The Next Big Idea - Changing the Paradigm for Innovation in Mexico

ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS162

LA SIGUIENTE
GRAN IDEA
Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

LA SIGUIENTE
GRAN IDEA
Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México
Supervisor
José Luis Chicoma Lúcar
Coordinador
Ernesto Urbina Miranda
Equipo de Trabajo
Luis Yahir Acosta Pérez
Aleithya Morales Durán
Sofia Alessio-Robles Orozco
José Carlos Sierra Pérez
Christine Zülow
Agradecemos el apoyo de Danilo Chávez, Irving Palacios,
Antonia Przybyslawski, Paul Frissard, María José Milla,
Alejandro Islas, Monserrat Castillo y Cristina de Uriarte
por su valiosa ayuda para la realización del documento.
ETHOS agradece también la disposición y ayuda de Luis
MárquezPiñuela,FranciscoTreviñoMoreno,OthónPérez
Martínez, Herfried Woss, Mario Guzmán y Montelongo,
Daniel Villavicencio, Martha Peña, Gabriela Becerril
Posadas y Olivares Plata Consultores por habernos
proporcionado información valiosa y retroalimentación
en las revisiones finales. De igual manera, a todos los
miembros de las empresas que dedicaron parte de su
valioso tiempo para responder la encuesta y/o facilitar el
proceso de observación participativa.
Esteproyectosellevóacabograciasalgenerosoapoyode
USAID. El contenido y conclusiones son responsabilidad
de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no
representan los puntos de vista o las opiniones de USAID,
del gobierno de los Estados Unidos de América o de los
funcionarios públicos de los programas analizados o de
las empresas entrevistadas.
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ni partes de ella puede ser reproducida o almacenadas
mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier
forma o por cualquier medio, sea este electrónico,
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Primera edición: Octubre 2015
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*Aclaración /Exención de Responsabilidades
De acuerdo con la recomendación de la Real Academia Española, la palabras solo, tanto cuando es adverbio y equivale a solamente, como cuando es adjetivo, así como
los demostrativos este, ese y aquel, con sus femeninos y plurales, funcionen como pronombres o como determinantes, no deben llevar tilde según las reglas generales de
acentuación, bien por tratarse de palabras bisílabas llanas terminadas en vocal o en -s, bien, en el caso de aquel, por ser aguda y acabar en consonante distinta de n o s.
Consultado en: http://www.rae.es/consultas/el-adverbio-solo-y-los-pronombres-demostrativos-sin-tilde#sthash.nPxbhESa.dpuf
ISBN: 978-607-96546-4-1

ACRÓNIMOS
APPs - Asociaciones Público Privadas
BANCOMEXT - Banco de Comercio Exterior
BID - Banco Interamericano de Desarrollo
BNF - Beneficios No Financieros
CGV - Cadenas Globales de Valor
CIMAT - Centro de Investigación en Matemáticas A.C.
CONACyT - Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CSP - Comparador del Sector Público
CTi - Ciencia, Tecnología e Innovación
CyT - Ciencia y Tecnología
DP - Desarrollo de Proveedores
EPEC - European PPP Expertise Centre
EPP - Empresa Público Privada
ESFRI - Foro Estratégico Europeo sobre Infraestructuras de Investigación
ESIDET - Encuesta Sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico
FCCyT - Foro Consultivo Científico y Tecnológico A.C.
FIDERH - Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos
FINNOVA - Fondo Sectorial de Innovación de la Secretaría de Economía-CONACyT
FIRA - Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura
FIT - Fondo de Innovación Tecnológica
FNE - Fondo Nacional Emprendedor
FOMIX - Fondos Mixtos
FORDECYT - Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación
GFCTI - Gasto Federal en Ciencia, Tecnología e Innovación
GIDE - Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental
I+D - Investigación y Desarrollo
I+D+i - Investigación, Desarrollo e Innovación
IED - Inversión Extranjera Directa
IMPI - Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
INADEM - Instituto Nacional del Emprendedor
INEGI - Instituto Nacional de Estadística y Geografía
Ley de AASSP - Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
Ley de APPs - Ley de Asociaciones Público Privadas
Ley de CyT - Ley de Ciencia y Tecnología

Ley de OP - Ley de Obra Pública
MEP - Hollings Manufacturing Extension Partnership
NAFIN - Nacional Financiera
NIST - National Institute of Standards and Technology
OCDE - Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OKTA - Operational Knowledge Transfer Activities
ONUDI - Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
PDI - Programa de Desarrollo Innovador
PECITI - Programa Especial de Ciencia Tecnología e Innovación
PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación
PEF - Presupuesto de Egresos de la Federación
PEI - Programa de Estímulos a la Innovación
PI - Propiedad Intelectual
PIB - Producto Interno Bruto
PND - Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPPIRC - Public Private Partnership in Infrastructure Resource Center
PROFO - Proyectos Asociativos de Fomento
PROIAT - Programa de Apoyo para la Mejora Tecnológica de la Industria de Alta Tecnología
PROSOFT - Programa para el Desarrollo de la Industria del Software
PyMEs - Pequeñas y Medianas Empresas
RDC - Research & Development Corporation
RENIECyT - Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas
SBA - Small Business Administration
SE - Secretaría de Economía
SENER - Secretaría de Energía
SEP - Secretaría de Educación Pública
SHCP - Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SHOKS - Strategic Center for Science Technology and Innovation
SNI - Sistema Nacional de Innovación
TD - Tecnología Disruptiva
TEKES - Finnish Funding Agency for Innovation
VPD - Valor por Dinero
WBI - World Bank Institute

CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 11
1. ESQUEMAS E INCENTIVOS PARA EL IMPULSO DE LA INNOVACIÓN
EN MÉXICO 15
1.1 Asociaciones de PyMEs para el Impulso de la Innovación 18
1.1.1 El Panorama de las PyMEs 18
1.1.2 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de las PyMEs 19
1.1.3 Programas e Incentivos para la Innovación de las PyMEs en México 22
1.1.4 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Fomento
de la Innovación en las PyMEs 25
1.1.5 Las APPs como Esquema de Impulso para la Innovación en las PyMEs 27
1.2 Desarrollo de Proveedores 30
1.2.1 Conceptos y Definiciones para Entender el Desarrollo de Proveedores 30
1.2.2 Programas e Incentivos para el Desarrollo de Proveedores en México 34
1.2.3 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el Desarrollo de Proveedores 36
1.2.4 Las APPs como Esquema de Impulso al Desarrollo de Proveedores 39
1.3 Infraestructura en I+D 42
1.3.1 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de la Infraestructura en I+D 42
1.3.2 Programas e Incentivos para Promover la Infraestructura en I+D en México 44
1.3.3 Infraestructura en I+D como Base para el Impulso a la Innovación: Experiencias Internacionales 46
1.3.4 APPs para el Desarrollo de Infraestructura en I+D 49
1.4 Centros de Investigación 52
1.4.1 Importancia de los Centros de Investigación 52
1.4.2 Conceptos y Definiciones para Entender el Rol de los Centros de Investigación 53
1.4.3 Programas e Incentivos para el Fomento de los Centros de Investigación en México 55
1.4.4 Experiencia Internacional sobre los Centros de Investigación 58
1.4.5 APPs y Centros de Investigación 61
1.5 Tecnologías Disruptivas 64
1.5.1 Conceptos y Definiciones para Entender las Tecnologías Disruptivas 64
1.5.2 Experiencia Internacional en el Desarrollo de Tecnologías Disruptivas 68
1.5.3 Fomento a las Tecnologías Disruptivas en México 71
1.5.4 Las APPs para Detonar Tecnologías Disruptivas 73

1.6 Reflexiones y Recomendaciones para el Gobierno Mexicano 74
2. RETOS Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INNOVACIÓN EN LAS EMPRESAS
MEXICANAS 77
2.1 Encuesta sobre Percepción de la Innovación en las Empresas 78
2.1.1 Perfil de las Empresas con Actividades de Investigación Científica,
Desarrollo Tecnológico e Innovación 78
2.1.2 Procesos de I+D e Innovación en las Empresas 79
2.1.3 Financiamiento a la Innovación en las Empresas 83
2.1.4 Perfil de las Empresas para APPs con Fines de Innovación 85
2.2 Observación Participativa en Empresas Mexicanas 87
2.2.1 Condiciones para la Innovación en las Empresas 89
2.2.2 Retos y Dificultades para la Innovación 90
2.2.3 Perspectiva sobre el Sector Público como Socio para la Innovación 93
2.3 Condiciones en las Empresas y las APPs con Fines de Innovación 94
3. LA INNOVACIÓN Y EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL
MEXICANO PARA LAS APPS 97
3.1 ¿Cómo Entender las APPs con Fines de Innovación? 98
3.2 Marco Institucional y Legal Mexicano para el Uso de las APPs
con Fines de Innovación 109
3.2.1 Ley de APPs 111
3.2.2 Fideicomiso 129
3.2.3 Empresa Público Privada (Empresa de Participación Estatal Mayoritaria) 133
3.2.4 Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas 140
3.3 Conclusiones del Análisis Jurídico-Institucional 143
4. CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA DE LAS APPS PARA EL IMPULSO
DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO 149
BIBLIOGRAFÍA 154

RESUMEN EJECUTIVO
La Siguiente Gran Idea: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México surge por la necesidad
de propiciar nuevos esquemas que ayuden a fomentar la innovación de gran impacto. En este sentido, se analiza el
potencial de las Asociaciones Público Privadas (APPs) para impulsar una diversidad de proyectos con fines de
innovación caracterizados por contar con una perspectiva a largo plazo, facilitar esquemas de coinversión y distribuir
los riesgos de manera eficiente entre los agentes involucrados. Se trata de un instrumento novedoso que permite
superar algunas limitaciones relacionadas a los programas e incentivos vigentes y apalancar de manera más efectiva el
gasto privado en actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación.
Para ello, el propósito del primer capítulo, denominado Esquemas e Incentivos para el Impulso de la
Innovación en México, es analizar el contexto de innovación actual así como los incentivos que existen para
impulsar estas actividades a través de cinco categorías estratégicas: Asociaciones de PyMES, Desarrollo de
Proveedores, Infraestructura en I+D, Centros de Investigación y Tecnologías Disruptivas.
Se presenta una descripción teórica de cada una de estas categorías y se resalta su importancia en las actividades de
innovación para dar paso a un análisis de los fondos públicos vigentes en México para su impulso. Posteriormente se
presenta la experiencia internacional a manera de lecciones sobre nuevas formas de implementación, colaboración
e inversión en este tipo de proyectos. Junto con lo anterior, se presentan los beneficios de la colaboración público
privada a partir de las APPs con el fin de potencializar su impacto en términos de innovación y de beneficios sociales.
Las principales observaciones del capítulo son las siguientes:
•• Los fondos actuales en su mayoría son subsidios y no apoyan de manera integral las diferentes etapas del
proceso de innovación.
•• Se da prioridad a las intervenciones horizontales que no discriminan sectores, motivo por el cual se tiene
un bajo impacto vertical.
•• Propician procesos de innovación incremental, impulsando débilmente el desarrollo de actividades con
tendencia a lo disruptivo.
•• Algunos apoyos vigentes para CTi están desarticulados y varios de los segmentos de apoyo son esfuerzos
duplicados entre órganos y entidades públicas.
•• A través de esquemas de APPs, se podría invertir en proyectos de gran impacto para innovar en estas
categorías, con participación pública y privada.
El segundo capítulo titulado Retos y Perspectivas sobre la Innovación en las Empresas Mexicanas,
tiene como propósito caracterizar el perfil de la empresa innovadora en México y cómo ello incide en su propensión a
establecer relaciones características de una APP. Para ello, se aplicó una encuesta sobre actividades de innovación
diseñada para conocer las condiciones, retos y perspectivas de más de 400 unidades económicas con actividades de
I+D+i. Las encuestas a las empresas, las cuales varían en tamaño, sector y ubicación, fueron complementadas por un
proceso de observación participativa al interior de 40 empresas.
7LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

