374 reforma arancelaria

EFECTOS DE LA REFORMA ESTRUCTURAL ARANCELARIA
EN LA PROTECCIÓN EFECTIVA ARANCELARIA
DE LA ECONOMÍA COLOMBIANA

Mauricio Torres y Germán Romero∗

Resumen

Como resultado de la coyuntura económica de 2010, el Gobierno Nacional implementó la
Reforma Estructural Arancelaria en Colombia. Este artículo presenta una estimación de los
efectos de tal reforma en el sector agropecuario e industrial, utilizando como medida la Tasa
de Protección Efectiva arancelaria. Basado en este estimador de la protección, se propone un
nuevo indicador para determinar las ramas sobre-protegidas y desprotegidas de la producción
nacional. Los resultados evidencian que la estructura del arancel no es la más conveniente
pues el 19 % de las ramas es perjudicado por la política arancelaria. Además, el impacto
de la Reforma del arancel nominal fue menor al esperado, debido a que no contempló toda
la economía y a una gran brecha con el arancel aplicado. Finalmente se muestra que aún
se mantienen sectores excesivamente privilegiados y que el 23 % de la economía está sobre-
protegido, creando incentivos perversos a la innovación tecnológica.

Palabras claves: política comercial, política industrial, aranceles, protección efectiva,
evaluación de política.

JEL: F13, L50, H21, O25, D04.

∗ Mauricio Torres es Economista y Magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de
Colombia. Actualmente, Asesor de la Dirección de Desarrollo Empresarial del Departamento Na-
cional de Planeación. Germán Romero es Economista de la Universidad de los Andes. Actualmente,
Investigador de la ﬁrma consultora E-valuar. Las ideas expresadas en este artículo son de exclusi-
va responsabilidad de los autores y no reﬂejan necesariamente las opiniones de la institución a la
cual se encuentran vinculados. Enviar comentarios a los correos electrónicos: maiciot@gmail.com y
gd.romero44@uniandes.edu.co. Dirección de Correspondencia: Calle 26 13-19 Piso 9, Bogotá, D.C.,
Colombia.

Abstract

As a result of the economic situation in 2010, the National Government implemented the
Tariff Structural Reform in Colombia. This paper presents an assessment of such reform’s
effects in agricultural and industrial sectors using the Effective Protection Rate. Based on
this estimate of protection, it is proposed a new indicator to determine over-protected and
unprotected activities in domestic production. Results show that this tariff structure is not
the best since the 19 % of activities is adversely affected by the tariff policy. Furthermore, the
impact of the nominal tariff reform was lower than expected because it did not address the
whole economy and due to a big gap with the effective tariff. Finally it is shown that some
activities are still too privileged and that the 23 % of the economy is over-protected, creating
perverse incentives for technological innovation.

Key words: trade policy, industrial policy, tariffs, effective protection, policy evalua-
tion.

JEL: F13, L50, H20, O25, D04.

Introducción

Ante la creciente apreciación del peso frente al dólar y la pérdida de competitivi-
dad de las industrias nacionales en el mercado internacional, el Gobierno Nacional
de Colombia planteó una serie de estrategias para apoyar al aparato productivo en
esta coyuntura económica. Estas estrategias, diferentes a las de la anterior admi-
nistración, buscaron incentivar de forma gradual la capacidad competitiva de los
empresarios locales y así generar mayor empleo, mediante la reducción de sus cos-
tos y la transformación del mercado nacional en un mercado internacional, sin dejar
de lado algunos mecanismos de ayuda económica, y siguiendo siempre estándares
internacionales adaptados a la realidad nacional.

Una de estas estrategias fue la reciente Reforma Estructural Arancelaria (REA) apro-
bada para el 2010. Esta reforma tuvo como objetivos específicos: i) la reducción de
las tarifas a la importación de materias primas y bienes de capital necesarios para
alimentar la producción nacional de bienes de consumo; ii) la simplificación de la
estructura arancelaria, permitiendo poner en igualdad de condiciones económicas la
importación de múltiples oferentes, es decir, aumentando la diversidad de la oferta
a que tiene acceso el mercado nacional; y iii) reducir la protección efectiva negativa
en algunas de las ramas de la producción nacional, evitando impactos significativos
en el ingreso fiscal de la nación.

Aunque el nivel de protección a la industria y el empleo nacional son dos de las
recurrentes variables de resultado en los estudios de evaluación de impacto de las
políticas y los instrumentos de comercio exterior, esta investigación sólo pretende
determinar los efectos sobre la primera variable.

El medio más sencillo y menos profundo para determinar los impactos que tiene
la reforma sobre la protección del país, es un análisis sobre el comportamiento de
los aranceles nominales finales sobre los productos. A través de ellos se pueden es-
tablecer los cambios en los precios relativos de los productos transables y, de esta
manera, y determinar los efectos de tales incentivos en la importación de este tipo
de mercancías.

Considerando que estos efectos tienen el potencial de afectar el valor agregado ge-
nerado por las empresas locales, este instrumento podría verse entonces como un
sistema elemental de protección de la industria nacional y el empleo que ésta gene-
ra. Sin embargo, este instrumento de análisis es apenas una medida sesgada de los
impactos en la protección de la economía, debido a que no tiene en cuenta sus pro-
cesos productivos, y por lo tanto tampoco observa las relaciones insumo-producto y
la tecnología que utilizan las empresas locales.

Esto implica que el cálculo de la protección nominal, es decir, el análisis de los aran-
celes de productos, considerándolos como bienes finales o de consumo, e ignorando

4 WORKING PAPER (Versión 2011.4.8)

su uso o destino económico real, resultará en una estimación imprecisa de la pro-
tección que reciben las industrias nacionales. Los aranceles a las materias primas y
bienes de capital aumentan los costos de producción de las industrias que los utili-
zan y por tanto reducen los efectos de los aranceles de los productos finales sobre el
valor agregado que generan.

Pero la protección del aparato productivo no sólo depende de la política arancelaria.
Además de la política tributaria y de fomento a la industria, los diferentes instrumen-
tos de aplicación de la política industrial y comercial, dentro de los que se destacan
las Zonas Francas, los Acuerdos Bilaterales de Inversión, los Acuerdos de Coope-
ración y Libre Comercio, y los Instrumentos de Fomento a la Inversión, tienen un
papel importante en la promoción y defensa de la estructura productiva nacional.

Teniendo presente lo anterior, este documento tiene como propósito mostrar los efec-
tos de la REA en términos de protección y competitividad, utilizando como principal
instrumento la Tasa de Protección Efectiva (TPE) arancelaria, observando en parti-
cular los desbalances entre la protección nominal y la protección efectiva, y sus im-
plicaciones en términos de incentivos en la generación de valor agregado.

No obstante, debe resaltarse que los instrumentos no arancelarios ni las ayudas in-
ternas fueron utilizados para el cálculo de la TPE y por lo tanto el cálculo realizado
en este documento se refiere exclusivamente al grado de protección que brinda la es-
tructura arancelaria, y por ende, los resultados han de ser analizados en este contexto
particular.

A continuación se presentan las características de la REA, la construcción técnica
de la TPE, la descripción de los datos utilizados para la estimación de la TPE, los
efectos de la Reforma y las conclusiones y recomendaciones de política que de ellos
se derivan.

Reforma Estructural Arancelaria

De acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), la refor-
ma arancelaria tuvo como objetivos “reducir la dispersión arancelaria, simplificar
la administración aduanera, acelerar el crecimiento económico, generar más empleo
y reducir la pobreza”. Para esto, durante el segundo semestre de 2010, el Gobierno
Nacional hizo la evaluación de diferentes alternativas para modificar la estructura
arancelaria nacional.

Luego de considerar varias estructuras posibles, esta reforma se llevó a cabo en dos
etapas: una primera etapa general en noviembre de 2010 y una segunda en febrero y
marzo de 2011, que no estaba planeada, pero que obedeció a una inmediata reacción

TORRES, M. & ROMERO, G. (2011). EFECTOS DE LA REFORMA ESTRUCTURAL ARANCELARIA 5

del sector privado.

Primera etapa de la Reforma

La primera etapa de la REA tuvo dos reglas generales: 1) no se afectan productos
con arancel en 0 % ni se suben aranceles; y 2) ningún arancel se reduce en más de 10
puntos porcentuales (pp.). El objeto de la segunda regla fue evitar que sectores que
nominalmente se encontraban altamente protegidos, fueran afectados gravemente,
amenazando con una destrucción de las fuentes de producción.

