MaFI –Iniciativa de Facilitación de Mercados




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 Subsidios Inteligentes en l...
Editado por Jessica Elisberg

                                                      Versión 3 – Febrero del 2010

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pobres en el sector agrícola. Esto refleja el enfoque rural de muchas
agencias asociadas al SEEP y la debilidad de muchos ...
que permitan su eventual suspensión. El resultado “deseable” podría ser
político (ej. para conseguir votos, mejorar la seg...
es de mitigar el riesgo y desarrollar capacidades, apoyando así la innovación y el cambio. Hay pocas
    reglas fijas y no...
Aplicación de los subsidios:

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o   Asistencia técnica para un estudio exploratorio de Investigación y
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   Asegurar     que    los   agentes     de   mercado     estén    motivados
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Subsidios Doc para Discusion, Final, Espanol, rev1

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Este es el borrador final en Espanhol del documento de discusion sobre subsidios para servicios de conocimiento e informacion agricola.

Este documento sera usado para promover una serie de discusiones en MaFI.

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Subsidios Doc para Discusion, Final, Espanol, rev1

  1. 1. MaFI –Iniciativa de Facilitación de Mercados Documento de Discusión: Subsidios Inteligentes en la Facilitación de Mercados Con énfasis en Servicios de Conocimiento e Información Agrícola (AKIS) Borrador para discusión preparado por los siguientes integrantes del Equipo de Aprendizaje en Subsidios de MaFI Ben Fowler, anteriormente de MEDA Andy Jeans, APT Enterprise Development Alexandra Snelgrove, MEDA Christopher Brown, CFH International Lucho Osorio, Practical Action y Facilitador de MaFI (Todas las contribuciones incluidas en la versión final serán reconocidas) 1
  2. 2. Editado por Jessica Elisberg Versión 3 – Febrero del 2010 Contenido Presentación................................................................................................................................................2 Hacia la Definición de un Subsidio...............................................................................................................3 Principios Claves para el Uso de Subsidios...................................................................................................4 Consejos para la Implementación................................................................................................................7 Conocimiento Agrícola y Servicios de Información – Consideraciones Específicas sobre Subsidios............8 Cuestiones Centrales y Desafíos..................................................................................................................9 Presentación La Iniciativa de Facilitación de Mercados (MaFI) es un grupo de trabajo de la Red de Promoción de la Pequeña Empresa y la Educación (SEEP), que incentiva el aprendizaje y apoyo mutuo entre profesionales para la facilitación de programas de desarrollo de mercados a favor de los pobres conducentes a la sostenibilidad e impactos a escala. Además, ayuda a los profesionales a avanzar desde el diseño hacia la implementación, aportando principios, técnicas y herramientas. En el 2008 MaFI creó tres equipos de aprendizaje enfocados en temas específicos relacionados con la facilitación del mercado: Vínculos Horizontales y Verticales, Desarrollo de Capacidades, y Subsidios. El equipo de aprendizaje en Subsidios tiene por objeto aprovechar y compartir experiencias y desarrollar principios prácticos, técnicas y herramientas respecto a cómo y cuando se pueden usar subsidios para mejorar los medios de vida de los pobres. Como un paso preliminar, el equipo acordó concentrarse en el uso de subsidios para promover el conocimiento agrícola sostenible y los servicios de información, y la importancia que tienen para el desarrollo del mercado a favor de los 2
  3. 3. pobres en el sector agrícola. Esto refleja el enfoque rural de muchas agencias asociadas al SEEP y la debilidad de muchos mercados agrícolas. La aplicación de subsidios agrícolas es particularmente pertinente, ya que las prácticas tradicionales dependen de fuertes subsidios. Todo este documento está centrado en Servicios de Conocimiento e Información Agrícola (AKI1). Servicios AKI son cualquier tipo de conocimiento o información (capacidades, técnicas, precios, principios, proveedores, control de plagas y mercados) que sea útil para mejorar las empresas agrícolas (y por ende los medios de vida de la gente que depende de ellas). Este documento resume el debate entre los integrantes del Equipo de Aprendizaje en Subsidios sobre un documento circulado en borrador el 15 de octubre del 2009. Presenta una definición