Los resultados de este capítulo muestran que únicamente un número reducido de estas empresas realizan innovación
de gran impacto la cual influye en el mercado en el que se desempeñan o incluso en el estado del arte tecnológico,
ya que la mayoría de las empresas sólo realizan actividades de innovación de carácter incremental. Los principales
factores que limitan los procesos de innovación se relacionan con múltiples elementos, algunos de estos se repitieron
en empresas de todos los tamaños, capacidades tecnológicas e incluso entre estados y sectores. Entre ellos se
encuentran:
•• La falta de recursos humanos de alto nivel que cumplan con las capacidades y competencias necesarias
para las empresas.
•• Las condiciones competitivas y la desventaja ante empresas de otros países con mejores capacidades
tecnológicas y de inversión.
•• El desconocimiento de las tendencias y trayectorias tecnológicas predominantes.
•• La carencia de opciones para el financiamiento de los proyectos.
El último capítulo, La Innovación y el Marco Jurídico-Institucional Mexicano para las APPs, tiene dos
objetivos. El primero es que el lector perciba los límites del concepto de APPs. Para tal efecto, la metodología utilizada
se basó en comparar las diferentes nociones teóricas y conceptuales que se tienen al respecto a través del contraste
de las diferentes aportaciones internacionales que existen en la literatura especializada. Por lo tanto, se analizaron
los elementos esenciales de una APP, para concluir ofreciendo una definición respecto de las APPs con fines de
innovación.
El segundo objetivo es analizar el marco jurídico-institucional mexicano para las APPs con fines de innovación a
partir de enfatizar en dos importantes aspectos: primero, examinar las leyes, reglas y otros documentos normativos
relevantes, y en segundo lugar, identificar quienes las interpretan y aplican. Para esto, se realizó una radiografía de
cuatro esquemas jurídicos que pueden usarse para realizar alianzas entre el sector público y privado con las
características esenciales de una APP. De esta forma, se analizaron el Fideicomiso, la Empresa Público Privada, la Ley
de Obra Pública y la Ley de Asociaciones Público Privadas (Ley de APPs). Este ejercicio permite destacar las bondades
y limitaciones operativas y administrativas de cada esquema para el desarrollo de proyectos de innovación.
Con base en este análisis, este capítulo ha podido ofrecer conclusiones interesantes, entre las que destacan:
•• Los elementos esenciales de una APP son el largo plazo, la coinversión y la distribución de riesgos.
•• La recomendación es comparar los beneficios de diferentes esquemas, aunque no esté ordenado por la
ley respectiva.
•• Anticipar el uso de una combinación de esquemas jurídicos para asegurar la gobernanza eficiente de
un proyecto.
•• Los cuatro esquemas permiten un manejo flexible de la propiedad intelectual generada por el proyecto,
de acuerdo a la voluntad de los socios.
•• Hace falta crear una política pública que fomente el uso de la Ley de APPs.
•• Se deben impulsar los proyectos de APP que no requieren dinero público como coinversión. Su
aprobación es más ágil, porque el proyecto sería ejecutado con recursos privados y ellos se encargarían de
controlar el gasto eficiente de esos recursos, al ser los mayores interesados en el éxito del proyecto.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones de esta publicación son las siguientes:
•• Impulsar inversiones que superen el corto plazo para contar con proyectos de innovación
con objetivos más ambiciosos
1. Ofrecer recursos públicos de apoyo a la innovación no atados al ciclo fiscal.
2. Impulsar el uso de la Ley de APPs.
3. Implementar la Ley de Obra Pública y el Fideicomiso en un esquema plurianual.
4. Apoyar a las empresas que realizan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e
innovación en México mediante la convocatorias adecuadas a sus necesidades.
•• Mejorar la coordinación y articulación de los esfuerzos de los agentes de la cadena
Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación
5. Promover esquemas de APPs para potenciar y aprovechar las capacidades científicas y tecnológicas
distribuidas en los diversos agentes.
6. Evitarladuplicacióndeapoyosaunmismosegmentomedianteelmapeoadecuadodeconvocatorias
y programas.
7. Usar esquemas de asociación para incentivar la inversión privada.
•• Mejorar la distribución del riesgo y las intervenciones verticales con APPs
8. Distribuir eficientemente los riesgos entre el sector público y privado.
9. Se deben impulsar los proyectos de APP que no requieren dinero público como coinversión.
10. Definir la propiedad intelectual en la firma del contrato de APP.
11. Fomentar las intervenciones verticales de manera efectiva.
•• Promover una gobernanza más eficiente de los apoyos a la innovación mediante APPs
12. Combinar esquemas jurídicos según lo requiera cada proyecto.
13. Utilizar las herramientas de las leyes para facilitar la gobernanza.
14. Desarrollar estructuras e instituciones especializadas en el diseño y ejecución de APPs con fines de
innovación.
•• Establecer una política de APPs
15. Enfatizar la divulgación de la Ley de APPs, mediante la organización de seminarios y diplomados
para los funcionarios públicos encargados de las contrataciones públicas.
16. Articular una política de implementación de la Ley de APPs

INTRODUCCIÓN
La Siguiente Gran Idea: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México nace de la necesidad
de generar nuevas rutas para convertir a México en un país innovador. En la presente publicación se propone a las
Asociaciones Público-Privadas (APPs) como un nuevo esquema para materializar la innovación en crecimiento y
desarrollo. Para que así, la siguiente gran idea en el mundo, sea mexicana.
Muchas cosas tienen que cambiar para que la siguiente gran idea en el mundo venga de México. Hay múltiples
temasqueatender,desdelamejoradrásticaenlaeducación,lapromocióndelacreatividadenlasociedad,latranscición
a mercados más abiertos y competitivos, entre otros pendientes. Sin embargo, uno de los temas fundamentales es
determinar cómo tener más efectividad en los fondos públicos invertidos en el impulso de la innovación,
así como incrementar la inversión privada y articular más los esfuerzos de los actores que conforman el
Sistema Nacional de Innovación (SNI), principalmente gobierno, empresas y academia.
A partir de la década de los noventas, un número importante de países intensificaron sus esfuerzos para construir una
política pública de impulso a la innovación basada en la articulación de los principales agentes que participan en este
proceso. El rol del gobierno ha sido fundamental para disminuir los riesgos asociados al proceso de innovación
gracias al diseño de incentivos y programas de colaboración con las empresas. En México existen más de 100
programas (federales y estatales) que incentivan la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTi), brindando apoyos a
diversos segmentos y fases del proceso de innovación, de acuerdo al Catálogo de Programas para la Innovación y
la Vinculación en las Empresas (2015). Sin embargo, la mayoría de estos son subsidios anclados al ciclo fiscal de la
administración pública (1 año).
Asimismo, el Gasto en Investigación y Desarrollo Experimental (GIDE), el cual mide la inversión destinada
a proyectos de investigación y desarrollo realizada por los diversos agentes del SNI, muestra un rezago histórico,
colocándose muy por debajo de los niveles de inversión que realizan otros países. En el 2014, Brasil destino el 1.21%
de su del Producto Interno Bruto (PIB) al GIDE y Argentina el 0.74%. La inversión que realizó México en este rubro
representó apenas el 0.56% de su PIB. De ese porcentaje, el sector público aportó el 65%, mientras que el privado
apenas alcanzó el 35%. Desde esta perspectiva, los programas del sector público mexicano no solo enfrentan el reto
de impulsar la construcción de capacidades para el desarrollo de procesos de innovación, sino también el de
apalancar de manera efectiva el gasto privado en este tipo de actividades.
Ethos, en su publicación anterior, De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público
Privadas con fines de Innovación (2014), concluyó que las APPs, instrumento normalmente usado para construir
y/o administrar carreteras, puertos y aeropuertos, entre otros, también puede ser útil para promover la innovación
mediante la colaboración entre el sector público y el sector privado, en proyectos de largo plazo, con coinversión y
distribución de los riesgos.
Sin embargo, a pesar de que en el 2012, la Cámara de Diputados aprobó la Ley de Asociaciones Público
Privadas, aún no existen proyectos autorizados e implementados por medio de esta nueva vía institucional para el
desarrollodeproyectosdeI+D+i.Aunqueexisteelmarcolegal,todavíaserequierefortalecerlasinstanciasresponsables,
así como asignar mayores recursos al Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico para su ejecución.
Méxicodeberíatomarlasaccionescorrespondientesparaimplementaresteinstrumentoyaprenderdela experiencia
de países como Estados Unidos, Inglaterra, Finlandia y otros países de la Unión Europea, que han
logrado consolidar mecanismos de APPs con fines de Innovación haciendo uso de diferentes esquemas jurídicos,
lo cual les ha valido para impulsar proyectos de innovación disruptiva, implementar programas para el desarrollo de

proveedores en diversas industrias, acrecentar Infraestructura para la Investigación y Desarrollo (I+D) o conformar
clusters y centros de investigación.
Con la presente investigación, Ethos busca traducir un conocimiento complejo y disperso asociado a las APPs como
mecanismo de impulso a la CTi, en un entendimiento sencillo de comprender por agentes involucrados en el
desarrollo de procesos de innovación. En la medida que este conocimiento sea del dominio de los agentes del SNI,
mayor será el uso adecuado de estos instrumentos para el impulso de proyectos de innovación de mayor envergadura,
complejidad e impacto.
El documento se divide en tres capítulos. En el primero de ellos, denominado Esquemas e Incentivos para
el Impulso de la Innovación en México se examinan las características de los programas vigentes para
el impulso de la innovación. El análisis se agrupa en cinco categorías relacionadas a sus objetivos: Asociaciones
de PyMEs, Desarrollo de Proveedores, Centros de Investigación, Infraestructura en I+D y Tecnología Disruptiva.
Específicamente, se profundiza en el entendimiento de los esquemas desde las fases y segmentos del proceso de
innovación que fomentan, hasta los mecanismos de coordinación público privada que se generan a partir de estos,
tomando como ejemplos casos de éxito en apoyos y programas internacionales. Este capítulo concluye con una serie
de recomendaciones para incidir en el diseño de los programas e incentivos para impulsar procesos de innovación con
esquemas de colaboración entre el sector público y el privado.
El segundo capítulo, titulado Retos y Perspectivas sobre la Innovación en las Empresas Mexicanas,
exponelosresultadosdeunainvestigacióndecampobasadaenlaaplicacióndeencuestasydeunprocesoobservación
participativa al interior de empresas. El objetivo de los ejercicios fue entender los retos y restricciones que enfrenta el
sector privado para el desarrollo de proyectos así como identificar el potencial para la creación de APPs con fines
de innovación. Este ejercicio permitió identificar elementos clave para proponer y generar mecanismos que permitan
apalancar de una manera más efectiva el gasto en I+D+i a través de las APPs.
Posteriormente, en el capítulo La Innovación y el Marco Jurídico-Institucional Mexicano para las APPs
se ofrece un panorama de los esquemas jurídicos para la implementación de asociaciones en este rubro, enfocándose
en los instrumentos, la gobernanza que implica cada esquema legal, y en las ventajas y limitaciones que cada uno
representa desde la perspectiva de su gestión administrativa y operativa. La Ley de APP representa una alternativa
jurídica importante dentro de un conjunto de esquemas existentes, tales como los Fideicomisos, las Empresas Público
Privadas y la Ley de Obra Pública, los cuales permiten la colaboración entre el sector público y empresas para el
desarrollo de proyectos de largo plazo, con coinversión y distribución de riesgos. El capítulo busca ofrecer al lector
una perspectiva sobre los casos en donde un esquema es más adecuado que otro, e inclusive los casos en donde la
combinación de estos permite una mayor eficiencia operativa.
La presente publicación se complementa por cinco Guías Prácticas para Implementar una Asociación
Público Privada con fines de Innovación, cada una enfocada en los procesos de innovación en los cuales se
concentra la presente investigación y en los cuales se detalla una ruta paso por paso para el desarrollo de una APP bajo
los diversos esquemas jurídicos que se abordan en la publicación.
De esta forma, las Guías Prácticas sobre Asociaciones de PyMEs y Desarrollo de Proveedores ilustran cómo impulsar
estas categorías a través de la figura del Fideicomiso. La Guía Práctica para el Impulso de APPs para Tecnologías
Disruptivas ofrece la ruta crítica para la implementación de proyectos a través de la Ley de APPs. Las Guías Prácticas
para Infraestructura en I+D y Centros de Investigación se concentran en el camino institucional para impulsar este tipo
de proyectos a través de los esquemas legales que integran a la Ley de Obra Pública y la Empresa Público
Privada respectivamente.

