Aspectos metodologicos indicadores_linea_base

Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Dirección de Regulación, Planeación, Normalización y Estandarización - DIRPEN
LÍNEABASE
ASPECTOS METODOLÓGICOS
Bogotá, Julio de 2004

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
PARA LA CONSTRUCCIÓN DE
LÍNEABASE
DE INDICADORES
Bogotá, Julio de 2004

REPÚBLICA DE COLOMBIA
______________________________________________________________
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA
Director
César Augusto Caballero Reinoso
Subdirector
Henry Rodríguez Sosa
Director de Regulación, Planeación, Estandarización y Normalización – DIRPEN -
Eduardo Efraín Freire Delgado

RECONOCIMIENTOS
La metodología fue el resultado de un proceso adelantado por la Dirección de Regulación,
Planeación Estandarización y Normalización -DIRPEN-, durante el 2003, cuyo objetivo fue el
diseño y montaje de una línea base de indicadores con su herramienta informática, para la
Secretaría de Salud de la Gobernación de Cundinamarca.
El DANE expresa sus agradecimientos al Dr. Eduardo Freire Delgado, director de DIRPEN,
por la orientación en el proceso de elaboración de la metodología, al Dr. Rodolfo González,
por sus valiosos aportes, y a los investigadores y funcionarios que hicieron posible este
producto:
Oscar Arcos Palma: Consultor
Ángela Carrillo
Mónica Osorio Bohórquez
Mauricio Cortés Garzón
Ruth Duarte

TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN............................................................................................................................................................. 6
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................. 8
PARTE 1. LÍNEA BASE: ASPECTOS CONCEPTUALES ............................................................................................. 11
1. DE LA PLANIFICACIÓN ESTADÍSTICA AL USO Y APROVECHAMIENTO DE LA INFORMACIÓN................ 12
1.1 PRODUCCIÓN DE INFORMACIÓN VS NECESIDADES Y USOS .................................................................... 12
1.2 CARÁCTER CONTINGENTE DE LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES DE INFORMACIÓN ..................... 14
1.3 BAJO PERFIL DE LA INFORMACIÓN EN LOS PLANES DE DESARROLLO Y EN LA EVALUACIÓN DE LA
POLÍTICA PÚBLICA............................................................................................................................................ 15
1.4 HACIA UN ESQUEMA DE ANÁLISIS POR EFICIENCIA COMPARATIVA........................................................ 16
2. LÍNEA BASE: DEFINICIÓN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE........................................................... 22
2.1 DEFINICIÓN........................................................................................................................................................ 22
2.2 OBJETIVOS ........................................................................................................................................................ 22
2.3 ESTRUCTURA DE LA LÍNEA BASE................................................................................................................... 23
2.4 ALCANCE DE LA LÍNEA BASE .......................................................................................................................... 24
PARTE 2. LÍNEA BASE: METODOLOGÍA..................................................................................................................... 26
1. ETAPAS DEL PROCESO ................................................................................................................................... 27
1.1 PLANEACIÓN ..................................................................................................................................................... 27
1.2 MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN................................................................... 28
1.3 DISEÑO............................................................................................................................................................... 29
1.4 VERIFICACIÓN DE INFORMACIÓN DISPONIBLE – ANÁLISIS DE CALIDAD................................................. 29
1.5 SELECCIÓN DE INDICADORES - DOCUMENTACIÓN (METADATOS)........................................................... 31
1.5 DESARROLLO DE HERRAMIENTA INFORMÁTICA......................................................................................... 32
1.6 CAPACITACIÓN Y ASPECTOS ORGANIZATIVOS........................................................................................... 33
2. ESQUEMA DE ANÁLISIS ................................................................................................................................... 35
PARTE 3. LÍNEA BASE: BIBLIOGRAFÍA - ANEXOS .................................................................................................... 37
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................................................. 38
ANEXOS ........................................................................................................................................................................ 39

PRESENTACIÓN
Más allá de los desarrollos técnicos sobre la producción de estadísticas, el DANE ha venido
diseñando metodologías orientadas a la organización y aprovechamiento de la información en
entidades del sector público, entre otras las metodologías de planificación estadística (DANE,
2001) y de línea base. Esta última, diseñada en el 2003, agrega valor y amplía el alcance de
la planificación estadística.
La planificación estadística es un proceso ordenado de organización de oferta y demanda de
información. Europa lleva cerca de dos décadas realizando este tipo de ejercicios. En
Colombia, el DANE ha promovido, mediante la aplicación de la metodología, la elaboración de
planes estadísticos departamentales en las Gobernaciones de Cundinamarca (2000) y
Antioquia (2002); plan estadístico sectorial, en la Corporación Autónoma Regional de
Antioquia –Corantioquia- (2002); planes municipales, en las alcaldías de Fusagasugá (2001),
Medellín y su Área Metropolitana (2004) e Itaguí (2004). Otros departamentos y entidades
sectoriales están en camino de adelantar procesos similares.
El ejercicio de la planificación estadística permite identificar relaciones entre las necesidades
de información y la producción de información: las primeras se refieren a necesidades reales y
potenciales de los usuarios; la segunda, a las operaciones estadísticas (censos, muestras y
registros administrativos) que hacen posible la obtención de datos. La oferta que contiene un
plan estadístico se refiere a un conjunto de operaciones estadísticas seleccionadas por su
importancia y por la viabilidad financiera de realizarlas. Cada operación estadística contiene
las variables que han de satisfacer las necesidades de los usuarios.
No obstante, la planificación estadística no resuelve por sí misma aspectos tan sensibles
relacionados con el uso y aprovechamiento de la información, que constituyen unos de los
mayores obstáculos para la gestión gubernamental: basta recordar la repetida experiencia
que viven las administraciones públicas al inicio de su gestión, la de resolver de manera
contingente las necesidades y los vacíos de la información, no sólo en el proceso de
elaboración de un plan de desarrollo, sino también en su seguimiento y evaluación.

DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
La línea base es una herramienta que contribuye a superar esas dificultades y, por añadidura,
a fortalecer la cultura de uso y aprovechamiento de información en entidades públicas. Al
establecer un vínculo entre la información disponible y organizada y el proceso de toma de
decisiones, cumple con tres funciones importantes: (i) agrupa y pone a disposición de los
usuarios un conjunto de indicadores claves para la planeación y el seguimiento de la gestión;
(ii) permite un enfoque de análisis por eficiencia comparativa; y (iii) facilita la organización
racional y la articulación de sistemas de información.
En esa perspectiva, y como una contribución a la solución efectiva y de bajo costo a los
problemas de uso y aprovechamiento de la información, el DANE ha venido articulando al
proceso de planificación estadística el de la construcción de línea base. La metodología que el
DANE pone a disposición de las entidades del Estado y de la ciudadanía en general, es el
resultado de estos procesos.
César Augusto Caballero Reinoso
Director
7