de los subsidios e incluye principios claves sobre el uso de los mismos, consejos para su aplicación, cuestiones centrales y desafíos, así como temas específicos relacionados con los Servicios AKI. El objetivo de este documento es promover el debate, la reflexión y la contribución de los estudios de caso para ilustrar la aplicación de subsidios en el campo entre los miembros de MaFI, y de manera más amplia entre otros agentes del desarrollo e investigadores. Anticipamos que a su vez, esto favorecerá el uso más efectivo de subsidios en el desarrollo de mercados a favor de los pobres. Servicios AKI es utilizado en el documento como punto de referencia, en vista del uso extensivo de subsidios y las características únicas en el sector (en cuanto a políticas de inversión pública). Hacia la Definición de un Subsidio La definición de un subsidio se hace difícil debido a la diversidad de términos utilizados por los profesionales. Estos incluyen: incentivos, compra de reducción de riesgo, inversiones, subsidios inteligentes, capital de riesgo, subvenciones y capital inicial. Los subsidios son un mecanismo para reducir los costos de un agente del mercado, por medio del cual se comparten los costos con una agencia de desarrollo para lograr un objetivo de desarrollo específico. En consecuencia, los subsidios promovidos u otorgados por agencias de desarrollo son considerados inversiones destinadas a conseguir un resultado deseable – sean o no conducentes a lograr cambios sistémicos o estructurales 1 Por las siglas en Inglés: Agriculture Knowledge and Information. Por brevedad, se usa también la sigla AKIS 3
  4. 4. que permitan su eventual suspensión. El resultado “deseable” podría ser político (ej. para conseguir votos, mejorar la seguridad alimentaria) o de desarrollo (ej. lograr la igualdad de condiciones o reducir la exclusión, la desigualdad y la discriminación). La experiencia ha demostrado que a menudo las “inversiones” que incentivan la innovación, el acceso a los servicios esenciales y mejores prácticas comerciales son necesarias para catalizar el cambio sistémico. Se pueden realizar en cualquier parte del sistema, tener un plazo definido y destinarse a lograr el cambio sostenible deseado. A diferencia de las intervenciones de plazo fijo que se utilizan para poner en marcha un cambio, los servicios en los que se comparten los costos para cubrir los gastos recurrentes de los actores del mercado son los que usualmente se llaman “subsidios”. Por ejemplo, los servicios de extensión financiados por el sector público, subvenciones para agricultores y cobros con descuentos para consumidores vulnerables. Tales intervenciones suelen ser muy costosas y distorsionan los mercados con el objeto de alcanzar algún resultado político o social. Para los promotores del desarrollo de mercados a favor de los pobres, la capacidad de dichos subsidios para promover la inclusión de los más vulnerables es atractiva. Sin embargo, hay una reconocimiento de que los altos costos recurrentes de dichos subsidios limitan el uso amplio y recurrente de los mismos, salvo en economías prósperas. Entonces surge la pregunta: ¿Qué hacer para que los subsidios dirigidos a resolver las desigualdades socio-económicas o a promover mayor inclusión sean más “inteligentes” – o sea de plazo fijo y que contribuyan al cambio sistémico? Principios Claves para el Uso de Subsidios La siguiente declaración, que se refiere al trabajo realizado con actores o empresas líderes2, sirve para recordarnos que no hay principios que siempre son eficaces: En general, los mecanismos para compartir costos no siempre son buenos en todas las circunstancias. Sin embargo, algunos suelen ser más atractivos y con menos posibilidades de causar problemas. El buen juicio, la prudencia, transparencia y negociación siempre son esenciales para identificar e implementar acuerdos de costos compartidos. El objeto del subsidio (compartir costos) 2 Llamadas en Inglés “lead firms”, son empresas o actores privados que jalonan o lideran procesos de cambio estructural en sistemas de Mercado. 4
  5. 5. es de mitigar el riesgo y desarrollar capacidades, apoyando así la innovación y el cambio. Hay pocas reglas fijas y normas claras. 3 Aunque no existen normas de aplicación universal para el uso de subsidios en la facilitación del mercado, hay algunos principios generales para la facilitación:  Evitar los subsidios cuando sea posible; utilizarlos solo con una visión clara de que son necesarios para lograr un cambio sistémico.  Si la facilitación es efectiva, la necesidad de usar subsidios disminuye: tratar de crear las condiciones apropiadas para que los actores del mercado puedan reconocer las oportunidades de negocios y aprovecharlas independientemente de los subsidios externos.  Considerar las consecuencias negativas de los subsidios innecesarios (ej. la destrucción de negocios privados, la mentalidad de dependencia, la obstrucción de recursos endógenos y de la creatividad) y adoptar un enfoque de “no hacer daño”.  