El documento describe la evolución y estado actual de la industria lechera en Uruguay. Resumiendo: 1) La industria lechera uruguaya ha crecido sustancialmente desde 1935 debido a las políticas públicas, la organización de los productores y la tecnología aplicada; 2) Actualmente, la industria produce 2,200 millones de litros de leche anualmente y el 70% se exporta, principalmente a Brasil, Venezuela y Rusia; 3) Aunque ha habido una concentración, todavía hay 4,500 productores lecheros familiares que contrib

1. XX Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) – PPTV
Seminario sobre Producción, Comercialización y Políticas Públicas para la Seguridad Alimentaria
Documento elaborado por un equipo integrado por:
Sr. Eduardo Viera
Productor lechero. Presidente de la Asociación Nacional de Productores de Leche.
Integrante del Consejo Directivo del Instituto Nacional de la Leche (INALE)
Dr. Federico Bengoa
Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP
Ing. Agr. Gabriel Bagnato
Gerente del Área de Información y Estudios Económicos
del Instituto Nacional de la Leche (INALE)
Ing. Agr. Ignacio Arboleya
Consultor contratado por el Programa FIDA-MERCOSUR.
Vicepresidente del Centro Cooperativista Uruguayo (CCU).
Asesor técnico de la Intergremial de Productores de Leche (IPL)
El sector lechero uruguayo.
Contribuciones de las políticas públicas y
la institucionalidad sectorial a su desarrollo

2. Introducción
Hacia el año 1935 la situación del abastecimiento de leche fluida y
pasteurizada era compleja en el Uruguay. En primer lugar, preocu-
paba a las autoridades y a la sociedad el problema de salud pública
generado por la mala calidad de la leche y las consecuencias que
ello traía consigo. El segundo motivo de preocupación era lo que en
su momento se llamó el problema lechero. En efecto. el traslado de
la cuenca lechera que abastecía a Montevideo (capital del Uruguay
y principal ciudad) a otros departamentos, las dificultades de trans-
porte, un sistema industrial débil que pagaba un bajo precio por la
materia prima y un fuerte atraso productivo y tecnológico a nivel de la
producción primaria configuraban una situación crítica para el sector.
En contrapartida, hacia el año 2012 el consumo de leche y productos
lácteos por habitante en Uruguay se ubica en torno de los 250 litros
por año (equiparable al de los países desarrollados), el 70 % de la
producción se exporta a múltiples mercados y la tecnología y orga-
nización de la producción primaria la transforma en una de las más
eficientes del mundo. La principal empresa del sector es una coope-
rativa (elemento distintivo en relación con la región), que opera como
un elemento de referencia en términos de transparencia y prácticas
comerciales para el conjunto del sector. Se cuenta con una vasta
institucionalidad en continuo desarrollo y con un instituto público de
carácter no estatal (el Instituto Nacional de la Leche, INALE, integra-
do en su directorio por el Estado y los otros actores de la cadena)
que busca articular las acciones de los diferentes componentes de
la cadena láctea en forma sinérgica.
El presente documento busca sintetizar el proceso de cambios y de
desarrollo del sector lechero uruguayo. Este proceso tuvo sus puntos
fuertes en las políticas públicas generadas en diferentes momentos
de su evolución, en la capacidad de organización e innovación de sus
productores y técnicos así como en un adecuado paquete tecnológico,
tanto desde el punto de vista agroecológico como económico. Pero
también presenta sombras en la disminución del número de produc-
tores lecheros (especialmente familiares), aunque en menor cantidad
que en otros rubros donde también se han procesado fenómenos de
modernización tecnológica y concentración.
El documento presenta en forma sintética las principales carac-
terísticas actuales del sector lechero uruguayo, cuáles fueron las
principales políticas y estrategias que posibilitaron su desarrollo y
qué desafíos debe enfrentar. Se busca asimismo hacer una síntesis
interpretativa que pretende rescatar los principales factores que ex-
plican su desarrollo y que pueden ser tomados en cuenta fuera de
los contextos particulares del país.
Por último, parece clave reseñar que el presente trabajo es en sí
mismo la conjugación de un esfuerzo interinstitucional y cooperativo
entre diferentes organizaciones públicas y privadas. Este elemento
ha caracterizado el proceso de desarrollo sectorial.

3. 1.1. Breve presentación del sector agropecuario uruguayo
Para el Uruguay, el sector agropecuario siempre ha tenido una im-
portancia económica y social estratégica. A la par de asegurar la
soberanía alimentaria de su población, es un importante generador
de trabajo y divisas para el país. En efecto, el 70 % de las exporta-
ciones son de base agropecuaria o agroindustrial. Las agroindustrias
tienen fuertes encadenamientos hacia atrás y generan un estímulo
disperso en varios sectores de la economía; asimismo, los sectores
agropecuarios de producción de cereales, frutales, ganado y leche
tienen fuertes encadenamientos hacia delante.
Como resultado del impulso de la demanda internacional de alimen-
tos, la aplicación sostenida de un conjunto de políticas nacionales
y sectoriales, y un fuerte proceso de modernización de la produc-
ción, el crecimiento del sector agropecuario en los últimos años ha
sido muy relevante. Las exportaciones agropecuarias de Uruguay se
multiplicaron, en términos corrientes, por más de cuatro en una dé-
cada (USD 1.300 millones a USD 5.700 millones). Sin embargo, este
proceso de modernización y cambio sectorial presenta también de-
safíos en términos de la concentración de la producción, la disminu-
ción del número de productores y su sostenibilidad medioambiental.
A continuación se presentan algunos datos básicos que caracterizan
al sector agropecuario uruguayo.
1.2. Descripción actual del sector lechero
En el año 2012 se produjeron 2.200 millones de litros de leche, de
los cuales el 93 % fueron remitidos a plantas industriales. Esta pro-
ducción fue realizada por 4.500 productores (3.400 remitentes a in-
dustrias y 1.100 artesanales) que contaban con un rodeo de 665.000
cabezas (55 % de ellas son vacas en producción) distribuidas en
unas 850.000 hectáreas.
Otro elemento característico de la producción lechera es la alta pre-
sencia de productores familiares. La encuesta lechera del año 2007
de DIEA estima que el 61 % de los productores lecheros son fami-
liares, de acuerdo con la definición oficial. Estos controlaban el 24 %
del área destinada a la lechería y el 26 % de la producción.
Los datos de DICOSE del ejercicio 2010-2011 ratifican la cantidad de
establecimientos pequeños presentes en el sector lechero:
• Desde el punto de vista del tamaño económico (medido indirec-
tamente por el volumen de leche remitido), se encuentra que el
82 % de las explotaciones lecheras producen menos de 1.500
litros por día (32 % de la producción total)
• Desde el punto de vista del tamaño medido en superficie, el 68
% de las explotaciones tienen hasta 150 hectáreas (un 21 % del
total de área sectorial).
Los predios lecheros se ubican mayoritariamente en los departa-
mentos cercanos a Montevideo (cuenca histórica cuyo rol era abas-
tecer la capital) y sobre el litoral sur del río Uruguay.
Figura 1
Distribución de los predios lecheros en el territorio nacional
Fuente:
DIEA-MAGP, Anuario estadístico agropecuario 2012, con base en DICOSE.
Capítulo 1. Principales características del sector lechero
CUADRO 1
Algunas características del sector agropecuario uruguayo
Superficie agropecuaria total:
16,3 millones de hectáreas
Población rural:
Aproximadamente 170.000 personas (5 % del total)
Nº de establecimientos:
44.890 (Más del 70 % son productores familiares)
Distribución:
• 56 % de las explotaciones tienen menos de 100 ha de
tamaño y acumulan el 5 % de la superficie.
• 9 % de las explotaciones tienen más de 1.000 hectáreas
y acumulan más del 60 % de la superficie.
Porcentajes de establecimientos por rubro:
(medido como principal ingreso de la explotación)
•
Ganadería vacuna de carne y ovina: 55 %
•
Lechería vacuna: 9,8 %
•
Horticultura, fruticultura, vitivinicultura: 9,6 %
•
Cereales y oleaginosas: 5,5%
Trabajadores agropecuarios: 157.000
Producto bruto de las producciones agroindustriales:
USD 5.746 millones (año 2011)
Fuente:
MGAP, Censo agropecuario 2011; DIEA-MGAP, Anuario estadístico agropecuario 2012.