1. ESQUEMAS E INCENTIVOS PARA EL IMPULSO
DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO
Durante el periodo de 1999 al 2003, el Programa Especial de Ciencia Tecnología e Innovación (PECITI),
experimentó modificaciones que detonaron un nuevo marco normativo para la gobernanza del sector. Esta evolución
asignó un nuevo rol a los agentes involucrados en las actividades de I+D+i en donde también se reestructuraron los
mecanismos de financiamiento, posicionando la colaboración público privada como elemento fundamental para el
fortalecimiento del SNI. En este contexto se diseñaron e implementaron mecanismos como los Fondos Mixtos, los
Fondos Sectoriales y los Incentivos Fiscales a la Innovación, los cuales integraron al sector privado dentro de su
población objetivo (Casalet, 2007).
A partir de este periodo, los programas e incentivos orientados al impulso de la innovación en las
empresas han aumentado y se han diversificado, atendiendo fases específicas del proceso de innovación tales como
I+D, formación de recursos humanos, equipamiento, vinculación, gestión de propiedad intelectual (PI), entre otras.
El FCCyT contabiliza más de 100 programas vigentes operados por diversas instancias de gobierno, por lo que esta
variedad y diversidad hace difícil caracterizar de manera sencilla los mecanismos de intervención para el impulso de la
innovación por parte del sector público mexicano.
Partiendo de lo anterior, resulta pertinente indagar en ¿cómo impulsa el sector público la innovación en México?, ¿qué
características adquieren los incentivos orientados a impulsar la innovación?, ¿qué segmentos y fases de los procesos
de innovación apoyan? además, ¿en qué medida estos incentivos promueven procesos de colaboración similares a
una APP? El presente capítulo tiene por objetivo responder a tales interrogantes para profundizar en el entendimiento
de los esquemas de apoyo e incentivos para el impulso a la innovación vigentes en México, desde las fases
y segmentos del proceso de innovación que fomentan hasta los mecanismos de coordinación público privada que se
generan a partir de estos.
Los programas y convocatorias que opera el sector público mexicano para el impulso de la innovación persiguen
objetivos distintos y apoyan segmentos o fases específicas del proceso de innovación. Por ejemplo, los programas
orientados a la expansión de los Centros de Investigación adquieren elementos distintos que aquellos destinados a
fortalecer la cadena de suministro del sector aeroespacial. Desde esta perspectiva, para efectos de un mejor estudio, se
conformaron cinco grandes categorías de análisis que concuerdan con los principales objetivos de los incentivos, estos
son: i) Asociaciones de Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs), ii) Desarrollo de Proveedores (DP), iii) Infraestructura
en I+D, iv) Centros de Investigación (CI) y, v) Tecnología Disruptiva (TD).
En el segmento de Asociaciones de PyMEs se profundiza en los mecanismos de colaboración para la innovación
entre este tipo de empresas, así como en la naturaleza de los incentivos que promueven esta colaboración. Se hace una
revisión de los esquemas que facilitan la colaboración entre estas empresas basado en las experiencias internacionales,
que a diferencia del caso mexicano, promueven las colaboraciones de largo plazo, la coinversión y la compartición del
riesgo. Esto con la finalidad de identificar los elementos clave que permiten el fomento de actividades de innovación
de mayor impacto.

Para Desarrollo de Proveedores, se destaca la importancia de las empresas que conforman la cadena de
suministro como aliados para potencializar actividades de innovación en colaboración con las empresas grandes o
tractoras, así como de manera individual a través de innovaciones incrementales que impactan la cadena de valor. En
México existen esfuerzos importantes para el DP, sin embargo, estos se concentran de manera particular en apoyos a
la innovación incremental en procesos y productos, mientras que la experiencia internacional señala la importancia de
implementar programas y acciones de largo plazo con participación del sector privado para articular la integración a las
cadenas globales de valor así como para la atracción de inversión extranjera directa.
En Infraestructura en I+D se enfatiza la relevancia de contar con las capacidades tecnológicas que permitan el
fomento de las actividades de I+D+i en la economía en su conjunto. Se trata de la capacidad física para el desarrollo
sustancial de actividades de soporte a la innovación así como el acervo tecnológico que predomina en un sector
tecnológico. Se brinda un análisis de los elementos relevantes para la expansión de este tipo de infraestructura en un
esquema en el cual se permita fortalecer las actividades de I+D de forma eficiente.
La importancia de los Centros de Investigación radica en la necesidad de realizar investigación como sustento
para potencializar los resultados de innovación. Aunado a lo anterior, resalta la necesidad de colaboración entre
universidades, sector privado y el gobierno. De acuerdo a la experiencia internacional, existen incentivos para la
colaboración de largo plazo para proyectos de gran escala que pueden favorecer las de los gobiernos con participación
del sector privado.
Tecnología Disruptiva se asocia al cambio significativo que permite generar nuevas empresas e industrias
intensivas en tecnología y con un alto contenido de valor. En este segmento se explora el camino para desarrollar
proyectos de TD bajo un esquema de colaboración entre el sector público y el sector privado, los riesgos implícitos en
este proceso, así como los beneficios que se derivan de este tipo de proyectos.
Es preciso señalar que, a manera de conclusiones, al final del capítulo se ofrece una serie de recomendaciones
al gobierno mexicano para incidir en el diseño de los programas e incentivos para impulsar de manera más efectiva
procesos de innovación con esquemas de colaboración entre el sector público y el sector privado, en los segmentos
que se integran en el análisis. A partir de este capítulo se pretende que el lector reconozca las herramientas teóricas y
los argumentos claves para impulsar estos segmentos con fines de innovación a través de APPs. Así como ofrecer un
entendimiento claro sobre las características de cada uno de ellos en el ámbito económico y tecnológico incluyendo el
rol de cada uno en el impulso de las actividades y proyectos de innovación en México.

1.1 Asociaciones de PyMEs para el Impulso de la Innovación
“Hay una naturaleza dual en la economía mexicana. Está el México moderno, una economía de crecimiento
acelerado, sofisticada con una industria de punta de lanza auto y aeroespacial, multinacionales que compiten en
mercados globales, universidades que gradúan más ingenieros que Alemania. Y esta el México tradicional, un territorio
de empresas de pequeña escala, lento crecimiento, tecnológicamente obsoletas e improductivas, muchas de las
cuales operan fuera de la economía formal.” (Bolio et al., 2014)
EnMéxico,comoenlagranpartedelmundo,lasPequeñasyMedianasEmpresas(PyMEs)sonunmosaicoheterogéneo
de empresas que distan ampliamente entre ellas. Sin embargo en su conjunto las PyMEs son significativamente
menos productivas que las grandes empresas. En 1999 las PyMEs tenían una productividad del 28% en relación
a las grandes empresas. En 2009, 10 años después, las PyMEs tenían una productividad de únicamnete de 8% en
relación a las grandes empresas (Bolio et al., 2014).
Mientras la productividad de las grandes empresas en México ha crecido a un ritmo considerable (5.8% entre 1999-
2014), el atraso de las PyMEs (pérdida de productividad del 6.5%) le ha restado dinamismo a la economía (Bolio et
al., 2014). Es por esto que existe una necesidad urgente de fomentar la innovación entre las PyMEs
para incorporar más empresas dinámicas y competitivas que ayuden a fortalecer la economía mexicana. Las PyMEs
componen la mayoría de las empresas de la economía (99.8% de las unidades empresariales reportadas por el INEGI-
son la principal fuente de empleo) generan el 72% de los empleos y conforman uno de los grupos más importantes de
las cadenas productivas en forma de proveedores, maquiladores o bien en las fases más próximas al mercado, como
minoristas y distribuidores.
Las PyMEs suelen ser empresas con una cantidad reducida de empleados, ingresos relativamente bajos y que
individualmente, controlan una fracción muy reducida del mercado. Si bien es cierto que tienen capacidades instaladas
muy limitadas en comparación de las grandes empresas, al tratarse del grueso de las empresas que componen la
economía, son un punto focal de las políticas que promueven la productividad y la innovación (Lerner et al. 2014).
Por esta razón esta sección tiene como objetivo analizar las políticas de fomento a la innovación en las PyMEs,
particularmente en los esquemas asociativos que las involucran.
1.1.1 El Panorama de las PyMEs
De acuerdo con la definición empleada como marco general en la Unión Europea (2005) las empresas entran en la
clasificación de PyMEsen función de tres variables relevantes: 1) número de empleados, 2) total de ventas anuales
y 3) las ganancias netas. Estos tres criterios conforman de manera general el estándar internacional para clasificar a
las PyMEs.
Un ejemplo que ilustra las diferencias en la clasificación es el caso norteamericano del Small Business
Administration (SBA por sus siglas en inglés). Esta agencia cuenta con múltiples estratificaciones de PyMEs que
varían por el rubro específico de su actividad económica. Esta clasificación es tan específica que describe: 1) el monto
máximo promedio del valor de la empresa en millones de dólares, o 2) el número de empleados para los cuales una
empresa se considera un pequeño negocio en cada uno de los subsectores descritos en el Sistema de Clasificación
Industrial de América del Norte (SCIAN).
Este caso representa un ejemplo de cómo la combinación de estos criterios se puede emplear de formas distintas
aunque se conserve la naturaleza de la clasificación. En México la SE tiene una clasificación para PyMEs que
contiene los mismos criterios generales considerados en otras partes del mundo, sin embargo, las ponderaciones son
particulares de la economía mexicana.