Estar consciente de la gestión de riesgos y utilizar subsidios para reducir los riesgos que enfrentan los actores del mercado (especialmente los que recién han adoptado una nueva tecnología o servicio) siempre y cuando no afecten la sostenibilidad o creen dependencia.  Dar preferencia a los subsidios que fortalecen los mercados de oferta y demanda en lugar de subsidiar la transacción en sí. Utilizar subsidios para establecer vínculos entre los productores marginados y los agentes del mercado que pueden proporcionar servicios e insumos de manera sostenible (en lugar de que el facilitador ofrezca esos servicios).  Desarrollar e implementar estrategias para promover que los agentes de mercado se adueñen del proceso  Tener bien claro quién pagará y se encargará de la función que se está subsidiando una vez que se cumpla el plazo establecido para el subsidio.  Ser lo más invisible posible; siempre tratar de que el rol del facilitador sea invisible para los demás agentes del mercado. 3 Facilitación en el Campo. Resumen No. 3: Estructuración y Gestión de la Colaboración con las Principales Empresas (2009) 5
  6. 6. Aplicación de los subsidios: o Elegir el tipo de subsidio que se utilizará (ej. desarrollo / producción / promoción / abastecimiento / consumo de un servicio) con base en el grupo objetivo. o A pesar de que el objetivo final de los agentes de desarrollo es de beneficiar a los actores más marginados, los subsidios deben ser utilizados para mejorar la estructura y la dinámica del sistema de mercado (ej. relaciones entre proveedores de crédito y para- veterinarios locales) para corregir la desigualdad y la exclusión y ampliar el acceso a los recursos productivos (financieros, físicos, humanos, etc.) o Reconocer que los que necesitan los subsidios no siempre son los “más pobres” (ver los principios anteriores). o Promover estrategias de auto-selección (ej. los que quieren participar dan un paso adelante). Subsidios justificables: o La facilitación en sí (ej. la intervención externa y temporal de parte de un actor externo al mercado). o Actividades de desarrollo de capacidades (sobre todo para desbloquear el sistema del mercado, como la capacidad de explorar nuevas oportunidades de negocio). o Actividades de capacitación y demostración para comprobar el impacto de un nuevo modelo, tecnología o técnica comercial (ej. visitas de aprendizaje, asistencia a ferias comerciales). o “Romper el hielo”: Actividades para vincular a los agentes del mercado con nuevos mercados, compradores, proveedores, entidades normativas, etc., con el objeto de darles la oportunidad de explorar nuevas formas de hacer las cosas (ej. modelos de negocios o de organización, tecnologías y técnicas). o Estudios de investigación del mercado y de factibilidad para demostrar la viabilidad de hacer las cosas de manera diferente (ej. abrir un nuevo mercado, formar una organización agrícola, coordinar el acopio y transporte, introducir una nueva tecnología o técnica). 6
  7. 7. o Asistencia técnica para un estudio exploratorio de Investigación y Desarrollo (ej. investigación y desarrollo para obtener evidencia sobre nuevos modelos de negocios, tecnología). o Formación de Grupos Subsidios difíciles de justificar: o Costos recurrentes de funcionamiento o de capital de trabajo de un agente del mercado, incluyendo costos de personal. o Activos físicos (ej. construcciones o maquinaria), salvo cuando los subsidios pueden incentivar la infraestructura comunal (ej. centros de acopio) que podrían catalizar el cambio para muchos actores. o “Conocimientos operativos” (ej. Conocimientos necesarios para producir u operar). o En general, los subsidios que no cuentan con un estrategia de salida. Consejos para la Implementación  Identificar a los agentes de mercado públicos y privados que tienen interés en proporcionar los servicios o productos objetivos, apoyar el desarrollo y probar modelos de prestación.  Siempre realizar inversiones conjuntas con agentes del mercado (ej. que coincidan con las inversiones hechas por otros).  Buscar el apoyo de agentes de mercado capaces de asumir la responsabilidad de actividades educativas (capacitación o entrenamiento) específicas.  Identificar el propósito y el objetivo del subsidio y comunicar esa información con claridad.  Solo utilizar subsidios por un periodo de tiempo fijo. Redúzcalos gradualmente durante dicho período.  Recordar que existen muchas razones no financieras para que los actores de la cadena de valor no inviertan. Identificar estas limitaciones sistémicas y tratar de superarlas. 7
