1. Consolidar un Estado eficiente
y transparente y un modelo óptimo de
intervención económica
Propuesta para discusión

3. CONSOLIDAR UN ESTADO
EFICIENTE Y TRANSPARENTE
Y UN MODELO ÓPTIMO DE
INTERVENCIÓN ECONÓMICA
Documento elaborado por:
Programa de Renovación de la
Administración Pública
Dirección
Mauricio Castro Forero
Asesores
Raúl Buitrago Arias
Juan Pablo Giraldo Ospino
Grupo Consultor
Liliana Caballero Durán
Juan Manuel Charry Ureña
Directora DNP Diego Muñoz Tamayo
Carolina Rentería Rodríguez
Subdirector Lector
Mauricio Santa María Salamanca Humberto de la Calle Lombana
Coordinación general del proyecto
Ximena Hoyos Lago
Coordinación general del documento
Martha Beatriz Delgado Barrera
Grupo de coordinación y socialización
Ana María Cadena Ruiz
Juan Sebastián Mejía Villegas
Andrés Podlesky Boada
Martha Isabel Rincón
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas
Luz Amparo Guerra Peña
Luz Ángela Andrade Arévalo
Clara Victoria Forero Murillo
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
Diagonal 22 Bis No. 67-70
© Departamento Nacional de Planeación, 2006
ISBN 8025-78-8
www.dnp.gov.co

4. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
IV

5. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
PRESENTACIÓN
PRESENTACIÓN
El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrará dos Dos principios rectores y cuatro grandes
siglos de vida política independiente. Es una fecha objetivos
histórica y simbólicamente muy importante, que
invita a una reflexión profunda sobre el pasado y La propuesta de visión del segundo centenario
el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre se sustenta en dos principios que deben orientar el
los aciertos y los errores del país; pero, ante todo, ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea
sobre sus potencialidades y su futuro. para el año 2019.
Con Visión Colombia II Centenario 2019, 1. Consolidar un modelo político profundamen-
el Gobierno propone una amplia discusión entre te democrático, sustentado en los principios
los partidos y movimientos políticos, la academia, de libertad, tolerancia y fraternidad.
los gremios, la dirigencia regional, los sectores
2. Afianzar un modelo socioeconómico sin ex-
sociales y los ciudadanos, sobre cómo deberá ser el
clusiones, basado en la igualdad de oportuni-
país cuando conmemore dos siglos de vida política
dades y con un Estado garante de la equidad
independiente. Por eso, el objetivo es que después
social.
de esta amplia discusión sea posible elaborar una
propuesta, no de gobierno, sino de Estado. Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en
Más allá de las diferencias políticas e ideológicas cuatro grandes objetivos:
–inherentes a una sociedad abierta y democrática, 1. Una economía que garantice mayor nivel de
como la nuestra–, los colombianos deben y pueden bienestar.
ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales
y en unas políticas para lograrlas. El presente 2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.
proyecto es un punto de partida y no de llegada; 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsa-
punto de referencia e instrumento útil para ordenar bles.
una discusión que mueva a los colombianos a
plantear propuestas y soluciones para el país que 4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudada-
quieren en el segundo centenario. nos.
V

6. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Para el cumplimiento de estos cuatro la libertad. Se plantea la necesidad de que
objetivos se han propuesto estrategias, que Colombia avance de manera decisiva en términos
incluyen breves diagnósticos y plantean tanto de equidad, entendida ésta fundamentalmente
metas específicas como acciones para lograrlas. como igualdad de oportunidades. Se pretende
Para el desarrollo de cada meta se definieron con esto una sociedad más igualitaria, no sólo
líneas de base –la situación actual– de cada en términos de la distribución del ingreso y
variable con la información disponible más los activos que los individuos obtienen con su
reciente. trabajo, sino de los bienes y servicios públicos
que utilizan –o deberían utilizar– en su vida
Además, se tuvieron en cuenta las diaria. Este objetivo se desarrollará con tres
condiciones sectoriales, las proyecciones de estrategias (a) cerrar las brechas sociales y
crecimiento de la población y los cambios regionales; (b) construir ciudades amables; y (c)
esperados en su estructura; las proyecciones forjar una cultura para la convivencia.
de necesidades futuras de recursos para cada
estrategia y las restricciones generales fiscales, En el tercer objetivo, Una sociedad de
de balanza de pagos y financieras. De esta ciudadanos libres y responsables, se plantea
forma, se llegó a una propuesta que puede que en 2019 Colombia habrá consolidado
considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un la paz y presentará indicadores de violencia
escenario de crecimiento que Colombia debe y similares a los de los países desarrollados. Para
puede lograr. esa fecha, todos los colombianos accederán
plenamente a la justicia y contarán con
El primer objetivo, Una economía que los medios adecuados para participar más
garantice un mayor nivel de bienestar busca activamente en los asuntos públicos. Hacer de
generar una base material que posibilite el Colombia un país tranquilo, donde la paz sea
cumplimiento de las metas propuestas, al una realidad sentida por todos, será la única
incrementar el ingreso por habitante y poner a manera de asegurar las bases para una sociedad
disposicióndelsectorpúblicolosrecursosnecesarios donde la libertad, la igualdad y la justicia sean
para contribuir al logro de una distribución no sólo derechos, sino responsabilidades que
equitativa de los frutos del crecimiento. Se todos los ciudadanos asuman como propias.
desarrollará a través de ocho estrategias (a) conso- El logro de este objetivo se trazará a partir de
lidar una estrategia de crecimiento; (b) afianzar cuatro estrategias (a) lograr un país en paz;
la consistencia macroeconómica; (c) desarrollar un (b) profundizar el modelo democrático; (c)
modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar garantizar una justicia eficiente; y (d) forjar una
las potencialidades del campo; (e) aprovechar los cultura ciudadana.
recursos marítimos; (f ) generar una infraestructura
adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estra- Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado
tegia de desarrollo sostenible; y (h) fundamentar eficiente al servicio de los ciudadanos,
el crecimiento en el desarrollo científico y propondrá avanzar en la reestructuración
tecnológico. del Estado, para maximizar el retorno de los
recursos públicos. El Estado deberá funcionar
Para la consolidación del segundo objetivo, por resultados, éstos deberán ser continuamente
Una sociedad más igualitaria y solidaria, se evaluados y el insumo fundamental de dicha
propone maximizar dos valores fundamentales evaluación será la existencia de información
de la Constitución Política, la igualdad y actualizada y completa para el ciudadano.
VI

7. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
PRESENTACIÓN
Además, deberá definir su rol dentro de oportunidades de esta expansión de la economía
un contexto internacional en permanente mundial si aprovecha plenamente las condi-
cambio. Conseguir esto implica el logro de ciones, variedad y situación geográfica de
cuatro estrategias (a) consolidar un Estado su territorio. El modelo económico debe ser
eficiente y transparente y un modelo óptimo consistente con la extraordinaria localización de
de intervención económica; (b) fortalecer la Colombia, con sus dos océanos, sus fronteras,
descentralización y adecuar el ordenamiento su carácter de país ecuatorial intertropical, sus
territorial; (c) diseñar una política exterior minerales, sus ríos, su diversidad climática,
acorde con un mundo en transformación; y entre otros; es decir, emplear plena y
(d) avanzar hacia una sociedad informada. productivamente su capital físico y humano,
así como sus recursos naturales. Nuestro país
Durante el proceso de elaboración de tiene ventajas comparativas genuinas que debe
la propuesta, se supeditó el cumplimiento utilizar de manera eficiente, y avanzar hacia el
de estos cuatro objetivos a la capacidad del país concepto de ventajas competitivas.
de asimilar tres condiciones que, inexorablemente,
determinarán su desarrollo. En primer lugar, Finalmente, el país debe asumir una tercera
Colombia debe entender y adaptarse a los cambios condición que determinará sus posibilidades
de la economía mundial. Desde la irrupción de de desarrollo para el futuro: los cambios
los Estados Unidos en el contexto económico demográficos. Hacia 2019, Colombia tendrá
internacional, el mundo no había experimentado diez millones de habitantes más, una población
un proceso semejante al fenómeno que se observa que en promedio será más vieja y que vivirá,
desde hace ya algunos años con China, India y en mayor proporción, en las áreas urbanas. Los
Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta habitantes del país demandarán un número
economía del mundo; dentro de quince años creciente de cupos escolares, servicios de
serán la primera y la segunda, respectivamente. salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro
de una larga lista de servicios.
En este escenario, se insiste en las
oportunidades para la economía colombiana, Al tener en cuenta los grandes progresos,
no sólo en términos de relaciones directas con las restricciones, las transformaciones, y las
el mercado chino o indio, sino de los efectos ventajas y desventajas que caracterizan al país,
positivos de tales impactos sobre la economía la propuesta de Visión de Colombia para 2019
mundial en su conjunto. El reto para incluye metas sociales y económicas, a la vez
Colombia es apropiarse de las oportunidades que propone estrategias, programas y proyectos
que se generan; y en esto, serán definitivos los para lograrlas. En el camino hacia el segundo
aumentos en los niveles de productividad que centenario se plantea una visión de país y de
redunden en competitividad. Estado, más que un plan de un gobierno, lo
que supone un proceso concertado entre las
En segundo lugar, es importante tener regiones, el gobierno central y los distintos
claro que el país sólo se beneficiará de las estamentos de la sociedad.
VII

9. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE
Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO
DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
PROPUESTA PARA DISCUSIÓN

10. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
X

11. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
CONTENIDO
CONTENIDO
PRESENTACIÓN ............................................................................................................ V
ÍNDICE DE GRÁFICOS.................................................................................................. XIII
ÍNDICE DE CUADROS .................................................................................................. XV
ÍNDICE DE TABLAS ....................................................................................................... XVI
SIGLAS ........................................................................................................................... XVII
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS ........................................................... 3
Intervención económica: planeación, promoción, regulación y control ...................... 3
La intervención económica del Estado en Colombia........................................... 4
Estado eficiente y transparente................................................................................... 12
Eficiencia del gasto ............................................................................................. 12
Complejidad institucional .................................................................................. 16
Desconfianza en la administración y poca transparencia estatal ........................... 28
Participación ciudadana............................................................................................. 31
Escenario político y de fortalecimiento democrático ........................................... 32
Escenario administrativo y de gestión pública ..................................................... 32
Escenario orgánico de la administración pública ................................................. 33
Escenario social, económico y de desarrollo colectivo ......................................... 34
Escenario de orden jurídico, convivencia y defensa ............................................. 35
Estudios y percepción de la participación ciudadana ........................................... 35
XI

12. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
VISIÓN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES .............................................................. 37
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS............................................................................ 39
Intervención económica: planeación, promoción, regulación y control ....................... 39
Meta 1: Consolidar la institucionalidad de regulación ........................................ 41
Meta 2: Consolidar la institucionalidad de control ............................................. 43
Meta 3: Focalizar la intervención económica del Estado a través de empresas
con capital público ............................................................................................. 44
Estado eficiente y transparente................................................................................... 46
Meta 4: Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administración .......... 47
Meta 5: Mejorar las condiciones de relación cotidiana del ciudadano con la
Administración en la tramitología y el acceso a la información ........................... 48
Meta 6: Crear incentivos a los servidores públicos en materia de reclutamiento,
capacitación, control y evaluación ...................................................................... 49
Meta 7: Implementar la gestión por resultados ................................................... 51
Meta 8: Consolidar la política de gestión jurídica integral .................................. 52
Meta 9: Promover la cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .... 54
Participación ciudadana............................................................................................. 55
Meta 10: Simplificar los procedimientos de participación ciudadana .................. 56
Meta 11: Fortalecer la participación ciudadana en la administración,
de forma que se constituya en control efectivo de la administración y en
espacio de concertación de la actividad administrativa ........................................ 56
ANEXOS ........................................................................................................................... 59
Anexo 1. Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004 ..................................... 59
Anexo 2. Alcance y condiciones de las reformas en la década de los noventa .............. 62
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................ 65
XII

13. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
ÍNDICE DE GRÁFICOS
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Comparación presupuesto ejecutado total, funcionamiento e inversión, 1994-2004.... 13
Gráfico 2. Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994-2004 ............... 13
Gráfico 3. Ejecución gasto público vs. gasto social (% PIB), 1994-2004 ......................... 14
Gráfico 4. Cobertura de servicios públicos proyectada y efectiva, 1996-2005 ................. 14
Gráfico 5. Administración pública Sector Educación, 1996-2003 ................................. 15
Gráfico 6. Administración pública Sector Salud, 1990-2003 ......................................... 15
Gráfico 7. Proliferación administrativa, 1990-2005 ....................................................... 22
Gráfico 8. Evolución de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996-2004 ... 29
Gráfico 9. Comportamientos no éticos del empresario proponente ............................... 30
Gráfico 10. Modalidades más frecuentes de corrupción en contratación con el Estado..... 30
Gráfico 11. Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control ............................... 36
XIII

14. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Pérdidas operativas y netas 2002-2004 . .......................................................... 11
Cuadro 2. Trámites sectoriales 2003 ................................................................................ 27
Cuadro 3. Tipo y número de organismos de participación ............................................... 35
Cuadro 4. Funciones de la participación ......................................................................... 36
Cuadro 5. Formas de participación ................................................................................. 36
XIV

15. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
ÍNDICE DE TABLAS
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulación ............................. 42
Tabla 2. Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control ........................................... 44
Tabla 3. Meta 3. Focalizar la intervención económica el Estado a través de empresas con
capital público ................................................................................................. 45
Tabla 4. Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administración ......... 48
Tabla 5. Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administración,
en cuanto a trámites y el acceso a información ..................................................... 49
Tabla 6. Meta 6. Crear incentivos para los servidores públicos en materia de reclutamiento,
capacitación, control y evaluación ...................................................................... 50
Tabla 7. Meta 7. Institucionalizar la gestión por resultados ............................................ 51
Tabla 8. Meta 8. Consolidar una política de gestión jurídica integral .............................. 53
Tabla 9. Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .. 55
Tabla 10. Meta 10. Simplificar los procedimientos de participación ciudadana
haciéndolos más ágiles y sencillos y fomentar al incrmento de su uso ............... 56
Tabla 11. Meta 11. Fortalecer la participación ciudadana en la administración, de forma
que se constituya en control efectivo de la administración y en espacio de
concertación de la actividad administrativa ...................................................... 58
XV

16. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
XVI

17. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
SIGLAS
SIGLAS
AAI Autorités Administratives Indépendentes (Autoridades Administrativas Independientes).
BM Banco Mundial
CNTV Comisión Nacional de Televisión
CONPES Consejo de Política Económica y Social
CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas
CRT Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
DAFP Departamento Administrativo de la Función Pública
DDT Dirección de Desarrollo Territorial del DNP
DEE Dirección de Estudios Económicos del DNP
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIFP Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP
DNP Departamento Nacional de Planeación
ESE. Empresa Social del Estado
FNA Fondo Nacional del Ahorro
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
IFI Instituto de Fomento Industrial
IRA Independent Regulatory Agencies (Agencias Independientes Reguladoras)
ISS Instituto de Seguros Sociales
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
OAI Organismos Autónomos e Independientes
ONG Organizaciones no Gubernamentales
PIB Producto Interno Bruto
PGN Presupuesto General de la Nación
XVII

18. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PRAP Programa de Renovación de la Administración Pública
PROEXPO Fondo de Promoción de las Exportaciones
QUANGO Quasi Autonomous Non Governmental Organisations (Organizaciones no
Gubernamentales casi Autónomas)
PQR Peticiones, Quejas y Reclamos
SGP Sistema General de Participaciones
SJP Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
SICE Sistema Integral de Contratación Electrónica
SUIN Sistema Único de Información Normativa
TIC Tecnologías de Información y Comunicaciones
XVIII

19. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
En el marco de la visión integral planteada propias fallas como las del gobierno. Asimismo,
para 2019, el presente documento corresponde ha de propender por reducir las externalidades
al desarrollo de la propuesta para la estrategia negativas que limitan el desarrollo económico
Consolidar un Estado eficiente y transparente y y social del país y potenciar las positivas,
un modelo óptimo de intervención económica, asegurando la equidad en la distribución de
que hace parte del cuarto objetivo Un Estado los frutos del desarrollo. Este equilibrio debe
eficiente al servicio de los ciudadanos. lograrse a través de instituciones capaces de
enfocar la gestión del Estado hacia la provisión
Para este ejercicio se requiere, en primer
lugar, identificar la situación actual del Estado efectiva de bienes y servicios públicos, y hacia
colombiano en un contexto de cambio global, acciones eficientes de promoción, regulación y
que sirva como punto de partida para definir control, que permitan complementar la acción
el modelo institucional más adecuado, y en el de los mercados.
cual los procesos de organización y reforma de El análisis planteado aquí se enmarca dentro
la administración pública estén íntimamente de la definición de Estado Social de Derecho
ligados a la concepción que se tenga de Estado. establecida por la Constitución Política1 y, como
En particular, este modelo –definido en el marco tal, promueve la adopción irrestricta de sus
de los preceptos constitucionales vigentes– ha de principios esenciales, considerados como uno
establecer con claridad dónde debe intervenir el de los logros más importantes de la sociedad
Estado y dónde no, y qué tipos de división del
colombiana. En este sentido, el presente
trabajo y de complementariedades deben existir
documento se concentrará en los medios y
entre el sector público, el sector privado y las
sistemas de gestión estatal, y no en los fines del
organizaciones sociales, en función del interés
Estado.
general.
1
Desde la perspectiva económica, el modelo En efecto, la Constitución Política, en sus artículos 1 y 2,
debe hacer énfasis en que la acción del Estado define a Colombia como un Estado Social de Derecho unita-
rio y descentralizado dentro de un marco democrático, plu-
debe orientarse a buscar el equilibrio entre el ralista, y participativo, dirigido, entre otros fines, a servir a la
mercado y el interés público, de manera que comunidad, promover la prosperidad, asegurar la convivencia
su intervención permita corregir tanto sus pacífica y garantizar la prevalencia del interés general.
1

20. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
En este contexto, el Estado colombiano que Colombia, a través del cual se puedan alcanzar
se plantea en la Visión 2019 se caracterizará por estos propósitos. El documento está dividido
ser: en cuatro partes principales, la primera de las
cuales es esta introducción. En la segunda,
• Participativo: que estimule la participación y
De dónde venimos y dónde estamos, se hace un
que tenga en cuenta las demandas ciudada-
diagnóstico general del funcionamiento del
nas.
Estado colombiano, en el cual se abordan
• Gerencial: que administre lo público con efi- aspectos críticos como su intervención en
ciencia y transparencia. la economía, sus niveles de transparencia y
eficiencia y las posibilidades que ofrece para la
• Descentralizado: que tenga en cuenta las
participación ciudadana. Con base en esto, la
necesidades locales en el marco de las ten-
tercera parte plantea la Visión del Estado para
dencias nacionales e internacionales, y la so-
2019 y sus principios rectores. Finalmente, la
lidaridad regional.
cuarta sección plantea las metas por alcanzar, así
El análisis que se presenta a continuación como las estrategias y acciones necesarias para
plantea un escenario de líneas estratégicas para su logro.
2

21. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
DE DÓNDE VENIMOS Y
DÓNDE ESTAMOS
INTERVENCIÓN ECONÓMICA: inversión en empresas proveedoras de bienes y
PLANEACIÓN, PROMOCIÓN, servicios–, justificada en su momento por la falta
REGULACIÓN Y CONTROL de disponibilidad de recursos de ahorro privado,
ha dejado ya de existir. Esto se puede corroborar
Uno de los papeles fundamentales del Estado al observar la gran capacidad de generación de
en materia de política pública consiste en su ahorro interno que existe en la actualidad; basta
capacidad de decidir sobre el alcance y la forma señalar que los fondos de pensiones acumulan
de su intervención en la economía. en la actualidad 29,3 billones de pesos, es
decir, el 10,53% del PIB proyectado a 20052.
En Colombia, esa intervención empezó
Complementariamente, el acceso a recursos
a realizarse de manera creciente a partir de la
de ahorro internacional es amplio y suficiente,
década de los treinta del siglo pasado, como
siempre y cuando existan condiciones atractivas
consecuencia de dos factores principales: por una
parte, de las circunstancias económicas internas para el flujo de inversiones externas hacia el
precarias –derivadas de la gran crisis mundial– y, país.
por otra, de la creciente influencia de diversas Sin embargo, el Estado actual continúa
tendencias económicas internacionales, como siendo decididamente interventor en los
el keynesianismo, la revolución soviética y el aspectos más variados del desarrollo económico
posicionamiento en el poder en Francia del y social de las naciones modernas, sólo que
Frente Popular.
asume su papel desde una perspectiva diferente:
Hoy en día, las condiciones económicas son la del denominado Estado regulador. Éste, en
muy diferentes a las que justificaron la existencia lugar de prestar servicios directamente, permite
de un Estado altamente intervencionista. su privatización y liberalización a cambio de
En ese orden de ideas, resulta imperativo poder intervenir en la planeación, promoción,
reflexionar sobre la dimensión del Estado en la regulación y control de la economía, a través de
economía, particularmente en lo que se refiere autoridades especializadas. En otras palabras,
a la provisión directa de bienes y servicios. En
efecto, la necesidad de un Estado que ejerza una
2
injerencia directa en la economía –a través de la Fuente PIB: Supuestos macroeconómicos DNP.
3

22. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
el Estado cambia su injerencia directa y global de empresas titulares de monopolios naturales
sobre la economía y la sociedad, por una presencia que proveen servicios públicos esenciales para la
indirecta y, sobre todo, sectorial. Así, la nueva sociedad.
dinámica del proceso de desarrollo económico, ha
Si bien es cierto que la intervención estatal
planteado la necesidad de enmarcar las actividades
sigue siendo necesaria para establecer reglas
social y económicamente sensibles a través de una
universalmente aplicables y mantener el
intervención alternativa de carácter especializado. equilibrio entre los intereses de diferentes
Institucionalmente, esta tendencia ha sectores, también lo es que tal injerencia
supuesto una reorganización de los Estados a menudo conlleva amenazas para el libre
democráticos contemporáneos. En la actualidad, desarrollo de la sociedad. La instauración de
junto a las tres ramas tradicionales del poder autoridades independientes, que a pesar de actuar
público, se estructuran organismos paralelos que por cuenta y en nombre del Estado, sean ajenas
también integran la administración pública, a la jerarquía institucional, es un mecanismo
pero cuya misión exige una cierta independencia que permite superar esta tensión, al poner en
del poder central, justificada en su alto nivel marcha un tipo de regulación especializada, por
de especialización. En la mayoría de los casos, fuera del alcance de lo puramente político o de
lo estrictamente particular.
se trata de organismos técnicos especializados
en áreas de difícil intervención y donde están La presencia de estas nuevas autoridades
presentes grandes intereses económicos o técnicas en el mundo moderno, da cuenta
sociales, como sucede en los sectores financiero, de la importancia de la especialización
bursátil, audiovisual, de las telecomunicaciones institucional. Sus atribuciones –que van desde
y de las libertades fundamentales, entre otros. el establecimiento de reglas hasta la capacidad
sancionatoria de las infracciones contra ellas–,
Figuras relativamente nuevas en el universo proveen un nuevo escenario en el cual la vida
del derecho administrativo como las IRA3 individual y colectiva se ve afectada de nuevas y
norteamericanas, las QUANGO4 británicas, variadas maneras.
las AAI5 francesas y ciertas superintendencias y
Organismos Autónomos e Independientes (OAI)
La intervención económica del
colombianos, nacen a partir de la necesidad de
atender de manera más especializada a ciertos
Estado en Colombia
sectores sensibles socialmente. Dicha sensibilidad
proviene del hecho de tocar muy de cerca ciertas El “Estado planeador y promotor”
libertades o derechos fundamentales como
la libertad económica, la salud, la propiedad A partir de la segunda mitad del siglo XX, la
evolución de la planeación en el país se puede
privada, la seguridad o por estar en el centro
dividir en tres etapas claves. En la primera,
de intereses en potencial conflicto como los
comprendida entre 1950 y 1960, expertos
extranjeros lideraron la elaboración de los planes
3
de desarrollo. En la segunda, que va desde 1961
Independent Regulatory Agencies.
hasta 1970, se institucionalizó la planeación
4
Quasi Autonomous Non Governmental Organisations. como una actividad esencial del sector público, y
5
Autorités Administratives Indépendentes. eran sus funcionarios los encargados de elaborar
4

23. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
los diagnósticos y las estrategias de los planes. en todas las etapas del proceso: formulación,
En la tercera etapa, iniciada en 1971 y hasta ejecución, y evaluación. El diseño de este
la fecha, se institucionalizó la planeación de modelo contribuye a hacerlo confiable porque
mediano plazo (4 años), circunscrita al período se orienta a:
presidencial, materializada en la figura del Plan
• Garantizar la coherencia entre el Plan Nacional
Nacional de Desarrollo6.
de Desarrollo y las prioridades en la inversión,
En este modelo, la planeación es de de modo que se proteja la perspectiva de largo
naturaleza transversal o multisectorial y, en plazo en los procesos de ajuste fiscal.
consecuencia, está centralizada en una entidad,
• Asegurar la coordinación entre el Sistema
el Departamento Nacional de Planeación
General de Participaciones (SGP) y la inver-
(DNP)7, el cual es responsable de garantizar la
sión regional.
coherencia en la formulación de las políticas, así
como de su correspondiente evaluación. El DNP • Aplicar criterios técnicos para decidir la
centraliza el macroproceso estatal de planeación; orientación de la inversión.
interactúa, coordina y apoya a todas las entidades
del Estado, en especial a los ministerios, en el • Garantizar que los procesos de seguimiento
desarrollo de programas y proyectos orientados al y evaluación sean independientes del admi-
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. nistrador y del ejecutor del presupuesto.
Adicionalmente, se caracteriza por tener un perfil Existe complementariedad entre el macroproceso
eminentemente técnico, que le permite prestar de planeación y la función misional de los
apoyo especializado a diferentes instancias como ministerios para definir la política. De ahí que una
ministerios, departamentos administrativos, adecuada planeación implique políticas públicas
entes territoriales y demás entidades. Tiene claras y articuladas con la realidad nacional. No
además, la responsabilidad de asignar y evaluar obstante, la situación administrativa refleja la
el presupuesto de inversión que junto con el existencia de un amplio margen de trabajo para
presupuesto de funcionamiento elaborado la especialización de los ministerios en el ejercicio
por el Ministerio de Hacienda, conforman el de esta función misional, puesto que actualmente
Presupuesto General de la Nación. cuentan con competencias que los dispersan.
Aunque existen formalmente otras autoridades Por ejemplo, actualmente hay ministerios
nacionales de planeación8, en la práctica el DNP encargados de realizar inspección, vigilancia
es la instancia gubernamental encargada de la y control –el Ministerio de Comunicaciones,
planeación nacional, y en esa medida, interviene respecto de los operadores postales y de servicios
6
López, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economía en Planeación (DNP) es la autoridad nacional de planeación por
Colombia. Segunda edición. Bogotá Editorial Universidad excelencia.
Externado de Colombia, p. 151. Para el autor, merece espe- 8
Otras autoridades nacionales de planeación son el Presidente,
cial mención la reforma administrativa de 1968 del gobierno el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CON-
Lleras Restrepo, puesto que marcó un hito en materia de la PES), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP)
función de planeación, ya que racionalizó y generalizó los y los demás ministerios y departamentos administrativos en
procesos de planeación estatal. su ámbito funcional. Son instancias nacionales de planeación,
7
Conforme a lo establecido en la Ley 152 de 1994, o Esta- de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 152
tuto Orgánico de Planeación, el Departamento Nacional de de 1994, el Congreso y el Consejo Nacional de Planeación.
5

24. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
de valor agregado y el Ministerio de la Protección esenciales del Estado Social de Derecho
Social con funciones de inspección, vigilancia es garantizar la prevalencia del interés general,
y control respecto de las normas sustantivas y es necesario, entonces, mantener y especializar la
procedimentales en materia de trabajo, empleo y función de intervención económica a través de
seguridad social– y ministerios con funciones de la de promoción. No obstante, el reto esencial
ejecución –el Ministerio de Comercio, Industria y de esta última, radica en la adecuada selección
Turismo, respecto de la ejecución directa de recursos de las actividades a apoyar, pues éstas deben
para la promoción de la actividad empresarial–. cumplir con el doble requisito de gozar de una
amplia aceptación; es decir, ser de real interés
La formulación de política en el nivel nacional general, y de asegurar el principio de igualdad.
comprende la faceta promotora del Estado, Una vez definidas tales actividades, se requiere
mediante la cual se induce en los particulares diseñar y desarrollar instrumentos eficientes de
comportamientos que satisfacen necesidades focalización con suficiente cobertura como para
públicas o que se estiman de utilidad general. lograr un verdadero impacto. En este contexto,
Históricamente, las actividades que los Estados la evaluación se constituye en una herramienta
han promocionado se ubican en los sectores de de política pública fundamental, tanto para
la educación, la vivienda, la cultura, la salud, la selección de las actividades que se quiere
la conservación del ambiente y la creación de promover como para la focalización.
empresa. En el caso de Colombia, la promoción
también se ha extendido al campo de las
El “Estado regulador”
exportaciones no tradicionales, y sobre cultivos
considerados estratégicos para la economía La regulación es en la actualidad el
nacional en el marco de la lucha contra el instrumento por excelencia de la intervención
narcotráfico. del Estado en la economía. De ahí que existan
En la práctica, la promoción toma la forma de proyectos de investigación sobre gobernabilidad
prestaciones financieras o de ventajas de carácter como el adelantado por el Banco Mundial, que
jurídico. En el primer caso, ésta puede darse a incorporan dentro de sus variables la calidad
través de: (a) instrumentos fiscales y tributarios regulatoria como una de las seis dimensiones de
–exenciones o desgravaciones–, (b) instrumentos análisis. Según la definición del Banco Mundial,
crediticios, como líneas de crédito privilegiadas – la calidad de la regulación se mide a través de la
préstamos educativos o para pequeñas y medianas incidencia de las políticas que van en contravía
empresas– y (c) subvenciones, tanto directas como de la lógica de mercado, como el control
indirectas. En el segundo caso, la promoción de precios o una inadecuada supervisión de
puede darse mediante excepciones puntuales y/o actividades económicas sensibles; también por
temporales en el cumplimiento de una ley o una la percepción de excesivas cargas regulatorias en
regla de carácter prohibitivo9. áreas como el comercio exterior y el desarrollo
de los negocios.
Si se tiene en cuenta que una de las tareas
La evolución de este indicador para Colombia
en el periodo 1996-2004, ha sido negativa:
9
Ariño (2003). Principios de Derecho Público Económico mientras que en 1996 Colombia se encontraba
Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económi-
ca. Lección XX. Bogotá, Editorial Universidad Externado en el percentil 70, es decir que el 70% de los 209
de Colombia. países y territorios conformantes la muestra del
6

25. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
estudio tenían una calidad regulatoria inferior a En efecto, en nuestro sistema la regulación se
la presentada por el país, para 2004 Colombia lleva a cabo mediante el ejercicio de la función
se ubicaba en el percentil 48. Este retroceso legislativa, expidiendo normas con fuerza de
relativo se puede explicar, en parte, por la baja ley o a través del ejercicio de la función admi-
capacidad de predicción de los cambios en nistrativa, con la expedición de actos adminis-
la regulación, como es el caso de las reglas de trativos de carácter general. En el primer caso,
tributación. Adicionalmente, los precedentes los encargados de ejercer dicha labor son el Con-
constitucionales, sin desconocer su contribución greso, como legislador primario, o el Gobierno,
en materia de garantía de derechos y lucha como legislador extraordinario. En el segundo
contra la inequidad, han tenido un importante caso, los encargados son las autoridades admi-
efecto sobre la consistencia y la predictibilidad nistrativas con facultades reglamentarias, a saber,
de la ley y la regulación en diversos mercados el Gobierno, las asambleas departamentales, los
como el laboral, el de aseguramiento en salud o consejos distritales y municipales, el Consejo
el de financiamiento de vivienda. Nacional Electoral, el Consejo Superior de la
Judicatura y el Contador General de la Nación.
Otro factor que explica el comportamiento
del indicador de calidad regulatoria es la calidad El arreglo organizacional para la intervención
de las organizaciones administrativas; el diseño estatal en sectores económicos que requieren
de las que intervienen en la economía y que independencia entre la política y las decisiones de
comprende aspectos tales como la independencia regulación, como condición para minimizar las
y autonomía frente a los intereses económicos y distorsiones económicas, es heterogéneo y conlleva
políticos, es un elemento fundamental para que a asimetrías en la calidad de la regulación. De
la regulación sea eficaz en el cumplimiento de su acuerdo con el grado de autonomía frente al poder
central, tales organizaciones se clasifican en:
función de corregir las fallas del mercado.
a) Organismos autónomos, como el Banco de
En el sistema administrativo colombiano, la
la República, la CNTV y la Comisión Na-
norma general es la separación entre la autoridad
cional del Servicio Civil.
regulatoria y aquella que ejerce el control10.
No obstante, excepcionalmente, ocurre que b) Organismos semiautónomos, como la Co-
el organismo de control tiene igualmente a misión de Regulación de Energía y Gas
su cargo funciones de reglamentación, como (CREG), la Comisión de Regulación de
sucede con los ministerios de Comunicaciones, Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)
Transporte y Minas y de la Comisión Nacional y la Comisión de Regulación de Telecomu-
de Televisión (CNTV). nicaciones (CRT)11.
10 11
En Francia, Estados Unidos y el Reino Unido se habla de Las comisiones de regulación de servicios públicos se in-
autoridades reguladoras en sentido amplio, porque la misión corporan en la estructura institucional colombiana a par-
de intervención a ellas asignada es integral como organismo tir de 1994, como organismos con autonomía técnica y
asesor de los poderes públicos, como ente que establece las administrativa, encargados de determinar las reglas para
reglas aplicables a la actividad sometida a su vigilancia y como el funcionamiento de los mercados en los sectores de
autoridad de control preventivo y represivo de los comporta- agua y saneamiento básico, telecomunicaciones y energía
mientos que vulneren la estabilidad de su área específica. y gas.
7

26. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
c) Organismos no independientes, como el Para el caso de los organismos semiautónomos
Consejo Superior de Seguridad Social. del sector de servicios públicos, la falta de
consenso en torno a la concepción institucional
d) Regulación directa por parte de las organi-
del Estado, aunada al traslape del ciclo político y el
zaciones que formulan la política, como los
nombramiento de los expertos comisionados, ha
ministerios de Transporte, Minas y Energía y
sido fuente de conflicto entre el poder central y las
de Comunicaciones.
comisiones de regulación. Como consecuencia,
En determinados casos, el arreglo organi- existe un debate constante sobre la conveniencia
zacional vigente no corresponde con las nece- de su existencia y el alcance de sus poderes; no
sidades del sector económico en el cual se obstante, toma cada vez más fuerza la tesis de
interviene, situación que se explica por la ausen- fortalecer el modelo de autoridades de regulación
cia de un marco conceptual claro para formular independientes, como vehículo para incentivar la
y aplicar la solución idónea. También se explica inversión en los sectores regulados, promover la
porque los sectores económicos evolucionan con competencia y definir tarifas de eficiencia.
mayor rapidez que las organizaciones públicas
que los intervienen; es decir, la dinámica El “Estado controlador”
sectorial supera la dinámica institucional, lo cual
genera una brecha entre la realidad económica y El denominado Estado controlador, es aquel
la realidad administrativa. encargado de verificar el cumplimiento de las
regulaciones. La función de control –vigilancia,
Por otra parte, los modelos requieren una inspección y sanción– en la rama ejecutiva del
revisión propia. Por ejemplo, en los organismos nivel nacional, corresponde normalmente a
semiautónomos se han identificado problemas los respectivos ministerios, a algunas unidades
estructurales que deben ser superados, entre ellos: administrativas especiales, como la Dirección
• La dispersión de criterios y la falta de cohe- de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y
rencia para reglamentar temas transversales la Aeronáutica Civil, a algunos establecimientos
como el costo del capital, la defensa de la li- públicos como Coldeportes y a todas las
bre competencia, los indicadores de gestión, superintendencias.
y los criterios para la toma de posesión, entre Por su parte, las superintendencias se
otros. caracterizan por ser organismos de vigilancia y
• Los costos de transacción adicionales a los de control que operan en ámbitos diversos y con
la regulación, sobre empresas multiservicios. características jurídicas distintas; fueron creadas
a medida que las necesidades así lo exigieron,
• La heterogeneidad en el número y perfil de pero sin ninguna coherencia operativa de
los expertos para cada una de las comisiones. conjunto. Por lo demás, la Ley 489 de 1998, por
la cual se dictan normas sobre la organización
• La baja remuneración de los expertos comi-
y funcionamiento de las entidades del orden
sionados en términos comparativos, con re-
nacional, se limitó a legalizar la heterogeneidad
lación a los agentes regulados.
de dichos organismos. El resultado es un
• La inflexibilidad presupuestal. escenario desordenado, en el cual algunas
8

27. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
Superintendencias cuentan con personería A continuación se presentan las principales
jurídica12, otras no13, y el resto tienen categoría dificultades en el marco institucional del
de unidad administrativa especial14, todo lo cual control:
supone una gran disparidad de competencias. • Origen casuístico de las instituciones, sin
Las superintendencias cuentan con funciones una línea conceptual conductora.
atribuidas directamente por la ley (desconcentración • Desnaturalización de las funciones de ins-
interna o central)15 o delegadas por el Presidente de pección, vigilancia y control, que cohabitan
la República previa autorización legal (delegación con otras de orden administrativo, como la
de funciones). El punto de partida para la reflexión de llevar registros o la de ejercer competen-
sobre esta institucionalidad es la unidad de misión cias jurisdiccionales, las cuales dispersan a las
de dichos organismos: el control16. entidades de su verdadera misión.
Aunque dichas entidades tienen competencias • Exceso de supervisión subjetiva, es decir, la
sobre la totalidad del territorio nacional, todas se que está concentrada en los sujetos y no en la
encuentran centralizadas en la capital del país y actividad que éstos realizan, como en el caso
sólo tres tienen presencia regional Superservicios, de la vigilancia sobre las sociedades mercan-
Supersociedades y Supernotariado –esta última, tiles.
a través de las oficinas de registro de instrumentos
públicos–. Además de la función de supervisión, • Supervisión sobre actividades poco sensibles
todas tienen a su cargo funciones de policía a la actividad económica o social, pero que
judicial y algunas de ellas tienen funciones implica altos costos de transacción para los
jurisdiccionales (Superfinanciera, Superindustria vigilados como es el caso de la vigilancia so-
y Supersociedades). bre las organizaciones de la economía solida-
ria pertenecientes al sector real.
Como en el caso del esquema regulatorio, el
modelo de control colombiano no está totalmente • Control concurrente entre las diferentes su-
consolidado, y requiere modificaciones de tipo perintendencias, como cuando se presenta la
conceptual, institucional, jurídico y funcional. constitución de las cooperativas en sectores
12
Superintendencia Financiera (Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público), Superintendencia de Sociedades (Ministerio
de Comercio Industria y Turismo), la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios (DNP), la Superintenden- 14
Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio del
cia Nacional de Salud (Ministerio de la Protección Social) Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan
y la Superintendencia de Economía Solidaria (Ministerio de con la naturaleza de Superintendencia, pero que tienen a
Hacienda y Crédito Público). La norma que establece la su cargo funciones de inspección, vigilancia y control, se
naturaleza jurídica de la Superintendencia de Subsidio Fa- encuentran Aeronáutica Civil, ICA e Invima.
miliar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de
15
Justicia en 1982 y la situación no se ha normalizado (Expe- Corte Constitucional C-397, 7 de diciembre de 1995; Cor-
diente 963, Sentencia 06 de 1982). te Constitucional C-496, 15 de septiembre de 1998; y CE,
13
sección 4.ª, 24 de noviembre de 1995, Expediente 7088,
Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio p.29. Magistrado Ponente J. E. Correa.
de Comercio, Industria y Turismo), la Superintendencia
16
de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa Lleras de la Fuente, Carlos y otros (1992). Interpretación y
Nacional) y la Superintendencia de Puertos y Transporte génesis de la Constitución de Colombia, 2.ª edición. Bogo-
(Ministerio de Transporte). tá, Cámara de Comercio de Bogotá, p. 363.
9

28. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
para los cuales existe una superintendencia Posteriormente, en el marco de la reforma
especializada, o en el caso de integraciones administrativa de 1968, se profundizó el papel
empresariales. intervencionista directo del Estado con la
creación de entidades cuya función misional era
• Excesiva centralización. la prestación directa de bienes o servicios, como
• Heterogeneidad en los niveles de capacidad el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) o el Fondo
y eficiencia para entender y atender proble- de Promoción de Exportaciones (PROEXPO),
mas similares, como en el caso de las medi- entre otros.
das antimonopolios para la Superindustria, Este modelo de desarrollo hacia adentro ha
la Superfinanciera y la Supervigilancia. sido reevaluado fundamentalmente a partir de la
década de los noventa, cuando se dio un viraje hacia
El “Estado Empresario” un modelo más enfocado al exterior. Este hecho,
sumado a los efectos del proceso de globalización
La intervención económica del Estado a sobre la redefinición de las competencias estatales,
través de la provisión de bienes y servicios y a la necesidad de ordenamiento de las finanzas
mediante empresas de capital público en el país, públicas que ha restringido la disponibilidad
respondió a la política empresarial emprendida de recursos, ha resultado en una reducción
a mediados del siglo pasado que, al igual que en de la actividad empresarial del Estado. A la
otros países de la región, se fundamentó en un consolidación de esta tendencia contribuyeron
modelo de desarrollo proteccionista. las contradicciones existentes entre el ámbito
de lo empresarial y de lo público. El primero, se
Concretamente, fue a partir de 1938
desenvuelve en un escenario de libertad, tiene
cuando se inició el proceso de estatización
como base la propiedad privada y como móvil
de las empresas de servicios públicos.
fundamental el beneficio propio, mientras que el
Posteriormente, y debido a la escasez en el
segundo se enmarca dentro del sistema político,
suministro de materias primas básicas generada
y en esa medida los intereses subyacentes son de
por el estallido de la segunda guerra mundial, este tipo, y no los lucrativos17.
se creó en 1942 el Instituto de Fomento
Industrial (IFI) con el fin de que el Estado Esta situación es una causa importante para
participara en calidad de catalizador en la que el desempeño de la mayoría de las empresas
creación de industrias básicas como empresas públicas se caracterice por ser deficitario y poco
cementeras, siderúrgicas, mineras o llanteras. competitivo. El cuadro 1 indica, a partir de una
Por otro lado, también en 1942 se creó el muestra representativa, la situación de las pérdidas
Fondo Nacional del Café, con cuyos recursos operativas y netas durante el periodo comprendido
se constituyeron, a su vez, entidades como la entre 2001 y 2004.
Flota Mercante Grancolombiana, el Banco
Cafetero y todas las demás empresas que en su
momento conformaron el denominado Grupo
Cafetero. A principios de los años cincuenta se
17
conformó Ecopetrol, como consecuencia de la Para ampliar esta discusión remitirse a Ariño (2003). Prin-
cipios de Derecho Público Económico Modelo de Estado,
revisión a la concesión de Mares operada por Gestión Pública, Regulación Económica. Lección 13. Bogo-
la Tropical Oil Company. tá, Universidad Externado de Colombia.
10

29. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
Cuadro 1
Pérdidas operativas y netas, 2002 - 2004
Pérdidas netas Pérdidas operacionales
Empresa
2002 2003 2004 2002 2003 2004
EBSA -124.291,4 -134.463,2 -100.415,8 -74.291,0 -77.545,6 -33.973,4
ESE Policarpa
0,0 4.063,4 -4.100,9 0,0 2.816,3 -4.399,4
Salavarrieta
Urrá S.A. -346.106,2 -95.943,5 -3.785,9 -24.943,9 -16.895,0 6.283,0
Colerca -253.284,1 -27.971,9 -26.262,9 -299.451,9 33.333,6 52.889,3
ESE José Prudencio Padilla 0,0 1.241,8 -7.225,8 0,0 550,4 -9.298,6
ESE Francisco de Paula
0,0 1.897,0 -5.952,0 0,0 2.017,5 -2.861,8
Santander
ESE Rafael Uribe Uribe 0,0 40.325,5 -7.736,8 0,0 -6.372,3 -31.531,5
Empresa de Energía de
2.481,1 2.788,3 -2.629,0 1.326,5 -6.581,8 1.014,8
Cundinamarca
Caprecom -54.379,2 74.453,3 -13.171,6 -50.458,7 -39.804,0 -10.189,3
APL -9.643,4 -14.107,5 -15.662,7 -8.054,1 -11.931,2 -10.647,4
Adpostal -3.812,8 -7.307,7 -18.464,7 -15.341,9 -26.355,4 -30.096,4
Gensa 107,8 -353,5 -58,5 58,1 -766,5 -695,0
Cedelca -10.620,2 -711,8 -7.262,9 -17.634,1 -7.816,3 -8.167,8
Sanatorio Agua de Dios -778,6 -43,1 -271,7 -950,6 3,1 -411,7
Fuente: DNP-DIFP
La situación expuesta no es un problema con objetivos políticos o sociales y a la com-
exclusivo del nivel nacional. En el caso de los plejidad del ordenamiento jurídico público.
monopolios de origen legal en el nivel territorial
• Las estrategias de las empresas no tienen con-
(i.e. licoreras) se observan problemas de gestión
tinuidad en el largo plazo, debido a que el
empresarial, que han conllevado a que los
ciclo y los intereses políticos –entre ellos, la
territorios opten por tercerizar la gestión con
necesidad de mostrar resultados en periodos
agentes privados. Para dar una visión clara sobre
cortos de tiempo–, llevan a romper procesos
la situación actual de la propiedad estatal en
de administraciones anteriores o a otorgar
empresas públicas con corte a 2004, se elaboró
concesiones insostenibles –por ejemplo fir-
el anexo 1, el cual se presenta al final de este
mar convenciones colectivas excesivamente
documento.
generosas–.
Las empresas estatales se caracterizan por
• Pérdidas operativas y netas, baja rentabili-
enfrentar, entre otros, los siguientes problemas:
dad, un elevado nivel de endeudamiento,
• Dificultades para adelantar una adecuada estructuras organizacionales costosas y dete-
gestión empresarial, debido a su vinculación rioro patrimonial.
11

30. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
• Empresas ineficientes que se comportan como y la riqueza, y la estabilidad y el crecimiento
monopolios en mercados competitivos, o em- económico. Una vez determinada la restricción
presas con baja productividad que no se han macroeconómica, el presupuesto hace explícita
ajustado a mercados competitivos. la función de bienestar y asigna los recursos para
optimizarla. Un correcto proceso presupuestal
• Fenómeno de “buscadores de rentas”, en- persigue satisfacer las prioridades económicas y
tendido como la apropiación del beneficio sociales con los recursos existentes.
de las empresas por stake holders claramen-
te identificados18, es decir, grupos de interés La toma de decisiones presupuestales, como
como los sindicatos o los políticos. la prolongación, la suspensión, la sustitución o
la modificación de políticas o programas, o la de
• Trato diferencial en algunos casos, que se la asignación de recursos para las entidades de los
explica por el doble papel del Estado como sectores central y descentralizado, requiere un
titular del poder político y regulador del or- conocimiento profundo del impacto esperado y
den económico, a la vez. real del gasto público. Este es aún más relevante
• Derecho de propiedad indefinido, que incre- en el escenario actual de desbalance fiscal,
menta los costos de agencia. presente desde mediados de la década de los
noventa.
• Limitada capacidad para atraer talento, de-
bido a la inflexibilidad en los esquemas de Entre 1994 y 2004, la ejecución del PGN
contratación, compensación, desarrollo y como porcentaje del PIB, ha aumentado, del
responsabilidad personal. 17,5% al 23,9%19. Una primera aproximación
a la composición del gasto público revela que las
• Inestabilidad en las instancias directivas por estructuras administrativas han ido demandando
múltiples cambios en cortos periodos de cada vez más recursos, privando de ellos a
tiempo. otros actores sociales que podrían utilizarlos
de manera más productiva. En efecto, las cifras
ESTADO EFICIENTE Y sobre el tamaño del gobierno central en el nivel
TRANSPARENTE nacional reflejan una tendencia expansiva hasta
el año 1998.
Eficiencia del gasto El incremento del presupuesto ejecutado
total y del de funcionamiento, en particular,
El Presupuesto General de la Nación se explica, en parte, por las restricciones legales
(PGN) es la herramienta para la ejecución de y constitucionales que se imponen sobre el
la política económica por parte del Estado, presupuesto, lo cual dificulta respetar las
ya que involucra aspectos como la provisión restricciones presupuestales de mediano plazo y
de bienes públicos, la distribución del ingreso genera un comportamiento inercial, en función
18
de la ejecución, más que del logro de resultados
Para profundizar sobre este tema ver Ariño (2003). La em-
sociales (Ver gráfico 1).
presa pública, por su propia vulnerabilidad a las presiones de
todo tipo, resulta fácil como campo de actuación para los
llamados “buscadores de rentas”. Bogotá, Editorial Univer- 19
Fuente DEE-DNP. Rubro PGN con Transferencias + ISS +
sidad Externado de Colombia, p. 467. FNA + Cajanal. 2002-2004. Preliminares.
12

31. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
Gráfico 1 eficiencia21. Igualmente importante es contar con
Comparación presupuesto ejecutado total, elementos para determinar el nivel óptimo del
funcionamiento e inversión, 1994 - 2004 gasto en defensa y seguridad.22.
Gráfico 2
Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad
(%PIB), 1994 - 2004
3,50
3,00
Porcentaje del PIB
2,50
2,00
1,50
1,00
Total Funcionamiento
0,50
Fuente: DEE-DNP 0,00
(pr) preliminar
Por otra parte, el crecimiento de la ejecución Años
del presupuesto se explica por el comportamiento Defensa y Seguridad
de los sectores social y de defensa y seguri-
dad, y por un aumento importante del sector Fuente: DEE-DNP
(pr) preliminar
descentralizado20.
El presupuesto ejecutado en defensa y seguridad Por su parte, el presupuesto ejecutado del
pasó del 2,4% al 3,1% del PIB, entre 1994 y 2004, sector social23 pasó del 11,2% del PIB en 1994
(ver gráfico 2) lo que representa un aumento al 14,8% en 2004, y se mantuvo en niveles
de aproximadamente el 30% en once años. La históricamente altos (el 63,5% del total del gasto
importancia de este componente, que representa público en promedio) durante el período 1994-
el 14% del presupuesto de funcionamiento del 2004, aún en condiciones de ajuste estructural,
gobierno central ejecutado, en un contexto en y en medio de la más grave recesión económica
el cual las condiciones de seguridad del país lo de los últimos 70 años (ver gráfico 3).
requieren, hace necesario evaluar su impacto y
20
El análisis se realiza con base en la ejecución efectiva del gasto. 23
Esta definición de gasto social incluye tanto transferencias
21
Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Pú- de la Ley 715 de 2001 (participaciones de destinación espe-
blicas (1997). El saneamiento fiscal, un compromiso de la cífica para educación y salud, y participación de propósito
sociedad, Tema V. general que incluye recursos para agua potable y saneamien-
22
Para una mayor información sobre el tema, ver Giha Yaneth, to básico) como recursos de inversión de la Nación (en ru-
Riveros Héctor y Soto Andrés. El gasto militar en Colom- bros de educación y salud que no corresponden a Ley 715;
bia: aspectos macroeconómicos y microeconómicos. Revista seguridad y asistencia social; vivienda, ordenación urbana y
de la CEPAL 69, diciembre de 1999 rural; otros servicios sociales y de la comunidad).
13

32. VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
Gráfico 3 Gráfico 4
Ejecución gasto público vs. gasto social (% PIB), Cobertura de servicios públicos proyectada y
1994 - 2004 efectiva, 1996 – 2005*
Gráfico 3
100
95
30,00
25,00
Porcentaje del PIB
87,8 88,30
20,00
15,00
74,05
10,00 73,4
5,00
0,00
2001
2002(pr)
2003(pr)
2004(pr)
1995
1999
1996
1998
1997
2000
1994
Acueducto Alcantarillado
Fuente: DNP-DEE Fuente: DANE; Cálculos DNP-DDUPA.
(pr) preliminar *Datos nominales de la Encuesta Continua de Hogares.
En el caso específico de la educación se observa
Como parte del gasto social, especial mención
que, durante el período 1996-2003, las tasas de
merece el régimen de transferencias, a través del
cobertura de los diferentes niveles se mantuvieron
cual en el periodo 1994-2004 el país invirtió, en
relativamente constantes, frente a una tendencia
promedio, el 4,6% del PIB. Las transferencias creciente del gasto real (ver gráfico 5).
pasaron de representar el 3,4% del PIB en 1994
al 5,7% en 2004. Esta información ha sido utilizada para
argumentar la ineficiencia del gasto, y para señalar
Por otra parte, desde el punto de vista de la que las tasas de cobertura no se compadecen con
eficiencia en el gasto en infraestructura, educación el mayor esfuerzo fiscal; Pero al mismo tiempo, y a
y salud, se observa la necesidad de abordar el partir de la misma información, se puede señalar
problema atendiendo a las particularidades de que mantener las tasas de cobertura implica un
cada sector. importante esfuerzo fiscal. Adicionalmente, se
afirma que variaciones pequeñas en el indicador
En el caso de infraestructura, la información
son representativas para los logros del sector y
disponible permite concluir que en el sector de
que la medición en discusión no toma en cuenta
servicios públicos, particularmente en agua potable
variables como la calidad.
y saneamiento básico, los recursos destinados a
mejorar la cobertura en acueducto y alcantarillado La aparente contradicción de estas cifras
habrían permitido alcanzar en 2003 niveles de sugiere fallas de información que impiden
cobertura del 100 y el 95% respectivamente. Sin precisar la eficiencia del gasto. Estas deben ser
embargo, debido a la ineficiencia en el uso de los corregidas con el fin de proveer fundamentos
recursos, a 2005 sólo se han alcanzado niveles de más sólidos y rigurosos para guiar el proceso de
cobertura del 88,3% en acueducto y del 74,1% en toma de decisiones, tanto en la asignación como
alcantarillado (ver gráfico 4). en la ejecución del gasto.
14

33. CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO ÓPTIMO DE INTERVENCIÓN ECONÓMICA
DE DÓNDE VENIMOS Y DÓNDE ESTAMOS
Gráfico 5
Administración pública: Sector Educación, 1996 - 2003
Millones de pesos de 2004
Años
Primaria Superior
Fuente: DNP
Una situación similar se presenta en el oferta de camas. Aunque las conclusiones son
sector salud. El gráfico 6 muestra que, para diametralmente opuestas, según la óptica de
el período 1996-2003, el gasto en salud fue análisis, ambas pueden ser eventualmente
creciente, mientras que el número de camas valederas. Como en el caso de la educación, las
se redujo. Del análisis podría concluirse que la debilidades en información del sector salud se
oferta de servicios de salud pudo disminuir; no convierten en una barrera que impide evaluar
obstante, también es posible afirmar que la salud realmente la eficiencia del gasto y la calidad de
promedio de los ciudadanos ha mejorado y, en la gestión pública.
consecuencia, se ha requerido de una menor
Gráfico 6
Administración pública: Sector Salud, 1990 - 2003
Años
Gasto salud Camas
Fuente: DNP
En conclusión, para atender las necesidades social puedan ser orientados a la generación de
sociales no es suficiente registrar incrementos impactos reales sobre la población objetivo y se
en el gasto; es igualmente necesario evaluar su atiendan completamente las necesidades, con el
eficiencia, de forma que los recursos de la política menor costo posible.
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