Siguiendo estas dos reglas generales, se aplicó la estructura señalada en el cuadro 1
sobre un subconjunto del universo de productos clasificados en sub-partidas aran-
celarias colombianas (Sistema Armonizado). Para clasificar los bienes por su tipo
de uso dentro de la cadena productiva, se utilizó la Clasificación de Bienes por Uso
o Destino Económico (CUODE). Para diferenciar los bienes agropecuarios de los in-
dustriales, se utilizó la definición de la Organización Mundial del Comercio (OMC)1 .

Cuadro 1: Estructura general de la Reforma Estructural Arancelaria
Arancel nominal REA %
Tipo de bien Productos no Productos
agropecuarios agropecuarios
Bienes de capital 5 10
Materias primas 5 10
Bienes de consumo 15 15
Fuente: MCIT.

Dentro de este conjunto de productos se excluyeron del tratamiento general aque-
llos bienes agropecuarios calificados como sensibles, por lo que no se les modificó
la tarifa arancelaria. Estos son los productos que se negociaron con diferimientos
en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC) y los ‘protegidos’ por
el Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP). Adicionalmente se incluyeron dos
productos a discreción: cacao y papas (sólo los transables). No obstante, se le dio
un tratamiento diferencial al trigo, al azúcar crudo y al blanco. Dentro de estos pro-
ductos, aquellos que tenían arancel en 20 % fueron tratados como bien final y se les
1 La definición se desprende del Acuerdo sobre la Agricultura. El alcance de este acuerdo es el con-
junto de bienes clasificados en los capítulos 1 a 24 del Sistema Armonizado menos el pescado y los
productos de pescado. Adicionalmente se incluye el manitol (29.05.43); sorbitol (29.05.44); aceites
esenciales (33.01); materias albuminoideas, productos a base de almidón o de fécula modificados,
colas (35.01 a 35.05); aprestos y productos de acabado (38.09.10); sorbitol n.e.p. (38.23.60); cueros y
pieles (41.01 a 41.03); peletería en bruto (43.01); seda cruda y desperdicios de seda (50.01 a 50.03);
lana y pelo (51.01 a 51.03); algodón en rama, desperdicios de algodón y algodón cardado o peinado
(52.01 a 52.03); lino en bruto (53.01); y cáñamo en bruto (53.02).


redujo la tarifa al 15 %. Finalmente, el algodón con arancel de 10 % fue reducido al
5 %. Este conjunto de bienes se presenta en el cuadro 2.

Cuadro 2: Bienes agropecuarios con tratamiento especial
Número Arancel
Capítulo /
Descripción Capítulo / Producto Categoría de nominal
Producto
partidas REA %
02 Carnes y despojos comestibles Con diferimientos 13 80
02 Carnes y despojos comestibles SAFP - Carne de cerdo 8 20
02 Carnes y despojos comestibles SAFP - Maíz amarillo 4 20
02 Carnes y despojos comestibles SAFP - Trozos de pollo 9 20
0404101000 Lactosuero Con diferimientos 1 94
0402991000 Leche condensada Con diferimientos 1 98
04 Leche y productos lácteos, huevos, miel SAFP - Leche entera 3 15
05 Demás productos de origen animal Con diferimientos 3 70
0710100000 Papas congeladas Discrecional 1 15
07 Legumbres, hortalizas, raíces y tubérculos Con diferimientos 9 60
10 Cereales SAFP - Arroz blanco 4 80
10 Cereales SAFP - Cebada 2 15
10 Cereales SAFP - Maíz amarillo 5 15
1005901200 Maíz duro blanco SAFP - Maíz blanco 1 40
10 Cereales SAFP - Trigo 4 15
11 Productos de molinería, malta, almidón y fécula SAFP - Cebada 2 15
11 Productos de molinería, malta, almidón y fécula SAFP - Maíz amarillo 2 20
1102200000 Harina de maíz SAFP - Maíz blanco 1 20
11 Productos de molinería, malta, almidón y fécula SAFP - Trigo1 3 15
12 Semillas y frutos oleaginosos, forrajes SAFP - Soya amarilla 11 15
15 Grasas y aceites animales o vegetales SAFP - Aceite de palma 8 15
15 Grasas y aceites animales o vegetales SAFP - Aceite de palma 12 20
15 Grasas y aceites animales o vegetales SAFP - Aceite de soya 19 20
16 Preparaciones de carne, pescado y otros SAFP - Carne de cerdo 3 20
16 Preparaciones de carne, pescado y otros SAFP - Trozos de pollo 3 20
1702909000 Los demás azúcares y jarabes SAFP - Azúcar blanco 1 10
17 Azúcares y artículos confitería SAFP - Azúcar blanco 3 15
17 Azúcares y artículos confitería SAFP - Azúcar blanco1 6 15
17 Azúcares y artículos confitería SAFP - Azúcar crudo1 2 15
17 Azúcares y artículos confitería SAFP - Maíz amarillo 4 20
18 Cacao crudo Discrecional 2 10
1801002000 Cacao tostado Discrecional 1 15
1902190000 Las demás pastas alimenticias sin preparar SAFP - Trigo1 1 15
2004100000 Papas preparadas o conservadas Discrecional 1 20
23 Residuos alimentarios. Alimentos para animales SAFP - Maíz amarillo 6 15
2309109000 Los demás alimentos para perros o gatos SAFP - Maíz amarillo 1 20
23 Residuos alimentarios. Alimentos para animales SAFP - Soya amarilla 6 15
35 Materias albuminoideas, colas SAFP - Maíz amarillo 2 20
52 Algodón Discrecional2 8 5
Total / Promedio simple 200 29,98
Nota 1: Los productos de trigo, azúcar blanco y crudo que estaban en 20% se redujeron a 15%.
Nota 2: Los productos de algodón que estaban en 10% se redujeron a 5%.
Fuente: Cálculos de los autores, basados en información del MCIT.


Cuadro 3: Sector automotor con tratamiento especial
Número Arancel
Partida /
Descripción Partida / Producto Tipo de bien / CAA de nominal
Producto
partidas REA %
Los demás tractores (excepto carretillas - tractor de la
8701900000 Bien de capital 1 0
partida 87.09 )
8701 Motocultores y tractores de oruga Bien de capital 2 5
8701200000 Tractores de carretera para semirremolques CAA - Bien de capital 1 15
8702 Veh. autom. para transporte de 10 o más personas CAA - Bien de capital 7 15
8702 Veh. autom. para transporte de 10 o más personas CAA - Bien de capital 6 35
8703100000 Vehículos para desplazarse sobre la nieve Bien de consumo 1 15
Automóviles de turismo y demás para transporte de CAA - Bien de
8703 24 35
personas (excepto los de la partida 87.02) consumo
8704 Veh. automóviles para transporte de mercancías Bien de capital 2 10
8704 Veh. automóviles para transporte de mercancías CAA - Bien de capital 17 15
8704 Veh. automóviles para transporte de mercancías CAA - Bien de capital 7 35
Los demás coches barrederas para la limpieza de vías
públicas
8705902000 Coches radiológicos Bien de capital 1 10
8705 Vehículos automóviles para usos especiales CAA - Bien de capital 6 15
8706 Chasis de vehículos para partidas 87.01 a 87.05 CAA - Bien de capital 6 15
8706 Chasis de vehículos para partidas 87.01 a 87.05 CAA - Bien de capital 5 35
8707 Carrocerías y cabinas para partidas 87.01 a 87.05 Bien de capital 3 10
8708 Partes y accesorios para partidas 87.01 a 87.05 Bien de capital 21 5
8708 Partes y accesorios para partidas 87.01 a 87.05 Bien de capital 31 10
Carretillas automóvil sin dispositivo de elevación, para
transporte de mercancías a corta distancia
Tanques y demás vehículos automóviles blindados de
8710000000 Bien de consumo 1 5
combate, y sus partes
Motocicletas, ciclomotores y velocípedos con motor
auxiliar; sidecares
Motocicletas, ciclomotores y velocípedos con motor
auxiliar; sidecares
8712000000 Bicicletas y demás velocípedos, sin motor Bien de consumo 1 15
8713 Sillones de ruedas y vehículos para inválidos Bien de consumo 2 10
Partes y accesorios de sillones de ruedas y demás
8714200000 Materia prima 1 5
vehículos para invalidos
8714 Partes y accesorios para partidas 87.11 a 87.13 Materia prima 10 10
Partes para coches, sillas y vehículos similares para el
transporte de niños
Coches, sillas y vehículos similares para el transporte de
niños
Partes para remolques, semirremolques y demás
vehículos no automóviles
Remolques y semirremolques para vehículos no
automóviles; sus partes
Total / Promedio simple 178 14,33
Nota 1: El arancel de los productos que hacen parte del CAA no fue modificado.
Nota 2: El arancel del resto de productos se redujo en 5 puntos porcentuales, a menos que ya estuvieran en 5%.

