Bienestar urbano

UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA
Salto, Diciembre de 2002
CONDICIONES DEL BIENESTAR SOCIAL
EN COMUNIDADES URBANAS DEL
LITORAL NOROESTE DE URUGUAY:
Estudios de Caso para las Ciudades de
Bella Unión, Paysandú y Salto”.
Lic. GABRIEL RÍOS
UNIDAD DE ESTUDIOS REGIONALES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
DOCUMENTO DE TRABAJO UER Nº50/ 02

C O N T E N I D O
INTRODUCCION................................................................................................................. Pág. 1
1. Fenómenos de exclusión e integración social en entornos locales urbanos de frontera Pág. 4
2. El contexto social de bienestar y déficit en cobertura de las necesidades básicas locales.
............................................................................................................................................. Pág. 15
2.1 Distribución y acceso a recursos de bienestar social en el tejido urbano de las ciudades
de Bella Unión, Paysandú y Salto....................................................................................... Pág. 17
2.1.1 Especificaciones en niveles de bienestar para la ciudad de Bella Unión................... Pág. 19
2.1.2 Las condiciones de desarrollo social en la ciudad de Paysandú............................... Pág. 24
2.1.3 Respecto a la calidad de vida en los hogares y barrios de la ciudad de Salto........... Pág. 27
2.2 Los estratos socio-espaciales urbanos en situaciones de desprotección, vulnerabilidad y
riesgo social......................................................................................................................... Pág. 37
2.2.1 Propagación de la pobreza en la trama urbana de Bella Unión................................. Pág. "
2.2.2 Cambios en la configuración de la pobreza en la ciudad de Paysandú..................... Pág. 48
2.2.3 Segregación residencial y fragmentación social creciente en la ciudad de Salto...... Pág. 58
3. Algunos comentarios sobre las políticas y programas de atención a la pobreza de los
hogares en las comunidades urbanas................................................................................. Pág. 73
4. Población apremiada por la pobreza debido a necesidades básicas insatisfechas en
espacios urbanos locales.................................................................................................... Pág. 76
4.1 Una geografía de pobreza urbana en contextos barriales con déficit social más aliviado
............................................................................................................................................. Pág. “
4.2 Personas en la pobreza residiendo en contextos barriales severamente críticos......... Pág. 87
Cuadro de Síntesis. Caracterización de las situaciones de pobreza crítica en los hogares
de las Ciudades de Bella Unión - Paysandú – Salto........................................................... Pág. 102
5. Contrastes sociales y espaciales en los déficit de bienestar social local........................ Pág. 104
5.1 Desbalances intraciudades........................................................................................... Pág. “
5.2 Estándares de vida interciudades................................................................................. Pág. 115
CONCLUSIONES................................................................................................................ Pág. 119
ANEXO METODOLÓGICO................................................................................................. Pág. 124
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... Pág. 126

1
Introducción
En la primera parte de la investigación “Cambios Socio- estructurales, Bienestar y
Movilidad Social en Entornos Locales del Litoral Noroeste de Uruguay: las Ciudades
Bella Unión, Salto y Paysandú”, se indagó sobre los procesos sociales de
transformación estructural experimentados en el escenario regional. Escenario al que
definimos como región de Salto Grande, un espacio territorial del litoral de nuestro país
que comprende a las áreas departamentales de Artigas, Salto y Paysandú.
El esfuerzo se orientó bajo el principal objetivo de conocer los cambios que se han
producido en el largo plazo - tres últimas décadas - y las tendencias que se esbozan a
partir de una serie de indicadores sociodemográficos, socioculturales y
socioeconómicos. Como producto de los análisis efectuados, se han podido identificar
aquellas situaciones más relevantes que está definiendo el escenario actual;
Con los resultados de esa primera fase de estudio se produjo un informe de
investigación.1
En él se plantea una aproximación en conocimientos detallados y
específicos de las realidades locales. Las condiciones particulares en que se deben
desenvolver los pobladores de estas ciudades de frontera litoraleña que definen junto a
los países vecinos de Argentina y Brasil. Considerando que la misma está deviniendo
un área de relativo dinamismo - sinergias positivas y negativas -, con la disposición de
una serie de factores y localizaciones/ deslocalizaciones de recursos que adquieren
relevancia en el contexto de la integración en el Mercosur, trayendo efectos
diferenciales a su interior.
1
Gabriel Ríos; “Los Escenarios Departamentales del Desarrollo en la Región de Salto Grande:
Posicionamiento y Jerarquía de los Entornos Locales”. D.T. Nº 47, UER, FCS, UdelaR. Salto. Diciembre
de 2001.

2
En la presente fase, nos ocupa el estudio de las condiciones de bienestar social2
; los
niveles de cobertura/ privación crítica de necesidades básicas, y por sectores internos
de los respectivos sistemas urbanos. Desde ahí intentamos contextualizar las diferentes
situaciones sociales e identificar grupos objetivos expuestos a mayores presiones de
desintegración social y pobreza extrema.3
En dichos radios urbanos de localización de
hogares e individuos con carencia crítica - calificada por los altos grados de
insatisfacción4
que revisten sus necesidades elementales -, pretendemos conocer
algunos de los principales factores que están haciendo cambiar la posición social de los
mismos, de que forma y en que sentido están ejerciendo sus efectos.
En el entendido de que, si conocemos como se distribuye por estratos sociales y
espaciales urbanos la cobertura de necesidades básicas, podemos obtener una
representación de la estructura de oportunidades a la que pueden tener acceso los
hogares. De ese modo contaremos con mayores elementos para valorar los recursos
2
En una resiente artículo publicado en el marco del Seminario Internacional sobre “Los desafíos éticos
del desarrollo”, organizado por el BID, la Universidad de Buenos Aires y el Gobierno de Noruega, (5 y 6
de setiembre de 2002. Bs. As.). La profesora Beatriz M. Firmenich, realiza algunas precisiones que
resultan esclarecedoras respecto del término bienestar social. Transcribiendo la diferenciación semántica
que plantea Amartya Sen en la Introducción de la op. cit. “Calidad de Vida”, p.22. “En español y en los
idiomas escandinavos (...) se utiliza una sola palabra para referirse al bienestar en sentido restringido y
en sentido amplio. En inglés hay dos palabras (...) que en las discusiones de la calidad de vida han
adquirido significados diferentes: welfare y well-being. La primera se refiere al sistemas de asistencia
social que dio origen al estado benefactor en el mundo Occidental, y abarca las teorías del bienestar, las
cuales postulan como elemento primordial la satisfacción de las necesidades o el placer (utilitaristas) y las
objetivistas, aquellas que afirman que los bienes – o mercancías o recursos - que controla una persona
son lo importante ( teorías objetivistas del bienestar). El segundo término es usado de manera diferente.
Lo utilizan algunos autores que se alejan de la concepción utilitarista del bienestar y se relaciona más con
la condición de la persona. Es a lo que se refieren (...) cuando escriben “bienestar ( ampliamente
definido)”: esto es no limitado a la concepción economicista del mismo. Cuando emplean well-being, los
autores de habla inglesa hacen referencia a aspectos como la capacidad, las oportunidades, las ventajas,
y rechazan las teorías que habían predominado sobre el bienestar (en sentido limitado), además de
mencionar muchos elementos que no es posible cuantificar. En este estudio aplicaremos el concepto
“bienestar social” en sentido amplio, asociándolo por ende al término “calidad de vida”, por su
comprensión más integral del desarrollo social de los grupos y los personas individualmente
consideradas. Firmenich, B. M. “Igualdad, capacidad y el ámbito de la libertad en Amartya Sen. Un
desafío ético”. www.iadb.org/ética. Buenos Aires, Setiembre de 2002.
3
Mazzei, E; Veiga, D. (1985).
4
Insatisfacción que tiene tanto una dimensión material - objetiva, como una dimensión ideal - subjetiva.
En el sentido de carencia oriunda de los deseos no respondidos y también en el sentido de sensación
física o psíquica, derivada de las condiciones materiales de vida: insatisfacción provocada por un deseo
“arbitrario”, oculto, e
insatisfacción ante la ausencia de lo básico para la comodidad de una vida buena. Tomado de Genro
Tarso “Ética y desarrollo”. Respecto a esta categoría el autor se refiere a que las formas modernas de
creación, percepción, distribución de necesidades refuerza la insatisfacción, independientemente de
alguna necesidad concreta ser o no satisfecha. En www.iadb.org/etica Bs. As. 2002.