INTRODUCCIÓN
La falta de información es uno de los problemas que obstaculizan la eficiencia en la gestión.
En otro sentido, la abundancia de información no garantiza su contribución a la eficiencia: el
hecho de que la información no esté organizada en bases de datos, por ejemplo, podría
significar restricciones de disponibilidad para los usuarios y pérdidas en la capacidad de uso.
Y, bajo el supuesto de que las entidades tuvieran organizadas sus bases de datos, entre
estas y el ejercicio de toma de decisiones puede existir vacíos, como el de la construcción y
organización de indicadores que permitan diversos análisis, en función de las necesidades de
los distintos niveles y jerarquías de la administración.
Las entidades han procurado resolver los problemas mencionados mediante inversiones en
plataformas tecnológicas. Aunque éstas contribuyen a organizar la información y facilitan los
canales de comunicación, no resuelven los problemas relacionados con las prácticas de uso y
de análisis de la información.
En las entidades gubernamentales opera en forma generalizada el esquema de la situación
(A) que presenta la figura 1: existen prácticas de producción de información que se
caracterizan por el almacenamiento de datos en formatos impresos, sin procesos de
sistematización y abundantes datos no totalmente aprovechados, que resultan en últimas del
dominio y la discreción del funcionario cuando la información es requerida en instancias de
dirección. En la situación (A), los funcionarios acuden a los formatos primarios de recolección
de datos o a las bases de datos si las hay, con el fin de preparar los cuadros de reportes
requeridos por los niveles de dirección. Esta forma de manejo de información se identifica por
su carácter contingente: la producción de los datos para el análisis se hace de manera
irregular, obedeciendo a solicitudes puntuales que –con frecuencia- tienen el sello de
urgencia.
8
La planificación estadística es un primer paso para resolver el problema de las necesidades
de información, el acceso y la disponibilidad de los datos en tiempos requeridos: establece,
luego de un cruce de la demanda y oferta de información disponible, las prioridades y
viabilidad de satisfacer necesidades de información en función de los costos de producirla. La

planificación estadística contribuye a ordenar y establecer prioridades en la producción de
información, pero sólo llega a determinar el tipo de operaciones que se requieren para obtener
los datos (censos, encuestas, registros administrativos). Los resultados de la planificación
estadística, que se expresan en proyectos (operaciones), responden de manera precisa a
necesidades de información y a recursos financieros y de presupuesto para obtenerlos, no
resuelve del todo las dificultades que las autoridades gubernamentales tienen acerca del uso
y aprovechamiento de la información en los procesos de toma de decisiones. Las dificultades
se expresan en el siguiente orden:
− Construcción de indicadores.
− Importancia jerárquica de indicadores, según niveles de toma de decisiones.
− Esquema de análisis viables desde la perspectiva de las instancias de toma de
decisiones.
Una opción para resolver los problemas de la situación descrita es la implementación de una
línea base: constituye una herramienta práctica para el aprovechamiento y uso de la
información, en tanto establece un puente entre la producción de información y el ejercicio de
la toma de decisiones (situación B, figura 1).
La línea base resuelve problemas frecuentes de la improvisación en la planeación y brinda
elementos ciertos para una evaluación sistemática de las políticas públicas, porque define
previamente indicadores estables en el tiempo –o indicadores estructurales-, seleccionados
en virtud de su importancia frente a las funciones estatales de orientación y regulación de las
políticas y establece un año de referencia para observar la evolución y el comportamiento de
9
Figura 1
P rod u cció n d e
In fo rm a ción
L ÍN E A
B A S E
IN D IC A D O R E S
O rg an iza ció n d e
In fo rm a ció n en
B ases d e D atos
S itu ació n B
S itu a ció n A
P ro ceso d e
T om a d e
D ecision es
P ro d u cción d e
In form ació n
O rg an iza ció n d e
In fo rm a ció n en
B ases d e D atos
P ro ceso d e
T om a d e
D ecision es

las acciones gubernamentales. Tiene la ventaja adicional de ofrecer, cuando se trate de
programas específicos de un gobierno particular, esquemas de selección, ponderación e
incorporación de nuevos indicadores –indicadores coyunturales-. La selección de indicadores
pasa por un proceso de consulta y consenso de acuerdo a necesidades de información de
directivos y funcionarios profesionales en las entidades, relacionadas con la planeación real y
objetiva de la política pública y, desde luego, con el seguimiento y la evaluación.
Un número importante de entidades gubernamentales del país, de distintos niveles de
administración, tiene avances considerables en la cultura de construcción y uso de
indicadores para monitorear las políticas públicas. En su defecto, son numerosas las
entidades con déficit en la práctica de uso de indicadores para la evaluación de la política.
En un contexto de cambio de un Estado menos interventor a uno más regulador, la definición
de indicadores y su forma de usarlos sugiere nuevos esquemas de análisis. La eficiencia
comparativa es uno de los variados esquemas de análisis que los gobiernos de países
desarrollados han venido aplicando en razón a las funciones del Estado regulador: los
problemas de información incompleta o de asimetrías de información, pueden minimizarse
mediante la identificación de información –no grandes cantidades de información, sino un
mínimo de información, pero relevante-, orientada a examinar el destino de los recursos, los
equilibrios entre agentes (proveedores y usuarios) y los impactos esperados en la planeación,
como el crecimiento económico y el bienestar de los ciudadanos.
El contenido de este documento se estructura en tres partes: la primera, presenta los
aspectos conceptuales de la línea base; la segunda, las pautas metodológicas para su
implementación; la tercera, contiene la bibliografía y los facsímiles de los instrumentos que se
utilizan en el proceso de identificación y selección de indicadores.
10

PARTE 1
LÍNEA BASE:
ASPECTOS CONCEPTUALES
11

1. DE LA PLANIFICACIÓN ESTADÍSTICA AL USO Y
APROVECHAMIENTO DE LA INFORMACIÓN
1.1 PRODUCCIÓN DE INFORMACIÓN VS NECESIDADES Y USOS
Igual que en los procesos de planificación estadística, el montaje de una línea base exige un
análisis de la información que se produce versus las necesidades de información. Mientras la
planificación establece la relación de las necesidades globales de información con las formas
de obtención (censos, encuestas, registros administrativos), la línea base relaciona la
información disponible con necesidades puntuales expresadas en indicadores. La figura 2
muestra cómo a partir de un proceso de planificación estadística puede llegar a construirse
una línea base de indicadores que harían eficiente el proceso de toma de decisiones; y cómo
la línea base, a su vez, da señales para ajustar en el tiempo la planificación estadística. El
resultado global es un mayor aprovechamiento de los datos a través de indicadores,
No obstante que la línea base se refiere a indicadores, su estructuración tiene como punto de
partida el intentar resolver interrogantes sobre el aprovechamiento y la utilidad de la
información. Significa la necesidad de adelantar un proceso de análisis de la información
disponible, en principio en el nivel de detalle a que se refieren los datos y posteriormente en el
nivel de los indicadores. Un primer resultado es la identificación de información imprescindible
para la planeación y el seguimiento de políticas y programas, con base en necesidades
manifestadas por las distintas instancias de toma de decisiones en una organización. Este
resultado es doble, en tanto lleva a la conclusión de que existe un remanente de información
que se produce, que está disponible, pero que es prescindible porque no se usa y no se
requiere.
12
Un segundo paso verifica, en el conjunto de la información identificada como imprescindible,
el estado en que se encuentra con respecto a estándares de calidad. El resultado de esta