Figura 1.1.1 Estratificación para PyMEs
Tamaño Sector
Rango de número
de trabajadores
Rango de monto de
ventas anuales (mdp**)
Tope máximo
combinado
Micro Todas Hasta 10 Hasta $4 4,6
Pequeña
Comercio Desde 11 hasta 30 Desde $4.01 hasta $100 93
Industria y Servicios Desde 11 hasta 50 Desde $4.01 hasta $100 95
Mediana
Comercio Desde 31 hasta 100
Desde $100.01 hasta $250 235
Servicios Desde 51 hasta 100
Industria Desde 51 hasta 250 Desde $100.01 hasta $250 250
*Tope Máximo Combinado = (Trabajadores) X 10% + (Ventas Anuales) X 90%. **Pesos mexicanos
Fuente: Diario Oficial de la Federación, junio 2009.
Laimportancia de tener una definición/conceptualizaciónclarasobrelasPyMEstienevariasaristas:lanecesidad
de comprender el comportamiento de las mismas, la capacidad de establecer con claridad los beneficiarios de algunos
programas que promueven a las PyMEs, obtener la información económica sobre estas, que permite diseñar mejores
políticas de fomento productivo y establecer con claridad los públicos objetivo, entre otras.
Esta clasificación tiene un impacto en varias áreas de la administración pública; un cambio en la clasificación
podría tener repercusiones fiscales (gasto fiscal, ingresos fiscales, presupuestarios, etc) o podría cambiar las
poblaciones objetivo de algunos programas en múltiples secretarías, entre otros aspectos.
Un ejemplo paradigmático de las sutilezas de esta clasificación lo brinda WhatsApp, la aplicación móvil de mensajería
multimedia. Esta fue adquirida en su totalidad por Facebook recientemente en una transacción de 19 billones de
dólares. Este monto resulta especialmente alto, más aún si se considera que es una empresa que cuenta únicamente
con 55 empleados.
Si pudiéramos clasificar WhatsApp empleando únicamente el criterio de estratificación por número de empleados
vigente en México, esta sería, una empresa mediana. Sin embargo, el valor de mercado de la empresa la colocaría
hipotéticamente como la quinta empresa en México, solo por detrás de América Móvil, FEMSA, Grupo México y
Televisa.1
Este es sin duda un caso enigmático que presenta de forma evidente el problema con la definición de las
PyMEs y como resulta necesaria la incorporación de otros criterios.
Este ejemplo clarifica como una start-up intensiva en capital es radicalmente distinta de una comercializadora mediana
o de una microempresa familiar. A ello atiende esta clasificación, separando los sectores, y ponderando las capacidades
de las empresas en función de sus ventas y el número de trabajadores. Es importante señalar que esta es una práctica
común y que incluso organismos internacionales establecen sus propios criterios para agrupar estas empresas en
algunos casos.
1.1.2 Conceptos y Definiciones para el Entendimiento de las
PyMEs
En México la dualidad entre empresas modernas de alta implementación tecnológica y de rápido crecimiento
contrasta de forma clara dentro el espectro de PyMEs con aquellas empresas informales o familiares. En dicha gama
se encuentran estas últimas, empresas tecnológicamente obsoletas o de una escala sumamente reducida junto a los
casos como el de Quetzal Aeroespacial, una empresa mexicana ubicada en Querétaro que desarrolla aeronaves no
1 Con información de Forbes The Wolrd Biggest Public Companies 2015 en http://www.forbes.com/fdc/welcome_mjx.shtml

tripuladas (drones), o a las empresas desarrolladoras de Software y de servicios altamente tecnificados. Con base en
la revisión de literatura se presenta una clasificación de las empresas en función de su tamaño y capacidades
tecnológicas:
Figura 1.1.2 Tipos de PyMEs
Altas Capacidades Tecnológicas Bajas Capacidades Tecnológicas
1) Las micro y pequeñas empresas con
alto contenido tecnológico. Son aquellas
que generalmente necesitan apoyos en
forma de crédito y/o capital de riesgo
para consolidarse, incluyendo a las Start
Ups, (Divakaran et al. 2014) y que son
susceptibles de desarrollar tecnología
o productos innovadores de forma
competitiva.
2) Las empresas medianas,
(generalmente con un nivel de
consolidación importante) que tienen
un alto contenido tecnológico. Son
aquellas que mediante una asociación
entre empresas en la forma de un parque
tecnológico o el desarrollo de un cluster
podrían mejorar sus capacidades de
investigación y desarrollo para dar el salto
a ser grandes empresas.
3) Finalmente, están las empresas que
generalmente no cuentan con capital
humano especializado, financiamiento
o capacidades tecnológicas necesarias
para desarrollar procesos de innovación
y tienen una tasa sustancialmente
alta de fracaso. Generalmente
abocadas al comercio y servicios poco
tecnificados forman parte de segmentos
representativos de la baja productividad
en México, como los minoristas informales
o los negocios familiares (Bolio et al.,
2014). Estas pueden ser empresas con un
número importante de empleados, pero
ser poco productivas.
Fuentes: Divakaran et al. 2014, Bolio et al., 2014.
Las PyMEs intensivas en capital, (humano o general), representan las empresas del siglo XXI. Muchos de los
productos y servicios que ofrecen no existían 25 años atrás. Son representantes de la economía del conocimiento, los
servicios profesionales y científicos altamente especializados así como de la manufactura avanzada. Estas empresas,
generalmente agrupadas en los sectores más productivos de la economía, requieren insumos sumamente más
complejos, entre ellos, capital humano altamente capacitado e inversiones de capital considerablemente más elevadas
y sofisticadas.
En muchos casos estas PyMEs terminan siendo las empresas que generan el estado del arte de la tecnología
una vez que logran madurar, siendo ejemplos de estas empresas que crecieron: Google, Apple, Facebook, Paypal,
Microsoft, Qualcomm, Nokia, entre otras.
Dentro de esta clase de empresas, resulta ilustrativo el caso de Oculus,2
que desarrolla el dispositivo de realidad
aumentada Oculus Rift. Aún sin tener un producto en el mercado (únicamente versiones beta) ha logrado concretar el
financiamiento necesario para desarrollar uno de los avances tecnológicos recientes más interesantes y prometedores
en el campo.
Al mismo tiempo ha conseguido afianzar un valor sustancial como empresa, basado únicamente en el importe
potencial de su producto. Este es un ejemplo representativo de los determinantes de la importancia de una empresa
basada en el conocimiento, la investigación y el desarrollo tecnológico, pues el precio futuro de un producto y el grado
de innovación del mismo, son los elementos que le permiten capitalizar en el mercado de capital de riesgo.
2 MIT Tech Review: Can oculus rift turn virtual wonder into commercial reality? http://www.technologyreview.com/news/519801/
can-oculus-rift-turn-virtual-wonder-into-commercial-reality/

Financiamiento a la Innovación en las PyMEs
Siguiendo la misma lógica que sugiere la literatura especializada (Hausman et. al., 2002 y Lerner 1996, 2002, 2014) se
puede argumentar que para hacer eficiente la inversión estatal es necesario focalizar estas en aquellas áreas y
sectores más susceptibles a ofrecer mayores retornos en la forma de creación de empleos, crecimiento económico,
aumento de productividad y del valor agregado.
De acuerdo con Lerner (1996) la evidencia empírica muestra que los mayores retornos (estudio para el programa
Small Business Innovation Research) se dan en las áreas donde se concentra una cantidad significativa de capital
de riesgo, pero en sectores productivos donde no se ha invertido de forma exhaustiva.
A partir de ello se puede concluir que resultan relevantes en términos de mejores resultados de innovación, la
localización de la empresa (explicado por acceso al capital humano de la región entre otras variables relevantes) y la
cantidad de inversión de capital de riesgo en la misma (explicado por concentración de infraestructura). Dadas estas
dos premisas se podría argumentar que un programa público debería fomentar el gasto en I+D+i cuando se cumplen
estas condiciones dando pie a que se justifiquen las inversiones en clusters que cumplan con estas características.
Una posible explicación a este fenómeno es que el Estado estaría cubriendo una deficiencia del mercado que tiene
como resultado la falta de inversión del capital de riesgo en sectores potencialmente exitosos pero poco explorados.
Debido a que el Estado puede evitar el problema del hearding, es decir, puede asumir el riesgo de invertir en
sectores poco convencionales o explorar opciones que de otra forma resultan poco atractivas para los privados.
El papel del Estado como proveedor de capital de riesgo focalizado que promueve la concentración en un sector
específico puede ser controversial. Uno de los aspectos negativos a considerar es la posibilidad del crowding
out que podría generar la inversión excesiva de recursos públicos en la forma de capital de riesgo destinado a la
investigación y desarrollo, ya que resulta factible que el volumen total de las inversiones privadas se vea disminuido.
Por otra parte la concentración de esta clase de incentivos podría distorsionar al mercado al momento de seleccionar
ganadores sobreestimando los beneficios reales para el Estado.
Por ello es importante asegurar la participación privada como una forma de impulsar el aumento de la inversión
en lugar de solo reemplazar la procedencia. Es necesario comprometer recursos privados que complementen y
eventualmente puedan reemplazar en importancia al gasto gubernamental. Una forma de lograr este objetivo es
agrupar estas entidades (PyMEs, centros de investigación y universidades) y promover la asociación en un esquema
colaborativo. De esta forma el Estado puede eficientar sus recursos al no duplicar esfuerzos en promover los mismos
objetivos científicos y tecnológicos tanto en universidades como en centro públicos de investigación.
Desde esta perspectiva, la colaboración en actividades de investigación y desarrollo es una de las claves en algunos
de los desarrollos tecnológicos más relevantes y ambiciosos. En algunos casos estas colaboraciones ocurren de
forma natural, sin embargo el Estado debe ser un promotor de esta clase de asociaciones debido a las externalidades
positivas que derivan de ellas.
La lógica que opera como eje rector de la cooperación en términos de innovación únicamente funciona si
el beneficio obtenido de la inversión en investigación y desarrollo en una asociación (la cual disminuye en costo y
exposición al riesgo para los participantes) excede los beneficios de la apropiación única mediante una patente.