3
que controlan y definir, en contraste con aquella, el grado de vulnerabilidad al que se
encuentran sometidos los mismos. Precisamente, Rubén Kaztman sostiene que: “... los
recursos se convierten en activos en la medida que permiten el aprovechamiento de las
oportunidades que ofrece el medio a través del mercado, el estado y la sociedad”.
(Kaztman, R; 1999: 20)
En los pasos siguientes, encadenado con el producto de este diagnóstico sobre la
pobreza en áreas urbanas, intentaremos centrarnos en los fenómenos de movilidad
social.
Asimismo, nos proponemos ahondar en el reconocimiento de las estrategias de
sobrevivencia que los grupos sociales en contextos de privación crítica están
elaborando, que tipo de lógicas caracterizan sus modos de acción y que racionalidades
relativas se expresan a ese nivel. En términos de la generación de articulaciones/
desarticulaciones en las redes sociales preexistentes, y respecto a la construcción de
nuevas formas de organización social en el sistema de convivencia local. Si asumimos
que los pobres deben ser vistos como “…administradores estratégicos de un portafolio
complejo de activos” (Moser, 1998: p.4). Ahora, si logramos concentrar nuestro
esfuerzo en, “constatar y valorar los recursos y capacidades que tienen los pobres en
vez de insistir en la escasez de ingresos, como lo hace el enfoque de pobreza, puede
resultar interesante desde el punto de vista interpretativo y de la política pública”.5
Concretamente, para ir acercándonos a los propósitos enunciados, en la presente fase
hacemos análisis sobre una serie de indicadores de necesidades básicas de la
población y hogares particulares. Mediante los estudios de caso se especifican estratos
5
En consonancia con el concepto establecido en el entrecomillado, Caroline. O. Moser indica que “utilizar
el enfoque de vulnerabilidad/ activos en áreas urbanas de Ecuador, Filipinas, Zambia y Hungría, mostró
que frente a los shocks que afectaron a los habitantes de cuatro comunidades (altas tasas de inflación y
fuertes reducciones del ingreso per cápita), se produjeron variadas reacciones de las familias orientadas
a movilizar dinámicamente sus activos de la siguiente manera: Trabajo: Aumento del trabajo de las
mujeres; aumento del tiempo de las mujeres destinado al cuidado de los niños; mayor tiempo de las
mujeres destinado a buscar agua limpia; aumento del trabajo infantil. Vivienda: Renta de habitaciones y
establecimiento de empresas familiares en las viviendas; construcción de viviendas en terrenos de los
padres para la acomodación de matrimonios jóvenes. Infraestructura social: Sustitución de bienes y
servicios públicos por privados, en la provisión de aguas limpias y para acceso a salud; conexiones
ilegales al tendido eléctrico. Relaciones familiares: Mayor apoyo en las redes de apoyo de familias
extendidas; y, aumento de procesos migratorios y remesas familiares. Relaciones sociales: Mayor
apoyo en créditos informales; aumento del apoyo entre familias para cuidado de niños; aumento de la
actividad comunitaria en reparación de las escuelas, letrinas y equipamiento preescolar.” (tomado de
Roberto Pizarro. 2001: p.12).

4
socioespaciales de pobreza a nivel de las tramas urbanas, por tipo y cantidad de
indicadores de carencia crítica en hogares particulares. Se identifican grupos objetivos
cuyos grados de criticidad nos llevan a definirlos como “grupos sociales prioritarios” en
atención social. Se describen las distintas situaciones sociales y construyen categorías
de bienestar social local en cada caso.
Posteriormente, al interior de aquellas zonas de las ciudades donde se concentra la
carencia crítica, aplicaremos una encuesta socio-urbana a los respectivos hogares
particulares en cada ciudad, abordando distintas variables que definen el estatus
socioespacial. Para luego analizar y describir los procesos de movilidad social en los
mismos. Por último, a partir de otras preguntas que se van a incluir en el misma
formulario de encuesta, rastrearemos las estrategias sociales que éstos hogares están
elaborando para vivir/ sobrevivir/ vivir mejor, y desde allí procedemos a la construcción
de tipologías de acción grupal.6
1. Fenómenos de exclusión e integración social en entornos
locales urbanos de frontera.
Según los objetivos enunciados más arriba, la presente línea de investigación se
formula teniendo en cuenta que desde el encuadre teórico- conceptual y analítico; en el
proceso de globalización están teniendo lugar una serie de cambios en las estructuras
políticas- administrativas, económicas- productivas, sociales- culturales y físicas-
ambientales, que afectan el bienestar de las poblaciones en espacios nacionales y
subnacionales de los países que buscan acompasarse por distintos modos al ritmo del
desarrollo.
6
Estas acciones y estrategias colectivas son referencias para captar y conocer más profundamente las
formas y prácticas organizativas que los grupos, bajo fuertes condicionantes de vulnerabilidad social, van
estructurando para lograr un mejor vivir, y en los casos extremos, para evitar el desmoronamiento de los
pocos recursos de supervivencia que les quedan y sostenerse en el marco de legalidad dentro de los
patrones que prevalecen en la sociedad local/ nacional. Véase al respecto en Kaztman, R. (1999), op. cit.

5
En virtud de los mismos, se imponen condiciones más difíciles para lograr mejoras en
las condiciones de vida, integración y cohesión social de los agrupamientos humanos
regionales y locales en los tradicionales Estados– nación.
De ese modo, se plantean exigencias de mayor y más eficiente capacidad de respuesta
a tales requerimientos por parte de los mismos.
Este nuevo encuadre del desarrollo nos conduce a pensar que aquellos espacios
regionales y locales que sean capaces de interpretar las consecuencias que están
trayendo las lógicas del movimiento global para sus territorios, cuentan con mayores
posibilidades para lograr posicionarse estratégicamente, generar modos de respuesta
pertinentes y ganar en prosperidad. Lo que implica, entre otras cuestiones, tener un
manejo fino y cabal de informaciones y conocimiento de las realidades sociales
regionales y locales. (Boisier, 1996)
Asimismo, lograr la inserción exitosa de los Estados- nación en los nuevos escenarios
globales, requiere ahondar en el estudio de las realidades subnacionales, en la
comprensión de las dinámicas socioterritoriales diferenciales que se expresan
internamente, para proponer nuevas modalidades de políticas sociales públicas,
descentralizadas, y para programar la asignación/ redistribución más óptima y
provechosa de los recursos estatales, compartiendo áreas de interés e inversión con el
sector privado.
Especialmente, teniendo en cuenta que en nuestro país todavía persisten claras
asimetrías – históricas - en la configuración territorial y la distribución de factores y
recursos a su interior.
Varios autores (Veiga, 1989; Lombardi y otros, 1989; Pellegrino, 1992; González Posse,
1996), que han referido en sus estudios regionales, demográficos, económicos
territoriales, a la estructura y disposición socioespacial de factores y recursos, coinciden
en formular definiciones tales como país cáscara, centro- periferia, desigualdades
interregionales, términos que denotan la existencia de significativos desequilibrios en
ese sentido.
Así, se ha señalado que la generación de dichas asimetrías, clivajes socio-territoriales,
provienen en primera instancia y entre otros factores, de la lógica de ocupación y
colonización del territorio nacional, es decir, del patrón histórico que operó en la