En el sector industrial también se hizo un tratamiento especial. Aquellos bienes den-
tro del capítulo 87 (vehículos automóviles, tractores y sus partes) que hacen parte
del Convenio Automotor Andino fueron excluidos de la reforma, es decir, su arancel


no fue modiﬁcado. El resto de vehículos y autopartes dentro del mismo capítulo se
redujeron en cinco pp., excepto por aquellos que estaban en 5 %. Este tratamiento
especial se detalla en el cuadro 3.

Una vez contemplados estos tratamientos especiales, la primera etapa de la Reforma
fue plasmada en los Decretos No. 4114 y No. 4115 del 5 de noviembre de 2010.

Ajuste a la Reforma

Cuadro 4: Ajuste a la Reforma Estructural Arancelaria
Arancel Arancel
Regla de Número
nominal nominal con
ajuste a Descripción de la regla de
con la la REA
la REA partidas
REA % ajustada %
Aumento de 5 pp. a algunas materias primas y bienes de
3a capital elaborados1 con producción nacional, que quedaron en 237 5 10
5% con la REA luego de una reducción de 10 pp y que no
hacen parte de la FM.
Aumento de 5 pp. al arequipe, clasificado como materia prima
3b 1 10 15
según CUODE, pero como bien de consumo según GCE.
Aumento de 5 pp. a las pilas de cinc clasificadas como bienes
3c de consumo según GCE, a los que se redujo 10 pp. con la 1 5 10
REA.
Aumento de 5 pp. a empaques y productos higiénicos de
3d papel clasificados como bienes de consumo según GCE, a los 8 10 15
que se redujo 10 pp. con la REA.
3e Aumento de 5 pp. a las jeringas. 1 5 10
3f Aumento de 5 pp. a algunas resmillas de papel. 2 10 15
Aumento de 5 pp. a algunos tubos para exploración petrolera,
3g 2 5 10
con producción nacional.
Reducción a 5% de todas las materias primas y bienes de
4a 259 10 5
capital no producidos que no quedaron en 5% con la REA. 2
Reducción a 0% a las materias primas de trigo con
4b 4 15 10
producción nacional o no
4c Reducción a 0% a las materias primas de trigo 3 15 10
Restablecimiento de la FM a algunas materias primas y bienes
5a de capital con producción nacional, reducidos 10 pp. con la 1 5 5
REA.
Restablecimiento de la FM a algunas materias primas y bienes
5a de capital con producción nacional, reducidos 10 pp. con la 8 10 5
REA.
Aumento de 5 pp. a algunos ascensores y transformadores
5b 9 5 5
para la MGE.3
Total / Promedio simple 536 8,46 9,62
Nota 1: Códigos CUODE 523, 533, 553, 830, 840.
Nota 2: Se excluyen los productos del CAA. Se incluyen 13 productos de la FM que no habían quedado en 5% con la REA.
Nota 3: Bienes incluidos en la FM, por lo que su arancel ajustado de 10% se redujo en 50%.


Con anterioridad a la entrada en vigencia de la REA, algunos sectores manifestaron
su inconformidad con los cambios propuestos al arancel colombiano. Esta inconfor-
midad se debió a: i) desacuerdos con la clasificación CUODE, ii) omisión de un gra-
do de elaboración más detallado, iii) inconveniencia de la reforma, iv) asimetrías en
el tratamiento de insumos agropecuarios utilizados en cadenas manufactureras, v)
omisión del criterio de producción nacional para hacer una reforma diferencial sobre
materias primas y bienes de capital no producidos en el país, y vi) no consideración
de acuerdos previos con el sector privado.

Así mismo algunos sectores, representados por el Ministerio de Tecnologías de la In-
formación y las Comunicaciones, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
solicitaron la reducción de aranceles en algunos productos para ayudar a la imple-
mentación de la Política de TIC’s y apoyar a la locomotora agropecuaria.

Como resultado de estas solicitudes, el Gobierno Nacional implementó un ajuste a
la REA. Este ajuste adoptó dos nuevas reglas: 1) a ningún producto se le restituye su
arancel previo a la REA, y 2) el ajuste no aumentará el arancel nominal promedio ob-
tenido con la primera etapa de la Reforma. Adicionalmente, se formularon algunas
reglas para hacer un ajuste diferencial sobre la Franquicia Minera (FM), la Minería
de Gran Escala (MGE) y algunos de los sectores que manifestaron su inconformidad
con la REA, utilizando además de las anteriores clasificaciones de productos, el códi-
go de Grandes Categorías Económicas (GCE). Estas reglas se presentan en el cuadro
4.

Estos ajustes fueron puestos en vigencia por los Decretos No. 492 del 23 de febrero,
511 del 24 de febrero y 562 del 2 de marzo, de 2011. La REA y su ajuste se resumen
en el cuadro 5.

Cuadro 5: Resumen de la Reforma Estructural Arancelaria
Total de Arancel Arancel Total de Productos Arancel
Productos
productos nominal nominal productos afectados nominal con
Tipo de bien afectados
antes de la antes de la con la con la REA con ajuste la REA
con la REA
REA REA % REA % ajustada a la REA ajustada %
Bienes de capital 1.738 10,26 958 5,71 1.738 104 5,71
Materias primas 3.744 9,88 1.832 5,97 3.744 432 5,93
Bienes de consumo 1.809 19,00 1.197 15,69 1.810 0 15,69
Total / Prom. simple 7.291 12,23 3.987 8,32 7.2921 5362 8,30
Nota 1: Entre la REA y su ajuste fueron eliminadas 4 y creadas 5 subpartidas del arancel colombiano.
Nota 2: De los 536 productos ajustados, 532 ya habían sido modificados con la REA. La reforma total ajustada afectó 3.991 productos.
Fuente: Cálculos de los autores.

Esta reforma tiene implicaciones no sólo sobre las importaciones, el empleo, el PIB,
los acuerdos de libre comercio y el recaudo fiscal, sino sobre la protección de la in-
dustria. ¿Pero qué se entiende por protección?


Protección efectiva

De acuerdo con Corden (1966, pág. 225 [7]), existen cuatro diferentes concepciones
de lo que significa protección. Bajo un primer concepto, se considera que una tarifa
nominal de producto positiva es un indicador de protección. Una segunda concep-
ción admite que un indicador de protección más integral es la tarifa efectiva positiva,
calculada como la tarifa explícita o implícita sobre el valor agregado, en relación con
la tarifa de la industria de bienes no transables. La tercera concepción tomó la tarifa
efectiva neta, derivada de la tarifa efectiva corregida por efectos de la tasa de cambio.

Finalmente el cuarto concepto, construido luego de utilizar las anteriores aproxima-
ciones, permite calificar a una industria como protegida sólo si la tarifa efectiva neta
sobre la industria en relación con las tarifas sobre insumos transables y no transables
utilizados en el proceso productivo, permite generar un mayor valor agregado sobre
los bienes finales de esa industria.

Aunque medir la protección arancelaria podría resumirse en un análisis del nivel de
los aranceles por ramas de producción económica, los actuales procesos productivos
son complejos y la generación de valor agregado se puede ver afectada por las tari-
fas arancelarias en distintas fases de la cadena. El valor agregado de cada industria
dependerá tanto de su tecnología como de los precios de materias primas, productos
intermedios, bienes de capital, bienes de consumo y productos terminados (Zorrilla
et al., 2006 [21]).

Sin embargo, estos precios no son los precios internos sino los de mercado, que pue-
den depender de los precios internacionales de tales mercancías. Luego, si alguna de
las mercancías requeridas para la producción del bien final, es afectada por los pre-
cios internacionales y en consecuencia por las tarifas al comercio internacional, los
aranceles de los bienes finales no son el instrumento correcto para analizar el efecto
de la política de protección arancelaria sobre el aparato productivo nacional, pues
no toman en cuenta los sobre-costos del proceso productivo.