Estos beneficios, cuando no son compartidos, ciertamente otorgan una ventaja competitiva que favorece a
la empresa. Es una premisa básica que se plantea cuando se discute la pertinencia de la propiedad intelectual (PI)
como una manera de fomentar la innovación, no obstante, en muchos casos particulares, dependiendo del sector y
del mercado en particular, los beneficios resultantes de las externalidades que derivan de la investigación conjunta
exceden a los beneficios que la ventaja comparativa que una patente puede otorgar.
Tipos de Bienes: Resultado de la Colaboración entre PyMEs
Retomando la clasificación de bienes de Buchanan (1965) existen distintos tipos de bienes por la naturaleza de
su disponibilidad (rivalidad y exclusividad). Los bienes públicos puros, los bienes club, los bienes comunes o common
pool y los bienes privados, son el resultado de diferentes esquemas de mercado y en este caso particular responden
a distintas formas de establecer la colaboración público-privada con fines de innovación. Cabe señalar
de antemano que los mismos tipos de bienes pueden ser fruto de una asociación exclusivamente entre particulares:
Una asociación que resulte en un bien público, como el software libre o de código abierto (como Linux), tiene un
esquema de colaboración cuyo incentivo primordial se ve explicado por las externalidades positivas generadas por el
mismo bien ya que no brinda una ventaja competitiva para ninguno de los participantes en la asociación mediante la
apropiación de los resultados.
Este esquema permite que las condiciones necesarias (certeza jurídica sobre la Pl o el financiamiento) se alcancen
sin la necesidad de una entidad como el Estado que coordine los esfuerzos. Sin embargo las condiciones necesarias
para que esta clase de asociación se efectúe están limitadas a un número reducido de posibles bienes
También cabe la posibilidad de que el Estado juegue un papel financiando esta clase de esfuerzos específicos
(misiones tecnológicas) o bien facilitando la colaboración entre múltiples empresas que participen en el proceso.
Por otra parte están los bienes club, aquellos más deseables en términos de innovación para el caso concreto de
las asociaciones de PyMEs pues alinea de forma “natural” los intereses de los participantes en la asociación y permite
un esquema de apropiación, mediante una distribución particular de PI. Por principio una empresa adversa al riesgo
es menos propensa a invertir en investigación y desarrollo dado el riesgo inherente relacionado a las actividades
de innovación. Sin embargo, si este se ve disminuido, porque se asume conjuntamente con otras empresas, y los
beneficios son igual de productivos, restando la ventaja comparativa que se obtendría de realizar de forma aislada esta
inversión, entonces las empresas involucradas obtienen un incentivo mayor para realizar este gasto.
1.1.3 Programas e Incentivos para la Innovación de las PyMEs
en México
En cualquier economía las empresas innovadoras son un pilar para el crecimiento económico y la competitividad.
En México, mejorar la productividad es uno de los retos inmediatos y uno de los objetivos de largo plazo. Como se
reconoce en el primero de los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), el aumento de
la productividad es necesario para alcanzar las metas de crecimiento económico, generación de empleos y mejora
en la calidad de vida.
Los apoyos actuales a la innovación, primordialmente provenientes de CONACyT y la SE, que fueron creados con
laintencióndemejorarlaproductividadtienencomocaracterísticadistintivaserdecortoplazo,enlaformadesubsidioso
transferencias. Muchos son convocatorias anuales que no permiten que se comprometan recursos de ejercicios fiscales
subsecuentes y que por diseño no le exigen al privado asumir una cantidad importante de riesgo ni de coinversión.

Si bien estos apoyos cumplen una función importante para la economía del país, también impiden por la naturaleza
de su diseño la realización de algunos proyectos potenciales que requieren de un horizonte de largo plazo y la
certidumbre que brindaría un esquema legal que garantice los términos del proyecto. La naturaleza de estos subsidios,
incentiva una sustitución del gasto privado en ciencia y tecnología por el gasto gubernamental. Un reflejo de esta
situación es la composición del GIDE mexicano mayoritariamente público.
Uno de los aspectos positivos de los apoyos de fomento a la innovación en el caso de las PyMEs es que existe
una gama de apoyos diferenciados y en varios esquemas. Por una parte están los apoyos más generales como el
Fondo Nacional Emprendedor (FNE) que atienden a una amplia gama de empresas formales, mientras que por otra
parte existen programas como el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (PROSOFT) que atiende a
una población objetivo más específica.
Esta diferenciación permite atender a una multitud de PyMEs sin duplicar relativamente los esfuerzos
de fomento a la innovación eficientando el gasto en ciencia y tecnología. Uno de los aspectos más notorios de esta
diferencia es la necesidad de estar inscrito al padrón del Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas
y Tecnológicas (RENIECyT) para poder ser beneficiario de algunos programas públicos, como por ejemplo el Fondo
Sectorial de Innovación de la SE-CONACyT (FINNOVA) o bien pertenecer a un sector delimitado como el PROSOFT.
En particular se analizaron algunos programas,3
todos en forma de subsidios, pero que no necesariamente
apoyan de manera activa las asociaciones de PyMEs. Estos programas son algunos de los más representativos:
FINNOVA: Es parte de una oferta de apoyos para PyMEs que tienen como objetivo fortalecer el ecosistema de
innovación mediante la mejora de las capacidades en las PyMEs beneficiadas. Es parte del apoyo sectorial de la SE y
CONACyT. Este programa de carácter general apoya de forma amplia distintos rubros o segmentos a las empresas,
por ejemplo el desarrollo u optimización de nuevos bienes, servicios o procesos o la investigación de mercado de
innovaciones.
PROSOFT: Al igual que FINNOVA, PROSOFT es un programa dirigido a un público especial, a empresas de
tecnologías de la información y comunicación (TICs). En este caso los apoyos son un complemento a las capacidades
de las empresas pues estos cubren elementos como capacitación, certificación o licencias, y equipamiento entre otras.
Cabe destacar que tiene como objetivo prioritario en algunos aspectos fomentar la relación de las empresas con las
universidades, vinculándolas en distintas formas.
PROIAT: El Programa de Apoyo para la Mejora Tecnológica de la Industria de Alta Tecnología (PROIAT) es el más
específico de estos programas, sus rubros de apoyo son: desarrollo de prototipos de pruebas de producción, desarrollo
de capital humano, y adquisición de licencias. A diferencia de los demás programas, este apoya empresas en sectores
como el automotriz, aeronáutico, eléctrico, electrónica, metalmecánico entre otros.
FNE (convocatoria 1.6 para asociaciones de empresas): es el más general de los apoyos sin embargo es el
programa que promueve activamente la asociación de empresas para el desarrollo de proyectos. Si bien es un intento
por fomentar los beneficios de las economías de escala y de la cooperación entre empresas, dista de apoyar actividades
con alto contenido innovador. Su carácter de corto plazo tampoco contribuye al desarrollo de programas que cumplan
con las características de una asociación con fines de innovación.
3 En base a las convocatorias de la página web del FNE y SE.

Figura 1.1.3 Instrumentos de Apoyo en México para PyMEs
Elemento Descripción Elemento Descripción
Plazo
Corto, las convocatorias son anuales y
en algunos casos se pueden extender
hasta 3 pero sin comprometer
recursos para varios ejercicios.
Sectores
Manufactura, aeroespacial,, automotriz,
energético, electronica, TI, metalmecánico.
Coinversión
Varía dependiendo el porcentaje del
subsidio (30% al 60%)
Vinculación
Solo algunos programas promueven
activamente la vinculación, pero dista de
promover la asociatividad entre empresas
Riesgo
Principalmente recae en el Estado
dada la naturaleza del subsidio.
Propiedad intelectual Usualmente se queda en manos del privado
a menos que se establezca lo contrario
Rubros
Capacitación
Consultoría
Certificaciones
Diseño e innovación
Transferencia tecnológica
Aplicaciones de gestión avanzada
(Software de gestión)
Pago de registros, marcas y patentes
nacionales e internacionales
Infraestructura
productiva
Comercialización
Corrida piloto (primera
prueba de producción)
Equipamiento
Grados de
Innovación
Incremental. OCDE: Procesos y producto
Fuente: elaboración propia con base en las convocatorias 2015.
En este marco es importante recalcar que en México se suele fomentar a un número importante de empresas que
componen clusters en sectores competitivos mediante la construcción de infraestructura (centros de
investigación y otras clases de infraestructura como parques tecnológicos o ciudades inteligentes); sin embargo, estas
políticas al igual que los programas mencionados no fomentan necesaria o activamente, las asociaciones con fines de
innovación.
Figura 1.1.4 Caso: Ciudad Creativa Digital
Caso: Ciudad Creativa Digital | Ente ejecutor: Gobierno de Jalisco
Descripción:
Un caso de análisis interesante por sus cualidades es la Ciudad Creativa digital. Es un proyecto con varias líneas que forman un gran
proyecto integral. Entre las cosas concretas que pretende el proyecto están: rescatar espacios urbanos, reunir el talento creativo
alrededor de esta infraestructura, reunir empresas con potencial a través de un programa de capital de riesgo (CCD Venture), fomentar
la creación de empleos en el sector relacionado con el desarrollo creativo y la economía del conocimiento.
Este mega proyecto cuenta con el respaldo del gobierno, ha conseguido sortear exitosamente el ciclo político, lo cual es uno de los
principales logros que lo diferencian de otros que pudieran considerarse similares. Esta característica es reflejo de la constitución de
una figura legal, el Fideicomiso, que le ha permitido resolver esta clase de problema mientras que le otorga la capacidad de ejecución
necesaria para resolver con cierta autonomía los asuntos del proyecto.

Como parte del proyecto, se elaboró un Plan Maestro, el cual fue desarrollado por el arquitecto Carlo Ratti, y el Massachusetts Institute
of Technology (MIT), en el que participaron consultoras internacionales como Accenture, Arub, Fundación Metrópoli y Mobility in
Chain.
Este plan del proyecto contempla cinco áreas: diseño urbano, infraestructura, movilidad, sustentabilidad ambiental, y tecnologías para
hacer del hub digital una ciudad inteligente que se pueda replicar.
Este caso refleja una forma específica de hacer política pública en términos de innovación en México. Fomentar las agrupaciones
donde se desarrolla contenido innovador a través del desarrollo de infraestructura lo cual representa un adelanto en comparación
de los instrumentos de corto plazo, sin embargo las asociaciones con fines de innovación, son mucho más complejas que el mero
desarrollo de infraestructura, requieren de un proceso complejo de vinculación, creación de incentivos para la colaboración y el
establecimiento de garantías económicas y legales que permitan el desarrollo científico y tecnológico de largo plazo.
Fuente: elaboración propia con información del Plan Maestro Ciudad Creativa Digital.
1.1.4. Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el
Fomento de la Innovación en las PyMEs
En el caso de las PyMEs, los instrumentos que promueven la investigación y desarrollo científico así
como la innovación suelen tener características que dependen de la población objetivo. En particular, cuando
estos apoyos están dirigidos a sectores específicos o a empresas que cumplen con algún criterio tecnológico varían
ampliamente en su diseño. Con la finalidad de ilustrar este espectro de programas e instrumentos se presenta la
siguiente tabla resumen que contiene una variedad de estos.
Figura 1.1.5 Instrumentos Internacionales
Instrumento Objetivo Descripción
Recursos
por proyecto
Plazo Asociatividad
SBIR
País: USA
Unidad SBA y
otras Agencias
Fomentar a las
PyMEs de base
tecnológica que
puedan tener
un impacto en el
mercado mediante
la comercialización
de la investigación y
desarrollo
Es un programa que
depende del SBA en la que
una multitud de entidades
gubernamentales (como
NASA y el Departamento
de defensa) entregan
contratos de investigación a
empresas pequeñas de base
tecnológica para desarrollar
investigación y desarrollo.
Dividido en distintas
fases:
150,000 USD en la
primer etapa y hasta
1,000,000 USD en
una segunda
3 años, en
distintas fases
No
PROFO
País: Chile
Unidad
responsable:
CORFO
Apoyar proyectos
de empresas en
un esquema de
asociatividad.
Este programa está
diseñado para apoyar a
las PyMEs asociadas en la
contratación de consultorías,
asistencia técnica,
capacitación y acciones de
promoción y difusión
Contempla el costo
del 70% del plan
de trabajo hasta
por 12500 usd
aproximadamente y
el 70%desarrollo del
proyecto hasta por
63500 usd aprox.
Etapa de
diagnóstico:
La duración
de esta Etapa
no podrá ser
superior a seis
meses y para
su ejecución
deberá
contratarse un
consultor. Etapa
de desarrollo: La
duración de esta
Etapa no deberá
ser superior a
tres años.
Sí