4. Desde el punto de vista de la generación de puestos de trabajo a
nivel de la producción primaria, se estima que la lechería ocupa
una persona cada 45 hectáreas aproximadamente, y genera unos
20.000 empleos directos en la fase primaria.
El subsector industrial de la lechería uruguaya está compuesto por
unas 40 empresas que cuenta con una capacidad de procesamiento
de 9,5 millones de litros diarios y ocupa a unos 5.000 trabajadores
en forma directa.Sin embargo,cinco empresas concentran el 85 % del
recibo lechero. Un elemento característico del sector lechero uruguayo
es que el sistema cooperativo capta el 71 % de la producción, lo cual
establece un diferencial con respecto a la región. De hecho, la Coope-
rativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE) es la principal
industria lechera del país (con un 65 % de captación de la producción
remitida) y una de las empresas privadas más grandes del Uruguay.
El 70 % de la producción de leche se destina a la exportación. Si
bien las exportaciones en el año 2012 se encontraban relativamente
concentradas en Brasil, Venezuela, Rusia, México y Cuba, el número
de países destino ha venido aumentando paulatinamente. Los pro-
ductos lácteos uruguayos llegan a más de 65 países. En el año 2012
se exportaron poco más de 245.000 toneladas de productos lácteos
(principalmente leche en polvo y quesos) por un valor superior a los
785 millones de dólares.
Un estudio financiado por la FAO para OPYPA en el año 2009 esti-
maba que la producción de leche a nivel primario era la segunda
actividad agropecuaria de mayor efecto multiplicador de producción
(cada dólar producido de leche se multiplica por 3,37 en la econo-
mía, cuando en el sector agropecuario es de 3,11 y en el promedio
del país es de 3,09). Otro elemento diferenciador es que esa multipli-
cación tiene un efecto de distribución local importante por la propia
lógica de funcionamiento del sector.
La lechería actual requiere la combinación de diversos factores de
producción que involucran no solo una dotación de recursos natu-
rales adecuada sino de la existencia de infraestructura (caminos
apropiados, electrificación, servicios) y fundamentalmente de capital
humano e institucional especializado.
Figura 2
Composición de las exportaciones lácteas según producto
Queso
34%
Otros
11%
Manteca
13%
Leche en polvo
descremada
14%
Leche en polvo
entera
28%
Fuente: INALE.
Si se puede considerar a la institucionalidad como un conjunto hete-
rogéneo de normas y convenciones formales e informales, prácticas
individuales y colectivas, así como organizaciones y arreglos que
constituyen un marco para las interacciones humanas, los intercam-
bios y las relaciones sociales, la lechería uruguaya es uno de los
sectores donde existe mayor institucionalidad.
Una síntesis resumida de la cadena agroindustrial lechera se pre-
senta en la figura 3.
Finalmente, es necesario señalar que una característica distintiva del
sector es su gran tradición en cuanto a cooperación y a organización
en sistemas asociativos. Un rol destacado lo cumplen las asociacio-
nes de productores que, a la par de representar gremialmente los
intereses de los lecheros, se han constituido en prestadoras de ser-
vicios fundamentales para el sector (campos de recría, distribución
de insumos, servicios de maquinaria, operativos de reserva de forra-
je o granos, servicios sociales, de asesoramiento jurídico y contable,
ventanilla de créditos, asesoramiento técnico, etc.).
Figura 3
Esquema resumido de la cadena láctea, año 2012
PRODUCCIÓN
PRIMARIA
A INDUSTRIA
- Sistema pastoriles
con uso de concentrado
- Distintas escalas de pro-
ducción y especialización
ARTESANAL
2.000
millones
de litros
RECOLECCIÓN
TRANSPORTE
Flota de transporte
Plantas de enfriado (tanque
refrigerado en tambo)
Integrados a las usinas
Agentes especializados
PRODUCCIÓN
INDUSTRIAL
Leche para consumo (fluida)
Leche p/proc.
- Leche en polvo
- Quesos
- Postres, yogures, otros.
- Cooperativas
- Otras empresas nacionales
- Empresas extranjeras
DISTRIBUCIÓN,
LOGÍSTICA Y TRANSPORTE
- Integrados
- Agentes especializados
1.400
millones
de litros
730
millones
de litros
MERCADO
EXTERNO
Productos: leches en polvo,
quesos, manteca, sueros,
caseinatos (commodities)
INTERNO
Productos más
diferenciados
CONSUMO
INSUMOS Y BIENES
DE CAPITAL
- Insumos (biológicos,
ingredientes saborizantes,
otros)
- Maquinaria y equipos
- Servicios técnicos, etc.
INSTITUCIONES DE
SOPORTE
- I & D (UDELAR, INIA)
- Tecnologías (LATU)
- Servicios de extensión
- INALE
- MIEM
- MGAP
- MRREE
- Industria
- Gremiales lecheras y
otros actores
INSUMOS Y BIENES
DE CAPITAL
- Genética animal
- Ganado
- Tierra
- Equipos de ordeñe/frío
- Sanidad
- Alimentación
- Tecnología de proceso
130 millones de litros
Fuente: Gabinete Productivo, actualizado con base en esquema del capítulo “Cadena láctea”, en “Cadenas de valor (I)”, año 2008.