El primer concepto de protección, basado en tarifas sobre bienes finales, fue cons-
truido sobre un supuesto que hace tiempo no tiene validez. Como lo señala Johnson
(1965, pág. 1 [18]), este supuesto consiste en que todos los bienes son finales y son
producidos únicamente con factores originales de producción, es decir, que no utili-
zan bienes intermedios.

En consecuencia, la medida de los aranceles sobre los productos finales ha sido de-
notada en la literatura como protección nominal, es decir, una mera protección del
producto, mientras aquella que observa todo el proceso productivo, es conocida co-
mo protección efectiva.

Lo anterior quiere decir que las medidas mencionadas difieren en el objeto que se


protege. La hipótesis detrás de la construcción de la tasa de protección efectiva como
una medida de la protección del aparato productivo, es que lo que se protege es
la vida de la industria, y la implicación elemental es que la industria sólo puede
sostenerse si no produce pérdidas, lo que podría medirse por el excedente económico
que genera, esto es, sólo si la industria genera un valor agregado.

Por esta razón, la protección nominal no es un indicador de protección del aparato
productivo, pues no muestra los efectos de las tarifas sobre el valor agregado de la
industria.

La teoría de la estructura tarifaria y la TPE

En la literatura, el interés en la TPE surge en la década de los sesenta con los es-
tudios de Harry Gordon Johnson (1965 [18]), Bela Balassa (1965 [3]) y Warner Max
Corden (1966 [7]), siendo la exposición de Jonhson la más completa y detallada hasta
su momento. Johnson analizó la estructura tarifaria utilizando el sistema de insumo-
producto de Leontief, mostrando las claras diferencias existentes entre la tarifa ex-
plícita y la implícita o efectiva, ilustradas con un par de ejemplos de procesos pro-
ductivos y relaciones de comercio.

Balassa, utilizando los resultados de Johnson, estimó los efectos de la estructura de
protección arancelaria en los países industriales y en desarrollo. Usando la TPE co-
mo medida de referencia, analizó los efectos de la estructura de protección sobre la
asignación de recursos y, en consecuencia, poder interpretar la TPE en términos de
escasez y ventajas comparativas.

Un año más tarde, Corden reintrodujo la teoría de la estructura tarifaria y las tasas
de protección efectiva, llamando la atención sobre las diferentes consideraciones que
deben hacerse dentro del cálculo de esta medida. Entre estos puntos se destaca el
análisis de productos transables y no transables, los impuestos al consumo y a la
producción, las elasticidades de sustitución en la producción y la tasa de cambio.

A partir de estos primeros estudios surgió un interés especial por estimar la TPE, ini-
ciando en Balassa (1965 [3]) y Basevi (1966 [4]). En Latinoamérica se han realizado,
entre otros, los siguientes estudios: para Chile, De la Cuadra (1974 [13]); para Co-
lombia, Perfetti y Rueda (1990 [20]), Fedesarrollo (1996 [17]) Echavarría, Gamboa y
Guerrero (2000 [14]) y Cubillos (2002 [10]); y para Perú, Zorrilla, Reinoso y Carrasco
(2003 [21]).

Frente a los estudios pioneros de Johnson, Corden y Balassa, el presente estudio
hace un aporte al análisis de sensibilidad de la TPE ante variaciones tecnológicas
y variaciones de los precios de insumos y productos ﬁnales. Comparado con los
estudios de Perfetti, Echavarría y Cubillos, este estudio hace un diagnóstico más


detallado y reciente de la protección de la industria y estima y analiza los efectos
de la Reforma Estructural Arancelaria de 2010, determinando aquellas ramas de la
producción que están desprotegidas o sobre-protegidas.

Tasa de Protección Efectiva

Hasta ahora sólo se ha mencionado el concepto de protección efectiva, comparan-
do algunas de las características de una medida de protección de toda la industria,
frente a medidas parciales de protección, razón por la cual a continuación se cita
la definición de Corden (1966, pág. 222 [7]): “La Tasa de Protección Efectiva es el
incremento porcentual del valor agregado por unidad en una actividad económica,
provocado por una estructura tarifaria en relación con la situación de ausencia de
tarifas”. Esto es, la Tasa de Protección Efectiva de una actividad productiva j se de-
fine como la diferencia entre el valor agregado por unidad a precios domésticos y el
valor agregado por unidad a precios internacionales, en relación con este último. De
manera formal,
VAc − VAs
j j
TPEj = , (1)
VAs
j

donde VAc es el valor agregado con intervención, para el producto j, y VAs es el valor
j j
agregado sin intervención, para el mismo producto.

El valor agregado económico que da una empresa a un producto se define como la
diferencia entre el ingreso total y el valor del consumo intermedio requerido para
la producción de tal bien. El ingreso total por producto j en un escenario sin inter-
vención está dado por su precio final, mientras el consumo intermedio por producto
corresponde al agregado de los costos de los insumos en las cantidades requeridas
por unidad de producto.

Estos insumos pueden ser clasificados en transables y no transables. Los insumos
transables son aquellos sujetos del comercio internacional o que tienen sustitutos
perfectos en ese mercado. Los insumos no transables son los que no cumplen con
ninguna de estas características. Teniendo en cuenta esta clasificación de los insu-
mos, y siguiendo a Walras y Leontief, el valor agregado por unidad de producto j en
un escenario sin intervención se define como:

VAs = p j − ∑ Aij pi − ∑ Anj pn ,
j (2)
i n

donde p j es el precio sin intervención para el producto j; pi es el precio sin interven-
ción para el insumo transable i; pn es el precio sin intervención para el insumo no
transable n; Aij es la cantidad del insumo transable i, utilizada para producir una


unidad del producto j; y Anj es la cantidad del insumo no transable n, utilizada para
producir una unidad del producto j.

En un escenario con intervención, el valor agregado de la rama j tiene la misma es-
tructura, pero presenta diferencias en los precios. Asumiendo que los productores
internos son racionales, de la situación con intervención se deriva que los precios in-
ternos que afectan el valor agregado son los resultantes luego de aplicar las tasas de
protección nominal o aranceles nominales ad valorem sobre los precios de los bienes
que se transan, esto es

VAc = p j (1 + t j ) − ∑ Aij pi (1 + ti ) − ∑ Anj pn (1 + tn ),
j (3)
i n

donde t j es el arancel para el producto j; ti es el arancel para el insumo transable i; y
tn es el arancel nominal para el insumo no transable n.

Inicialmente, los coeficientes Aij y Anj se suponen constantes, pues no dependen
directamente de intervenciones del Gobierno y además corresponden a la tecnología
de producción o estructura productiva de cada industria, por lo que no se espera
que varíen de forma significativa en el corto plazo. Sustituyendo (2) y (3) en (1),
dividiendo tanto en el numerador como en el denominador por p j , y simplificando,
el resultado es
p p
t j − ∑i Aij pi ti − ∑n Anj pn tn
j j
TPEj = p . (4)
1 − ∑i Aij pi
j
− ∑n Anj pn
pj

Para hacer más sencilla la expresión anterior, a continuación se definen unos nuevos
‘coeficientes técnicos’ de producción. Sean aij la participación del costo del insumo
transable i en el valor producto j, y anj la participación del costo del insumo no
transable n en el valor producto j, expresados como
pi pn
aij = Aij y anj = Anj , (5)
pj pj

podemos reescribir la última descripción de la TPEj como

t j − ∑i aij ti − ∑n anj tn
TPEj = . (TPE General)
1 − ∑i aij − ∑n anj

Esta es la fórmula propuesta por Little, Scitovsky y Scott (1970 [19]). Esta expresión
es simplemente la diferencia entre el valor que el arancel añade al producto final y
el costo que otros aranceles añaden a los insumos de producción, ponderados por la
participación del costo de tales insumos en el precio de mercado del bien final.

Puesto que tn no existe o simplemente no se conoce, en los trabajos aplicados sue-
len hacerse dos tipos de variaciones a esta fórmula: i) el método simple de Corden


(1966 [7], 1971 [9]); y ii) el método simple de Balassa (1981 [1]). El método de Corden
consiste en agrupar los insumos no transables con el valor agregado, con lo cual los
términos con subíndice n desaparecen y la fórmula resultante de la TPE es
t j − ∑i aij ti
TPEj = (TPE de Corden)
1 − ∑i aij

Con esta adaptación de la TPE, este indicador debe interpretarse como el aumento
proporcional en el valor agregado y en el valor de los insumos no transables, como
resultado de la política de protección arancelaria.