actividad, son las recomendaciones de mejoramiento de la información, que podría
comprometer, por ejemplo, la revisión y el ajuste de procesos de obtención de datos
(operaciones estadísticas: censos, muestras, registros administrativos).
Un tercer paso se refiere a la identificación de requerimientos de información, cuyos datos no
se estarían produciendo. Se crea la necesidad de producirlos y se establecen los costos de
obtenerlos. La información que cumple con estándares de calidad, más la que debe crearse
adicionalmente, se identifica en función de las necesidades en la toma de decisiones.
Los tres pasos descritos son propios de la planificación estadística. Aunque la planificación
estadística exige un procedimiento más o menos riguroso y en profundidad en cada una de
sus actividades, una entidad puede acercarse a la implementación de línea base atendiendo
algunos aspectos sustantivos de la planificación estadística, orientados a establecer un
escenario de información disponible, calidad, potencialidad de mejoramiento y nuevas
necesidades. La figura 3 presenta un esquema de los pasos mencionados.
La información imprescindible y las nuevas necesidades de información constituyen la base
de datos para alimentar los indicadores que han de permitir el ejercicio ordenado de la toma
de decisiones. El diseño de indicadores no se hace de forma neutra, sino justamente para
13
Figura 2
Planificación
Estadística
LÍNEA
BASE
Conjunto
De
Indicadores
Seleccionados
Obtención de
Datos a Través de
Operaciones Estadísticas
Momento 1 Momento 2 Momento 3
Datos disponibles
sin
aprovechamiento
estadístico o de
indicadores
Transformación de
datos en
Indicadores
Dato s disp on ible s
sin
a prov ec ha m ie nto
e sta dís tic o o de
indica dore s
Trans form ac ió n de
d atos e n
Indica dore s
Ajustes
Planificación
Estadística
Obtención de
Datos a Través de
Operaciones Estadísticas
- Censos
- Muestras
- Registros
Administrativos
- Censos
- Muestras
- Registros
Administrativos

responder a las necesidades de información en instancias decisorias. Un valor agregado a los
resultados obtenidos en este proceso es la documentación de los indicadores (metadatos),
entendida como registro que informa sobre las propiedades y características de los
indicadores: descripción de variables que componen el indicador, periodicidad, fuente de
datos, fórmula de cálculo, entre otras. El metadato permite a los usuarios optimizar el uso y
aprovechamiento de la información disponible.
1.2 CARÁCTER CONTINGENTE DE LA SATISFACCIÓN DE
NECESIDADES DE INFORMACIÓN
Siempre habrá situaciones que se salen de un marco general de producción, organización,
disposición y uso de información. Al construir líneas base, se pretende que tales situaciones
constituyan una excepción y no la regla. La cultura de manejo y aprovechamiento de la
información en las entidades públicas se ha distinguido por su carácter contingente. Si esas
14
Figura 3
Requerimientos
De Información
(Toma de Decisiones)
Información
Disponible
Información
No Disponible
Verificación Nivel de Organización
De la Información
Selección de
Información
Organización de
Información en
Indicadores
Obtenible
(Factibilidad de costos;
disponibilidad de
recursos)
No Obtenible
(Costos elevados)
• Formatos
• Tablas
• Bases de Datos
• Indicadores
Imprescindible
Prescindible
INDICADORES
• Claves
• Secundarios

situaciones son contingentes en las entidades de orden nacional, lo son mucho más en las
entidades departamentales y municipales de gobierno.
La ilustración más frecuente del carácter contingente de la satisfacción de información son los
planes de desarrollo: cada vez que se posesiona un gobierno, los funcionarios dedican mucho
tiempo de los meses iniciales de la planeación a construir o reconstruir tablas estadísticas e
indicadores. En los procesos de rendición de cuentas de las ejecuciones de los planes de
desarrollo ocurre otro tanto. Es una práctica habitual que gobernantes y funcionarios han
buscado resolver mediante costosas inversiones en sistemas de información. No son pocas
las experiencias que demuestran que el problema no es de tecnología sino de cultura, de
esquemas de uso y aprovechamiento de información condicionados por esquemas de gestión
previamente definidos. Mientras en los esquemas de control contable -que se ocupan, entre
otros aspectos, de la verificación de cuentas frente a presupuestos- se requiere información
completa y en detalle, en los esquemas de regulación no ocurre lo mismo: en razón de los
objetivos de la regulación gubernamental, que se ocupa de la conducta de los agentes,
incluido el Estado, basta con un mínimo de información que de cuenta de los aspectos más
sensibles de la conducta con respecto a los objetivos de la política pública.
La línea base cumple con un doble propósito: facilitar el seguimiento de la gestión pública -en
la perspectiva de la regulación de comportamiento de agentes frente a objetivos de política-, y
transformar la cultura de uso de la información y de análisis comparativos. Al incluir una
herramienta informática, resuelve también, a bajo costo, necesidades de cambio tecnológico.
1.3 BAJO PERFIL DE LA INFORMACIÓN EN LOS PLANES DE
DESARROLLO Y EN LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
La abundancia de información no necesariamente garantiza la satisfacción de necesidades de
información de forma suficiente. Requiere de un mínimo de calidad y de organización de
acuerdo a formas alternativas de uso. Las experiencias de elaboración de planes de
desarrollo (nacionales, departamentales o locales) ilustran este problema: no en pocas
ocasiones las metas resultan sobredimensionadas o subestimadas, a causa de las
deficiencias en la información1
. Cualquiera de estas situaciones crea distorsiones en el
ejercicio de evaluación de programas y políticas.
Frente a problemas de esa naturaleza, la línea base distingue los aspectos estructural y
coyuntural de los temas que la integran (v. gr. salud, educación, obras públicas, cultura). En el
primer caso, habrá un conjunto de indicadores estructurales (figura 4). Su producción y uso es
permanente y generalizado, no sólo para la política interna, sino también para las
comparaciones internacionales. Un ejemplo son los indicadores estructurales de salud
pública, basados en información histórica considerada importante. La forma de obtención de
los datos, el cálculo de los indicadores y su utilización responde a parámetros estandarizados
de aceptación universal. La relevancia del indicador y su continuidad en el tiempo son
15
1 En el marco del convenio 006 con la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, el DANE realizó durante el 2003 un ejercicio de
organización de información disponible y propuso un esquema de análisis del plan de desarrollo departamental.

condiciones que exigen una mínima organización y disposición oportuna de la información.
La línea base resuelve el problema al
incluir indicadores estructurales en el
conjunto de indicadores
seleccionados, es decir, los
indicadores que un gobernador, un
director de planeación o un secretario
de salud requerirán para las
estimaciones acertadas de recursos y
metas físicas en la elaboración de un
plan de desarrollo y para estimar, con
referencia a situaciones dadas, los
impactos esperados. En otros
términos, frente a la información y los
indicadores que deben permanecer en
la estructura del sistema de
indicadores, independiente de los
gobiernos de turno.
En el segundo caso, la línea base
ofrece la opción de incluir indicadores
coyunturales, v. gr. Los referidos a un
plan de desarrollo, cuya vigencia no
sobrepasa los cuatro años. De este
modo, se facilita la conjunción de indicadores estructurales con indicadores de coyuntura.
1.4 HACIA UN ESQUEMA DE ANÁLISIS POR EFICIENCIA
COMPARATIVA
La filosofía de la línea base es la comparación de las transformaciones que se buscan
mediante la política y los programas: i) comparación de los cambios frente a una referencia
temporal (figura 5); ii) comparación de los cambios frente a estándares (figura 6).
Independiente del campo y la unidad de análisis, dada la ventaja de la democratización de la
información, las entidades o la gestión que estas realizan en función del crecimiento
económico, el desarrollo social o la conservación del medio ambiente, por mencionar sólo
algunos campos de actuación, podrán compararse entre sí con respecto a los recursos que
destinan al cumplimiento de sus metas. La información de los indicadores de la línea base
puede ofrecer al gobernante una visión amplia de las diferencias que existen, entre grupos
poblacionales o grupos de municipios con características sociales y económicas semejantes.
La política puede orientarse a reducir las diferencias entre ellos. Ofrece también información
en cada indicador, de la distancia a la que se encuentra una entidad, un grupo poblacional, un
municipio o un departamento frente a otros, con respecto a un estándar (v.gr. un promedio o
un nivel óptimo alcanzado). La eficiencia comparativa constituye en este caso un proceso de
comparación y medición de la gestión a la que se refieren a los indicadores.
16
Figura 4
INDICADORES
ESTRUCTURALES
COYUNTURALES
CLAVES
SECUNDARIOS
CLAVES
SECUNDARIOS