6
definición de la estructura socio-urbanística, el proceso de determinación de las
fronteras del estado nacional y el modelo de primera inserción de la economía del país
al mercado internacional. En segunda instancia, la cristalización de dicha formación
socio-territorial, proviene del peso que fue adquiriendo en el proceso y actualmente
sigue ejerciendo el centralismo estatal, es decir, reside en la gran concentración de la
estructura administrativa del aparato estatal, de recursos, actividades y servicios,
densidad de población en la ciudad- región metropolitana de Montevideo y
secundariamente en algunas zonas de frontera en el interior. En la actualidad, el
proceso de encadenamiento de ciudades en transiciones espaciales - ecotonos rural/
urbanos - que están tomando expresión en la formación regional de la “ciudad de la
costa” sureste, y más recientemente hacia el suroeste de nuestro país, por nuevas
localizaciones en la zona de Colonia, como espacios más dinámicos.
Entretanto, a la luz de los referidos procesos se ha dibujado una mapa de
desigualdades interregionales e intraregionales en nuestro país.7
Caracterizado por la lógica que siguen los movimientos socioespaciales de personas,
empresas/ industrias, inversiones, informaciones, cuyos flujos y aglomeraciones tienden
ha ampliar y reforzar la formación preexistente, y secundariamente a transmitir/
traducirse en ciertos dinamismos hacia la franja de fronteras, planteando procesos de
reconfiguración territorial- urbana.
Por otra parte, el proceso de sostenida movilidad socioespacial campo-ciudad es un
fenómeno que ha caracterizado al Uruguay y se enlaza con las tendencias mundiales
de urbanización de la vida social. Dentro de las ciudades se están dando con mayor
énfasis procesos de segregación espacial según las características socioeconómicas,
culturales y organizacionales de subgrupos en su población. Siendo un rasgo de
importancia creciente y característico de nuestras sociedades contemporáneas, al que
podemos definir bajo el concepto de “segregación local”. (Borja, J.; Castells, M. 1998).
Derivado de este movimiento migratorio rural- urbano, y de la situación económica
sectorial - agroproductiva - en el ámbito nacional, se han constituido grupos sociales en
7
Véase en Danilo Veiga y otros; “Sociedades locales y territorio en el escenario de la globalización”,
Departamento de Sociología, FCS, UROU, CSIC, Montevideo, 2000.

7
condiciones de pobreza8
en los márgenes de las ciudades capitales departamentales,
dando lugar a lo que Carlos Filgueira denomina “nueva pobreza urbana”. Este proceso
que comenzó a palparse a partir de los setenta en el transcurrir de los noventa ha
tomado una ascendencia prominente en la estructura social de Uruguay.
Dicha dinámica y configuración socio-territorial, se presenta con importantes
consecuencias hacia el futuro del desarrollo en nuestro país, desde la perspectiva que
toma en cuenta la construcción de una pluralidad de modelos de bienestar9
socialmente
integrados y con equidad, económicamente armónicos y territorial -
medioambientalmente equilibrados, en estrecha relación con las diversidades y
especificidades locales.
Al respecto Veiga señala: “Sin bien desde 1994 se han reducido los niveles de pobreza
y NBI a nivel general del país; la desigual cobertura en las necesidades básicas de la
población regional, indica significativas diferencias en el acceso a bienes y servicios,
con los consiguientes desniveles de vida entre las subáreas nacionales. La
interpretación de dichos fenómenos responde a un conjunto de factores inherentes al
proceso de configuración socioeconómica y desarrollo regional, que expresan diversas
8
Concepto que “denota la situación de aquellos hogares que no logran reunir, en forma relativamente
estable, los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros, los que, por
es razón, se ven expuestos a déficit desarrollo físico y psicológicos y, a insuficiencias en el aprendizaje
de habilidades socioculturales, que pueden incidir en una reducción de sus capacidades de obtención de
recursos, activándose de este modo los mecanismos reproductores de la pobreza”. DGEC (1990).
9
En un resiente artículo publicado en marco del Seminario Internacional sobre “Los desafíos éticos del
desarrollo”, organizado por el BID, la Universidad de Buenos Aires y el Gobierno de Noruega, la profesora
Beatriz M. Firmenich en un desarrollo conceptual apoyado en Amartya Sen, donde analiza las
implicaciones éticas entre igualdad de oportunidades, bienestar social y calidad de vida. Destaca que
para Sen la cuestión de la justa distribución de los bienes primarios elementales no se halla conectada de
manera sencilla y linealmente con las condiciones que tienen que ver con la “calidad de vida”, que es la
condición “sine qua non” para la efectiva igualdad de oportunidades.
“La relación existente entre los bienes primarios y el bien-estar, pueden variar drásticamente respecto de
la posibilidad y capacidad de convertir a los bienes primarios en obtención de bien-estar. Como asimismo
puede variar la relación entre los bienes primarios y la libertad de perseguir los propios objetivos incluido
el mismo bienestar. Sen argumenta, no sólo somos diferentes en cuanto a nuestra riqueza heredada,
implicando diferencias sociales y culturales, sino que también somos diferentes respecto de nuestras
capacidades, predisposiciones, diferencias físicas, en lo que refiere a diferencias individuales, como así
también en lo que respecta a diferencias cualitativas de pertenencia a grupos étnicos y/o etáreos más
vulnerables unos que otros, como lo son la niñez, la ancianidad, o respecto del sexo como la implicancia
de ser mujer u hombre en relación con la crianza de los hijos o, en la libertad de elegir una profesión en
estrecha relación con la especial significación de la diversidad de género que implica la maternidad y el
amamantamiento.” Véase en Sen, Amartya Nuevo examen de la desigualdad, Alianza Economía. Madrid.
1995. pp. 30- 39.

8
formas y niveles de organización productiva, económica y social en el territorio”. (Veiga,
2000: 25)
Este es un aspecto que está asumiendo gran importancia, puesto que el sistema social
y territorial, parece orientarse a una exacerbación de los clivajes o desigualdades
interregionales e intrarregionales. Se trata de las aristas más visibles que emergen de la
aglomeración/ deslocalización de factores y recursos, probablemente debido a que, tal
como lo señala Alfredo Errandonea, luego de darse por terminado el modelo de
desarrollo ISI en el país, los actores sociales no han logrado definir un modelo de
desarrollo consensual para dar respuestas al conjunto de la sociedad uruguaya.10
Considerado ese panorama, hay síntomas sociales que nos permiten pensar que en los
sistemas de estratificación social de los espacios locales, a distinto grado y profundidad,
se están experimentando procesos de segmentación y fragmentación social. Nuevas
formas en que se expresa el fenómeno de diferenciación social en ciudades de
pequeño y mediano tamaño en el interior de Uruguay. Donde, a juzgar por varios
estudios realizados, están tomando forma más prominente aquellas desigualdades
sociales preexistentes.11
En ese sentido, para contrarestar dicha dinámica, parece necesario contar con un
diagnóstico correcto, capaz de dar cuenta de los factores que intervienen en la
situación. Para entonces, sobre esa base, incursionar mediante planes de ordenamiento
territorial y desarrollo urbano y social a nivel local, y regional, concebidos como
procesos coherentes y sostenidos conducentes a revertir la tendencia.
Tal como lo observan Carlos y Fernando Filgueira: “la posibilidad de especificar aún
más los tipos dominantes de necesidades insatisfechas en cada subregión o
Departamento parece ser un requisito indispensable si lo que se quiere es identificar los
grupos objetivos, evaluar la magnitud real de sus carencias, y eventualmente desarrollar
políticas específicas” (Filgueira, C. y Filgueira F., 1994; 144)
Al interior de ese contexto definimos nuestro objeto de estudio - en términos de las
heterogeneidades intranacionales -, en el territorio que comprende tres escenarios
10
Véase al respecto en Errandonea, A. (h) “El sistema político uruguayo”. Ediciones La República,
Montevideo, Uruguay. 1994, Pág. 9 - 48.