El método de Balassa supone que tn = 0, esto es, que la estructura de protección en
frontera no afecta los insumos no transables, y agrupa los insumos no transables con
los transables. En este caso la TPE es
t j − ∑i aij ti
TPEj = . (TPE de Balassa)
1 − ∑i aij − ∑n anj

En este estudio se utiliza la TPE con el método simple de Corden (TPE de Corden).

En la definición anterior de la TPE sólo se incluyen los aranceles como medidas de
protección, de tal modo que si no existieran, ti , tn = 0, la TPE sería igual a cero. Sin
embargo, las medidas de protección van más allá de la protección en frontera. Exis-
ten impuestos o subsidios a la producción interna del producto, así como al consu-
mo de los insumos requeridos para su producción, los cuales deberían ser tenidos en
cuenta en una medición más precisa de la TPE, por cuanto afectan el valor agregado
nacional. Una breve explicación de la incorporación de ayudas internas se describe
en la primera sección de los Anexos.

Una breve interpretación de la TPE

La TPE por sí sola no aporta mucha información al análisis de la estructura de pro-
tección. Ésta es una medida relativa entre actividades productivas, y comparativa
entre bienes finales, materias primas y bienes de capital. En términos generales, se
considera que la actividad cuya TPE es mayor está más favorecida por la política
comercial y de ayudas internas ya que permite a la industria multiplicar su valor
agregado, de forma tal que la diferencia entre la remuneración de los productos y
la remuneración de los insumos se hace más amplia en relación con un escenario de
referencia en que no hay intervención del Gobierno.

Como lo afirman Zorrilla y Reinoso (2003, pág. 11 [21]) Corden señala que, de acuer-
do con la estructura arancelaria y de ayudas internas que determinen la TPE, en el
mediano o largo plazo la producción local puede desplazarse desde actividades po-
co protegidas hacia actividades más protegidas (efecto producción). De igual modo,


el consumo puede trasladarse de productos muy protegidos hacia bienes desprote-
gidos (efecto consumo). La gradualidad y resultado neto de estos efectos dependerá
de las elasticidades de sustitución en la producción y en el consumo, así como de la
rentabilidad y la consistencia de la política arancelaria por parte del Gobierno, entre
otras variables.

Análisis de sensibilidad

Una mejor interpretación de los efectos de diferentes fenómenos, incluida la Reforma
Estructural Arancelaria puede ser obtenida con un análisis teórico de sensibilidad.
Para analizar los efectos de los cambios en los aranceles, precios y tecnologías en la
protección efectiva de un producto, se utilizará la ecuación (TPE de Corden).

Arancel de producto

∂TPEj 1
= >0 (6)
∂t j 1 − ∑i aij

Puesto que el denominador siempre es positivo, es decir, siempre hay un valor agre-
gado en el producto, aumentos marginales en el arancel del producto implican un
aumento en su protección. Puesto que la segunda derivada es nula, el efecto de cam-
bios en el arancel es siempre el mismo.

Arancel de insumo
∂TPEj amj
=− <0 (7)
∂tm 1 − ∑i aij

El efecto de aumentos en el arancel de un insumo implican una reducción en la pro-
tección efectiva del producto. Puesto que siempre existe un valor agregado en el
producto, la magnitud del impacto será menor que la magnitud del impacto pro-
ducido por variaciones equivalentes en el arancel del producto. Además, al igual
que los efectos del arancel del producto sobre la TPE, los cambios en el arancel del
insumo tienen efectos constantes.

Valor agregado / coeﬁciente técnico

Los cambios en coeﬁcientes de costo relativo ( aij ) pueden obedecer a cambios en la
tecnología o a variaciones no proporcionales entre los precios de los insumos y del


producto, es decir, variaciones de los precios relativos2 . Luego, en este punto debe
hacerse un análisis teórico diferenciado, comenzando con los coeficientes técnicos de
producción, como se muestra a continuación.
∂TPEj −tm (1 − ∑i aij ) + (t j − ∑i aij ti ) pm
=
∂Amj (1 − ∑i aij )2 pj
(t j − ∑i aij ti ) − (tm − tm ∑i aij )
= donde i = 1, . . . , m, . . . ,I (8)
(1 − ∑i aij )2

El aumento en el coeficiente técnico de un insumo m implica un aumento de la pro-
tección efectiva del producto, siempre que el arancel del producto sea lo suficien-
temente alto en relación con los aranceles de los insumos. Nótese que la condición
expresada en el numerador no se afecta por el coeficiente amj , lo que muestra que los
cambios en los coeficientes técnicos no cambian el signo del efecto sobre la TPE. La
figura 1 puede ayudar a entender los efectos.

Figura 1: Sensibilidad de la TPE a mejoras tecnológicas

TPE j

TPE∗
j

− Amj

En la gráfica, mientras en el eje de las ordenadas se encuentra la TPEj , en el eje de
las abscisas se ubica la variable − Amj , lo que indica que desplazamientos hacia la
derecha deben ser interpretados como mejoras tecnológicas. Las líneas punteadas
muestran la tendencia de la TPE conforme se dan mejoras tecnológicas que reducen
el consumo del insumo m. Si la industria se encuentra en una situación de ‘despro-
tección’, las mejoras tecnológicas aumentarán su protección. En caso contrario, la
protección tendrá una tendencia decreciente. En cualquier caso, puesto que las me-
joras tecnológicas tienden a reducir la participación del insumo m en el costo del
producto j, la TPEj tiende a su nivel TPE∗ , que equivale a la tasa de protección que
j
no depende del insumo m y por tanto, tampoco del arancel tm ni del precio pm .
2 Debe señalarse que si los precios utilizados son constantes, los precios relativos se mantendrán
constantes en el tiempo. Una medida más realista de la protección efectiva debería estar calculada
en precios corrientes, pues son estos los que realmente reflejan los costos de las industrias.


La ecuación (8) también puede expresarse de la siguiente forma:
∂TPEj TPEj − tm
= . (9)
∂Amj 1 − ∑i aij
Esto muestra que la condición para que aumentos de algún coeficiente técnico ten-
gan un efecto positivo sobre la protección efectiva es que la TPE sea mayor que el
arancel del insumo asociado al coeficiente técnico que se aumenta. En otras palabras,
si la industria no está ‘suficientemente’ protegida, mejoras tecnológicas implican un
aumento de la protección efectiva, pero en industrias sobre- protegidas, mejoras tec-
nológicas implican una caída de la protección efectiva. Debe notarse que sin impor-
tar estas variaciones sobre la TPE, y puesto que la TPE es una medida relativa de la
protección frente a un escenario sin intervención, mejoras tecnológicas implican un
aumento del valor agregado, manteniendo los demás factores constantes.

Precio del producto
∑i Aij pi ti ∑i Aij pi
∂TPEj ( p j )2
1 − ∑i aij − t j − ∑i aij ti ( p j )2
= 2
∂p j 1 − ∑i aij
∑i aij ti − t j ∑i aij
= 2
(10)
1 − ∑i aij pj
Incrementos en el precio del producto tendrán un efecto positivo en la tasa de pro-
tección efectiva si el sobre-costo de los insumos es mayor que el sobre-costo de los
insumos valorado con la tarifa de producto. Aunque cambios de este tipo afectan sig-
nificativamente el valor agregado bajo escenarios de intervención y no-intervención,
los efectos sobre la TPE son bajos en relación con los analizados anteriormente. La
anterior condición puede ser expresada de la siguiente manera:

∑ aij ti > t j ∑ aij −→ t j > TPEj . (11)
i i

Es decir, la condición para que aumentos en el precio del producto generen aumen-
tos en la TPE es que la tasa de protección efectiva sea más baja que el arancel del
producto, esto es, bajo una situación de relativa desprotección.

Precio del insumo
∂TPEj −tm (1 − ∑i aij ) + (t j − ∑i aij ti ) Amj
= donde i = 1, . . . , m, . . . , I
∂pm (1 − ∑i aij )2 pj
(t j − ∑i aij ti ) − (tm − tm ∑i aij ) Amj
= (12)
(1 − ∑i aij )2 pj


Puede verse que los efectos de cambios en el precio pm sobre la TPEj son muy si-
milares a los causados por amj y la condición para que los efectos sean positivos o
negativos es la misma. La diferencia radica en que los efectos del precio del insumo
serán menores en la medida en que amj < pm .