17
Figura 5
Línea Base
(Indicadores)
Indicador 1
TRAN SF ORM ACIONES
Indicador 2
Indicador 3
TRANF ORM A CION ES F RENTE A UNA R EF E REN CIA TE M P OR AL
Indicador n
Indicador 4
… … … … … .
Datos de Referencia
Año 0
Datos
Año n
Datos
Año 1
Datos
Año 2
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
… .
Figura 6
VALOR DE REFERENCIA: ESTÁNDAR INTERNACIONAL EN EL AÑO 0 …
VALOR DE REFERENCIA: ESTÁNDAR NACIONAL EN EL AÑO 0 …
VALOR DEL INDICADOR EN EL AÑO 0 …
TRANFORMACIONES FRENTE A ESTÁNDARES
In dica do r
1 2 3 4 5 6 7 ... n
UnidaddeMedida
P erio do s
E stan d ar Inter n acion al
E stan d ar N acio n al

La figura 6 ilustra la forma cómo a partir de parámetros nacionales e internacionales se puede
comparar la situación en que se encuentra la sociedad en su conjunto o un grupo poblacional
particular. La comparación brinda elementos para orientar la gestión gubernamental.
Un ejemplo son las coberturas del aseguramiento en salud en el nivel nacional, que se han
mantenido casi estables en los últimos años (alrededor del 60%); el nivel alcanzado puede
tomarse como un estándar, un punto de referencia que podría inducir a privilegiar la política
de aseguramiento en aquellos departamentos y municipios que se encuentran por debajo del
óptimo alcanzado en el nivel nacional (figura 7).
La línea base permite, de manera sencilla, un proceso de comparación de la situación de un
municipio en un momento determinado con las transformaciones buscadas en el plan de
desarrollo y también la comparación de la gestión con respecto a un municipio que represente
la situación óptima alcanzada. Las figuras 8 y 9 ilustran sobre el indicador de calidad de agua
potable en los municipios de Cundinamarca2
.
18
2 Datos obtenidos de la línea base implementada en la Secretaría de Salud de la Gobernación de Cundinamarca.
Figura 7
C obertura en aseguram iento (año 0 = 2000)
Valor de referencia - Estándar nacional = 60%
Valor de referencia - Estándar internacional = 100%
A grupación de
M unicipios en el
estándar nacional
10%
A grupación de
m unicipios por encim a
del estándar nacional
5%
62%
65%=
=3% de los M unicipios
2% de los M unicipios
= 58%
A grupación de
M unicipios por debajo
del estándar nacional
85%
=
=
=
=
56%
54%
50%
48%
P rioridad de atención
en la política de
aseguram iento

Figura 8
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable
MUNICIPIO AÑO BASE 2003
CACHIPAY, LA MESA 97%
ARBELAEZ 96%
SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA 95%
SUSA, CHOACHI 93%
SILVANIA 92%
VENECIA (OSPINA PEREZ), FUNZA, GUATAQUI, NIMAIMA 91%
TIBIRITA, GUAYABETAL 90%
GAMA 89%
APULO (RAFAEL REYES), ANOLAIMA 88%
VERGARA, MOSQUERA 87%
NILO, TABIO, MADRID 86%
VIANI, SUBACHOQUE 83%
LENGUAZAQUE, COTA 82%
SUTATAUSA 80%
FOMEQUE, ANAPOIMA 78%
CUCUNUBA 77%
GUTIERREZ 75%
CHAGUANI 70%
UBAQUE, SAN JUAN DE RIOSECO 67%
PULI, MANTA 64%
SASAIMA 63%
NEMOCON, CARMEN DE CARUPA 62%
GACHETA 59%
NARIÑO, PACHO 58%
VILLAPINZON 56%
SOPO, AGUA DE DIOS, SESQUILE 55%
CHIPAQUE 54%
UTICA 50%
GUASCA 47%
MACHETA, EL ROSAL 45%
SOACHA 42%
SIMIJACA 41%
SIBATE 40%
TOCAIMA 38%
GACHALA 33%
TAUSA, SAN BERNARDO 30%
GUACHETA 29%
FUSAGASUGA, UBATE 25%
FACATATIVA 23%
CAQUEZA 22%
EL COLEGIO 20%
LA CALERA, CHIA 18%
LA VEGA 15%
TOCANCIPA 14%
FUQUENE 13%
GIRARDOT, TENJO 10%
CAJICA 9%
RICAURTE 6%
ZIPAQUIRA 3%
GACHANCIPA 0%
ZIPACON, YACOPI, VIOTA, VILLETA, VILLAGOMEZ, UNE, UBALAI, TOPAIPI, TIBACUY, TENA, SUPATA, SUESCA,
SAN FRANCISCO, SAN CAYETANO, QUIPILE, QUETAME, QUEBRADANEGRA, PUERTO SALGAR, PASCA,
PARATEBUENO, PANDI, PAIME, NOCAIMA, MEDINA, LA PEÑA, LA PALMA, JUNIN, JERUSALEN, GUAYABAL DE
SIQUIMA, GUATAVITA, GUADUAS, GRANADA, FOSCA, EL PEÑON, BITUIMA, CAPARRAPI, CHOCONTA, CABRERA,
BOJACA, BELTRAN, ALBAN,
100%
Referencia Departamental = 73%
COGUA 73%
19

20
Figura 9
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable
MUNICIPIO RNACP TMAT %MANAC = (RNACP / TMAT) * 100
ZIPACON 10 10 100%
SAN ANTONIO DEL TEQUENDAMA 20 21 95%
SUSA 14 15 93%
SILVANIA 24 26 92%
GUATAQUI 10 11 91%
GUAYABETAL 9 10 90%
GAMA 8 9 89%
TABIO 12 14 86%
VIANI 10 12 83%
COTA 18 22 82%
SUTATAUSA 8 10 80%
FOMEQUE 14 18 78%
CUCUNUBA 10 13 77%
GUTIERREZ 9 12 75%
COGUA 16 22 73%
CHAGUANI 7 10 70%
SAN JUAN DE RIOSECO 12 18 67%
PULI 7 11 64%
SASAIMA 12 19 63%
CARMEN DE CARUPA 5 8 62%
GACHETA 10 17 59%
PACHO 11 19 58%
VILLAPINZON 10 18 56%
SESQUILE 6 11 55%
CHIPAQUE 7 13 54%
UTICA 6 12 50%
GUASCA 8 17 47%
EL ROSAL 10 22 45%
SOACHA 61 145 42%
SIMIJACA 9 22 41%
SIBATE 19 48 40%
TOCAIMA 8 21 38%
GACHALA 2 6 33%
TAUSA 3 10 30%
GUACHETA 4 14 29%
FUSAGASUGA 34 134 25%
FACATATIVA 8 35 23%
CAQUEZA 4 18 22%
EL COLEGIO 4 20 20%
LA CALERA 2 11 18%
LA VEGA 2 13 15%
TOCANCIPA 3 22 14%
FUQUENE 2 15 13%
GIRARDOT 5 52 10%
CAJICA 3 34 9%
RICAURTE 1 16 6%
ZIPAQUIRA 3 89 3%
GACHANCIPA 0 19 0%
Referencia Departamental = 73%
Definición de cada variable del Indicador
RNACP:Muestras con resultado no aceptable - TMAT:Total de muestras de agua tomadas