9
locales de concentración de actividades y población sobre el litoral de frontera
(argentina- uruguaya- brasileña) con marcadas diferencias en la formación
socioespacial.
Bella Unión: con una base agroindustrial de reconversión y transicionando con débil
articulación al sistema urbano; condiciones restringidas en la organización y el
equipamiento de la trama urbana; incidencia de la informalización y zafralidad en el
mercado de trabajo con las particularidades de segmentación / fragmentación social y
culturales vinculada a la especificidad del área de fronteras.
11
Véase también en Veiga, D.; Rivoir, A. “Fragmentación socioeconómica y desigualdades en Uruguay:
el caso de Salto”. Universidad de la República. Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de

10
Salto: con una base económica-productiva relativamente diversificada y con
significativas especializaciones sectoriales; el sector terciario conectado al rol y las
funciones de la ciudad, expansión turística y comercial; modernización y crecimiento del
sistema agroindustrial intensivo. En proceso de expansión urbana y de integración en el
sistema de vecindad con Concordia. Relativo equilibrio en lo laboral y en la integración
social, con resientes expresiones de rezago social en sectores específicos de la
población.
Sociología, Setiembre 2002.

11
Paysandú: con una importante estructura urbana en dotaciones infraestructuras y de
equipamientos; fuerte especialización industrial con desbalances sociales derivados de
su reconversión forzosa (procesos de reestructura económica- productiva para la
adaptación a los niveles de competitividad internacional); complejos de agroindustrias
emergentes, con creciente rotación del factor trabajo en el territorio departamental e
interdepartamental; los servicios vinculados a la actividad comercial. El turismo termal y
tendencia a la dinamización del transporte fluvial y la actividad portuaria.
Siguiendo en esta línea de argumentaciones acerca del objeto de estudio y del
contenido de la propuesta, en términos más concretos, acercamos otros elementos de
prueba y referencia. Se trata de una serie de productos de investigación realizados en
la línea del Desarrollo Regional y Local.

12
Considerando algunas de las constataciones a las que hemos arribado en el estudio de
la región litoral noroeste en el contexto del Interior del País.12
Es de destacar: los
elevados niveles de concentración urbana – la primacía de las ciudades capitales
departamentales -, con tendencia a profundizarse por encima de los valores que se
exhiben en el interior; altas tasas de crecimiento demográfico en el área por encima de
la media nacional y proyecciones de alto crecimiento13
; significativa proporción de
población joven con tendencia a disminuir (emigración a Montevideo); proporción de
población con niveles de enseñanza secundaria alcanzada por encima del interior y con
tendencia sostenida a incrementarse; con una masa de capacidades superiores -
formación universitaria - que proporcionalmente equivale a la mitad de la registrada en
la capital del país y se mantiene con el mismo peso; disminución del peso relativo de la
actividad en la rama agropecuaria, con tendencia a continuar descendiendo; proceso de
migración rural- urbana sostenido en el tiempo y que implicó que la población rural se
redujera a la mitad en tres décadas; concentración espacial en torno al perímetro de las
ciudades cabeceras departamentales de actividades productivas intensivas y de otras
actividades vinculadas al crecimiento del sector terciario (Servicios y Comercio);
importante componente de zafralidad del factor trabajo que las actividades
socioeconómicas de la región implican (ligadas a la producción de lana y esquilas,
temporadas altas de cosecha, en citrus y hortalizas, picos de intensas temporadas
turísticas y consecuentemente altos y bajos de la actividad de la construcción); el factor
de creciente atractividad y dinamización de las actividades y los flujos de personas,
capitales y empresas, que están ejerciendo las localizaciones urbanas de frontera.
Se trata de un conjunto de variables que están interviniendo en el escenario regional
con profundas implicancias/ consecuencias sobre las condiciones de bienestar y
desarrollo social de sus poblaciones.
Particularmente, entendemos que los tópicos señalados hacen que sea relevante el
estudio de los niveles de desarrollo social en forma desagregada en el ámbito de los
12
Estas son algunas de las conclusiones más destacadas a las que hemos arribado en el estudio de las
“Transformaciones y tendencias socioeconómicas en la Región de Salto Grande en el período 1963-
1996”, documento de trabajo de la UER Nº 43/00. Regional Norte, FCS, UdelaR.
13
Véase al respecto proyecciones de población realizadas para la ciudad de Salto en: Calvo, Juan José -
Ríos, Gabriel. “Proyecciones de Población para la ciudad de Salto. Documento de trabajo Nº 35/98,
UER– RNS, UdelaR.

13
tres departamentos/ciudades/entornos locales, cuando éstos espacios se ubican entre
los primeros lugares en el porcentaje de hogares con necesidades básicas
insatisfechas. (Calvo, 2000)
También, con relación a nuestro objeto de estudio y en términos de identificación de las
situaciones más críticas en el territorio nacional se ha señalando, que existen casi
cuatro de cada diez hogares con necesidades básicas insatisfechas en algunos
departamentos y subregiones. Indicándose con mayor precisión que, las carencias
críticas con mas alto peso son aquellas que se encuentran referidas a la infraestructura,
el hacinamiento y tipo de la vivienda. (Filgueira y Filgueira, 1994)
También, en un intento de exploración primaria de las fuentes de información
disponibles, respecto a los significativos niveles de NBI14
registrados en aquellos
hogares particulares y poblaciones de las áreas urbanas del interior del país al año
1985. Encontramos niveles de insatisfacción de necesidades básicas en hogares
particulares que indican significativas desigualdades en términos de las condiciones de
privación registradas en las tramas urbanas de las ciudades escogidas en el estudio de
caso, y particularmente respecto a zonas periféricas que presentan mayor carencia
crítica.15
Por ejemplo, en Bella Unión, hallamos que sobre el total de la población un 13% de los
hogares y 16% de la población que presenta NBI, se encuentran localizados en zonas
que registran uno/a de cada dos hogares/ personas con NBI.
En Paysandú, sobre el total de población de la ciudad uno de cada diez hogares y
pobladores se encuentran en situaciones de privación crítica, emplazados en zonas
periurbanas con carencia crítica en 50% y más de los hogares.
14
En el informe sobre “Las necesidades básicas en el Uruguay”; éstas fueron definidas como el “conjunto
de requerimientos sico-físicos y culturales cuya satisfacción constituye una condición mínima y necesaria
para el funcionamiento y desarrollo de los seres humanos en una sociedad específica”. DGEC. 1990.
Pág. 1
15
Respecto a las estrategias para vivir en estos sectores donde las situaciones de carencias básicas son
significativamente altas, resultan pertinentes las consideraciones realizadas por Oscar Altimir respecto a
que “la pobreza es, ante todo, un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la
desnutrición, precarias condiciones de habitabilidad, bajos niveles educacionales, malas condiciones
sanitarias, una inserción ya sea inestable, ya sea en estratos primitivos del aparato productivo, un cuadro
actitudinal de desaliento, poca participación en los mecanismos de la integración social y, quizá, la
adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida del resto de la sociedad”.
Citado en INE/FAS-OPP/BID. Op. Cit, pág. 5.