  8. 8.  Asegurar que los agentes de mercado estén motivados primordialmente por incentivos de mercado y no por los subsidios.  Subsidiar la porción más pequeña posible del costo total.  Junto con los actores del mercado, explorar la posibilidad de incorporar los servicios AKI (y otros servicios en general) en las transacciones que ya se están realizando. En realidad es una alternativa al subsidio otorgado por una agencia de desarrollo – la prestación de un servicio por un agente del mercado que ya está negociando con el cliente, pero incluyendo los costos como parte de las transacciones entre ellos (ej. un veterinario incluye asistencia técnica, pecuaria o comercial como parte del precio del tratamiento veterinario, o una micro institución financiera incluye el costo de la educación financiera en su tasa de interés).  Hacer que el apoyo del subsidio dependa del compromiso financiero u otros compromisos de los actores del mercado; esto permite la auto- selección y aumenta la probabilidad de éxito y la sostenibilidad del impacto (pero puede excluir a los más desfavorecidos).  Utilizar subsidios para poner las cosas en marcha (desbloquear el sistema de mercado) y solo por un tiempo limitado para que los agentes del mercado “sientan” los impactos de las nuevas formas de hacer las cosas y para ayudarlos a desarrollar sus capacidades y establecer los sistemas necesarios.  Contar con una estrategia de salida bien definida.  Antes de introducir el subsidio, los profesionales deberán identificar una solución de largo plazo para cubrir los costos (ej. un nuevo crédito de una institución de micro-finanzas). Conocimiento Agrícola y Servicios de Información – Consideraciones Específicas sobre Subsidios  Los proveedores de insumos (minoristas o vendedores), productores con un acuerdo de venta contractual, o a veces las cooperativas comerciales, han demostrado que funcionan relativamente bien como fuentes de AKIS.  La eficacia de la extensión brindada por el gobierno generalmente es limitada por la falta de incentivos, vacíos en la información entre los usuarios finales y las agencias de extensión, prejuicios de los investigadores sobre los agricultores marginales y la falta de influencia de los agricultores sobre las agencias gubernamentales. 8
  9. 9.  Se ha comprobado que los mensajes de extensión difundidos por la radio difícilmente operan comercialmente y usualmente necesitan un subsidio constante o un auspicio comercial (ej. de una empresa proveedora de insumos).  La necesidad de contar con AKIS no es cosa de una sola vez, sino permanente (usualmente no a diario sino de manera intermitente). En consecuencia, los recursos de AKIS no deben destinarse al proyecto en sí simplemente para alcanzar un mayor nivel de productividad durante la vida del proyecto. Más bien, debe haber un proceso continuo de producción, comunicación, acceso y uso de los AKIS. Cuestiones Centrales y Desafíos  El suministro universal de servicios o insumos subsidiados puede reducir la eficacia de los mismos porque no están dirigidos hacia los más necesitados o los que pueden usar el servicio o insumo de manera efectiva. ¿Cómo asegurar un alto nivel de auto-selección entre agentes de mercado y cuál sería el rol de los subsidios para lograrlo?  ¿Deberíamos revelar a un grupo de actores que tenemos los fondos para subsidiar servicios o insumos, o debemos mantener esa información en reserva hasta que se hayan estudiado todas las alternativas sin subsidios? ¿De que manera esto afectaría el ideal de auto-selección?  Con servicios subsidiados, los beneficiarios podrían no tener voz ni voto respecto a los servicios que desean obtener. ¿Qué podemos hacer para que esas voces sean escuchadas antes de aplicar los subsidios? ¿Cómo manejar las expectativas de que queremos oír sus voces porque vamos a proveer subsidios o recursos gratis?  Si el grupo objetivo es muy desfavorecido, ¿cómo cubrir los costos de capacitación, formación de grupos u otros servicios? ¿Se puede esperar que el mercado cubra estas funciones sociales adicionales? ¿Qué estrategias han funcionado bien para facilitar el acceso a AKIS en zonas que carecen de un sector privado por lo menos moderadamente fuerte (proveedores de insumos o compradores)? ¿Es posible defender la prestación directa por un facilitador en el corto plazo?  ¿Qué métodos han demostrado ser los más efectivos para mejorar la calidad de servicios AKI brindados por el sector público? ¿Hay experiencias que indiquen que esto se está convirtiendo en una opción viable para pequeños agricultores aislados? 9
  10. 10.  Considerando que los gobiernos siempre han tenido un rol más intervencionista y de subsidios en AKIS que en otros medios de vida y que seguramente eso continuará, ¿en donde deberíamos enfocar nuestros subsidios?  ¿Cómo coordinar / complementar / mitigar el posible conflicto entre otros AKIS (públicos o privados) que tienen distintas prácticas de subsidio y el desarrollo de un mercado para AKIS?  ¿Cómo mejorar los servicios públicos de extensión ineficaces, especialmente cuando la operación eficiente de los mismos está limitada por infraestructura inadecuada e incentivos estructurales adversos? 10

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