5. de materia seca) por los animales y el aumento de la disponibilidad
de alimento (heno, silo, grano húmedo). Se ha logrado una mejora
de la eficiencia individual de los animales (más litros por animal)
y ha permitido simultáneamente un incremento de la dotación (de
animales por hectárea). Por otra parte, el sistema de producción en
la fase primaria logra bajar los costos de producción de leche y se
constituye en uno de los principales factores de competitividad del
complejo lechero uruguayo.
Este modelo tecnológico admite diferentes variantes, que implican
un proceso de creciente intensificación del uso de los recursos, ba-
sado en la generación de un incremento en la cantidad y calidad del
alimento disponible.
Figura 4
Algunos valores representativos de los modelos
de intensificación lecheros
Pastoril mejorado
50 % pasturas mejoradas
Uso alto de heno
420 kg de ración/vaca
0.5 VM/ha
2000 litros/ha
Primer entore:
18 a 24 meses
Intervalo interparto:
16 meses
Modelo “organizado”
60 % pasturas mejoradas
Uso de silo y heno
650 kg ración por vaca
0.7 VM/ha
3200 litros/ha
Pimer entore:
18 a 24 meses
Intervalo interparto:
14 meses
Modelo “controlado”
60 % pasturas mejoradas
Uso alto de silo
1200 kg ración por vaca
1 VM/ha
4800 litros/ha
Primer entore:
18 meses
Iintervalo interparto:
13 meses
Fuente: Henry Durán, Alejandro La Manna. INIA La Estanzuela, Colonia, Uruguay.
Finalmente se puede identificar un modelo avanzado, que implica
una mayor utilización de concentrados y ensilaje de calidad, que
tiende a aprovechar el máximo potencial genético del ganado leche-
ro nacional y alcanza una producción de 6.500 litros/hectárea.
La lechería especializada acumula la mayor cantidad de mejora-
mientos en las pasturas, que son la base alimentaria lechera y ex-
presan el cambio técnico en uno de los rubros más importantes de la
producción.También se destacan: las salas de ordeñe, las ordeñado-
ras, el tanque de frío para almacenamiento y el camión cisterna para
la recolección de la leche. Con estas transformaciones se ordeñan
más animales a la vez y, por tanto, se reduce el tiempo de ordeñe; se
mejoran las condiciones de higiene y también la calidad del produc-
to. Además, la posibilidad de almacenar en el predio otorga mayor
autonomía de los procesos del establecimiento en relación con los
que le siguen en la cadena.
La remisión a plantas creció por el doble mecanismo del aumento de
la producción y de una mayor reorientación de esta hacia las plantas
industriales. El dinamismo exportador se sustentó en la competiti-
vidad de la fase primaria, que producía leche a bajo precio a nivel
internacional.
Capítulo 2. La evolución del sector lechero uruguayo: una construcción colectiva
2.1. Una breve retrospectiva
El sector lechero ha sido históricamente objeto de atención del Esta-
do. En algunos aspectos la actuación gubernamental en la lechería
uruguaya ha sido utilizada como ejemplo del mantenimiento de cier-
tas políticas a lo largo de sucesivas administraciones (políticas de
Estado) que facilitaron la conformación de un complejo fuertemente
integrado que abastece el consumo interno con productos diversos y
de calidad y que tiene una clara vocación exportadora.
Pero junto con el despliegue de las políticas públicas y sus instru-
mentos de apoyo, han jugado un rol fundamental las estrategias
asociativas y de cooperación que se han dado a nivel de todos los
actores de la cadena. La fuerte presencia asociativa y gremial, junto
con la acción gubernamental, permitió crear una institucionalidad fa-
cilitadora del crecimiento. En este sentido, el último logro institucio-
nal del sector ha sido la creación del Instituto Nacional de la Leche.
El tercer elemento clave de este proceso de desarrollo ha sido la
conformación de un modelo de producción apropiado y apropiable
por el sector lechero. Gracias a la innovación, cambios técnicos y or-
ganizativos, la lechería uruguaya ha logrado aumentar su producción
total y por hectárea durante casi cuarenta años, sin aumentar la su-
perficie ocupada. En efecto, si se considera el año 1975 como punto
de partida del proceso de cambio técnico (aunque la conformación
del paquete tecnológico tiene orígenes anteriores), la producción de
leche se multiplicó por tres en el año 2011.
A continuación se presenta una breve retrospectiva del sector leche-
ro uruguayo mirado desde estos tres aspectos: la evolución de su
desempeño productivo y sus causas, el rol que jugaron las políticas
públicas y las estrategias asociativas y de cooperación sectoriales.
2.2. La evolución del desempeño sectorial
La primera expansión de la producción de leche en Uruguay ocurrió
entre los años 1935 y 1955 (primer modelo: pastoril extensivo), y
tuvo como destino el mercado interno, en el marco de un importante
aumento del consumo de alimentos. Esta expansión se debió tanto
al aumento del número de productores como del área dedicada a los
tambos (Montevideo y cuenca sur: Canelones, Florida y San José). En
el año 1936 se estableció CONAPROLE, cooperativa abierta a todos
los productores de leche que desearan integrarla, para lo cual sim-
plemente debían enviar leche regularmente para su pasteurización
e industrialización. La remisión a la planta representaba en ese pe-
ríodo aproximadamente un 30 % de la producción y el consumo se
concentraba en Montevideo.
La tecnología aplicada era escasa y se apoyaba en las buenas condi-
ciones ambientales y de recursos naturales que contaba el Uruguay
para una ganadería de base pastoril.A esta oferta del campo natural
se le agregaba el suministro de concentrados, y resultaba una pro-
ducción muy estacional y a un costo por litro elevado.
La segunda expansión de la producción ocurrió a partir de 1975
aproximadamente y continúa hasta nuestros días. Se ha fundamen-
tado en la transformación tecnológica de los tambos. El cambio fun-
damental se apoyó en la utilización de un sistema productivo donde
la fuente principal de alimento se genera mediante el consumo di-
recto de las pasturas mejoradas (aportando mayor cantidad y calidad

6. Figura 5
Evolución de la remisión a planta
0
250000
500000
750000
1000000
1250000
1500000
1750000
2000000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Tasa de
crecimiento anual
Histórica (70) 5%
Últimos 20 años 5%
Últimos 10 años 7%
Últimos 5 años 8%
Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y FFDSAL.
Figura 6
Evolución de volumen y monto exportado
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1980 1990 2000 2010 2012
Cantidad (Ton) Facturación (Miles USD FOB)
Fuente: Elaborado por INALE con base en DIEA y URUNET.
El proceso de crecimiento en la remisión de leche supuso que las
industrias receptoras efectuaran ajustes en su capacidad de proce-
samiento, para asegurar la utilización plena de la materia prima. Los
datos muestran un aumento sostenido de la capacidad industrial de
procesamiento de leche, que entre 1977 y 2012 aumentó 5,6 veces
para alcanzar los 9,5 millones de litros diarios. La mayor capacidad
se ha sumado a mejoras en la calidad de los productos, la incorpo-
ración de nuevas líneas y la automatización de las tareas, buscando
alcanzar mayores grados de competitividad.
Sin embargo, estos procesos de modernización han tenido su costo
en términos del número de establecimientos dedicados a la leche-
ría. En el Censo General Agropecuario de 1960 se relevaron más
de 9.500 establecimientos lecheros, mientras que en los años más
recientes, disponiéndose ahora de las declaraciones anuales juradas
de DICOSE, habría poco más de 4.500 establecimientos que se de-
dican comercialmente a la producción lechera.
Este fuerte ajuste en el número total de establecimientos se explica
en gran medida por la desaparición de las unidades de menor tama-
ño y por el crecimiento de las que sobreviven, ya que durante todo
este proceso se observa un casi continuo crecimiento del tamaño
de los tambos. En el año 1980 —primer año para el cual se dispone
de información confiable sobre áreas dedicadas a la lechería—, la
superficie promedio de los tambos era de 59 hectáreas, mientras
que para los años más recientes esa superficie es casi cuatro veces
mayor (180 a 190 hectáreas).
Figura 7
Evolución de la producción total y número de productores lecheros
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Producción total Número de productores
Número
de
productores
Producción
de
leche
(millones
lt/año)
Granelización
de la leche
Cambio técnico
Inversiones
Endeudamiento
Relevo
generacional
Competencia x tierra
Fuente: DIEA, 2010.
2.3. Las políticas públicas y su vinculación
con el desarrollo sectorial
El sector lácteo ha sido siempre considerado por el Estado como
una actividad estratégica para el país (apreciación que data desde
principios del siglo XX). La forma de canalizar y expresar esta prio-
ridad estratégica del Estado ha ido variando con el tiempo. Así, en
las primeras fases de su desarrollo, el sector fue altamente regulado
y controlado por el Estado. Actualmente el rol de este es más de
promotor y articulador, si bien conserva potestades de control. El
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) es la institución
que define la política en materia lechera y realiza los controles sani-
tarios y de calidad.
Respecto al marco normativo-institucional
La empresa líder de la rama, la Cooperativa Nacional de Produc-
tores de Leche (CONAPROLE), fue creada por la ley 9526, del 14
de diciembre de 1935. La creación se hacía a través de la expro-
piación y fusión de varias plantas procesadoras de leche. Los acti-
vos fueron adquiridos por el Estado uruguayo y luego traspasados
a CONAPROLE, la cual asumió esa deuda. La cooperativa obtenía
también el monopolio del abastecimiento de leche fluida en la capital
y está legalmente comprometida a comprar una cuota mínima de
leche a cada productor primario.
La intervención del Estado en la creación de la cooperativa era muy
amplia. Entre otras cosas, la ley establecía que CONAPROLE fuera
dirigida por un directorio compuesto de cinco titulares y diez su-
plentes, elegidos por los productores que tuvieran al menos un año
de antigüedad. La elección del directorio sería instrumentada por
la Corte Electoral. También estaba prevista la participación de un
síndico del Banco República que operaba como fiscal de la gestión
de la cooperativa.