14
En Salto, los guarismos son significativamente menores aunque el grado de privación
crítica se incrementa significativamente cuando se consideran sectores periféricos de la
ciudad con 35% y más de hogares y habitantes con NBI.
Asimismo, de acuerdo a los resultados del censo de 1996, éstos departamentos han
pasado a ubicarse en las posiciones más altas de hogares por departamentos que
presentan insatisfacción en por lo menos un indicador de necesidades básicas.16
Por último, las dinámicas de configuración socioterritorial a que hacíamos referencia
más arriba, nos conducen a creer que están implicados fenómenos de movilidad
horizontal, y a la vez, en medio de las actuales condiciones de presión sobre el
mercado de empleo y presencia de factores de índole económica adversa, expresiones
de movilidad socioespacial en el interior de las áreas urbanas de tipo vertical
descendente.17
Probablemente, los procesos indicados estén constituyendo síntomas de
recrudecimiento y profundización de las desigualdades sociales intralocales, grupos de
residencia en situaciones de vulnerabilidad y riesgo, localizados en determinados
sectores de la trama urbana en las referidas ciudades, así como nuevas alternativas
sociales - en términos de ciertas lógicas y racionalidades relativas -, respecto a las
pautas culturales y modos de comportamientos que dichos sectores estén asumiendo
para sobrevivir.18
El estudio de estas estrategias elaboradas por los hogares nos conduce a considerar
que “no existe una única racionalidad cultural en las respuestas que se recrean frente a
situaciones económicas y sociales similares, por cuanto las opciones y las decisiones
adquieren connotaciones que, o bien son enfoques que se enmarcan dentro de los
16
Véase también en Calvo, J. J. (2000)
17
Esto nos lleva a considerar la necesidad de profundizar en estudios que avancen en este sentido,
sobre todo frente a la constatación de que la medición de la pobreza por NBI posee limitaciones en
cuanto a que los indicadores no permiten localizar, ni analizar, aquellos hogares que hayan sufrido
recientemente procesos de movilidad descendente; los nuevos pobres en la ciudad que, como tales,
poseen capitales socioculturales y materiales propios de su posición anterior.
18
“Junto con las lesiones producidas por la modernización en la interioridad de las personas, asistimos
también al surgimiento de una subjetividad más abierta, más flexible, y más emprendedora al enfrentar la
realidad. De una subjetividad que instintivamente procura en forma deliberada, y muchas veces colectiva,
atenuar los riesgos de la modernidad creando redes de identificación y de solidaridad que reemplacen las

15
valores y de las normas de las sub-culturas o del marco cultural general, bien se
reducen a aspectos extremadamente idiosincráticos”.19
En todo caso el estudio más detenido de la diversidad de los comportamientos,
actitudes y normas culturales, que se van estructurando desde estos subgrupos
sociales, hogares/ familias20
, puede ayudar a comprender con mejor sentido las
derivaciones que estos tienen en cuanto a la generación de circularidad y
retroalimentación de las situaciones sociales de deprivación y relativo aislamiento y a
concebir políticas y programas de atención más ajustados a la realidad social y espacial
específica.21
2. El contexto social de bienestar y déficit en cobertura de las
necesidades básicas locales.
Al incursionar en el estudio de las condiciones del bienestar/malestar social en los
ciudades de Bella Unión, Paysandú y Salto, debemos exponer algunos aspectos de
orden técnico- metodológico que sustentan el referido abordaje.
Como unidad geográfica de referencia, manejamos conceptualmente el de contextos
socioespaciales urbanos estratificados.
Como unidades de análisis y localización, en términos de presencia o ausencia de
insatisfacción de necesidades básicas, al interior de nuestro sistema de estratificación
antiguas e inegualitarias protecciones estatales y sociales heredadas”. Luciano Tomassini “Cambio
cultural, economía y sociedad”, www,iadb.org/etica. Diciembre de 2000. Pág. 9.
19
Programa INE/FAS-OPP/BID “Evolución de la pobreza estructural en la década 1984-1994. El índice de
necesidades básicas insatisfechas (NBI)”. Montevideo, 1995.
20
Téngase en cuenta que empleamos el concepto “familia”, en sentido amplio, análogo al de hogar
particular que venimos trabajando. Para el censo de 1996 la categoría “hogar particular” involucra a hogar
unipersonal, nuclear, monoparental (jefe c/ hijos), extendido, compuesto. Asimismo, es de considerar
para los efectos de nuestro estudio, que el tamaño promedio se aproxima a las cuatro personas por
hogar.
21
Puesto que este aspecto está estrechamente vinculado a la ética del comportamiento y cultura de
grupo. “El tipo de ‘psicología del compartir’ que se requiere para lograr el uso compartido (total o parcial)
puede ser, sin duda, muy valioso como recurso humano – aún en forma incompleta – (...) Cuando dicho
enfoque se reemplaza por un activo uso de incentivos y de cálculos privados de beneficios y utilidades
personales, puede ocurrir que el éxito en materia de eficiencia que se espera ( y que puede lograrse en
parte) resulte adquirido a expensas de algún debilitamiento de los valores generales que fundamentan la
ayuda y cooperación mutuas”. Amartya Sen (2002).

16
socio espacial, tomamos a las divisiones que comprenden a las unidades barriales
delimitadas a partir de los mapas municipales de las referidas ciudades (actualizados).
Dirigido a lo medular del estudio. Para identificar los contextos sociales críticos,
trabajamos con el número de hogares particulares y sus pesos relativos, en cuanto a
concentración/ densidad que resultan comprendidos para cada unidad barrial -
asociada, según el grado de concordancia que guarda, con la unidad de relevamiento
desagregada a nivel de segmento censal. A partir de mapas del INE donde figuran
estos datos espaciales -, sobre el total afectado a nivel del sistema urbano.
Desde allí es que se examinan las situaciones de hogares con carencia crítica, dada
la ausencia de por lo menos un factor que provee satisfacción a necesidades básicas.
En lo que denominamos límites “mínimos socialmente requeridos” para proveer un vivir
con bienestar.
Operacionalmente, evaluamos y diagnosticamos la situación general de NBI para
hogares particulares distribuidos por barrios y clasificados, según el grado de criticidad,
en estratos espaciales socio-urbanos de deprivación: elevada (50,1% y más con NBI) ;
acentuada (entre 35,1% y 50%); moderada (25,1% a 35%); atenuada (10,1% a 25%);
reducida (0% a 10%). Siempre al interior de estas tres ciudades en estudio.
Dentro del referido universo compuesto por los hogares particulares con necesidades
básicas insatisfechas, objetivo central de nuestro trabajo, tenemos diferentes formas de
distribución/ disponibilidad/ acceso y usos de recursos para satisfacer necesidades
básicas, que se dan al interior del entramado urbano, y que tienen que ver con los
siguientes indicadores específicos: 1) abastecimiento de agua potable; 2) disponibilidad
de medio de calefacción; 3) sistema de evacuación de excretas; 4) hacinamiento; 5)
condiciones de la vivienda; 6) disponibilidad de energía eléctrica; 7) cobertura en
salud.22
22
Por más información sobre criterios técnicos metodológicos empleados para la construcción de los
indicadores véase en Calvo, Juan José “Las necesidades básicas insatisfechas en Uruguay - 1996.”
Documento de trabajo Nº 50 de la Unidad Multidisciplinaria, FCS, UdelaR, mayo de 2000. También en el

17
2.1 Distribución y acceso a recursos de bienestar social de los
hogares en el tejido urbano de las ciudades de Bella Unión, Paysandú
y Salto.
En una aproximación inicial al estado del bienestar/ malestar social en las ciudades,
realizamos una descripción general de la forma en que se da la distribución/
disponibilidad de factores que posibilitan satisfacer las referidas necesidades básicas de
los hogares particulares en estas ciudades.
En esos términos, asumimos como unidades de análisis espacial a subespacios
sociales urbanos y unidades barriales de residencia, como agrupamientos menores
delimitados en la trama urbana.
En primera instancia, en aquellas situaciones que escapan a contextos sociales críticos,
y en un análisis de indicadores específicos que expresan la configuración de
ventajas comparativas para ingresar a escalones de superación y bienestar
social. Puesto que implican la existencia en cantidad, calidad y diferenciación de una
serie de recursos asociados al propio contexto social de residencia. Con este
procedimiento, hallamos, entre las ciudades estudiadas, un panorama general del
desarrollo social local que queda ilustrado sintéticamente por el gráfico que figura más
abajo.
anexo metodológico de este trabajo presentamos la operacionalización que se ha aplicado en la
elaboración de los mismos.

