de una mala distribución de riesgos:
Meso – Construcción – Defectos latentes no divulgados en
infraestructura existente – Recomendado al Sector Privado
Javier Cambronero, Diputado (2014-2018)

54. Medio: Costa Rica Noticias, Sinart
Título: Costo de la Ruta 27
Fecha: 14 de Mayo de 2016
Evidencia de una mala distribución de riesgos:
“Las reparaciones las ha hecho CONAVI… lo cierto es que era
responsabilidad de ellos (el Concesionario) y sin embargo, ese tipo
de reparaciones las está haciendo el Estado…”
Cláusula 2.2.2. Sección II: Ciudad Colón - Orotina
“Para.. diseños definitivos y planos constructivos… el
Concesionario… deberá tomar como referencia los estudios…
aportados en la etapa de Licitación…” (estudios geológicos,
geotécnicos ambiental)
Estudios hechos por la parte Pública
Bernal Gambía, Grupo Cívico Santa Ana
Evidencia de mala distribución de riesgos en debates

55. Estrategias de Comunicación
Riesgo Mala Organización y
Coordinación
Categoría: Micro
Grupo: Relación
Estrategias de comunicación
✓ Objetivos por alcanzar
✓ Razones del costo inicial
✓ Método para fijación de tarifas
✓ El porqué de la elección de concesión o fideicomiso
✓ El porqué de la adjudicación a cierta empresa
✓ Distribución de riesgos
✓ Razones en posible atraso de obras (Villalobos, 2015)

56. Estrategias de Comunicación
Riesgo Mala Organización y
Coordinación
Categoría: Micro
Grupo: Relación
Estrategias de comunicación
✓ Objetivos por alcanzar
✓ Razones del costo inicial
✓ Método para fijación de tarifas
✓ El porqué de la elección de concesión o fideicomiso
✓ El porqué de la adjudicación a cierta empresa
✓ Distribución de riesgos
✓ Razones en posible atraso de obras (Villalobos, 2015)

57. Estrategias de Comunicación
Riesgo Mala Organización y
Coordinación
Categoría: Micro
Grupo: Relación
Estrategias de comunicación
✓ Objetivos por alcanzar
✓ Razones del costo inicial
✓ Método para fijación de tarifas
✓ El porqué de la elección de concesión o fideicomiso
✓ El porqué de la adjudicación a cierta empresa
✓ Distribución de riesgos
✓ Razones en posible atraso de obras (Villalobos, 2015)

58. Estrategias de Comunicación
Desensibilización y evasión de responsabilidad

59. Riesgos en el Futuro

60. Pandemias
Campañas de
Desinformación
01
Ciber-Ataques
02
Cambio
Climático
03 04
Riesgos en el Futuro

61. Conclusiones y
Recomendaciones
04

62. Condición Actual
Fallas de comunicación,
transparencia y
rendición de cuentas
Ambiente de hostilidad e
incertidumbre hacia la figura
de Concesión
Ambiente de inversión poco
atractivo
Número de participantes
limitado y expectativas de
un alto retorno en la
inversión
Persecución y
cuestionamiento a
Instituciones y funcionarios
públicos
Falta de Recurso
Humano y apoyo
interinstitucional
Parálisis de ejecución,
políticas y prácticas
débiles
Desinformación
Negociación
limitada
Rezago general de
proyectos y prácticas
profesionales
Círculo
Vicioso

63. Condición a Futuro
Diálogo y consulta
Mejores prácticas
y revisión
multidisciplinaria
Diseño de guías,
contratos y
políticas públicas
Implementación
de guías,
contratos y
políticas públicas
Evaluación
objetiva de
desempeño y
monitoreo
Alineación
estratégica de
guías, contratos y
políticas públicas
Competitividad y
crecimiento
Innovación
Educación
Visvizi, A., Lytras, M.D. and Daniela, L. (2018), "Education, Innovation and the Prospect of Sustainable Growth and Development", Visvizi, A., Lytras, M.D. and Daniela, L. (Ed.) The Future of Innovation
and Technology in Education: Policies and Practices for Teaching and Learning Excellence (EmeraldStudies in Higher Education,Innovation and Technology), Emerald Publishing Limited, pp. 297-
305. https://doi.org/10.1108/978-1-78756-555-520181015
Inclusividad, crecimiento y
desarrollo sostenible
Círculo
Virtuoso

64. Especial atención a
riesgos Políticos y
Sociales
Investigación
Académica
Multidisciplinaria
01
Fortalecimiento
de Órganos
Fiscalizadores
02
Mejora en
Estrategias de
Comunicación
03 04
Recomendaciones
Creación de Guía APP

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gracias

66. Referencias Adicionales