7. El artículo 8 de la ley 9526 creó la Junta Nacional de Leche, com-
puesta por cinco miembros donde ya participaban instituciones pú-
blicas y privadas. La Junta tenía los siguientes cometidos: revisar
y fijar(dentro de ciertos límites) los precios de la leche que debían
regir para el consumo; conceder estímulos a los productores que
se hubieran distinguido por la especial calidad de la leche remitida
durante el año anterior; otorgar primas (subsidios) a la exportación
de productos lácteos realizada por cualquier industrial.
La ley 10707, del 9 de enero de 1946, regula la ampliación y funcio-
namiento de CONAPROLE y aumenta el número de directores con un
representante del gobierno nacional y otro del gobierno municipal.
La ley amplió la actuación de la cooperativa e incentivó el ingreso de
productores de todo el país.También amplió la protección estatal fa-
cilitando el crédito para inversiones en maquinaria y nuevas plantas
de pasteurización en el interior del país.
Una de las regulaciones más importantes del Poder Ejecutivo fue
la fijación de precios diferenciados para la materia prima desti-
nada a la elaboración de leche (precio de la leche cuota) y aque-
lla orientada a la producción de derivados (quesos, yogures, etc.),
llamada leche industria. El primero, determinado sobre la base de
los costos de producción en los tambos y siempre superior al se-
gundo, aseguraba al productor un ingreso estable y a la población
el abastecimiento de leche fresca. El Poder Ejecutivo también fijaba
el precio de la leche fluida al consumidor, buscando garantizar su
disponibilidad y accesibilidad. A mediados de los años setenta, el
precio de la leche industria fue liberalizado y, en los primeros me-
ses de 2008, se hizo lo propio con el precio de la leche cuota. Por lo
tanto, actualmente, el único precio regulado de este sector atañe a
la leche fluida para el consumo.
El decreto ley 15640, del 4 de octubre de 1984, modifica la composi-
ción y competencias de la Junta Nacional de la Leche quitándole al-
gunas funciones de ejecución y dándole un mayor carácter de asesor
al Poder Ejecutivo. De esta forma, la Junta pasa a tener competencia
consultiva en los asuntos relacionados con la producción y negocia-
ción de la leche y derivados, y se le comete mantener relaciones con
autoridades públicas nacionales y extranjeras, entidades privadas
y particulares, pudiendo a tal efecto otorgar mandatos generales y
especiales. Esta Junta, que funcionaría en el ámbito de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto, estaba integrada por
tres delegados del Poder Ejecutivo, dos por los
Municipios, dos por CONAPROLE, dos por las
empresas pasteurizadoras y dos más por los
productores. Este decreto también desactiva
el monopolio de CONAPROLE para el abas-
tecimiento de leche fluida en Montevideo,
pero establece la exigencia de que las in-
dustrias que participen de este mercado
cuenten con una capacidad de pas-
teurización y abastecimiento superior
a los 100.000 litros diarios de leche.
La ley 17243, del 29 junio de 2000, ti-
tulada de “Servicios públicos y priva-
dos, seguridad pública y condiciones
en las que se desarrollan las activi-
dades productivas”, incluyó una sec-
ción sobre CONAPROLE. Allí se elimi-
nan los representantes del Estado en
el directorio y el cargo del síndico del
BROU que cumplía funciones de fiscalización de la empresa. Tam-
bién se elimina la obligación de rendir cuentas al Estado, debiendo
hacerlo solamente a la Asamblea de Productores.
La ley 18242, Ley de Lechería, aprobada a fines de 2007, creó el Ins-
tituto Nacional de la Leche (INALE), que sustituye a la Junta Nacional
de la Leche como organismo consultivo y de negociación. El INALE
tiene cometidos de asesoramiento al Gobierno en política lechera,
coordinación, articulación y promoción del desarrollo de la produc-
ción del sector. Su Consejo Ejecutivo está integrado por delegados
del Poder Ejecutivo (Ministerio de Ganadería, de Industria, de Eco-
nomía y Finanzas y de Relaciones Exteriores), de las gremiales de
productores remitentes de leche, delegados de la industria láctea y
de los productores artesanales.
Respecto al desarrollo sectorial
El primer objetivo de la política de apoyo al sector lechero estaba
referido a asegurar el abastecimiento del mercado interno de pro-
ductos lácteos de calidad. Pero a partir de mediados de la década
de los setenta se produce la segunda expansión del sector lechero.
A impulsos de la política económica del momento se incentivaron
las exportaciones a través de diferentes instrumentos que fueron
variando en el período considerado.
Como ya se ha mencionado, se producen cambios importantes en
la base agropecuaria, en el desarrollo industrial y en la composición
de los mercados. Satisfecho el objetivo de abastecimiento de leche
pasteurizada a la población, se comienzan a destinar volúmenes
crecientes de leche a la producción de derivados y a la exportación.
Los cambios en la base agropecuaria están sustentados por la dis-
ponibilidad de un paquete tecnológico basado en la utilización de
pasturas mejoradas que el Estado había desarrollado inicialmente
para la producción ganadera de carne pero que obtenía sus mejores
resultados productivos y económicos en las zonas lecheras.
Los modelos de producción que pautan en cierta medida el “carnet
de ruta de innovación tecnológica” sectorial fueron elaborados en
sus orígenes sobre la base de la investigación realizada en la órbi-
ta del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y la Facultad de
Agronomía. Posteriormente en 1989 se creó el Instituto Nacional de
Investigaciones Agrícolas (INIA), que retoma y profundiza la investi-
gación en el sector y otras actividades afines. Finalmente una de las
decisiones más importantes del Gobierno en el quinquenio anterior
ha sido promover el desarrollo tecnológico, mediante la creación
del Gabinete Interministerial de la Innovación. Como resultado del
análisis y diagnóstico realizado, el Gabinete recomendó la creación
de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), la cual
tiene como cometido central la promoción y fomento de la ciencia,
tecnología e innovación, mediante la coordinación interinstitucional
en forma transversal, articulando las necesidades sociales y produc-
tivas con las capacidades científicas y tecnológicas.
Diversas instituciones públicas contribuyeron a la difusión del cam-
bio técnico en los tambos: comienzan los programas de apoyo a
la producción familiar (o de política focalizada), asistencia crediticia
pública, el apoyo a los servicios de asistencia agronómico-veteri-
naria de la industria y las organizaciones de productores, etc. Para-
lelamente se empiezan a apoyar instancias de formación laboral y
técnica para productores, trabajadores y profesionales vinculados a
la lechería en aspectos productivos, de organización y gestión.