En la figura 8, los municipios con más bajo porcentaje de muestras no aceptable tienen
servicios domiciliarios con mejor calidad de agua potable. La figura 9 presenta, para algunos
municipios, los valores reales obtenidos y la fórmula de cálculo. Las cifras indican que el
promedio de muestras no aceptables en el departamento de Cundinamarca es del 73%. Esta
cifra muestra la magnitud del problema de la potabilidad del agua en ese departamento: de los
116 municipios, 45 están por debajo del promedio y 71 por encima.
La ventaja de observar situaciones como la ilustrada, es el enfoque a partir del cual se pueden
asignar los recursos disponibles: en el caso de la calidad del agua, las autoridades
gubernamentales del departamento y de los municipios pueden establecer metas precisas
para mejorar los resultados del indicador en forma progresiva. Igual, las autoridades del
departamento podrían establecer acuerdos con los municipios que se encuentran en peor
situación para privilegiar acciones y recursos a la atención del problema en cuestión, de modo
que en plazos establecidos pudieran acercarse al menos a la situación promedia del
departamento, como un primer avance hacia la solución definitiva del problema. Los
ciudadanos pueden ver en este marco de información la forma cómo se orientan los recursos
públicos y tendrán también elementos para evaluar la gestión de sus gobernantes.
Desde la perspectiva de la mejor gestión de la política, la práctica de la comparación conduce
a la identificación de situaciones que requieren cambios mayores, facilita el control social y
establece pautas para el mejoramiento de la calidad de los servicios. A partir del esquema de
análisis que se propone con la línea base, ya no es suficiente la información sobre el grado de
cumplimiento en la ejecución de los recursos del presupuesto o el cumplimiento de las metas
establecidas en el plan de desarrollo departamental o local; se hace necesaria la comparación
de las transformaciones en el tiempo, la comparación de la gestión frente a temas puntuales,
y la comparación de la gestión para realizar transformaciones frente a estándares de
referencia.
21

2. LÍNEA BASE:
DEFINICIÓN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE
2.1 DEFINICIÓN
La línea base se define como un conjunto de indicadores seleccionados para el seguimiento y
la evaluación sistemáticos de políticas y programas. Los indicadores que la conforman se
clasifican en estructurales y coyunturales y al mismo tiempo se ordenan, de acuerdo a su
importancia relativa, en indicadores claves y secundarios. Quienes diseñan y ejecutan la
política, obtienen en los indicadores claves la información general sobre la forma cómo
evolucionan los problemas y, en los secundarios, información puntual que explica o
complementa la suministrada por los indicadores claves.
La conformación de la línea base implica la realización de pasos previos en la identificación
de información necesaria y en la precisión de criterios conducentes a un óptimo
aprovechamiento de la información disponible.
2.2 OBJETIVOS
− Brindar información agregada, oportuna y confiable, que permita a las entidades de
gobierno alcanzar óptimos de eficiencia en la gestión y en los procesos de toma de
decisiones.
22
− Contribuir con la consolidación de una cultura de uso y aprovechamiento de la
información, mediante el manejo permanente de indicadores seleccionados y de análisis
de eficiencia comparativa en el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas.

− Facilitar a múltiples usuarios (autoridades nacionales, departamentales, locales y
ciudadanos) el acceso y el uso de la información, mediante una herramienta informática
disponible a través de Internet.
2.3 ESTRUCTURA DE LA LÍNEA BASE
La línea de base puede incluir tres grupos de indicadores: indicadores de estructura, de
coyuntura y de referencia. Dependiendo de las características particulares, necesidades e
intereses del sector o entidad, en la línea de base pueden no estar presentes los tres tipos de
indicadores.
Indicadores de estructura. Son la base de la planeación. Se refiere a los indicadores ya
estandarizados, de uso común, cuyos análisis involucran series de tiempo.
Indicadores de coyuntura. Se refieren a las mediciones situacionales que por políticas,
planes y metas sean propuestos por entidades gubernamentales, para diferentes fines, entre
ellos el seguimiento y evaluación a actividades específicas de un plan de desarrollo con el
sello del programa y las políticas que proponga y realice el gobierno de turno.
Indicadores de referencia. Se refieren al entorno
demográfico y socioeconómico general
(indicadores de población, macroeconómicos,
sociales...)
La estructura de indicadores permite establecer
jerarquías entre ellos. En un nivel superior se
agruparán los indicadores claves (sintéticos) que
ofrecen a los tomadores de decisiones una visión
global del comportamiento de políticas y
programas. En un segundo nivel, los indicadores
secundarios, que ofrecen una visión
complementaria a los primeros. Los niveles
directivos, tomadores de decisión acudirán a ellos
para informarse en detalle de las variaciones de
los indicadores claves. En un tercer nivel se
encuentran otros indicadores más específicos,
cuya naturaleza indica que son más del dominio de
funcionarios y mandos medios de las
organizaciones (figura 8). La figura 9 ilustra la forma como el indicador clave de
aseguramiento se descompone en cuatro indicadores secundarios.
De esta manera, quien tome las decisiones se dirigirá en primera instancia al indicador clave,
que dará respuesta a una política o programa, agrupando o resumiendo toda la información
dispuesta en los indicadores secundarios. Estos últimos facilitan la observación de realidades
23
Recuadro 1
Otras características de los indicadores
estructurales y coyunturales
Indicadores de eficiencia y eficacia.
Dan cuenta de la dinámica de las
actividades que se están midiendo. Los
indicadores de eficacia expresan el logro de
objetivos y metas cumpliendo los
estándares predeterminados de cantidad,
calidad, tiempo y costo. Los indicadores de
eficiencia permiten establecer la relación de
productividad en el uso de los recursos.
Indicadores de impacto.
Expresan la relación entre lo planeado y los
cambios o modificaciones que se producen
en la población objetivo y en su contexto.