Datos

Los coeficientes utilizados en los cálculos corresponden a los aij determinados por
Aij , pi y p j . Puesto que en realidad la tecnología de las industrias no es en general
de coeficientes fijos, los Aij no existen como coeficientes técnicos fijos o simplemente
no se conocen. Por esta razón, los aij se obtienen de la participación del valor de
los insumos en el valor de los productos. Sin embargo, estos costos relativos de los
insumos resultan de precios observados, es decir, de precios bajo intervención, por
c
lo que corresponden a aij . De acuerdo con esto, los precios implícitos en estos costos
relativos deben descontarse utilizando los aranceles correspondientes. Esto es,
c
pi (1 + t j )
c p i (1 + t i ) c
aij = Aij c = Aij p (1 + t ) −→ aij = aij
pj j j (1 + t i )

Esta matriz de costos fue elaborada por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadísticas (DANE) en el marco de un convenio realizado entre esa entidad y
el Departamento Nacional de Planeación (DNP). La actualización de las estructuras
de costos preliminares se hizo para 1999, pero la valuación final se hizo a precios de
2000. Como se explicó anteriormente, aunque preliminarmente se trabajó con precios
de mercado, los precios se ajustaron para obtener una matriz de costos a precios sin
intervención.

La matriz de costos resultante contiene las inter-relaciones insumo-producto para
377 ramas de producción, desagregadas así: 35 ramas con código CIIU Rev. 2 A.C. a
ocho dígitos, que representan al sector primario, y 342 ramas con código CIIU Rev.
2 A.C. a cuatro dígitos, que representan al sector agroindustrial e industrial. Para
la producción en estas 377 ramas se utilizan 3.297 insumos diferentes, lo que hace
de esta matriz de costos una matriz rectangular, pues a cada rama se le asignan sus
respectivos insumos, independientemente de si existen o no como ramas.

Los insumos están desagregados así: 2911 con código CIIU Rev. 2 A.C. a ocho dí-
gitos, 356 insumos con código CIIU Rev. 2 A.C. a cinco dígitos y 40 insumos con
código CIIU Rev. 2 A.C. a cuatro o menos dígitos que equivalen a servicios reque-
ridos para la producción (insumos no transables). Siguiendo el supuesto de Corden
(TPE de Corden), estos insumos no transables no fueron incluidos en el cálculo de
la TPE, pasando a integrar el valor agregado de las diferentes industrias. Como re-


sultado, los cálculos de protección efectiva se hacen sobre ramas con la estructura
definida en el cuadro 6.

Los datos de comercio se obtuvieron de las bases de datos de declaraciones de impor-
taciones de 2010, provenientes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), mientras los registros de productos en el SAFP se obtuvieron del Ministe-
rio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR). Esta información está identificada a
nivel de subpartida del arancel colombiano (Sistema Armonizado). Las clasificacio-
nes CUODE y GCE, y los datos de registro de producción nacional se obtuvieron
del MCIT. Esta información fue cruzada con la matriz de costos utilizando la corre-
lativa entre CIIU Rev. 2 A.C. y Sistema Armonizado de la Dirección de Desarrollo
Empresarial del DNP.

Cuadro 6: Estructura productiva por ramas
División /
Número de
Actividad
Actividad ramas
(CIIU Rev.
agrupadas
2 A.C.)
11111 Cebada ,maíz blanco, maíz amarrillo, sorgo y arroz 5
Yuca, caña de azúcar, caña panelera, semilla de algodón, aceite crudo de
11112 9
palma, soya, tabaco, café sin tostar, cafetos, cacao incluso tostado
11113 Cebolla cabezona, cebolla junca, tomate, papa, arveja, frijol 6
11115 Cítricos, plátano y banano 3
11118 Ganado bovino y carne porcina 2
11119 Pollos y gallinas, pavos 1
11129 Huevos, ganado bovino leche 2
1200 Silvicultura 1
12114 Flores 1
13011 Atún 1
13012 Camarón de cultivo, moluscos de mar 1
31 Productos alimenticios, bebidas y tabaco 66
32 Textiles, prendas de vestir e industrias del cuero 61
33 Industria de la madera y productos de la madera, incluidos muebles 16
34 Fabricación de papel y productos de papel; imprentas y editoriales 14
Fabricación de sustancias químicas y de productos químicos, derivados del
35 47
petróleo y del carbón, de caucho y plásticos
Fabricación de productos minerales no metálicos, exceptuando los derivados
36 22
del petróleo y del carbón
37 Industrias metálicas básicas 13
38 Fabricación de productos metálicos, maquinaria y equipo 91
39 Otras industrias manufactureras 15
Total 377

Los cálculos de la TPE se basaron en el arancel aplicado en las importaciones. El
arancel aplicado corresponde al arancel efectivamente pagado por sistemas de pre-


ferencias arancelarias, acuerdos de libre comercio y sistemas de compensación de
precios vía aranceles, entre otros. En general, este arancel es menor al arancel nomi-
nal, y se utiliza en este estudio por cuanto permite medir el sobre-costo real de los
productos importados en el mercado nacional. Los cálculos agregados de la TPE y
el arancel aplicado corresponden a los promedios ponderados por importaciones de
las subpartidas del arancel colombiano o las ramas de la producción.

Dada la disponibilidad de información para calcular la TPE, los resultados presen-
tados y su análisis se basan en los siguientes supuestos: i) los precios sin interven-
ción equivalen a los precios relativos internacionales; ii) los precios relativos de 2000
equivalen a los de 2010; iii) la tecnología del aparato productivo nacional de 2000
equivale a la de 2010; iv) los insumos no transables no tienen un costo signiﬁcativo
en la producción; y v) con la reforma no hay sustitución en el consumo de productos
importados en el corto plazo.

Efectos de la Reforma

Los efectos de la REA se analizan a continuación en el contexto de sus objetivos,
observando en particular la protección efectiva arancelaria del aparato productivo
nacional, y teniendo el arancel nominal (protección nominal) como medida de refe-
rencia para el análisis. También se analiza la situación de sobre-protección o despro-
tección efectiva de los sectores de la economía, teniendo como indicadores la relación
entre el arancel nominal y la TPE, y el signo de la sensibilidad de la TPE a los cambios
tecnológicos, como se explica para la ecuación (8).

Cuadro 7: Efecto General de la REA en la economía
Antes de la Con la
Tipo de Protección1 REA % REA %
Arancel nominal 13,96 9,62
2
Arancel aplicado 8,26 5,51
2
Tasa de Protección Efectiva 12,29 8,42
Nota 1: Esta es la protección por ramas (CIIU Rev. 2 A.C.)
Nota 2: El arancel aplicado y la TPE están ponderados por importaciones.

Teniendo en cuenta que dos de los objetivos de la REA fueron reducir los aranceles
a las importaciones y simpliﬁcar la estructura arancelaria, en el cuadro 7 se presen-
tan los efectos globales sobre los aranceles y la protección de la economía. Puede
observarse que mientras el arancel nominal fue reducido en 4,34 pp., el arancel efec-
tivamente aplicado en la economía se redujo en 2,75 pp. Esto ocurre porque muchas


de las importaciones que se hacen actualmente son objeto de acuerdos de libre co-
mercio o convenios arancelarios. En el análisis por sectores productivos se hará una
mayor referencia a este factor.

A pesar de la ‘escasa’ reducción del arancel nominal, el resultado final es una dismi-
nución de 3,87 pp. en la TPE. Esto evidencia que el efecto real sobre las importaciones
es menor al esperado. Sin embargo, se muestra un avance en la consecución de su se-
gundo objetivo. La diferencia de 1,67 pp. entre la protección nominal y efectiva antes
de la reforma, fue reducida a 1,2 pp., mostrando un aplanamiento de la estructura
arancelaria3 . Este efecto puede verse de manera más clara en la figura 2.

Figura 2: Dispersión en la Protección Efectiva
.06

2010
REA
.04
Densidad
.02
0

-25 0 25 50 75 100 125 150 175
TPE %

Esta figura muestra que aunque los cambios efectivos no son tan altos como los no-
minales, sí se logró reducir la dispersión de la protección efectiva en la economía, en
particular en ramas de la producción que estaban protegidas en más de 100 %4 . Aquí
también se evidencia una reducción de los bienes con TPE negativa (tercer objetivo
de la REA), así como una ubicación del pico de la densidad más cercana al 0 %.

En la figura 3 se presentan los efectos diferenciales de la REA en la protección nomi-
nal y aplicada por actividad económica (clasificación en el cuadro 6). Observando el
arancel nominal, se encuentra que las actividades agropecuarias no resultaron signi-
ficativamente afectadas por la reforma, exceptuando el Atún (13011), el Camarón de
cultivo y los moluscos de mar (13012), y los Productos alimenticios, bebidas y tabaco
(31).