8. El papel del Estado también incide sobre la competitividad del sector,
con roles tales como:
• La función de contralor sanitario de animales lecheros y certifi-
caciones de tambos.
• El desarrollo de caminería apropiada para el transporte de in-
sumos para la producción y leche para las plantas y la electrifi-
cación rural. En la actualidad la mayoría de los tambos cuentan
con electrificación rural. El cambio tuvo la doble cualidad de
contribuir al desarrollo de la actividad, pero también mejorar las
condiciones de vida de los residentes en el área rural.
• La implementación en 1995 del Sistema Nacional de Calidad
(SNCL) y a partir de 1997 la leche se calificó de tal manera que
si la industria paga por calidad, debe hacerlo ajustándose a las
pautas establecidas por el SNC. La forma de premiar la mejor
calidad depende de cada industria y está en función directa del
tipo de producto elaborado. A partir de este año (2013) el SNCL
estará en la órbita del INALE. La leche recibida por las empre-
sas lácteas para su posterior procesamiento industrial deberá
cumplir con un mínimo de grasa de 2,9 gramos cada 100 cc y
proteínas de 2,7 gramos cada 100 cc. El último decreto indica
que el recuento bacteriano máximo permitido por mililitro será
de 500.000 y de 800.000 para las células somáticas. Al año de
entrada en vigencia del decreto, el recuento límite de bacteriano
bajará a 300.000 y el de células somáticas a 600.000. Finalmen-
te, a los tres años de la nueva normativa el máximo permitido en
el primer caso será de 100.000 y de 400.000 para las células
somáticas.
• La realización acuerdos bilaterales, tratados comerciales y el
apoyo a misiones de promoción y ventas para facilitar las expor-
taciones. Acuerdos con Argentina y con Brasil desde la década
de 1970, acuerdos con ALADI en la década de 1980, Irán, Rusia,
participación en el MERCOSUR a partir de 1991, acuerdos con
México en 2003, acceso al mercado cubano en 2005, acuerdos
con Venezuela, Corea del Sur y recientemente participación en
el mercado chino.
• La aplicación de reducciones arancelarias para la importación de
maquinaria y equipos vinculados al sector lechero.
Finalmente se deben mencionar dos elementos claves en esta breve
reseña de la trayectoria de políticas y medidas:
• La alta exposición del sector lechero uruguayo al mercado in-
ternacional de lácteos (uno de los más complejos) junto con
las situaciones de crisis económica y climática por las que ha
atravesado el país motivó que en diferentes circunstancias el
Gobierno instrumentara apoyos financieros directos a la lechería.
Quizás los más relevantes sean los fondos de financiamiento de
la actividad lechera. En noviembre de 2002 se creó por Ley el
Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera, que tuvo como
destino financiar la producción de leche y atender deudas de
los productores con el Banco de la República (luego de la crisis
y devaluación de junio de 2002). En el año 2007 se conformó
un nuevo fondo, llamado Fondo de Financiamiento y Desarrollo
Sustentable de la Actividad Lechera (FFDSAL), a través de la ley
18100. Esta ley creó un Fideicomiso Financiero Fondo Lechero
(FFAL II), con el producido de una prestación pecuniaria que se
paga en la primera enajenación de la leche (remisión a plantas
industriales, importación, etc.). En esta oportunidad, el objetivo
no fue abatir deuda de los productores sino más bien inyectar
liquidez al sector y financiar su crecimiento.
• Desde la década de 1980 hasta la actualidad se han desarrollado
varios mecanismos para que los productores familiares saquen
de sus predios la recría de reemplazos de animales lecheros, y
liberen así tierra a los efectos de incrementar las cantidades de
animales en ordeñe, lo cual redunda en una mayor producción
de leche y mejora en su economía. Los reemplazos se remiten a
los llamados campos de recría, que son unidades de producción
que se especializan en la recría asociativa de terneras y vaqui-
llonas de una cantidad de productores lecheros. Esta estrategia
asociativa ideada por las organizaciones de productores y de
apoyo planteaba la utilización de tierras del Estado mediante la
forma de arrendamiento. La política, que se ha mantenido y en
forma paulatina va creciendo, es la modalidad donde la tierra del
Estado está asignada al Instituto Nacional de Colonización (INC)
y este organismo estatal le arrienda los campos a las organi-
zaciones de productores lecheros. Actualmente está compuesta
por trece campos que funcionan en tierras del Estado, ocupan
una superficie de 17.000 hectáreas y son usados por unos 620
pequeños y medianos productores. En esos campos hay aproxi-
madamente 15.000 vaquillonas lecheras.
Figura 8
Breve esquema de las políticas públicas vinculadas al sector lechero
1935-1975
• 1935: Creación de
CONAPROLE
• Promoción de la
lechería para abastecer
mercado interno
• Sistema tarifado de
precios para dar
estabilidad al sistema
• Primera Junta Nacional
de la Leche
1975-2000
• Apoyo a exportación
• Caminería y
electrificación
• Primeros campos de
recría
• Sistema Nacional de
Calidad de la Leche
• Nuevo régimen de venta
de leche fluida en el
país.
• Creación del INIA
2000-2013
• Creación de fondos de
financiamiento
• Programas de apoyo
focalizados
• Nueva Ley de Lechería
• Fin de los precios
tarifados al productor.
• Creación del INALE
• Programas de fortaleci-
miento institucional
• Atención a nueva
agenda: seguros,
cambio climático,
inocuidad, conservación
recursos naturales, etc.
Fuente: Elaboración propia con base en diferentes fuentes.

9. 2.4. Un elemento distintivo:
Las estrategias asociativas en el sector lechero
La competitividad de la cadena láctea depende de las características
de cada eslabón y de la articulación que se ha logrado entre cada
uno de ellos. La característica de alta perecibilidad del producto pri-
mario (leche), impone un rol clave a la relación entre la fase primaria
y el complejo agroindustrial. Esto ha determinado la conformación
de una característica muy particular a este sector, que refiere a una
fuerte tradición de cooperación y organización en sistemas asocia-
tivos, que ha permitido el desarrollo del sector y su consolidación
como uno de los más integrados, y referente obligado como modelo
a seguir por otros sectores de la producción agropecuaria uruguaya.
Este modelo de integración —que no es patrimonio del Uruguay y se
puede observar en todos los países lecheros— permite asegurar la
disponibilidad de una materia prima altamente perecedera con una
relativa estabilidad en el mediano plazo.
Con este modelo se desarrolló la Cooperativa Nacional de Producto-
res de Leche, que se trasformó en la mayor empresa del sector, con
más del 60 % de la remisión de leche y asimismo constituyéndose
en la principal empresa privada del Uruguay. Sin embargo, la propia
creación de CONAPROLE como instrumento de una política pública
para solucionar diversos aspectos (abastecimiento de leche pasteu-
rizada, desarrollo del sector, etc.), fue posible porque previamente
en 1933 se había creado la Asociación Nacional de Productores de
Leche (ANPL). Esta fue la impulsora de la creación de una coopera-
tiva, a la que dio sustento societario y movilizador. Resulta claro que,
desde el año 1935, la lechería contó con un ámbito de discusión y de
incidencia para la contribución a la generación de políticas hacia su
sector. Es obvio que durante ese largo período de tiempo su grado de
incidencia fue variable, dependiendo de la voluntad de los diferentes
gobiernos. Sin embargo, ha ido generando una práctica de coope-
ración institucional que se vuelve un factor clave de explicación de
su desarrollo.
La empresa más grande, en tanto cooperativa, brindó apoyo para la
reconversión y cambio técnico de sus productores socios a través de
la formación de grupos de productores, que recibían asesoramiento
técnico y bonificaciones en su producción, como estímulo a su par-
ticipación en los grupos. También creó una empresa, PROLESA, para
la compra de insumos como raciones balanceadas, granos, semillas,
productos veterinarios, que luego financia a sus socios.
Esta modalidad de relación entre industria y productores implanta-
da por CONAPROLE estableció prácticas institucionales que fueron
adoptadas en el conjunto de las plantas procesadoras, ya que se
han constituido en importantes estrategias de fidelización. El nivel de
integración y articulación alcanzado entre las empresas del sector
(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores, es sin
duda una fortaleza importante que le da competitividad al rubro. Las
empresas lecheras han desarrollado un sistema de servicios al pro-
ductor, tales como asistencia técnica agronómica y veterinaria, in-
sumos, créditos, pago de impuestos, otros servicios, etc., con lo que
además de contribuir a la consecuencia de los productores, facilitan
la gestión y el desarrollo de estos. Esta relación empresa-productor,
articulando con otros servicios de apoyo, ha sido históricamente un
patrimonio de la lechería, y sin dudas ha contribuido a la competiti-
vidad del rubro.
Por otra parte, frente a los grandes desafíos de los productores (pro-
blemática de la tierra y crecimiento en producción por una mayor
tecnificación), las gremiales lecheras han instrumentado estrategias
asociativas que fueron relevantes para atenuar los posibles efectos
sociales negativos de la modernización sectorial y los cambios en el
sector agropecuario. Estas iniciativas, que surgen como respuestas
de las necesidades de sus asociados por las organizaciones de pro-
ductores, en muchos casos fueron respaldadas y amplificadas por la
institucionalidad pública agropecuaria (un caso emblemático es el
de los campos de recría).
Las organizaciones gremiales lecheras como tales actúan en repre-
sentación de los intereses y el desarrollo de sus productores socios,
brindan información y capacidad de análisis en temas comunes tan-
to sectoriales como nacionales y generan capacidad de propuesta
conjunta. Pero también cumplen diferentes funciones asociadas a
su objetivo gremial. Así, tempranamente desarrollaron una multi-
plicidad de servicios vinculados fundamentalmente a experiencias
asociativas que permitan superar limitantes de escala, facilitar la
gestión o la transferencia de tecnología y brindar asistencia finan-
ciera de sus asociados.
A continuación se presenta la significación de tres estrategias aso-
ciativas impulsadas por las gremiales lecheras en las últimas tres
décadas:
Estrategia Finalidad Impacto
Sistemas de recría de
reemplazos lecheros
cooperativos.
Innovación que
comienza en la
década de 1980.
• Mejorar la recría de
terneras y vaquillonas
de un nº de predios
lecheros familiares.
• Aumentar nº de VO.
• Incorporar mejora-
miento genético.
13 campos de recría
arrendados al INC.
17.000 hectáreas
600 usuarios (40 %
de los usuarios
potenciales)
15.000 vaquillonas
(50 % de la demanda
potencial)
Servicios de maqui-
naria colectivos.
Innovación de
impacto en la
década de 1990.
• Prestación de
servicios para labores
que insumen un
equipamiento que los
productores familiares
no pueden tener por
razones de escala
pero que hace a su
desempeño productivo
y económico.
• Referencia de
tarifas para servicios de
terceros.
Actualmente los ser-
vicios de maquinaria
trabajan en unas
25.000 hectáreas de
1.300 productores.
Esto es un 40 % de
las hectáreas sembra-
das y un 50 % de los
usuarios potenciales.
Suministro de
raciones y granos.
Innovación de la
primera década
del 2000.
• Producción colectiva
de granos forrajeros
para hacer reservas
como grano húmedo,
con operativa de
transporte y acon-
dicionamiento en el
establecimiento del
productor.
• Compra conjunta
de granos.
• Atiende tendencia de
mayor peso en la dieta
de los concentrados.
No son significativas
respecto al total
producido (10 %) pero
alcanzaron el 25 %
del total comercia-
lizado por el sector
lechero y atienden a
21 % de los usuarios
potenciales (la mayo-
ría de los productores
de menor escala).
Fuente: Elaboración propia con base en el estudio de Gabriel Giudice y Adrián Tambler, “La com-
petencia por la tierra de los productores lecheros familiares lecheros del Uruguay y sus estrategias
para enfrentarla”, CCU, 2011.