específicas, a mayor nivel de detalle, cuando el indicador clave no pueda explicar en su
totalidad las causas del resultado obtenido.
2.4 ALCANCE DE LA LÍNEA BASE
A partir del establecimiento de un año base o un periodo de referencia para el conjunto de
indicadores de la línea base se puede realizar ejercicios de eficiencia comparativa y estudios
de desempeño en el tiempo. La etapa de revisión y estado del arte de la información
disponible y de su calidad indicará el año a partir del cual se realizarán las comparaciones y
se observarán los cambios temporales.
El ejercicio de diseñar y utilizar una línea base, como instrumento de apoyo a la evaluación
permanente de acciones y programas gubernamentales, permite:
– Identificar indicadores claves, de uso obligado para seguimiento y evaluación de la
gestión, y de las tendencias y cambios que las políticas producen en el bienestar de la
población.
– Organizar bases de datos conforme a necesidades de información identificada en los
indicadores.
– Definir técnicas y procedimientos estandarizados que garanticen la obtención de la
información requerida.
– Establecer funciones y compromisos institucionales frente a requerimientos de
información, generación y comunicación de datos.
24
Figura 8
INDICADORES CLAVES
Agregados
Desagregados
(Se incluyen en la línea de base)
INDICADORES
COMPLEMENTARIOS
(Explican el comportamiento
de los indicadores claves)
INDICADORES
OPERATIVOS
(Propios de la gestión
interna de las dependencias)
Figura 9
COBERTURA DEL SGSSS
CLAVE SECUNDARIO
Complementarios - Explicativos
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN COTIZANTE
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN BENEFICIADA
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN SISBENIZADA
PROPORCIÓN DE POBLACIÓN VINCULADA
RÉGIMEN CONTRIBUTIVO
RÉGIMEN SUBSIDIADO
TRANFORMACIONES FRENTE A UNA REFERENCIA TEMPORAL

– Realizar ejercicios analíticos bajo el enfoque de eficiencia comparativa, mediante el uso
de: i) estándares (situaciones promedio, situaciones óptimas, umbrales…), como
referentes a través de los cuales ha de compararse la situación de una entidad, un
municipio, un departamento; ii) referencias temporales (datos del año base establecido),
con las cuales han de compararse las metas y los logros temporales de políticas y
programas establecidos en los planes de desarrollo.
– Democratizar el acceso a la información. Instancias responsables de las decisiones
limitarían su dependencia del funcionario que en los esquemas actuales controla la
disposición de la información y sólo responde a las demandas contingentes3
. La línea
base permitiría, además, el acceso a la información por parte del ciudadano corriente, en
virtud de la herramienta informática pensada para operar en Internet. Un escenario de
esta naturaleza facilita las mejores prácticas del control social de las políticas.
– Acortar la distancia entre el proceso de producción de información -generación de datos,
disponibilidad en bases de datos organizadas, indicadores- y el proceso de toma de
decisiones.
– Facilitar la coordinación interinstitucional de políticas y programas gubernamentales.
– Articular sistemas de información.
3 Los funcionarios de bajo rango en la administración se ocupan de la recepción de los formatos de recolección de información establecidos por
la norma, y de su sistematización. Las situaciones de este proceso son diversas. Entre otras: i) formatos diligenciados, sin procesamiento en
bases de datos; ii) formatos diligenciados, parcialmente procesados en bases de datos (no todas las variables se usan o aprovechan); iii) tablas
o bases de datos de uso regular según demanda de autoridades nacionales o departamentales. Los funcionarios de rango medio se han
especializado en el dominio de nichos de información y se ocupan de su disposición a otros usuarios sólo a demanda: la demanda obligada
(establecida en la norma) y la demanda contingente (según requerimientos de los directivos de la entidad en la que actúan). La obligatoriedad
de la norma consigue que las entidades cumplan, en la mayoría de los casos, con el suministro de la información demandada. No ocurre lo
mismo con la información contingente que, aunque se encuentre consignada en los formatos de diligenciamiento y/u organizada en bases de
datos, no está disponible en la forma que la requieren las instancias de toma de decisiones: la información, que suele suministrarse de manera
discrecional e irregular, es por lo general incompleta.
25

PARTE 2
LÍNEA BASE:
26

1. ETAPAS DEL PROCESO
La metodología contempla la realización de siete pasos:
− Planeación.
− Estudio del marco normativo e indagación de necesidades de información en instancias
de toma de decisiones.
− Diseño preliminar de la estructura y el contenido de la línea base.
− Análisis y verificación de la información.
− Selección de indicadores y documentación.
− Desarrollo de la herramienta informática
− Implementación y capacitación.
1.1 PLANEACIÓN
27
Los escenarios de construcción de una línea base son diversos: un conjunto de entidades
sectoriales, una entidad responsable del diseño de la política pública (nacional, territorial,
local) o una dependencia en particular dentro de una entidad, como fue el caso de la
Secretaría de Salud en la Gobernación de Cundinamarca. Dependiendo del escenario, la
etapa de planeación permite precisar los objetivos de la línea base y establecer la magnitud
de las actividades y sus tiempos, la conformación del equipo técnico, los recursos necesarios,
los resultados esperados y el esquema de organización y operación de la línea base.

Productos:
− Objetivos y alcance de la línea base.
− Plan de actividades y cronograma.
− Grupo técnico de coordinación y equipos de trabajo.
− Recursos.
1.2 MARCO NORMATIVO Y REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN
Una vez establecida la magnitud de las actividades, el alcance de la línea base y todos los
aspectos concernientes a la planeación, la segunda etapa del proceso conduce a una revisión
del marco normativo y a la identificación de necesidades de información relacionadas con
demandas externas y requerimientos en instancias de toma de decisiones (tabla 1). Los
formularios 1 y 2 (ver anexos), facilitan el registro de las necesidades de información en estos
dos aspectos.
Tabla 1
Lineamientos de necesidades de información
Desde el marco normativo
(Formulario 1)
Desde instancias de toma de decisiones
(Formulario 2)
Carta Constitucional Requerimientos de información para cumplimiento de acuerdos internacionales
Leyes Demandas externas: requerimientos de orden nacional, regional o local
Decretos Demandas intersectoriales
Resoluciones Planes de desarrollo
Directivas Planes de acción
Acuerdos internacionales
Tabla 2
Instrumentos para indagar requerimientos de información según marco normativo y necesidades
Instrumento Objetivo Contenido
Formulario 1 Establecer, en el marco de las normas, el
espectro de necesidades de información y las
responsabilidades institucionales.
Marco de relaciones: norma – información –
responsable institucional.
Formulario 2 Registrar la información de uso común en la
entidad y sus necesidades con respecto al
listado de la segunda columna de la tabla 1.
Áreas temáticas por dependencias. 10 principales
indicadores de uso frecuente e información en
cada uno de ellos.
Productos:
− Relación de información implícita en la norma y de responsabilidades institucionales.
28
− Relación de requerimientos puntuales de información en instancias de decisiones.