Clusters de
Innovación
País: Alemania
Unidad
responsable:
Fraunhofer
Institute
Establecer clusters
con fines de
innovación
En este esquema se
reúnen en una multitud de
empresas y al menos un
instituto de investigación
con la finalidad de llevar
la investigación de estos
centros que dependen
del Fraunhofer institute al
mercado atendiendo las
necesidades de la industria
en la que se desarrolla el
cluster
Se brinda el 50%
de los recursos por
parte del Fraunhofer
institute al cluster
en una fase de
consolidación,
posteriormente este
disminuye al rango
del 20% al 30%
Posterior a
la fase de
consolidación
este cluster
funciona
de forma
sustentable
sin delimitar
la duración de
este.
Sí
Yozma
País: Israel
Unidad
responsable:
Ministerio de
industria y
comercio
Promover
activamente el
emprendedurismo a
través de capital de
riesgo.
Constituyó uno de los
pilares de la política de
ciencia y tecnología de Israel
así como de promoción
del emprendedurismo
y la consolidación de un
mercado de capital de
riesgo.
Se estableció un
fondo de 100 millones
de dólares (1993)
el cual replicaba la
inversión privada
de capital de riesgo
invertida en la
economía
En varias etapas
el fondo existe
desde 1993
(Yozma II,
Yozma III)
No
Fuente: elaboración propia con base en sitios web de programas.
De estos programas se puede observar una amplia diferencia para atacar problemas similares dentro de las PyMEs.
Varían tanto en el nivel de implementación tecnológica, la cantidad de recursos invertidos y particularmente la forma
en la que estos se ejecutan.
Es importante señalar que estos programas, distintos en sus objetivos y formas, comparten una característica
distintiva de otra clase de apoyos a la innovación. Están dirigidos a un tipo de empresa particular: PyMEs de base
tecnológica que puede llevar a cabo actividades de investigación y desarrollo.
Podría hacerse una diferencia en las etapas de esta clase de apoyos: primero aquellos programas de fomento cuyo
objetivo es promover la productividad mediante la consolidación de las actividades con contenido innovador.
Como resultan el caso mexicano y en cierta medida los programas chilenos.
En una segunda instancia se puede observar una clase distinta de proyectos, aquellos cuya finalidad es la
innovación. Se caracterizan por incluir contratos para la investigación y desarrollo así como la comercialización de la
ciencia y la tecnología.
En gran medida esta segunda clase de programa tiene mayor sentido en los países donde las empresas cuentan por sí
mismas con las capacidades tecnológicas, científicas y financieras para desarrollar contenido innovador propio,
pero que debido a la naturaleza misma de las PyMEs necesitan de estos programas para poder llevar al mercado el
resultado final.
El caso de Pro-Arroz, presentado a continuación ejemplifica una asociación entre los productores de arroz de
una provincia argentina y el gobierno de la misma. La asociación pidió al gobierno instalar un impuesto que ellos
mismo pagarían con la finalidad de juntar recursos y con ellos construir un Instituto de Investigación de Tecnología
Agropecuaria, el cual se convirtió en un líder en el desarrollo de variedades de arroz, y beneficio a todos los productores.

Figura 1.1.6 Caso Pro-Arroz: La Productividad del Arroz de Entre Ríos
Caso: Pro-Arroz: La productividad del arroz de Entre Ríos | Ente ejecutor: INTA
Objetivo: Mejorar la productividad de los productores de arroz en la región de Entre Ríos en Argentina.
Descripción:
Derivado de la pérdida de competitividad la Asociación de productores (Pro Arroz) solicita el establecimiento de una cuota para los
productores con la cual se impulse la productividad de la región. Esto a través del financiamiento complementario a un centro de
investigación.
Se establece un bien club mediante el cobro de un impuesto local para los productores.
Recursos:
Pro-Arroz, la Asociación de Productores de Arroz de Entre Ríos, organizó a los productores para complementar el financiamiento de
un centro de investigación dedicado al mejoramiento de una variedad de arroz. Este centro de investigación, el Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA) en Concepción, coordinando las contribuciones de sus miembros. Posteriormente, y respondiendo
a la solicitud de Pro-Arroz, el gobierno introdujo un impuesto a los productores destinado directamente a financiar las actividades de
investigación del INTA en su sede de Concepción.
Resultados:
El aumento de la productividad fue sumamente notorio. Los productores se beneficiaron de la investigación desarrollada en el INTA
mientras que INTA se convirtió en un líder en el desarrollo de otras variedades de arroz.
Se puede concluir de este ejemplo que cuando un grupo de PyMEs tiene características especiales como capacidades tecnológicas
similares, metas u objetivos de innovación compartidas y la delimitación clara de los beneficiarios; entonces el Estado puede intervenir
de forma exitosa como un agente que vincula y brinda garantías para los privados.
Fuente: elaboración propia con base en BID (2014).
1.1.5 Las APPs como Esquema de Impulso para la Innovación
en las PyMEs
En México, como se ha mencionado antes, al igual que en muchos otros países del mundo, existe una numerosa
y amplia gama de proyectos gubernamentales destinados a incentivar la productividad y el crecimiento
económico a través del fomento a la innovación y el emprendedurismo. Sin embargo los resultados distan de ser los
necesarios para el país, los cuales se pueden ver reflejados en la trayectoria horizontal de la productividad y una tasa de
crecimiento económico que dista de la meta de crecimiento.
Las APPs son un esquema valioso pero poco explorado en México que permitiría desarrollar una clase
distinta de proyectos con fines de innovación diferentes a los que actualmente se desarrollan con los instrumentos
actuales que fomentan la innovación. Las características inherentes a una APP permiten garantizar algunos de los
elementos necesarios para desarrollar proyectos de innovación de mayor alcance.
Estas características, el largo plazo, la coinversión y la división del riesgo permiten a las empresas tener certeza
jurídica y económica sobre la duración de los proyectos, evitando así la incertidumbre que conlleva el ciclo político
mientras que le permite al Estado asegurar la participación privada a través de la coinversión. En términos de riesgo,
el gobierno se ve beneficiado al financiar proyectos que implican el compromiso del privado. Esto con la finalidad de
evitar la sustitución del gasto privado por los apoyos gubernamentales. Por otra parte los privados se benefician de una
disminución del riesgo que tendrían que asumir de otra forma.

Aunado a estos beneficios inmediatos y que son predominantemente locales, esta clase de asociación puede
fomentar el gasto en ciencia y tecnología colaborando a alcanzar las metas planteadas en el Plan Nacional de
Desarrollo (el 1% del PIB) y al mismo tiempo fomentar la productividad y el crecimiento económico necesarios para
mejorar las condiciones de vida de la población.
En el caso concreto de las asociaciones de PyMEs los beneficios se derivan de la participación del gobierno
como un facilitador de las condiciones necesarias para emprender proyectos de colaboración que beneficien a un
grupo concreto de empresas. En este esquema el Estado tiene el rol de un agente vinculador que reúne los intereses de
investigación, desarrollo e innovación de este grupo específico de empresas y les brinda la certeza legal y económica
necesaria para colaborar con otras entidades como centros de investigación y universidades.
Si bien este esquema encuentra dificultades inherentes a los proyectos de innovación que se conducen de forma
conjunta, como el reparto de PI o el establecimiento de facultades y obligaciones, dada la experiencia internacional,
de forma general el Estado puede jugar un papel decisivo al momento de resolver estas dificultades si se emplean
los mecanismos jurídicos apropiados que faciliten la resolución de estas complicaciones que de otra forma resultaría
complicado resolver.
En este marco, es necesario recalcar que un esquema de APP busca impulsar una figura formal en que reúna
un conjunto de pequeñas y/o medianas empresas, las cuales busquen acceder a los beneficios de las economías de
escala y de eficiencia a través de la cooperación voluntaria con fines de innovación y que esta tenga como objetivo
específico la mejora de su capacidad productiva y competitiva.

1.2. Desarrollo de Proveedores
Antes de introducir al Desarrollo de Proveedores, es necesario hablar de las cadenas de suministro. Primero, por
su importancia para entender el impacto económico del DP y segundo, para identificar la relevancia de los proveedores
en la esfera de producción. La definición refiere lo siguiente: “una cadena de suministro está definida como un conjunto
de tres o más entidades (organizaciones o individuos) directamente involucrados en los flujos, hacia abajo y hacia
arriba, (upstream, downstream) de los productos, servicios, finanzas y/o información de una fuente al cliente” (Mentzer,
2001). Los proveedores son una de estas entidades.
Para fines de esta sección, proveedor será el equivalente a subcontratista. La diferencia entre estos según la
Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), radica en que el primero hace referencia a
“aquel que suministra los productos o servicios disponibles en el mercado para una clientela amplia, en gran cantidad”
(Crombrugghe et al., 2002). Respecto a subcontratista menciona, “aquel que fabrica los productos o servicios a la
medida, en pequeña cantidad, y que, normalmente, no están disponibles en el mercado” (Crombrugghe et al., 2002). .
Algunas de las razones para interesarse en el DP son las siguientes:
•• Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED): una de las principales políticas de desarrollo
productivo se centra en el desarrollo de proveedores con el fin de establecer relaciones productivas con
empresas multinacionales intensivas en tecnología;
•• Se subestima el poder de mercado de los proveedores: el número de proveedores para una industria se ve
reflejado en su capacidad de influenciar en la calidad, los precios e incluso en los niveles de innovación (OCDE,
2011); y,
•• Transferencia de conocimiento, colaboración e innovación: los proveedores son considerados como un
aliado para proyectos de innovación, principalmente para el desarrollo de materiales y de nuevos productos.
“La relación cliente-proveedor es una de las más importantes relaciones industriales” (Li, et al. 845, 2009).
1.2.1 Conceptos y Definiciones para Entender el Desarrollo de
Proveedores
En un mundo competitivo, las empresas tienen la necesidad de realizar diferentes actividades de manera interna que
les permita destacarse frente a sus competidores, ya sea a través de nuevos productos, reducir costos, calidad y/o
procesos. Para lo anterior, los proveedores se convierten en un aliado. Cuando lo anterior no sucede la empresa cliente
tiene tres alternativas (Handfield et al., 2006):
Figura 1.2.1 Acciones de la Empresa Cliente frente a sus Proveedores
Fuente: elaboración propia con base en Handfield et al. 2006.