10. La agenda del sector lechero uruguayo está compuesta de temas
actuales y futuros que pautarán su desarrollo en los próximos años.
Algunos de estos están vinculados a temáticas estructurales que el
país aún debe superar, otros son la consecuencia del claro sesgo
exportador y los desafíos que ello implica en un mercado altamente
competitivo como el lácteo, y otros son consecuencia de cuestiones
globales (como la variación y cambio del clima). La necesidad de po-
líticas es algo tan dinámico como el concepto de desarrollo. Nuevas
restricciones y oportunidades requieren de una nueva generación
de políticas.
A continuación se presenta una breve enumeración de algunos de
los principales temas de la agenda:
Mecanismos de acceso al recurso tierra: La lechería en términos
generales ha optado por controlar el recurso tierra bajo la combina-
ción de dos modalidades en forma paritaria: propiedad y arrenda-
miento del recurso. De las 850.000 hectáreas que actualmente se
destinan a la lechería, un 46 % se explotan bajo el régimen de pro-
piedad, otro 46 % bajo la forma de arrendamiento, y el 8 % restante
bajo otras formas (pastoreo, medianería, aparcería, etc.). La tierra
está en la base de competitividad del sector lechero; este recurso se
vuelve más o menos restrictivo según la tecnología disponible. Por
ello, la necesidad por la tierra adquiere relevancia en la medida que
la brecha tecnológica se va reduciendo. Una vez que los productores
agotan la adopción de nuevas técnicas para mejorar la productividad
y la competitividad, comienzan a pujar por la tierra disponible como
última alternativa a seguir creciendo y reduciendo de esta forma los
costos unitarios de producción. Un tercio de los productores más
eficientes de la lechería nacional son familiares y tienen fuertes res-
tricciones de tierra. Este sector de productores familiares es uno de
los grupos objetivo prioritarios de la política pública. A tales efectos
el Estado está instrumentando dos fideicomisos financieros: uno en
la órbita del Instituto Nacional de Colonización para la compra de tie-
rras con destino a la creación de colonias y de campos de uso aso-
ciativo para productores familiares y asalariados rurales de diversos
rubros pero con una opción preferencial para la actividad lechera; el
otro es instrumentado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y
Pesca y tiene como destino específico facilitar el acceso a tierra a
productores lecheros.
Mejorar y ampliar los sistemas de transferencia tecnológica y ex-
tensión:
• A nivel del sector primario si bien el cambio técnico ha sido
uno de los pilares de la evolución de la lechería uruguaya, es
posible aún observar que independientemente del tamaño y
tipo de empresa (familiar o no) la base productiva está inte-
grada por predios con diferentes niveles tecnológicos, y hay
grupos que presentan un importante grado de rezago relati-
vo. Por otra parte, si bien el Gobierno ha venido desplegando
un conjunto creciente de programas de apoyo a la producción
familiar (y por ende a la lechería familiar), es posible obser-
var que los establecimientos de menor escala en superficie
(menos de 200 hectáreas) reciben proporcionalmente menos
asistencia técnica que los de más escala (64 % para produc-
tores de menos de 50 hectáreas, 78 % para productores que
tienen entre 51 y 199 hectáreas, contra más del 95 % del resto).
• A nivel del sector industrial también se plantea la necesidad de
contar con sistemas de transferencia tecnológica que permitan
mejorar la capacidad y eficiencia de producción de las indus-
trias lecheras, especialmente a las de menor porte (mipymes
lecheras) que cumplen un rol importante fundamentalmente en
el mercado interno.
Promover la renovación generacional de productores y trabaja-
dores: El sector agropecuario uruguayo en general y el lechero en
particular no escapan al fenómeno de migración del campo a la ciu-
dad o (en años más recientes y fruto de la mejora en el empleo y
las remuneraciones a nivel urbano o el desarrollo de otros rubros)
del pasaje de los trabajadores familiares y asalariados a otras acti-
vidades. Revertir o mitigar este proceso supone la implementación
de una serie de políticas y acciones que tanto el Gobierno como las
organizaciones de productores vienen trabajando en conjunto.
Investigación y desarrollo:
• Análisis de estrategias de intensificación sustentables: Se plan-
tea el desafío de brindar nuevas respuestas tecnológicas que in-
tegren las diferentes dimensiones (incremento de la producción
sustentable económicamente y ambientalmente) involucradas.
Trabajo conjunto entre INIA, INALE, Universidad de la República,
servicios y redes de asistencia técnica de industrias, organiza-
ciones de productores y organizaciones de apoyo.
• Profundizar en los aspectos de gestión y organización predial.Tra-
bajo conjunto entre MGAP, INALE, organizaciones de productores.
• Apoyos a la innovación asociativa, esto es, a la identificación y
validación de nuevas estrategias de cooperación sectorial. Tra-
bajo conjunto entre MGAP, INALE, INC, organizaciones de produc-
tores, organizaciones de apoyo.
• Investigación e innovación en productos y tecnología industrial:
Temática siempre presente en uno de los sectores productivos
agroindustriales donde más se innova a nivel mundial. Involucra
acciones de diferentes ministerios (Industria, Agricultura), el La-
boratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), la Universidad de la
República y la reciente creada Universidad Tecnológica (UTEC).
Capacitación de recursos humanos: Delinear programas de capa-
citación que alcancen a todos los actores del proceso de producción
de leche. En este punto se destaca el acuerdo de trabajo entre el
INALE y el Instituto Nacional de Empleo y Formación Ocupacional
(INEFOP) para la formación de trabajadores de la lechería, los apoyos
en formación organizacional instrumentados en el marco del Progra-
ma de Fortalecimiento Institucional del MGAP-INALE, etc. También
cobra especial importancia la acción de la Escuela de Lechería de la
Universidad de Trabajo (formando técnicos lecheros industriales) y
el potencial que ofrece la reciente creada UTEC que ha definido que
una de sus primeras carreras será la de tecnólogo lácteo.
Manejo sustentable de los recursos naturales: Uruguay necesita
disponer de indicadores que certifiquen que los sistemas de pro-
ducción de leche son ambientalmente balanceados. En este sentido
se viene trabajando en estandarizar y promover el tratamiento sis-
temático de efluentes y acumulaciones de estiércol así como en el
monitoreo del balance de nutrientes en suelo y agua a nivel de los
sistemas lecheros, micro y macrocuencas.
Adaptación a la variabilidad y cambio climático: establecer los
instrumentos y programas de apoyo a las medidas de adaptación.
Capítulo 3. Los desafíos futuros de la lechería uruguaya: Implicancias para la institucionalidad sectorial