3 De la TPE de Corden se tiene que l´mti →t j TPEj aij , ti , t j = t j .
ı
4 Una TPE de 100 % significa que la estructura arancelaria duplica el valor agregado de la industria,
con respecto a una situación de no intervención.


Figura 3: Efectos sobre la Protección Nominal y Aplicada
35
Cambio nominal
30 Cambio aplicado

25

20

15
%

10

5

0 10

5

0
11 1
11 2
11 3
11 5
11 8
11 9
9

13 4
13 1
2
00

31
32
33
34
35
36
37
38
39
11
11
11
11
11
11
12

11
01
01
12
11

12

Actividad / División

Esto se debió al tratamiento especial que dio la REA a gran parte del sector agro-
pecuario. Mientras tanto, en los sectores industriales sí se presentó un cambio im-
portante en el arancel nominal y aplicado, que está alrededor del 5 %. Las caídas
más fuertes se dieron en la producción de Textiles, prendas de vestir y cuero (32), y
Productos minerales no metálicos (36).

No obstante, la estructura del arancel aplicado permite ver otros efectos. A pesar de
que la REA no afectó el arancel nominal del sector agropecuario, este sector tiene
un arancel aplicado menor al de la industria manufacturera. El caso particular de
la actividad 11113 es un claro ejemplo. Mientras la importación de cebolla cabezo-
na, cebolla junca, tomate, papa, arveja y frijol tiene un arancel nominal promedio de
33 %, en 2010 el 88 % de las importaciones de estos bienes entraron al país pagando
un arancel del 0 %. De este porcentaje el 80 % provino de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN). Gracias a estos acuerdos y a la modalidad de las importaciones que
provinieron de otros países, el arancel aplicado fue de 1,6 %. Este primer análisis per-
mite ver que el sector agropecuario no está tan protegido (con la política arancelaria)
como pudiera parecer.

Sin embargo, como se discutió en la sección Protección efectiva, ni el arancel nominal
ni el aplicado son una medida integral de la protección arancelaria. A continuación
se presenta un análisis en el que se compara el arancel nominal con la Tasa de Pro-
tección Efectiva de todas las actividades de la economía (clasiﬁcación del cuadro 6).

La ﬁgura 4 muestra la relación entre el arancel nominal (ponderado por importacio-
nes) y la TPE (basada en el arancel aplicado ponderado por importaciones). Cada


uno de los puntos ubicados en las figuras representa una rama de la economía. La
proporcionalidad entre estos dos indicadores se representa mediante una línea de 45
grados y una zona de tolerancia que equivale a una desviación estándar de la TPE.

Figura 4: Desbalances en la Protección antes y después de la REA
40
Agropecuario 2010 Industria 2010
Agropecuario REA Industria REA

30

20
TPE (%)

10

0

-10
0 5 10 15 20 25 30
Arancel nominal (%)

Esta zona de tolerancia permite identificar las ramas que tienen una estructura aran-
celaria relativamente plana5 dentro de su cadena productiva, es decir aquellas con
un arancel nominal (asociado al bien final) similar a la TPE de la rama.

Las ramas que sobrepasan la zona de tolerancia son sectores altamente protegidos
(en relación con su arancel nominal), mientras las ramas que no alcanzan la zona
de tolerancia son sectores poco protegidos. Por último, los puntos ubicados en el
cuadrante negativo representan ramas perjudicadas por la estructura arancelaria,
pues su valor agregado se ve reducido por el instrumento, en comparación con un
escenario de no intervención.

Todas las ramas desprotegidas o sobre-protegidas evidencian una ineficacia e inefi-
ciencia de la política arancelaria, en la medida en que los efectos del instrumento
son diferentes al objetivo planteado, siendo diferentes las señales arancelarias de los
efectos reales, y por consiguiente, distorsionando los incentivos a la participación
en algunas actividades en favor o perjuicio de otras. Estas diferencias no deseadas
suelen provenir de brechas sustanciales entre los aranceles de los bienes finales y las
materias primas y bienes de capital requeridos para su producción.

En la figura 4 el sector principal y el período representado por cada uno de los pun-
tos, se identifican con las convenciones señaladas. Aquí se evidencia que la protec-
5 Una estructura plana quiere decir que todos los eslabones de la cadena tienen un mismo arancel.


ción efectiva de la economía se redujo en promedio, manteniendo la proporcionali-
dad entre la protección nominal y efectiva. Adicionalmente, se nota como efecto po-
sitivo la corrección de la protección nominal de algunas actividades agropecuarias,
con lo cual el instrumento corresponde en mayor medida con la protección efectiva
de estos sectores.

Se resaltan dos actividades desprotegidas de manera atípica. Con un arancel nominal
de 33 % la producción de cebolla cabezona, cebolla junca, tomate, papa, arveja y
frijol; y con una TPE de -6 % la producción de pollos, gallinas y pavos.

En las siguientes gráficas se presenta el mismo esquema para la situación posterior a
la Reforma. Como elemento adicional se identifican las ramas que entraron o salieron
de la zona de tolerancia, por efecto de la REA.

Sector agropecuario

Figura 5: Desbalances en la protección efectiva: sector agropecuario
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca (1) Productos alimenticios, bebidas y tabaco (31)
25 Protección plana 60 Protección plana
Sobre/sub-protección Tabaco, café, Sobre/sub-protección Carnes frías
cacao y yuca 50
20 Cambios por reforma Cambios por reforma Aceites y grasas

15 40 Matanza de ganado menor
Conserv. de carnes
TPE (%)

TPE (%)

10 30 Mermeladas y jaleas Queso
Maíz blanco Confitería, Encurtidos, salsas, azúcar
20 pastas y vino panadería, pastelería, galletería,
5 bizcochería y cigarrillos
Cebada
0 10 Matanza de aves de corral y
Cebolla animales de caza menor
Semilla de algodón cabezona Atún, tomate, Alcohol
-5 plátano y banano 0 etílico Prep. de pescados y mariscos Matanza de ganado
Pollos y gallinas mayor (80%, 69%)
Mezclas para alimentación infantil
-10 Frijol (60%,1%) -10

0 5 10 15 20 0 10 20 30 40 50
Arancel nominal (%) Arancel nominal (%)
Fuente: Cálculos de los autores. Fuente: Cálculos de los autores.

Agricultura, caza, silvicultura y pesca. En este sector no hubo cambios significativos
en la protección que sean consecuencia de la REA. Esto ocurre porque los productos
agropecuarios incluidos en el SAFP o con diferimientos en el TLC fueron excluidos
de ella. No obstante, en la figura 5 se presenta un gran número de productos con una
alta protección nominal que no se refleja en la realidad. Como ya se había notado,
el “Frijol” tiene un arancel nominal del 60 %, pero una protección efectiva cercana al
1 %, debido a que el arancel aplicado con que entra al país es cercano al 0 %.

Además del frijol, resalta la protección negativa (ya notada) de la producción de “Po-
llos y gallinas”. Esta protección negativa proviene de un alto valor de los aranceles
de los insumos en relación con el arancel del producto. Aunque el arancel nominal
a la importación de pollos y gallinas es de 5 %, el arancel aplicado es en promedio


0,47 %, producto de la importación proveniente en un 90 % de Brasil a un arancel
de 0 %6 . Mientras tanto, para su producción se requiere de alimentos balanceados
para aves, productos farmacéuticos para uso veterinario e incubadoras, entre otros
insumos. El insumo más determinante es el alimento para aves, que tiene un arancel
nominal de 15 %7 y un arancel aplicado de 4,56 %, principalmente producto de una
importación que proviene en un 66 % de Perú con un arancel de 0 %.

Productos alimenticios, bebidas y tabaco. En las actividades agropecuarias más in-
dustrializadas se destaca la protección negativa de la producción de “Mezclas para
alimentación infantil”. Aunque el promedio del arancel nominal de estos bienes es
cercano al 15 %, las importaciones provienen principalmente de México, Brasil y Chi-
le (70 %) con un arancel aplicado de 0 %, y de Argentina (22 %) con uno de 10,6 %.
Mientras tanto, la leche en polvo y las harinas de trigo y soya, principales insumos de
estos alimentos, son importados con un arancel aplicado del 13,3 %, principalmente
de México y Estados Unidos (99 %).