En el tercer punto se introduce el término Desarrollo de Proveedores,una alternativa para favorecer el desempeño
de la empresa compradora (cliente). La definición de DP ha evolucionado con base en la relación de los actores y
la organización industrial. En su forma más sencilla una de las primeras definiciones teóricas lo describe como “los
esfuerzos de las empresas de manufactura (compradoras) para incrementar el número de proveedores viables y
mejorar el desempeño de estos.” (Leenders, 1966 en Chavhan et al., 2012). Otra definición lo refiere como “un esfuerzo
de cooperación a largo plazo entre la empresa compradora y sus proveedores para mejorar las capacidades técnicas,
de calidad, de entrega y de costo de los proveedores con el fin de fomentar la mejora continua.” (Watts y Hahn, 1993
en Krause et al., 1998, p. 41)
Una definición más completa utilizadaenCriticalElementsofSupplierDevelopmentTheBuying-FirmPerspective,
un estudio de análisis empírico por Krause y Ellram (1997, pág. 45) lo describen como “cualquier esfuerzo de una
empresa compradora con su(s) proveedor(res) para incrementar el desempeño y/o capacidades del proveedor para
empatar las necesidades de la empresa compradora en el corto y/o largo plazo.” Hablar de tiempo y plazos, se vuelve
importante.
De esta manera el DP se puede entender como una herramienta para corregir deficiencias en los procesos y de
la misma forma puede apoyar a la empresa grande a alinear a sus proveedores con sus estrategias, ya sea por su
desempeño o capacidades (Krause et al., 1998) Es por esto, que en principio se puede entender como una actividad de
innovación incremental de colaboración entre empresas de la misma cadena de producción.
Existen dos objetivosprincipales en la literatura para describir el DP, las diferencias entre ellos están relacionadas con
la autonomía de los proveedores y su nivel de participación. Uno de los objetivos busca generar cambios inmediatos en
la operación del proveedor, dar solución a los problemas de este. El segundo se basa en el desarrollo de capacidades
del proveedor para que este sea capaz de generar sus propias soluciones y mejoras (Chavhan, 2012).
Sin importar la estrategia no es posible visualizar al proveedor como un agente alejado de los procesos de la misma
empresa; hacerlo sería un error. La relación entre el producto final de una empresa compradora y el desempeño de sus
proveedores está altamente relacionado. Lo anterior se destaca en la calidad y el costo. En un proceso de producción
no solo las capacidades de la empresa cliente importan (Malbert et al ,2007).
Políticas Públicas y Desarrollo de Proveedores
Al hablar de políticas públicas para DP es necesario establecer una distinción entre aquellas políticas verticales y
horizontales. Esta diferencia radica en el alcance de cada una, las primeras tienen una dimensión dirigida a beneficiar
sectores o empresas, al contrario, las segundas no tienen un enfoque en particular, son de base amplia y no buscan
beneficiar a una industria específica.
Incorporar al análisis el tipo de intervenciones dentro de este tipo de políticas es necesario para comprender el
impacto de las acciones públicas, ya sea a través de un bien público o una intervención de mercado. Los bienes públicos
son instrumentos que se pueden entender como medidas necesarias que complementan los esfuerzos productivos
del sector privado, mientras las intervenciones son incentivos que modifican la conducta de los agentes. Después de
lo anterior, se puede tener un contexto más amplio para hablar de tipos de políticas públicas, e instrumentos para su
impulso. Para DP, se pueden establecer políticas públicas en las siguientes dimensiones:

Figura 1.2.2 Políticas de Desarrollo Productivo para Desarrollo de Proveedores
Políticas de Desarrollo Productivo para DP
Beneficio general Beneficio a un sector o industria
BIenpúblico
Propician un impacto general en la productividad
sin distinción de sectores, privilegia al beneficio
social.
Ej. Derechos de propiedad, aumentar la calidad de
la educación.
Suelen ser políticas selectivas y tener cierto grado de polémica en su
implementación. Generalmente son bienes colectivos o bienes club
que beneficia a un grupo específicos de empresas.Por lo anterior
Por lo anterior se puede esperar una participación privada para su
ejecución.
Ej. Mejorar la producción de un bien de una industria específica
Intervensiónde
mercado
Promueven ciertas actividades pero no exclusivas
de un sector y busca solucionar fallas de mercado.
Cubre la incapacidad de aprobación de los
beneficios del sector privado
Ej.Subsidio para capacitar proveedores o
certificarlos.
Es el cuadrante más polémico y puede llegar a considerarse
favoritismo político pero tiene propósitos muy específicos y son
medidas necesarias para la economía. Por ejemplo: protejer
sectores en declive o sin ventajas comparativas, estimular el
desarrollo de sectores potenciales.
Ej. Políticas que solucionen las fallas de coordinación de un sector
estratégico.
Fuente: elaboración propia basada en información del BID.
Además de lo anterior, la intervención pública se justifica a partir de las fallas de mercado y de coordinación
dentro de las cadenas de valor y de suministro. Las asimetrías de información son constantes en la relación entre
compradores y proveedores, por ejemplo “el comprador no conoce con antelación la eficiencia, la calidad ni la
capacidad de cumplimiento de sus proveedores y, a su vez, los proveedores no están seguros de la fiabilidad de la
demanda del comprador, de su disposición para pagar” (Crespi et al., 2014). Desde la perspectiva privada, algunas de
las consecuencias positivas de fomentar la colaboración entre los proveedores y empresas clientes son (Krause, et al.,
1997):
•• Los proveedores continúan siendo económicamente viables;
•• Las empresas ancla mantienen su competitividad; y,
•• La relación cliente-proveedor se mantiene intacta.
Clasificaciones y Procesos para el Desarrollo de Proveedores
Desde la perspectiva de la empresa, para buscar el desarrollo de un proveedor no necesariamente tiene que
existir un programa específico, pueden ser solo estrategias para fomentar mejoras en su cadena de suministro (Krause,
1997) . Algunas de ellas se relacionan con la presión competitiva, sistemas de evaluación y certificación, la generación
de incentivos o el involucramiento directo. Esta última es la que se relaciona con los programas de DP.
•• Involucramiento directo: Este tipo de estrategias, puede llevarse a cabo mediante: 1.Inversión directa
de equipo o capital, 2. Adquirir una parte de la empresa proveedora. Un ejemplo de esto es Toyota y Nissan
regularmente tenían algún porcentaje de sus proveedores más importantes (Dyer, 1996). Este tipo de
participación no es posible para todas las empresas. 3. Inversión en recursos humanos y de organización para
impulsar el desempeño de los proveedores, a lo cual se denomina Operational Knowledge Transfer Activities
(OKTA). Un ejemplo podría ser llevar personal de la empresa proveedora a la empresa cliente para observar el
conocimiento a través de la práctica.

Otra forma de ver la implementación y descripción de un programa de DP puede ser a través de la siguiente clasificación
(Sánchez , 2005 en Chavhan et al., 2012):
Figura 1.2.3 Tipos de Desarrollo de Proveedores
Fuente: elaboración propia con base en Sánchez , 2005 en Chavhan et al., 2012.
Innovación y colaboración en el desarrollo de proveedores
Las actividades de innovación están presentes constantemente en la relación entre compradores y proveedores, las
externalidades positivas de la colaboración con fines de innovación impactan a ambos. Desde la base de los sistemas
de innovación, las network-innovation han tomado mayor importancia que lo llamado inventor-innovations o
laboratory-innovations. Es decir, se busca la interacción entre empresas, actores y organizaciones, en vez de propiciar
una innovación por un solo individuo o a partir de tener un número de especialistas en una unidad de investigación
(Schiele, 2006).
El tipo de innovación, radical o incremental, también influye en la participación de estos dos actores
(comprador y proveedor). Es decir, la interacción y el nivel de participación cambia. Independientemente de cual sea
el tipo de innovación, el proveedor debe tener las habilidades y capacidades mínimas para tener una participación
adecuada y apoyar a la empresa ancla en este tipo de actividades.
Los tipos de proyecto de innovación4
proveedor - comprador que se pueden generar son:
•• Desarrollo de un nuevo producto o material;
•• Mejora de producto;
•• Mejora de procesos;
•• Calidad; y,
•• Reducción de costos.
4 Además de las capacidades es necesario considerar la protección a la PI por parte de las entidades jurídicas. Si esta es inadecuada,
“puede que el comprador tema la divulgación de conocimientos fundamentales y prefiera la integración vertical, o que reduzca la
cantidad y la calidad de conocimientos transferidos junto con la transacción” (BID, 2014).

Existen dos tipos de proveedores, los intensivos en mano de obra y los intensivos en el uso de tecnología conocidos
como proveedores - t. Los segundos se relacionan con actividades de mayor especialización ya sea con maquinaria,
con la producción final o con servicios intensivos en conocimiento (Fuchslocher, 2007) y son aquellos que interesan
para potencializar actividades de innovación.
1.2.2 Programas e Incentivos para el Desarrollo de
Proveedores en México
En México existen dos formas representativas de apoyo financiero para programas de DP, una a través de subsidios
y la otra, por banca de desarrollo. Aunque el componente de innovación es bajo, en ningún momento se limitan
actividades con este enfoque pero tampoco se propician. Es importante señalar que existen ciertas barreras implícitas
en los lineamientos, como por ejemplo el monto de recursos y el tiempo de apoyo establecidos.
La ausencia de un programa dirigido en su totalidad a actividades de innovación para DP no necesariamente representa
la visión del gobierno. Dentro del Programa de Desarrollo Innovador (PDI) 2013 - 2018, se menciona la necesidad de
impulsar el desarrollo de proveedores con el objetivo de buscar la inserción del país en las Cadenas Globales de Valor.
Lo anterior se plantea a través de alinear los objetivos de la política industrial, el desarrollo de los factores de producción
y desarrollar las actividades de investigación y desarrollo con el fin de generar valor agregado. A continuación se
presenta en forma resumida los alcances de los programas actuales en México,
Figura 1.2.4 Instrumentos de Apoyo en México para DP
Elemento Descripción Elemento Descripción
Plazo
Corto, hasta 1 año, posibilidad de
mediano y largo plazo a través de
banca de desarrollo y proyectos de
IED (PROMÉXICO)
Sectores
Manufactura, agricultura, aeroespacial,
automotriz, energético, metal mecánico.
Coinversión
Subsidios (60%) e incentivos para
inversión (10%) extranjera en
proveedores o con impacto en las
cadenas productivas.
Vinculación
Baja vinculación con academia
Media vinculación gobierno federal y estatal
Alta vinculación con armadoras, Tier1
Riesgo
En algunos casos recae sobre
el gobierno (subsidios) pero
en particular de la IED al ser un
porcentaje más bajo, recae en el
privado.
Propiedad
intelectual
Usualmente se queda en manos del privado
a menos que se establezca lo contrario
Rubros
Capacitación
Consultoría
Certificaciones
Diseño e innovación
Transferencia tecnológica
Aplicaciones de gestión avanzada
(Software de gestión)
Pago de registros, marcas y patentes
nacionales e internacionales
Infraestructura productiva
Comercialización
Corrida piloto (primera prueba de producción)
Equipamiento
Para empresas grandes:
Estudio para la identificación y selección de nuevos
proveedores
Estudios de mercado para identificar eslabones faltantes o
con mínima presencia en las cadenas productivas
Implantación y certificación de normas y requisitos
internacionales de exportación y de sistemas de gestión de
proveeduría para exportadores
Grados de Innovación Incremental. OCDE: Procesos, organización, producto
Fuente: elaboración propia con base en las convocatorias 2015.