11. El MGAP junto con el INALE viene trabajando la factibilidad de la
incorporación del riego en la lechería, la implementación de seguros
de riesgo climático sobre la base de índices, etc.
Nuevos mecanismos de financiamiento acordes para los nuevos
desafíos: La volatilidad de precios y los riesgos climáticos determina
la necesidad de trabajar en nuevos instrumentos (innovadores en su
concepción y diseño) que operen como un apalancamiento positivo
del desarrollo sectorial.
Diversificación de mercados de exportación: Como ya se ha seña-
lado, la cooperación público-privada para la apertura y consolidación
de los mercados de exportación del sector lácteo es fundamental. La
política del Gobierno uruguayo ha sido sostenida en términos de la
promoción sectorial a nivel internacional. La mayoría de los merca-
dos a los cuales exporta el sector lechero uruguayo han sido fruto de
acuerdos comerciales gubernamentales con países que implican in-
tercambio de bienes y por lo tanto fijación de prioridades en término
de políticas. Supone un trabajo conjunto del MGAP, la Cancillería, el
INALE, el Instituto Uruguay XXI (de promoción del país en el exterior)
y las industrias lecheras.
Como se puede apreciar, la mayoría de los temas no solo suponen un
desafío para la institucionalidad pública vinculada, sino que también
implican la profundización y mejora de las estrategias asociativas y
de cooperación sectorial. Tres ejemplos para ilustrar lo anterior:
• El Consorcio Regional de Innovación (CRI) consiste en la integra-
ción de actores públicos y privados, bajo el formato de consor-
cio, en torno a la problemática productiva de un ámbito regional
previamente definido y con el foco puesto en la Innovación de los
sectores involucrados. El consorcio constituye un desarrollo ar-
ticulado de actividades entre empresas e instituciones públicas,
mediante una alianza público-privada, cuya finalidad es fortale-
cer el conocimiento científico tecnológico para que se traduzca
en valor económico y social. La fuerte interacción entre la inves-
tigación y los usuarios de la tecnología es la clave en el proceso
de cambio e innovación. Una de las primeras alianzas de este
tipo es el CRI Lechero del Litoral, que involucra a la Facultad de
Agronomía, el INIA, el LATU, las industrias lecheras de la región
y las organizaciones gremiales de productores. El CRI realizó su
primer plan estratégico en el año 2011.
• Frente a las nuevas temáticas productivas emergentes se plan-
tean nuevos desafíos para las estrategias asociativas. La preser-
vación de bienes públicos como la calidad del agua en cuencas
lecheras puede suponer la prestación de servicios de recolec-
ción de residuos líquidos y sólidos de las piletas de tratamiento
de efluentes de los tambos. Este servicio puede ser instrumenta-
do por las organizaciones de productores con apoyos estatales.
Esta temática viene siendo trabajada entre la Dirección Nacional
de Medioambiente, el INALE, el MGAP y las organizaciones de
productores.
• La utilización del riego como medida de adaptación a la variabi-
lidad y cambio climático supone un proceso de validación que se
está iniciando en la aplicación de esta técnica en campos de uso
asociativo para la producción de reservas, granos y forrajes. La
experiencia de implementación de los sistemas de riego es apo-
yado por el MGAP y muchos de estos campos son del Instituto de
Colonización que los arrienda a organizaciones de productores.

12. Capítulo 4. Síntesis interpretativa
El objetivo de este capítulo es realizar una breve síntesis interpreta-
tiva del proceso de desarrollo del sector lechero uruguayo, tratando
de identificar algunos de los elementos que pueden ser útiles más
allá del contexto nacional.
Como se ha buscado demostrar, en los orígenes del proceso urugua-
yo los fundamentos que sustentaron la aplicación de ciertas políticas
públicas son muy similares a la realidad aún presente en numerosos
países de la región: necesidad de abastecimiento de un alimento
básico en forma saludable y a un costo razonable para la población,
necesidad de contar con un eslabón productivo sustentable (según
las posibilidades agroecológicas y de recursos naturales) que opere
como factor de desarrollo territorial, que esté articulado y que ase-
gure mínimamente la soberanía alimentaria.
Más allá de que la lechería uruguaya se realiza en una región de
clima templado y dotada de muy buenos recursos naturales para
ello (lo cual es una clara fortaleza), las características de su de-
sarrollo se explican mejor por la aplicación sostenida en el tiempo
de un conjunto de políticas públicas, la temprana incorporación de
estrategias societarias cooperativas a nivel industrial (que signaron
el tipo de desarrollo sectorial) y la especialización productiva de un
conjunto relativamente importante de productores medianos y pe-
queños (la mayoría familiares) que tuvieron la capacidad y el apoyo
para implementar diferentes estrategias asociativas tendientes a
atenuar los posibles impactos negativos del proceso de moderni-
zación tecnológica.
4.1. El rol de las políticas públicas
Una definición sintética de política pública es la que la considera
como un programa de acción de una autoridad dotada de poder po-
lítico y de legitimidad gubernamental que afecta (abarca) a un sector
de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado.
El mantenimiento de ciertas políticas a lo largo del tiempo junto con
una integración del sector de carácter positivo (presencia coopera-
tiva) generó una institucionalidad adecuada a los requerimientos de
crecimiento de un sector como el lechero.
En efecto, las características del producto y el ciclo productivo de la
lechería requieren de un conjunto de políticas activas y estables que
habiliten su desarrollo. La experiencia de Uruguay indica que una
de las estrategias clave, desde la órbita de la política pública, fue
la creación de un marco normativo institucional que facilitara el or-
denamiento sectorial y diera un escenario estable para el desarrollo
lechero. Esto supuso:
• La creación de CONAPROLE (una experiencia temprana de fusión
de industrias bajo la forma de cooperativa que actualmente es
practicada en diferentes países) que, a la par de fortalecer el
área industrial, estableció un tipo de relacionamiento industria-
productor más articulado y transparente.
• El aseguramiento de ciertas porciones del mercado interno has-
ta que el sector y la empresa se consolidaran (monopolio de la
venta de leche pasteurizada en Montevideo por casi 50 años).
• La implementación de un sistema tarifado de precios de la ven-
ta de leche pasteurizada que aseguraba un equilibrio entre los
diferentes componentes de la cadena (productor-industria-con-
sumidor). Este sistema fue variando de acuerdo con la realidad
y evolución del sector (actualmente ya no rige para el pago de
leche al productor y solo se mantiene para asegurar el precio al
consumidor de leche pasteurizada).
• La participación activa del Estado, que fue variando su carácter
en función de la evolución sectorial, desde un claro rol interven-
tor en sus etapas iniciales a un rol más promotor y articulador de
las capacidades público-privadas en el presente.
• El fomento de la cooperación al interior del sector público y de
las alianzas estratégicas que se puedan formar con el sector
privado y las organizaciones sociales involucradas. La institucio-
nalidad pública generada tuvo desde sus inicios un componente
de articulación interinstitucional tanto en la órbita estatal como
con el conjunto de los sectores involucrados.
• La provisión de bienes públicos necesarios para la producción
lechera, tales como la tecnología y la sanidad agropecuaria, la
transferencia tecnológica, etc. En este sentido es clave contar
con alternativas tecnológicas adecuadas a las características
ambientales, económicas, sociales y culturales de cada país.
Pero la tecnología disponible es condición necesaria pero no su-
ficiente si no existen sistemas de transferencia que potencien las
capacidades públicas con las privadas (trabajo en red y fomento
de la cooperación técnica).
• La implementación de políticas públicas específicas dirigidas a
facilitar la producción tales como el crédito, el diseño de siste-
mas de apoyo financiero en los momentos críticos (fruto de crisis
de precios, económicas del país o por inclemencias climáticas),
el acceso al recurso tierra o la inversión en la infraestructura
necesaria (caminos, electrificación, servicios), etc.
• La implementación de políticas comerciales adecuadas a cada
momento sectorial y la utilización de diferentes instrumentos de
acuerdo con estas.
• Políticas públicas dirigidas a proteger y apoyar a la producción
lechera familiar. La experiencia uruguaya ratifica la creciente
opinión regional de que los productores lecheros familiares son
una fortaleza y no un problema sectorial. Por un lado, una ade-
cuada articulación de la cadena les permite a los productores
familiares generar condiciones de ingresos y calidad de vida que
otros rubros no posibilitan. Por otra parte, aseguran un volumen
de leche clave para las industrias que no se modifica por even-
tuales coyunturas de mercado.
4.2. El rol de una institucionalidad de carácter
cooperativo-asociativo
El sector lechero uruguayo estuvo signado en las últimas décadas por
un crecimiento en producción y productividad, manteniendo un pool
de pequeños productores familiares y siendo liderado por una coo-
perativa que insertó al complejo agroindustrial a nivel internacional.
La característica de liderazgo de la producción cooperativa en el
sector no es patrimonio exclusivo del Uruguay, sino que está presen-
te en la mayoría de los países mayores productores de leche.A pesar
de que estos países difieren mucho en términos de tamaño, políti-
ca agrícola, estructura del sector primario, sistemas de producción,
productividad y costos de producción, tienen una característica co-
mún: el primer manejo de la leche (la recogida de leche y su primer
procesamiento) está dominado por cooperativas de productores.