La “Matanza de ganado menor” tiene una protección nominal de 20 % y una protec-
ción efectiva que la duplica. Esto se debe a que el arancel aplicado de sus insumos,
4,1 %, es más bajo que el arancel aplicado de sus productos finales, ubicado en 13,4 %,
producto de que un 69 % de estas importaciones ingresa al país con un arancel infe-
rior al 20 %8 . También debe destacarse la “Matanza de ganado mayor”, que aunque
no está sobre-protegida en relación con su arancel nominal, tiene la protección más
alta dentro de este conjunto de actividades, con una TPE de 69 %.

Particularmente, dentro de este subsector de la economía agropecuaria algunas ra-
mas sí fueron afectadas por la Reforma. La protección nominal de la preparación de
“Carnes frías” bajó y se alineó con la protección efectiva, debido a que los trozos de
la especie porcina y los hígados de cualquier especie pasaron de un arancel nominal
de 20 % a 15 %, reduciendo también su TPE. Los “Aceites y grasas” también fueron
alineados, gracias a la reducción del arancel nominal del aceite de oliva y del aceite
de babasú (20 % a 15 %), y del arancel del aceite de tung y el aceite de lino (20 % a
10 %).

Dentro de la producción de “Confitería, pastas y vino”, las preparaciones alimen-
ticias de cacao, las frutas confitadas, las pastas alimenticias de cualquier tipo y los
vinos de uva fueron clasificados como bienes de consumo y su arancel pasó de 20 %
a 15 %. Así mismo, el arancel de las bebidas con “Alcohol etílico” se redujo al 15 %.
Esto permitió que la protección nominal se aproximara a la aplicada.

6 Producto del Acuerdo de Complementación Económica No. 59 CAN - Mercosur (Mercado común
del Sur).
7 Este arancel no se redujo con la reforma por pertenecer a la franja de Maíz Amarillo.
8 En particular, la carne de cerdo tuvo un alza de precios desde marzo de 2010, llevando a una reduc-
ción del arancel bajo el SAFP.


Sector industrial

Textiles, prendas de vestir e industria del cuero. Esta división se desagrega en 61
ramas. La REA afectó de manera signiﬁcativa a tres ramas de la producción. El aran-
cel nominal de los “Tejidos planos, paños y telas de lana” pasó del 20 % al 10 % con
el primer decreto y luego quedó en 5 % con el ajuste a la reforma. Esta reducción per-
mitió que el arancel nominal se alineara con el arancel aplicado, que pasó del 4,8 % al
1,3 % con la REA. Este bajo arancel aplicado se explica por un 26 % de importaciones
bajo acuerdos de libre comercio y un 52 % de importaciones con un arancel de 0 %,
provenientes de Estados Unidos y China9 , principalmente. La protección efectiva
también se redujo con la REA, pasando de 5,9 % a 1,3 %10 .

Figura 6: Desbalances en la protección efectiva: industria (primera parte)
Textiles, prendas de vestir y cuero (32) Industria y productos de la madera (33)
60 Confección de manteles y similares 25
Protección plana Protección plana
Artículos de cuero para uso industrial
50 Sobre/sub-protección 20 Sobre/sub-protección
Ataudes y urnas
Cambios por reforma Confección de ropa para cama Cambios por reforma
40 15
Tapetes y alfombras Artículos de madera
TPE (%)

TPE (%)

30 artificiales y sintéticos para construcción
10
20
5 Maderas aglomeradas
10 y aserrado de madera Cajas de madera
Artículos
de carnaza 0
0 Mangos para herram.
Tejidos planos, Confección de
paños y telas de lana Géneros de algodón ropa para trabajo -5
-10
y tejidos de punto
0 3 6 9 12 15 0 5 10 15

Fabricación de papel y productos de papel (34) Sustancias y productos químicos (35)
25 30
Protección plana Artículos sanitarios de papel Protección plana

20 Sobre/sub-protección Grabado, fotograbado, electrotipia, 25 Sobre/sub-protección Calzado de caucho y sus partes
estereotipia y fotomecánica Calzado de plástico y sus partes Productos para
Cambios por reforma Cambios por reforma Detergentes tratar metales
Papel y cartón no 20
15 Tintas para imprenta y demás Envases, cajas
clasif. antes
TPE (%)

TPE (%)

Reconstrucción, y vasijas plásticas
15 vulcanización Repuestos y accesorios
Encuadernación y reencauchado plásticos para uso Desinfectantes y
10 industrial desodorantes
de llantas
10 Fibras celulósicas
Jabones
Cajas de cartón Tipografías y Cosméticos
artificiales
5 plegables litografías Otros prep. y preparados
Papel y papeles 5 Prep. esp. químicos de tocador
para limpieza
especiales Otros
0 0 productos de caucho

-5 -5
0 5 10 15 0 5 10 15 20

El arancel de los “Artículos de carnaza” fue reducido de 15 % a 5 % con el primer
9 Estas importaciones entran con un arancel de 0 %, pues están amparadas por el Plan Vallejo (con-
tenido junto con otras medidas en el Decreto Ley 444 de 1967) bajo un régimen de importación
temporal para perfeccionamiento de materias primas e insumos.
10 Puesto que buena parte de los tejidos que entraron bajo el Plan Vallejo debería ser re-exportada,

esta TPE podría estar levemente subestimada.


decreto y finalmente fue ajustado a 10 %. Aunque la Reforma redujo el arancel en 5
pp., el arancel aplicado fue afectado mínimamente. En 2010 estos bienes fueron im-
portados principalmente de Brasil (70 %) con un arancel cercano al 0 %, por lo que
se estima que la REA reduce el arancel aplicado de 2,7 % a 2,2 %, teniendo una afec-
tación mínima de la TPE. Sin embargo, esta reducción del arancel nominal permitió
una alineación del arancel nominal con la protección efectiva de esta industria.

Finalmente, la protección nominal de la “Confección de ropa para el trabajo” tam-
bién fue alineada con la efectiva. El arancel nominal de estos productos bajó de 20 %
a 15 % pero el arancel aplicado fue afectado mínimamente. Antes de la Reforma el
arancel aplicado estaba en 4,15 %, producto de la importación de un 79 % provenien-
te de Perú. Con la REA el arancel aplicado pasó a 3,1 %.

Dentro de las actividades protegidas atípicamente se encuentran tres ramas. Con la
REA el arancel nominal de la “Confección de manteles y similares” fue reducido de
20 % a 15 % y la TPE se redujo de 77 % a 61 %. Sin embargo esta actividad tiene hoy
una protección efectiva que cuatriplica la nominal. Esta multiplicación de la protec-
ción se debe a una baja participación de los aranceles de los insumos en los costos
de producción y un arancel aplicado relativamente bajo. Con la Reforma, mientras
el arancel aplicado de los bienes finales queda en 13,8 %, el arancel aplicado pasa a
5,6 % para los hilos artificiales y 2,8 % para los pigmentos, principales insumos de
esta rama. El bajo nivel del arancel aplicado de estos insumos se debe a que cerca
del 40 % entran al país con una tarifa de 0 %11 . El diagnóstico para los “Artículos de
cuero para uso industrial” y la “Confección de ropa para cama” es similar.

Con un diagnóstico contrario se destaca la fabricación de “Géneros de algodón y
tejidos de punto”, cuya TPE era negativa en 2010 y a pesar de la reforma aún es
negativa. Este perjuicio para la producción de géneros de algodón se debe al alto
arancel nominal y aplicado que tienen sus principales insumos: los hilados de fila-
mentos continuos de fibras sintéticas y los hilados de algodón cardado. El arancel
aplicado pasó de 6,6 % a 3,6 % (arancel nominal de 15 % a 5 %) y de 7,7 % a 2,6 %
(arancel nominal de 15 % a 5 %). Mientras tanto, el arancel aplicado de la produc-
ción de géneros de algodón pasó de 1,2 % a 0,6 % (arancel nominal de 20 % a 10 %),
producto de una entrada de 94 % de las importaciones con una tarifa de 0 %, prove-
nientes principalmente de la CAN.

Industria y productos de la madera. Esta división está desagregada en 16 ramas.
Antes de la REA, todas las ramas identificadas con puntos blancos se encontraban
sobre-protegidas o desprotegidas en relación con su arancel nominal. Con la Re-
forma, la protección nominal de todas estas ramas fue alineada con su protección
efectiva.

Por considerarse materias primas, la mayoría de los aranceles asociados a los pro-
11 Importación temporal para perfeccionamiento de materias primas e insumos.

374 reforma arancelaria

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