1.3 DISEÑO
Con los resultados del proceso anterior, el equipo técnico
define las áreas temáticas e identifica dependencias y
actores responsables de la información. Elabora, de igual
modo, un listado preliminar de las principales variables
con base en las referencias del marco legal -en tanto éste
establece prioridades, requerimientos de información y
pertinencia- y de los requerimientos de información
expresados por funcionarios en niveles de decisiones.
El resultado es el diseño preliminar de una estructura de
línea base y un conjunto de indicadores, con sus
variables identificadas y su fórmula de cálculo.
Productos:
− Estructura preliminar de la línea base (recuadro 2) y
matriz de indicadores.
1.4 VERIFICACIÓN DE INFORMACIÓN DISPONIBLE – ANÁLISIS DE
CALIDAD
El equipo técnico realiza un análisis de la información, con base en el resultado de la etapa de
diseño (estructura de línea base y matriz de indicadores). El análisis consiste en verificar, a
través de los formatos de las operaciones estadísticas existentes (censos, muestras o
registros administrativos), la disponibilidad de la información requerida en los indicadores
(véase figura 3, sección 1.1). La verificación de la información se realiza en la entidad o grupo
de entidades objeto del proceso de construcción de línea base. El ejercicio permite establecer
los flujos de información entre dependencias de una entidad, entre entidades directamente
relacionadas con el tema y con entidades externas que cumplan con la función de
proveedoras o usuarias de la información.
Tabla 3
Instrumentos para verificación y análisis de la información
Instrumento Objetivo Contenido
Formulario 3 Verificación de la información requerida para los
indicadores según fuente: censos, muestras,
registros administrativos
Indaga, para cada indicador definido en forma
preliminar, la existencia de información, fuente,
periodicidad, desagregación geográfica,
clasificación, medio de recolección, forma de
organización.
Formulario 4 Establecer la capacidad tecnológica de la
entidad.
Descripción de plataformas tecnológicas,
sistemas operativos, capacidad.
29
Recuadro 2
A manera de ilustración, la línea
base de la Secretaría de Salud de
la Gobernación de Cundinamarca
se estructuró en cuatro
componentes:
− Aseguramiento
Prestación de Servicios
ndiente
artamental o
municipal).
− Salud Pública
− Vigilancia y Control
−
Esta sería una estructura estándar
para el sector salud, indepe
del nivel de administración
(nacional, dep

Tabla 4
Procedimientos de la etapa de verificación y análisis de la información
Objetivos Metodología Resultados
Establecer la existencia de
información requerida en los
indicadores preliminares de la línea
base
Constatación de la disponibilidad de
la información en formatos de
censos, muestras y registros
administrativos
− Información disponible.
− Información no disponible que es
necesario producir.
Verificar la calidad de la información
disponible.
Constatación de estándares de
calidad:
− Actualidad
− Oportunidad
− Desagregación
− Información disponible, con
estándares de calidad.
− Información disponible que debe
mejorarse en su calidad.
− Información no disponible que es
necesario producir.
Verificar problemas en la
comunicación de la información
Constatación de la coordinación,
flujos y canales de comunicación de
la información
− Valoración de los problemas y sus
niveles de dificultad
Establecer el nivel de uso de la
información disponible
Estimación de la proporción de
información con uso efectivo
− Proporción de información con
aprovechamiento
Dimensionar el grado de
organización de la información
Revisión de la organización de la
información:
− Tablas de Excel
− Bases de datos
− Estructura de indicadores
− Sistemas de información
− Balance del grado de organización
de la información.
Establecer la capacidad técnica y
tecnológica de las entidades con
miras al desarrollo del software de la
línea base.
Aplicación de instructivo de
verificación de capacidad técnica y
tecnológica.
Dimensionamiento de la capacidad
instalada y su aprovechamiento
potencial en función de la
herramienta informática de la línea
base
Productos:
− Balance de la calidad de la información, según parámetros establecidos.
− Flujos de información.
− Descripción de nivel y forma de organización de la información.
− Balance del grado de aprovechamiento de la información disponible4
.
30
4 Este resultado puede dar señales de la forma como se pueden transformar instrumentos, alcance y procedimientos de obtención de
información.

1.5 SELECCIÓN DE INDICADORES - DOCUMENTACIÓN (METADATOS)
En esta etapa se establece la matriz de indicadores definitivos para la línea base y la
documentación de los mismos, conforme a una estructura de metadatos previamente
diseñada. Se formulan lineamientos sobre la construcción y organización de bases de datos
que han de alimentar los indicadores.
Los metadatos se definen como los datos acerca de los datos. Son un conjunto común de
términos y definiciones que describen las principales propiedades o características de los
datos. Cumplen con los siguientes objetivos:
− Disponibilidad: permite a los usuarios identificar y determinar qué información existe
sobre los indicadores seleccionados en la línea base.
− Uso: información
necesaria para
determinar si el
conjunto de datos
se ajusta a un
requerimiento
específico.
− Acceso: datos
acerca de la
ubicación, tamaño,
formato, medio, y
restricciones de
uso con el fin de
identificar y
adquirir un grupo
de datos.
− Transferencia:
información
necesaria para
utilizar, procesar e
intercambiar un
conjunto de datos.
La documentación de
los indicadores
permite informar al
usuario sobre las
entidades que
producen la
información y sobre su
disponibilidad. El
metadato responde a
las preguntas qué,
quién, cuándo, dónde,
para qué y cómo, de
31
Figura 10
Ilustración del contenido de metadatos para indicadores
Concepto Descripción
NIVEL 1 Indicador Clave
Código
Nombre Porcentaje de IPS públicas según nivel de atención
Definición Indicador de oferta de servicios que presenta el porcentaje de
IPS públicas existentes de acuerdo a su nivel de atención 1,2
o 3
Unidad de medida Porcentaje
IPS pública de nivel 1
Fórmula
Descripcion metodológica
IPSP:l número de IPS públicas por nivel de atención i, donde
i es: 1, 2, 3
IPS: número de IPS del depto
Limitaciones del Indicador
Cobertura Nacional-Departamental-Municipal
Fuente de los datos IPS
Disponibilidad de los datos
Existencia de series históricas 1996 - 2003
Medio de Recolección Medio Magnetico
Periodicidad de los datos Mensual (Se recogen cuando se presenta una novedad)
Posibles entidades responsables del indicador Secretaría de Salúd Departamental
Documentación relacionada con el indicador Dec. 2309/02 y Dec. Modificatorios
Observaciones
Definición de cada variable de la fórmula
Desegregacion
100*
IPS
IPSP
IPS i
NA =

los aspectos relativos a los datos que se documentan. La inclusión del registro de metadato
en el esquema de línea base constituye un aporte al acceso y la democratización de la
información. Facilita, a cualquier usuario, la información sobre las características de los
indicadores (procedencia de la información, periodo de producción, desagregaciones, forma
de captura y de difusión, entre otros aspectos) (figura 10).
Productos:
− Matriz de indicadores ajustada: indicadores seleccionados en virtud de los resultados de
verificación y análisis de la información disponible y nueva información requerida.
− Documentación de indicadores.
1.5 DESARROLLO DE HERRAMIENTA INFORMÁTICA
Aunque puede utilizarse cualquier alternativa tecnológica para la construcción de la
herramienta informática, la recomendación es que pueda hacerse en ambiente Web, con el fin
de aprovechar las ventajas que proporcionan los sistemas a través de Internet. No sólo
permite la alimentación in situ de la información requerida en los indicadores, sino también la
consulta abierta y accesible a múltiples usuarios. La alimentación de datos se hará, de esta
forma, en tiempo real. La herramienta tendrá en cuenta:
− Formatos de captura de información, tiempos establecidos por indicador.
− Esquema de administración, manuales e instrumentos de control de la calidad
(validadotes) de la información que ingresa a la línea base.
− Mecanismos de cálculo automático de los indicadores de la línea base.
Tabla 5
Procedimientos para aspectos funcionales de la herramienta informática
Objetivos Metodología Resultados
Organización de procesos de
recolección y transmisión de
información.
Se establece ajustes a los
instrumentos de recolección, tiempos
de los procesos desde la generación
del dato hasta su incorporación en
las bases de datos que alimentan los
indicadores.
Procesos definidos por entidades:
flujos, tiempos,
Organización de la información. Conformación de un directorio
estadístico en el que se relacione:
fuente de la información (entidad),
base de datos, periodicidad de la
información, funcionarios encargados
en las distintas etapas del proceso.
Directorio estadístico.
32