Los apoyos bajo el esquema de subsidio tienen ciertas características que limitan el nivel de impacto económico de
los programas de DP. Una de las dificultades es propiciar el interés y generar incentivos en las empresas anclas para
capacitar, especializar y mejorar a sus proveedores. Estos últimos al ser en su gran mayoría PyMEs se ven limitados
en recursos y experiencia para enfrentar diferentes retos de las industrias y de sus propios clientes. Es por lo anterior
que las convocatorias5
tanto del FNE y de Fondo PROMÉXICO no cubren las necesidades requeridas para impulsar un
programa de desarrollo de proveedores de gran alcance.
FNE: El Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) a través de recursos del FNE, tiene una convocatoria dirigida
a DP de $117,000,000 (2015) equivalente al 1.31% del presupuesto total del FNE6
. El apoyo máximo establecido es
de $20,000,000, lo cual representa .22% por proyecto. Aunque en el Programa de Desarrollo Innovador se reconoce
la importancia de los proveedores para el impulso y la integración de la economía mexicana, al analizar la
dimensión los recursos dirigidos a través de subsidios, no se percibe el nivel de significancia para la política industrial.
Fondo PROMÉXICO: Es un Fideicomiso de la SE cuyo propósito es la atracción de IED así como la asistencia
técnica en materia de exportaciones para empresas. Tiene dos tipos de apoyo, uno directo y el otro denominado
complementario que es en conjunto con gobiernos locales e incluso federal que puede incluir recursos de CONACyT.
Dentro de los proyectos de IED, distingue entre aquellos de servicios y manufactura.
Para entender la dimensión de apoyo de este instrumento, es necesario identificar que los segmentos de apoyo a DP
están más relacionados con los sectores estratégicos de la economía. Por ejemplo, para la industria aeroespacial
han existido diferentes actividades de promoción para la atracción de inversión en los proveedores nacionales así
como apoyos directos relacionados con la integración y fortalecimiento de las cadenas productivas.
Además de los subsidios, la banca de desarrollo juega un papel importante para el impulso de proyectos de DP. A
continuación se describe de manera general los programas que existen que tienen como instrumento base el crédito:
Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT): Los instrumentos utilizados son créditos y garantías
de forma directa o través de la banca comercial e intermediarios financieros no bancarios. Busca que las empresas
mexicanas incrementen su competitividad y productividad, además como objetivo principal se describe el
desarrollo y generación de empleo a través del financiamiento al comercio exterior.
Nacional Financiera (NAFIN):esta sociedad nacional de crédito, tiene diferentes instrumentos que a diferencia de
BANCOMEXT y sus objetivos, este tipo de crédito tiene propósitos muy diversos. Dentro de sus productos y servicios,
tiene dos relacionados con el DP. Uno es generar incentivos para apoyar empresas a convertirse en proveedores del
gobierno y el segundo es su programa Cadenas Productivas, enfocado a resolver la liquidez de los proveedores. Estos
dos programas no se encuentran altamente ligados a las industrias o en específico al desarrollo de estas PyMEs pero
NAFIN ha sido un actor clave en otros programas implementados por el gobierno federal con objetivos específicos para
desarrollar proveedores nacionales.
Uno de los principales ejemplos de impulso al DP en México se realizó en conjunto con el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través de la participación de la banca de desarrollo. Se puede observar
que tuvo la participación de diferentes actores clave para su ejecución y difusión. El programa se implementó por
aproximadamente 10 años, siendo uno de los más representativos.
5 En base a las convocatorias de la página web del FNE y SE.
6 Equivalente a 8 mil 907 millones para 2015.

Figura 1.2.5 PNUD-NAFIN Programa de Desarrollo de Proveedores en México
PNUD - NAFIN Programa de Desarrollo de Proveedores en México
Actores actores principales: PNUD, NAFIN, CANACINTRA y la Subsecretaría PYME a través de la SE. El papel de cada una de estas
es el siguiente:
•• PNUD: Contraparte técnica del proyecto, es responsable de la administración de recursos, asegurando el manejo
transparente y neutro en la rendición de cuentas, desarrollador de metodología.
•• NAFIN: Ejecutor y desarrollador de la metodología de Desarrollo de Proveedores (MDP) y otros instrumentos de fomento
a la PYME y responsable de la programación, gestión y supervisión general de las actividades. Asesora en la toma de
decisiones gerenciales y colabora, además, apoyando con recursos a través del Fideicomiso Programa de Modernización
Empresarial del Sector Privado (PROMESP).
•• Subsecretaría PYME- SE: Aporta recursos vía fondo PYME y pone a disposición del proyecto recursos adicionales.
•• Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA): promoción de la capacitación y su aplicación en los
estados.
•• Objetivo: Mejorar la competitividad de las cadenas productivas y las PyMEs que las integran, además de capacitar, certificar
y acreditar consultores especializados en DP en encadenamientos productivos en diferentes estados.
Resultados:
•• Incremento promedio de 12% en las ventas de las empresas proveedoras.
•• Incremento promedio de 5.8% en el empleo ofrecido por las empresas proveedoras que han participado en las
intervenciones del Programa.
•• Incremento de hasta 30% en innovación y desarrollo de nuevos productos.
•• Reducción de hasta 15% en los costos de las PYME.
•• Incremento de hasta 80% en eficiencia productiva de las proveedoras, y de hasta 10% en la empresa cliente.
•• Las empresas clientes reducen sus rechazos hasta en un 5% mientras que las PYME hasta en un 50%.
•• Incremento de hasta 40% en implementación nuevas tecnologías en las PYME y de hasta 15% en las empresas clientes.
Fuente: elaboración propia con información de Lecciones aprendidas y buenas prácticas en Programas de Desarrollo de Proveedores
(PNUD, 2012).
1.2.3 Casos y Lecciones de la Experiencia Internacional para el
Desarrollo de Proveedores
A diferencia de México, en Argentina se destaca el enfoque meramente tecnológico que se le da al DP, es decir no
agrupa diferentes objetivos, sino sigue uno en concreto. Esta es una de las lecciones que se pueden adoptar, tener un
programa dirigido a desarrollar capacidades intensivas en tecnología en los proveedores.
Chile tiene un ejemplo muy concreto de un programa de DP de gran escala, no necesariamente por el nivel de recursos
sino por lo completo que resulta. Este programa sigue la línea de cofinanciamiento. Se vuelve necesario resaltar las
fases del programa, el gobierno no propone la solución a los problemas de la empresa sino aporta recursos para su
identificación y resolución.
En la siguiente tabla se presentan algunos programas que se implementan en otros países como: Chile, Argentina
y EU con el fin de resaltar sus características como su objetivo, el plazo y el grado de innovación que se contempla.
Lo anterior con el fin de introducir nuevas formas de abordar los programas de DP. Además, se presentan en extenso
algunos casos para ampliar la comprensión de estas intervenciones públicas.

Figura 1.2.6 Instrumentos Internacionales para Desarrollo de Proveedores
Instrumento Objetivo Descripción Recursos Plazo Innovación
Proyectos de
desarrollo de
proveedores -
FIT - PDP
País: Argentina
Unidad
Responsable:
FONTAR
Financiar parcialmente
proyectos cuya finalidad sea
aumentar el desempeño
tecnológico y productividad
de PyMEs proveedoras o
clientes de una gran empresa
de una misma cadena de
valor
Dirigidos a una empresa
tractora líder y al menos
tres PyMEs beneficiarias
(máximo 15).
El monto del
beneficio será
de hasta USD
1.000.000 y de
hasta el 80% del
costo total del
proyecto
No tienen
establecida
una fecha
límite
Sí
Desarrollo de
Proveedores
País: Chile
Unidad: CORFO
Apoyar proyectos de
empresas que busquen
mejorar la calidad y
productividad de sus
proveedores.
La empresa líder o
demandante debe presentar
una estrategia de desarrollo
para un grupo de sus
empresas proveedoras, el
cual debe estar compuesto
por un mínimo de 10
empresas si pertenecen al
Subsidia hasta
el 50% del costo
total, con tope
máximo de
$10.000.000
para la Etapa
de Diagnóstico
y $59.000.000
para la Etapa de
Desarrollo.
Etapa de
diagnóstico
2 años y
Etapa de
Desarrollo,
máximo 3
años.
No limita
Hollings
Manufacturing
Extension
Partnership
(MEP)
País: EU
Unidad: NIST
Están enfocados en apoyar
a las PyMEs en mantener
y crear nuevos trabajos,
incrementar sus ganancias,
ahorrar tiempo y dinero. Lo
anterior se logra a través de
8 estratégias diferentes y
una de ellas es Cadena de
Suministro.
Es un centro nacional que
provee asistencia técnica y
de negocios enfocados en el
desarrollo y la competitividad
de las cadenas de suministro
manufactureras. Se basa
en 4 ejes principales,
optimización, mejora,
exploración y aceleración
tecnológica.
Asociación
Público Privada
con una inversión
de 27, 000
millones de
dólares
Se basa
en 4 ejes
principales,
optimización,
mejora,
exploración
y aceleración
tecnológica.
Sí
Fuente: elaboración propia con información de FONTAR, CORFO, NIST.
Las diferencias que existen, corresponden a diversos factores que resaltan el desarrollo de mejores capacidades, así
como de colaboración entre las empresas proveedoras y clientes. A pesar de que estos países tienen economías muy
diferentes, se nota un nivel de integración más dirigido, en sus objetivos y en sus características de innovación.
Con el fin de analizar las diferentes formas de fomentar el desarrollo de proveedores y potencializar sus beneficios,
se resaltan las características de los programas de Costa Rica y Chile. Estos programas, tuvieron un alcance
importante e impactaron positivamente su economía nacional. Es importante señalar que se tenían identificadas las
problemáticas a resolver y por lo tanto el objetivo al ser de gran escala tuvo que tener un programa más elaborado y
estructurado para cumplir con el propósito.

Figura 1.2.7 Caso: Costa Rica Provee Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Compañías Multinacionales
Caso: Costa Rica Provee Proyecto de Desarrollo de Proveedores
para compañías multinacionales de alta tecnología.
Proveedores:
•• Bajos niveles de sofisticación tecnológica.
•• Dificultades para acceder a crédito y venture capital.
•• Limitada capacidad de infraestructura productiva.
•• Poca iniciativa en cuanto a estándares de calidad y manejo del riesgo.
•• Desconocimiento de las prácticas de contratación, requerimientos de calidad y la demanda de las multinacionales. (Groote,
2005)
Objetivo:
•• Ayudar a incrementar el valor agregado doméstico en los productos de las empresas multinacionales de alta tecnología.
•• Incrementar la competitividad de las PyMEs
•• Mejorar las capacidades tecnológicas de las PyMEs
Áreas estratégicas:.
•• Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs)
•• Sector eléctrico, metal-mecánico
•• Sector médico, químico y farmacéutico
•• Agroindustria y textiles
El proyecto tiene tres componentes principales:
•• Programa de compras piloto, meta: 45 relaciones exitosas entre PyMEs y multinacionales
•• Sistema de información integral
•• Creación de una oficina de desarrollo de proveedores locales
Descripción general:
A finales de los años 90 en el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología de Costa Rica se reconoció la necesidad de desarrollar
capacidadestecnológicasenlosproveedoreslocalesdesdeelsectorpúblico.Elsectorprivado,fueelprimeroenimpulsarunprograma
de DP a través de asistencia técnica el cual fue implementado por Baxter Health Care, una de las principales empresas multinacionales
establecidas en el país. Después de este primer intento, surgió una colaboración público - privada para crear el Programa de Mejora
para la Industria Local (Programa MIL), cuyo objetivo era enlazar a los proveedores con las empresas multinacionales high tech de la
zona comercial.
PROCOMER, la agencia de promoción de comercio exterior, quien participó en el programa anterior, desarrolló un nuevo proyecto
más ambicioso pero sin mucho éxito. Después de este intento, se creó el Proyecto de Desarrollo de Proveedores para las compañías
Multinacionales. este, fue financiado por el BID y administrado por el FUNCENAT, Agencia Nacional de Alta Tecnología.
Actores Públicos y Privados:
Un grupo considerable de actores públicos y privados participaron en el diseño, consultoría y lobbying del proyecto.
Fuente: elaboración propia con información de BID y UNIDO.
A diferencia de Costa Rica que tenía un componente alto en capacidades tecnológicas, Chile presenta una
propuesta de un programa más integral. Se resalta la división en etapas, cada una con un propósito específico. Lo
anterior, resulta estratégico para conocer específicamente los problemas que existen en la relación proveedor - cliente
para darle solución en la segunda etapa.

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