18
Gráfico 1
Los avances en materia de cobertura de
las necesidades básicas para los hogares
entre las ciudades de la región ha sido
claramente desbalanceado. Así, mientras
que en Paysandú se indica un importante
adelanto en esta materia hasta el año
1996, las otras localidades han alcanzado
significativamente menores grados de
desarrollo relativo en factores que tienen un
alto impacto sobre las condiciones de
inserción social de los grupos familiares que
les constituyen. La destacada proporción de
hogares apremiados por la pobreza en la ciudad de Bella Unión, refleja enfatizados
desequilibrios interurbanos en los procesos de desarrollo social local experimentados
en esta zona del litoral Uruguayo. De ese modo, se presentan espacios sociales donde
las familias se encuentran con desiguales posibilidades para afrontar una situación que
les amenaza con llevarles a perder los pocos medios de susbsistencia a los que suelen
apelar para reproducir la vida del grupo.
Es en ese sentido que Rubén Kaztman ha destacado la importancia que tiene la
disposición de estructuras de oportunidades “que permiten establecer o reestablecer la
autoestima, la confianza en las propias capacidades, una mínima esperanza en el
progreso y, sobre esa base, el fortalecimiento de la instituciones primordiales (los
hogares/ familias) y el vínculo con las instituciones de la sociedad.”23
23
Kaztman, R.(Coord.) Activos y estructuras de oportunidades. Estudios sobre las raíces de la
vulnerabilidad social en Uruguay. Oficina de CEPAL- PNUD, Montevideo, 1999, pág. 27. (el texto entre
paréntesis es nuestro)
Paysandú exhibe mayor grado de
desarrollo social en los hogares
63%
49%
62%
37%
51%
38%
BELLA UNIÓN PAYSANDÚ SALTO
Distribucióndehogares
NBI
NBS

19
2.1.1 Especificaciones en niveles de bienestar para la ciudad de Bella Unión.24
En 1996 la ciudad de Bella Unión se integra con 3.681 hogares particulares, entre ellos
2.300 viven en situación de necesidades básicas insatisfechas, frente a los 1.381
hogares que tienen cubiertas dichas necesidades. En base a esta distribución surge
que la condición de carencia crítica afecta a seis de cada diez hogares
particulares de la ciudad.
Sin bien, en general, se registran 637 hogares particulares con dos NBI - 17% sobre el
total -, resulta relativamente alentador el hecho que a nivel de dos insatisfactores se
dibuje en el mapa de la ciudad, subespacios urbanos, y hogares particulares en
ellos, con niveles de moderada deprivación social. Puesto que los demás hogares
afectados por barrios radican en contextos socioespaciales donde es baja la relación
entre los carenciados y no carenciados. Concretamente, se encuentran en esa
situación: el grupo compuesto por los barrios EXTENSIÓN SUR/ Bº SUR/ ( Af. Irr. "LAS
MALVINAS"); y Bº NUEVO. Sumados ambos vecindarios, alcanzan a ejercer una
incidencia relativa de 14 % sobre el conjunto de los hogares de esta ciudad que
padecen algún tipo de deprivación social.
Lo cual se puede apreciarse en forma ilustrada en el cuadro que presentamos más
abajo.
Cuadro 1
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR CANTIDAD DE INSATISFACTORES BELLA UNIÓN, 1996.
HOGARES C/ DOS NBI
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
SOCIOURBANOS UNIDADES BARRIALES AFECTADAS SEGMENTO CANTIDAD %
INCIDENCIA
RELATIVA
(% )
25,1% - 35,0%
MODERADA
DEPRIVACIÓN
Bº EXTENSIÓN SUR/ Bº SUR/ ( Af. Irr.
"LAS MALVINAS") 0207013 45 29 7
Bº NUEVO 0207106 47 27 7
TOTAL EN LA CIUDAD = 92 14
Elaboración propia: reprocesamiento de microdatos aportados por el Programa Población, U.M., FCS, UdelaR.
24
El plano de la ciudad con los datos del sistema de divisiones barriales y las respectivas nomenclaturas
de los mismos, fue aportado por el Sr. Nadir Irrazabal, técnico municipal de la División Arquitectura de la
Junta Autónoma de Bella Unión. Intendencia Municipal de Artigas.

20
Tal como referíamos más arriba - aunque no figuran en el cuadro -, los demás hogares
por barrios de esta localidad se ubican en entornos espaciales de atenuada
deprivación. Así, advertimos en este ambiente relativamente controlado de los niveles
de bienestar a gran parte de la red de unidades barriales en esta trama urbana.
A nivel general de la distribución de las fuentes de bienestar material, en unidades
barriales y hogares que les constituyen. Existe un segmento social de pobreza
determinado por el subconjunto de unidades barriales que comprende a 354 hogares
particulares en ellos (10% del total de hogares en la ciudad) con hasta tres NBI. La
gravedad de caso no es de una magnitud alarmante, pues, este sector social se
presenta en áreas de residencia urbana con atenuada deprivación. Según esta última
observación, podemos decir que en Bella Unión la deprivación social, a nivel de tres
insatisfactores acumulados, se presenta en unidades barriales con una baja
densidad de hogares afectados.
Se identifican en ese cuadro de situación a: Bº NUEVO; Bº EXTENSIÓN SUR/ Bº SUR/ ( Af. Irr.
"LAS MALVINAS"); Bº EL PUERTO Bº PROGRESO/ Bº TRES FRONTERAS/ (Af. Irr. "LA AGUJA");
Bº LOS OLIVOS/ Bº TR ES FRONTERAS/ (Af. Irr. "EL FAROLITO").
A partir de los datos analizados se destaca que, dentro del tejido social urbano con
tres NBI, la mitad se encuentra en este contexto de atenuada deprivación.
Los demás hogares por unidades barriales gozan de mejor inserción social y espacial al
interior de la ciudad. Lo cual viene otorgado por ese nivel de reducida deprivación.
Cuadro 2
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR CANTIDAD DE INSATISFACTORES BELLA UNIÓN, 1996.
HOGARES C/TRES NBI
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
INCIDENCIA
RELATIVA
(%)
15,1% - 25,0%
ATENUADA
DEPRIVACIÓN Bº NUEVO 0207106 35 20 10
"LAS MALVINAS") 0207013 29 18 8
Bº EL PUERTO 0207104 27 16 8
10,1% - 15,0%
Bº PROGRESO/ Bº TRES FRONTERAS/
(Af. Irr. "LA AGUJA") 0207206 56 14 16
Bº LOS OLIVOS/ Bº TR ES FRONTERAS/
(Af. Irr. "EL FAROLITO") 0207306 35 11 10

21
Siguiendo con nuestro análisis, los indicadores específicos por tipos de NBI nos
ofrecen un panorama que contrasta por sus diferencias, y por la naturaleza con que se
da históricamente la conformación de la infraestructura, equipamiento y organización
del tejido social urbano de Bella Unión, con las ciudades de Salto y Paysandú. En el
sentido de que éstas últimas se encuentran mejor estructuradas y organizadas en
términos funcionales que aquella. Seguramente, se han beneficiado directamente de
sus respectivas sedes de administración municipal, radicadas dentro de los propios
ejidos.
Aún así, cuando exploramos internamente el mapa de la pobreza en la ciudad,
encontramos una franja socioespacial que comprende a barrios menos afectados en la
concentración de hogares con carencias en requerimientos básicos, es decir, en
contextos sociales urbanos de atenuada y reducida deprivación. Aspectos que
pasamos a analizar seguidamente.
En general, sobre el total de hogares particulares que componen la ciudad, hay un 22%
con deficiencias en cobertura de agua potable. No obstante, si consideramos el sector
de aquellos que registran esta NBI, encontramos que los hogares de Bella Unión se
presentan con una relativamente buena cobertura en agua potable. Pues, siete de
cada diez hogares con esta carencia crítica, se hallan distribuidos en barrios
ubicados sobre contextos espaciales de atenuada deprivación social.
En evacuación de excretas hay un 6% de hogares particulares con NBI.
Acaso, es dable pensar, que las obras de infraestructura efectuadas para extender este
servicio en la ciudad, aparejaron un abatimiento en los niveles de insatisfacción. Un
factor al que seguramente se deba en buena parte el hecho urbano de que se
estén registrando esos alojamientos en subespacios con reducida deprivación
(entre 0% y 10% de hogares con NBI) que comprenden a la totalidad de los barrios
bellaunienses.
Este desarrollo de la infraestructura de saneamiento se constituye en un soporte
indispensable, junto con el ordenamiento urbano potenciado a través de la construcción