Productos:
− Herramienta informática y manuales de administración.
1.6 CAPACITACIÓN Y ASPECTOS ORGANIZATIVOS
La implementación de la línea base no está relacionada con un periodo de tiempo específico:
es un proceso constante que requiere el compromiso y la participación activa de directivos y
funcionarios de la entidad de que se trate. Su funcionamiento depende de la puesta en
marcha del aplicativo, el esquema organizativo, los flujos de información y la alimentación de
los indicadores y de sus bases de datos. Para el efecto, el proceso prevé el desarrollo de un
programa de capacitación a funcionarios y directivos en torno a la administración y
coordinación de la línea base, la construcción y análisis de indicadores y el manejo de la
herramienta informática.
Objetivo
− Proporcionar elementos metodológicos esenciales para la construcción, interpretación y
análisis de indicadores.
− Inducir a los participantes en el conocimiento de los procesos, mecanismos e
instrumentos definidos para la recolección y captura de información en la línea base.
− Capacitar a funcionarios en el manejo de la herramienta informática.
Metodología
La capacitación tiene como fin involucrar a los participantes en el manejo del software y el
conocimiento de los indicadores: diseño, construcción, análisis e interpretación. Por tanto, es
un taller dinámico e interactivo, en el que los participantes hacen parte del proceso, no sólo a
través del aprendizaje, sino mediante la exposición de sus experiencias, ideas y expectativas
sobre el tema. A grandes rasgos, la metodología plantea:
− Ilustrar sobre el marco conceptual que soporta la formulación, interpretación y análisis de
indicadores. Mediante ejemplos, se ilustra sobre los diferentes tipos de indicadores y su
aplicación.
− Capacitar en el manejo del la herramienta informática: alimentación de indicadores, flujos,
elementos de control de calidad, interpretación de datos, reportes, consulta y
administración del sistema.
− Capacitar en uso de indicadores para análisis por eficiencia comparativa.
33

La tabla 6 registra aspectos significativos del esquema organizativo.
Tabla 6
Organización y funciones en torno a la operación de la línea base
Equipo Funciones
Establecer, con funcionarios responsables del manejo de la información en la línea base, las
normas, los instrumentos y los procesos de la producción y flujo de información.
Definir, con funcionarios de distintas áreas temáticas identificadas en la línea base, el conjunto de
indicadores, y clasificarlos en orden de jerarquía (claves y secundarios)
Coordinación y
Administración
Determinar las salidas y reportes periódicos de los indicadores.
Desarrollar y administrar el aplicativo y las herramientas de organización de las bases de datos.
Capacitar sobre el manejo del software y sobre los procesos de alimentación de la información.
Diseñar formatos electrónicos para la alimentación de las bases de datos.
Validar la información antes de su exposición para consulta en la línea base.
Elaborar los manuales técnicos de administración y usuario.
Mantenimiento de las bases de datos.
Equipo
Sistemas
Garantizar la comunicación y articulación de la herramienta informática con otros sistemas de
información
Participar en la validación de los indicadores presentados en la línea base.Soporte
Estadístico Apoyar técnicamente a los funcionarios de las áreas temáticas en el diseño de nuevos indicadores
para la línea base.
Definir los indicadores que conforman la línea base: proponer nuevos indicadores y
modificaciones los existentes.
Diseñar, junto con la coordinación de la línea base, los formatos, los procesos y los instrumentos
para la recolección de la información.
Definir información proveniente de fuentes externas, necesaria en la línea base para las
comparaciones.
Validar los datos e indicadores de la línea base.
Áreas
Temáticas:
Realizar el análisis de las cifras.
34

2. ESQUEMA DE ANÁLISIS
Los indicadores que se incluyan en la línea base han de permitir un ejercicio de comparación
de situaciones. La línea base se ha pensado para registrar la situación promedio de cada
indicador y la distribución por grupos poblacionales por encima y por debajo del promedio. Lo
ideal es que un usuario pueda encontrar en la línea base:
− Datos de referencia del indicador correspondiente a promedios nacional, departamental o
local, en el año base.
− Datos de referencia temporal correspondientes al año base. La herramienta informática
deberá estar en capacidad de incluir bases de datos con series históricas.
La importancia de la línea base va más allá de la simple comparación: permite establecer, a
partir de la “situación inicial” de los datos en el año base, los alcances y las transformaciones
esperadas según objetivos y metas que se hayan propuesto las entidades. A partir de esta
situación, quienes toman decisiones podrán establecer el siguiente esquema de análisis (tabla
7):
− Situación inicial del indicador.
− Meta esperada vs. recursos de presupuesto, según vigencias.
− Comportamiento del indicador: ejecución de presupuestos y cumplimiento de
acciones gubernamentales.
− Transformaciones del indicador en el tiempo.
35

Tabla 7
Ilustración sobre un plan de metas y logros para un indicador de la línea base
INDICADOR: ASEGURAMIENTO RÉGIMEN SUBSIDIADO
LogroMetaLogroMetaLogroMetaLogroMeta
20072006200520042003: año
base
20022001Municipio
Referencia departamental: Cobertura promedio en el departamento: %
Referencia nacional: Cobertura: %
Las metas que establece el Plan de Desarrollo del Departamento se formulan en función de los recursos estimados
para cada vigencia.
De acuerdo a la distribución de los recursos, las dependencias de la Secretaría de Salud estiman los resultados
esperados en metas físicas para cada uno de los municipios.
El cruce de información entre uso de recursos presupuestales y acciones de cumplimiento de metas físicas deberá
reflejarse en el comportamiento del indicador de la línea de base.
36
Las autoridades gubernamentales podrán orientar la política, según los objetivos planteados
en un plan de desarrollo, por ejemplo, en la perspectiva de favorecer grupos poblacionales
que según los datos del indicador se encuentran alejados del promedio. Y, de igual modo,
tendrán acertados elementos de negociación (información de comparación de su situación
frente a otros de condiciones socioeconómicas y demográficas similares), de acuerdo a la
situación inicial y los referentes promedios registrados en la línea base.

PARTE 3
LÍNEA BASE:
BIBLIOGRAFÍA - ANEXOS
37

BIBLIOGRAFÍA
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE ANTIOQUIA –CORANTIOQUIA-, 2002. Plan
Estadístico Sectorial. Medellín.
DANE, 2001. Metodología para la formulación de planes estadísticos. Bogotá.
DANE, 2002. “Consideraciones metodológicas para la construcción de indicadores”. Mimeo.
Bogotá.
DANE – ALCALDÍA DE FUSAGASUGÁ, 2001. Plan Estadístico Municipal: Alcaldía de
Fusagasugá. Mimeo. Bogotá.
DANE – GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, 2000. Plan Estadístico Departamental:
Gobernación de Cundinamarca. Bogotá.
DANE – GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA, 2004. Línea base: Secretaría de Salud –
Gobernación de Cundinamarca. Bogotá.
GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, 2002. Plan Estadístico Departamental: Gobernación de
Antioquia. Medellín.
38

39
ANEXOS

Aspectos metodologicos indicadores_linea_base

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Similar a Aspectos metodologicos indicadores_linea_base

Similar a Aspectos metodologicos indicadores_linea_base (20)

Último

Último (18)

Aspectos metodologicos indicadores_linea_base