13. Uno de los aspectos claves que se identifican en el caso uruguayo
es que la presencia de liderazgo cooperativo, contribuyó a generar
un nivel de integración y articulación entre las empresas del sector
(las cooperativas y las no cooperativas) con los productores que la
transformó en una fortaleza importante sectorial. En este sentido la
prestación de diversos servicios refuerza la estrategia de fidelización
de los productores:
• Provisión de insumos que mejora capacidad de compra y/o faci-
lita su acceso a productores de menor escala.
• Muchas veces son fuente de financiamiento (generalmente de
insumos pero también de inversiones como tanques de frío) de
los productores.
• Brindan asistencia técnica y/o bonifican el precio de la leche para
facilitar que los productores incorporen la asistencia técnica.
• Quizás uno de los elementos más importantes es que operan
como agentes de retención para el pago de créditos, de ser-
vicios prestados por sus organizaciones gremiales, de pago de
arrendamientos, etc. Este elemento facilita los dispositivos ad-
ministrativos y financieros de los productores y sus proveedores.
En otro orden, las estrategias asociativas a nivel de la producción
primaria son herramientas útiles para atemperar las tendencias ex-
cluyentes del cambio técnico. El proceso de modernización y creci-
miento de la producción muchas veces impone exigencias crecien-
tes de recursos, escala y gestión.
Una buena parte de los productores familiares no pueden incorporar
por sí solos estas tecnologías pero sí es viable cuando lo hacen en
forma asociativa. Los campos de recría de reemplazos lecheros, la
maquinaria en común, los campos de producción de granos y forra-
jes con riego y otras opciones son respuestas a necesidades objeti-
vadas de la producción familiar.
Estas necesidades varían de acuerdo con el momento, modelo pro-
ductivo y características de cada emprendimiento. La clave está en
lograr una institucionalidad facilitadora para la concreción e innova-
ción de estos procesos.
También se ha comprobado que los efectos de las estrategias aso-
ciativas son más viables y sustentables si se dan en complejos in-
tegrados, con una trama institucional diversa y con un marco de
políticas estables.
Finalmente es conveniente aclarar que las estrategias de coope-
ración-articulación no significan inexistencia de intereses diversos
entre los diferentes actores de la cadena. Vale decir que un com-
plejo articulado no elimina el conflicto de intereses (tampoco es su
finalidad), sino que le da un marco institucional adecuado para su
resolución, en el cual el Estado cobra un rol fundamental.

14. ANEXO: Información complementaria
Información sobre el abastecimiento de leche y productos lácteos a
la población.
• El objetivo de incrementar el consumo de leche pasteurizada en
Montevideo se logró rápidamente. Se pasó de 53 millones de
litros en 1936 a 166 millones en 1960 para luego crecer y man-
tenerse estable en los 200 millones de litros.
• Hacia la década de 1970 se fue capaz de abastecer al mercado
de productos de buena calidad adecuados al consumo de masa
impidiendo que, como sucedió en otros países latinoamericanos,
este mercado fuera captado por las trasnacionales.
• El Uruguay es el país de Latinoamérica que registra el mayor
consumo anual per cápita de leche equivalente (fluida y como
productos): 250 litros
• Uruguay es uno de los países donde el costo de la leche pasteu-
rizada a la población es más bajo.
Figura 9
Consumo de litros de equivalente leche por persona y por año
0
50
100
150
200
250
300
Uruguay
Argentina
Costa
Rica
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Venezuela
México
El
Salvador
Paraguay
Honduras
Cuba
Nicaragua
Panamá
R.
Dominicana
Perú
Guatemala
Bolivia
Litros
de
equivalente
leche
por
persona
y
por
año
Fuente: FAO-FEPALE, Situación de América Latina y el Caribe 2011.
Figura 10
Precio del litro de leche pasteurizada al consumidor (USD por litro)
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1
1,1
1,2
Argentina
Brasil
Colombia
Costa
Rica
Ecuador
Honduras
México
Panamá
Paraguay
Uruguay
Promedio
Fuente: FAO-FEPALE, Situación de América Latina y el Caribe 2011.
Rol de la transferencia tecnológica y las estrategias asociativas
en la lechería familiar
• Como se ha señalado, el sector lechero no ha escapado a la
tendencia general de la disminución del número de estableci-
mientos agropecuarios que opera en el país y la región. Si bien
las acciones de transferencia tecnológica y/o la implementación
de estrategias asociativas para superar problemas de escala no
frenan este proceso, es claro que han sido efectivas para miti-
garlo. Para un sector de productores familiares estas estrategias
fueron relevantes para seguir en el circuito productivo y mejorar
sus ingresos.
Figura 11
Tasa anual de reducción de explotaciones lecheras (%)
0
2
4
6
8
10
12
14
España
Dinamarca
Italia
Reino
Unido
Unión
Europea
Suecia
Holanda
EUA
Austria
Irlanda
Francia
Uruguay-18
Uruguay-8
Nueva
Zelanda
Fuente: M. Taverna 2009 con base en (GEB/IE 2006, ADP 2007, USDA 2007)
• Los productores familiares más productivos se ubican entre los
300.000 y los 400.000 litros de producción anual y representan
en la actualidad en torno al 20 % de la población de remitentes.
• La tecnología disponible permite que estos logren una mayor
producción y remuneración del trabajo familiar. En contrapartida
supone una fuerte capacidad de gestión y producción y cierta
vulnerabilidad a los cambios de precios (de la leche y de los
insumos), así como a las inclemencias climáticas.

15. Cuadro 2
Comparación de dos modelos de producción lechera familiar
(promedio y avanzado)
Indicadores
Modelo familiar
promedio
Modelo familiar
avanzado
Producción
leche
litros/año 318.884 359.844
Producción
carne
kilos/año 9.370 8.775
Producción
leche equiv.
litros/año 384.474 421.269
Superficie
lechera
Hectáreas 114 76
Superficie total Hectáreas 114 79
Vacas ordeñe Cabezas 54 50
Vacas masa Cabezas 69 60
Relación VO/VM 0,78 0,84
Carga VM/ha lechera 0,61 0,79
Productividad
animal
litros/VO/día 16,2 19,7
Productividad
animal
litros /VM 4.622 6.025
Productividad
tierra
litros /ha lechera 2.809 4.752
Productividad
tierra
litros equiv./ha
total
3.373 5.366
Ingreso por
mes disponible
para remunerar
trabajo familiar*
Salarios mínimos
nacionales**
5 8
* Descontados costos de producción, renta, intereses, y gastos
por inversión.
** (1 SMN = USD 360/mes).
Fuente: Elaborado con información de DIEA e INALE.
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16. La publicación de este informe es posible gracias
al apoyo del Programa Regional Fida Mercosur Claeh.
Maquetación: Eliana Gonnet
Corrección: Alejandro Coto
Agradecemos al Ing. Agr. Gabriel Bagnato las imágenes
fotográficas cedidas gentilmente para esta publicación.
Noviembre de 2013.