22
de cordón cuneta y pavimentación, para dar mejor funcionamiento a los movimientos
cotidianos de las personas en sus respectivos barrios. Además de facilitarles una base
para impulsar otras mejoras en sus entornos de convivencia. No solo estrictamente
ligado con los roles económicos que se desempeñan en distintas partes de la ciudad,
sino y principalmente en aspectos funcionales que refuerzan las posibilidades de
sostener la integración de las unidades familiares e individuos en ellas, al interior del
sistema social local. En gran medida las condiciones de circulación/ conectividad/
acceso, seguridad en la red de transporte, ligadas a estas obras públicas, tiende a
elevar la calidad del entorno de residencia y de las formas de vida cotidiana. En barrios
donde radican familias profundamente golpeadas por procesos de deterioro en distintas
especies de capital del hogar, la materialización de estas obras transfieren por vía
indirecta una base de recursos públicos que pueden impactar positivamente los intentos
de “recuperación social” en el lugar, y la sustentación de un tipo de ciudadanía
ampliamente inclusiva. En cuanto al mejor goce/ usufructo de los beneficios que la
sociedad local colectivamente instituye o genera (nuevos derechos, normas sociales y
procedimientos/ nuevos recursos materiales potencialmente disponibles).
En hacinamiento hay un 10% de hogares con NBI. Es decir, se dan condiciones de
carencia crítica relativamente controladas. Lo cual queda demostrado para el conjunto
de los barrios de esta ciudad, por el predominante número de hogares inmersos en
contextos de atenuada y reducida deprivación.
Mejor aún se expresa la situación en vivienda, puesto que casi la totalidad de los
hogares tienen cubierta esta necesidad (un 2% con NBI). El reducido nivel de
carencia crítica que comprende a los hogares por barrios, introduce la impresión
de que la probable existencia de ciertas externalidades económicas derivadas de
la dinámica de flujos locales en la frontera, entre la ciudad de Bella Unión y la
“Barra” del Cuareim, están siendo aprovechadas por los hogares. Relaciones
económicas y comercio de tráfico que facilita, además de mayores oportunidades
para realizar negocios, el acceso a productos para la construcción de menor
costo. Sumado al dominio de habilidades constructivas entre los componentes de la
población activa. Integrantes de estos hogares en cuyos perfiles está inclinado a

23
prevalecer el tipo social de estratos medio-bajo y bajo. Es decir, por grupos sociales de
trabajadores con un componente de oficios del tipo manual. Derivado del propio sistema
agroproductivo e industrial en que por varios años se sustentó la expansión desarrollista
en el territorio de entorno.
Es importante atender a esta idea de frontera permeable, pues en las condiciones
actuales de inserción local y nacional en los procesos de internacionalización, no es
posible concebir el contexto del bienestar social como objetivo alcanzable dentro de
sistemas cerrados, aislados y autosuficientes. Es decir, que de uno u otro modo la
dinámica de flujos globales siempre viene a incidir sobre la escala local y nacional.
Las situaciones que hacíamos referencia se vuelven a dar para los indicadores de
abastecimiento de energía eléctrica (un 3% con NBI) y cobertura en salud - en este
último aparecen 8% afectados. Siempre con niveles de carencia crítica donde las
unidades barriales implicadas registran una baja densidad de hogares con esta
NBI, es decir, conformados en un estrato espacial de reducida deprivación.
Como se podrá advertir los indicadores examinados guardan un alto grado de
asociación, por lo que es lícito pensar, que un buen estado en algunos de los mismos
se considere una base para potenciar, según el monto de recursos internos de que
disponga cada núcleo familiar, posibilidades y expectativas de superación en los
estándares de vida e integración social en un horizonte no lejano.

24
2.1.2 Las condiciones de desarrollo social en la ciudad de Paysandú.25
En una primera descripción, cabe apuntar, entre los 21.451 hogares particulares que
componen la localidad, 7.997 están en situación de necesidades básicas
insatisfechas en por lo menos algún tipo de insatisfactor - hogares con NBI total -,
frente a los 13.454 que tienen cubiertas dichas necesidades. Lo cual evidencia un
panorama social donde las condiciones de carencia crítica globalmente indican que,
prácticamente cuatro de cada diez hogares particulares registran algún tipo de
dificultad en cobertura de necesidades básicas, en esta ciudad.
La cantidad de insatisfactores registrados por hogar nos permite establecer la
profundidad de la carestía/pobreza, en que se debe desenvolver la vida de los hogares
particulares (en lo relativo a uno y tres insatisfactores predominan niveles de carencia
crítica que se describen más adelante).
La ciudad tiene 8% de hogares con dos NBI. Para ese nivel de insatisfactores
acumulados, destaca la concentración de hogares carenciados en el barrio LEDESMA,
haciendo un contexto socioespacial de moderada deprivación.
Los demás agrupamientos barriales figuran en situaciones de bienestar más
auspiciosas, es decir, con atenuada deprivación. Pues, en lo que fundamentalmente
importa distinguir, la mayoría de las unidades barriales radican en un contexto no-
crítico (reducida deprivación), como régimen de habitabilidad y convivencia
predominante.
25
El plano de la ciudad de Paysandú con las delimitaciones barriales y sus respectivos nombres es un
valioso aporte realizado por la Secretaria de Barrios de la Intendencia Municipal de Paysandú. A través
del técnico municipal Sr. Talamás. Informó que existe un trabajo tendiente a la redefinición del sistema de
divisiones barriales, como uno de los objetivos del Plan Director de la ciudad, según el Art. 82 del
presupuesto municipal, se define el concepto de barrio. Ahora, en nuestro caso, según los datos
aportados, las trazas que separan y definen al universo de barrios es un producto social del sistema de
relaciones de vecindad y pertenencia, construidas históricamente entre los habitantes de la ciudad. Es de
destacar que en la gestión urbana, Paysandú cuenta con una comisión departamental vecinal
(CODECOVE), un organismo coordinador en el departamento integrado con: 5 delegados por la
Intendencia; 3 delegados por la Junta Departamental (uno por Partido Político); 3 delegados por las
Comisiones Vecinales.

25
Incursionando en un análisis algo más detenido por especificaciones de la deprivación
social. Para servicios de evacuación de excretas figura un 5% de hogares con NBI. A
excepción del contexto social de acentuada deprivación que se da en el barrio LA
CHAPITA, gran parte de la ciudad tienen cubierta dicha necesidad. En un sentido
más englobante, este indicador expresa, preponderantemente, condiciones de
deprivación entre atenuadas y reducidas, en la cantidad de hogares por barrios que se
encuentran afectados.
Ciertamente, podemos describir en términos análogos el estado material e
infraestructural de los hogares por unidades barriales para el indicador de
hacinamiento. Visto desde una perspectiva general, 8% se presenta con NBI sobre el
total en la ciudad.
Ahora, en términos más desagregados, existe una acumulación de bienes de tipo
constructivos suficientes, en distribución y utilización de espacios habitables,
como capital material de los hogares. En cuyo caso figuran economías de escala
de saldo positivo. En el sentido de que resultan de procesos de largo plazo donde el
nivel de ingreso medio de estos hogares sanduceros se ubicaba en una franja entre
bueno y muy bueno.26
Producto de la inserción en plantillas de trabajo y salario estable,
en el otrora pujante sector industrial manufacturero, que muchos supieron aprovechar
en su momento.
Línea de argumentación que resulta también aplicable para el caso de las condiciones
materiales en calidad/ tipo de vivienda particular transmitida en el ciclo de vida familiar.
La situación general señalada más arriba se repite para el indicador de cobertura en
servicios de salud. Asimismo, se establece un clima de déficit social en barrios
circunscritos a contextos de atenuada deprivación, donde dos de cada diez
hogares no tienen cubierto este satisfactor en la ciudad. Concretamente, en ese
contexto hay afectadas directamente 403 familias. Mientras que más aliviados de las
26
Básicamente, estas apreciaciones se fundamentan en las comprobaciones que fueron realizadas por
los estudios de Danilo Veiga (1991) para el caso de los departamentos de la denominada región litoral,
donde figura, entre otras, Paysandú.

26
dificultades, el restante grupo de hogares con este tipo de NBI, registra residencia en
subespacios urbanos con reducida deprivación social.27
Cuadro 3
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR TIPO DE INSATISFACTOR EN LA CIUDAD DE PAYSANDÚ, 1996.
HOGARES CON NBI EN
COBERTURA DE SALUD
ESTRATOS
% NBI
SUBESPACIOS
INCIDENCIA
RELATIVA
(%)
15,1% - 25,0%
ATENUADA
DEPRIVACIÓN Bº UNIÓN PORTUARIA 1101020 21 25 1
Bº LEDESMA 1101021 10 19 1
Bº ZONA INUNDABLE 1112015 18 17 1
Bº VISTA HERMOSA/ Bº ISRAEL 1101031 38 17 2
10,1% - 15,0%
Bº VI RGEN DEL CARMEN/ V.
SORIANO/ LOMAS DE ARANA 1101030 32 15 2
Bº LA CHAPITA 1101027 20 15 1
Bº ZONA INUNDABLE 1101015 37 13 2
Bº LA AMISTAD/ LUCAS PIRIZ/ SAN
ANTONIO 1112120 44 13 2
Bº SUBCENTRO NORTE 1112001 48 12 3
Bº SUBCENTRO SUR 1101002 34 11 2
Bº C ENTRO NORTE 1112002 28 11 2
Bº CO. VI. SAN. 6/ Bº LA
CURTIEMBRE/ Bº CO. VI. MOI. 1112029 33 11 2
Bº SAN ANTONIO/ Bº SANTA ELENA 1112121 40 11 2
27
No obstante, dados estos avances en los niveles de cobertura de salud de los hogares, no debe
desestimarse la importancia de continuar estimulando la creación de actores comunitarios dispuestos a
apoyar los servicios de salud en el entorno vecinal de aquellos grupos sociales más desprotegidos,
mediante actividades de promoción y prevención, que ya cuentan con algunas buenas prácticas en ese
sentido. Como es el caso de aquellas organizaciones solidarias que asisten a familias pobres que deben
afrontar servicios de alto costo por enfermedades graves. Reforzando por esa vía, en las condiciones
macroestructurales difíciles, el papel que debe desempeñar el sector público en la prestación de servicios
de salud al público en general.

27
2.1.3 Respecto a la calidad de vida en los hogares y barrios de la ciudad de
Salto.28
En la ciudad de Salto existen unos 24.587 hogares particulares en total, entre los
cuales 12.568 hogares se encuentran en situación de necesidades básicas
insatisfechas frente a los 12.019 hogares que las tienen cubiertas. De ese modo se
compone un cuadro social a cuyo interior las condiciones de carencia crítica, pobreza
debido a NBI - indicador global -, aqueja a la mitad de los hogares particulares de la
misma.
Considerando el sistema de agrupamiento de los hogares por indicadores específicos
de NBI y su distribución espacial, hemos podido reconocer situaciones de pobreza bien
diferenciadas a nivel de la configuración/ organización urbana y sus respectivos
aspectos funcionales.
En el estudio de la pobreza para las unidades barriales y el conjunto de hogares
particulares que les constituyen, se advierte, en primera instancia, una categoría inserta
en contextos socioespaciales que escapan a la circunstancia de criticidad. Se
encuadran bajo esa situación casi la cuarta parte de los hogares con NBI por barrios en
la ciudad.
Al respecto es posible extraer las siguientes apreciaciones:
Tenemos una problemática de saneamiento que involucra al 7% de los hogares de la
ciudad con falta de cobertura adecuada en este servicio básico.
Conformados en contextos de atenuada deprivación, existe un conglomerado de
pequeños barrios entre los que se concentra la mayor incidencia relativa de
hogares afectados por NBI en evacuación de excretas, cuentan:
28
El plano en el que figura la representación de todos los barrios en la ciudad con sus nombres
respectivos fue aportado por la División Arquitectura. Planeamiento Urbano y Ordenamiento Territorial, de
la Intendencia Municipal de Salto. (Arq. A. García Da Rosa). Aunque también, como parte de los criterios
aplicados en la elaboración del Plan Director de la ciudad, se han considerado los sistemas de
pertenencia y lazos de sociabilidad vecinal que aportan a la definición, representación y percepción de la
identidad barrial.

28
Bº DICKINSON/ BARBIERI/ UMPIERRE/ CHINCHURRETA, con 98 hogares. Además de estos
hay otros barrios en los que se expresa un significativo nivel de incidencia en la
problemática;
Bº YAQUE/ Bº CEIBAL SUR con 81 hogares con privación;
En Bº DON ATILIO registran carencia en este servicio 64 hogares;
Bº MALVASIO/ Bº MI TIO (Cjo. COVISUNCA-COVIFOEB 1) con 66 hogares afectados;
Bº SALTO NUEVO NO- NE/ CIEN MANZANAS ESTE Y SUR, con 62;
Finalmente, Bº CABALLERO/ CAB. VIEJO/ Bº EL VASCO, con 59 hogares
Lo cual, en cierto modo, viene a revelar una tendencia a sostener y mejorar los
estándares en calidad de vida del tejido social urbano. Puesto que casi la mitad de
estos hogares se encuentran en ese estado, o bien la trama urbana de Salto presenta
mejores condiciones (reducida deprivación) de desarrollo social en este indicador, para
los restantes hogares que la componen.
Sin embargo, un llamado de alerta emerge en la transformación que visiblemente va
experimentando la ciudad, con las nuevas organizaciones de núcleos habitacionales,
algunos casos donde los sistemas aplicados a la provisión de medios sanitarios para
eliminar las excreciones - que a juicio de varios de los involucrados resultan
respectivos inadecuados, con piletas de vertidos al aire libre en las inmediaciones de
dichas residencias -, están exponiendo a amplios grupos de población en barrios
periféricos, a un incremento de factores de riesgo ligados al rápido deterioro en la
calidad del medioambiente. Produciendo, de hecho, un efecto adverso al programado
originalmente por las entidades públicas que tienen competencia en la materia.

29
Cuadro 4
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR TIPO DE INSATISFACTOR EN LA CIUDAD DE SALTO, 1996
HOGARES CON NBI EN
EVACUACIÓN DE EXCRETAS
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
INCI DENCIA
RELATIVA
( %)
15,1% - 25,0%
ATENUADA
DEPRIVACIÓN
Bº SALTO NUEVO NO- NE/ CIEN
MANZANAS ESTE Y SUR 1501018 62 22 4
Bº ARTIGAS 1503305 39 22 2
Bº LOS OLIVOS 1501025 20 18 1
Bº DICKINSON/ BARBIERI/ UMPIERRE/
CHICHURRETA 1503006 98 18 6
Bº DON ATILIO 1501239 64 18 4
Bº SALTO NUEVO OESTE/ Bº PATULÉ 1501026 24 17 1
Bº YAQUE/ Bº CEIBAL SUR 1501339 81 16 5
Bº ARTIGAS 1503405 51 16 3
10,1% - 15,0% Bº BURTON 1503105 41 15 2
Bº CIEN MANZANAS NORTE Y
NORESTE 1501015 22 14 1
Bº CEIBAL 1501032 34 13 2
Bº CIEN MANZANAS ESTE Y SUR/
Bº JARDINES SUR 1501019 34 11 2
Bº ZONA AYUÍ/ Bº CERRO NOROESTE 1502030 32 11 2
Bº MALVASIO/ Bº MI TIO (Cjo.
COVISUNCA-COVIFOEB 1) 1501110 66 11 4
Bº LA TABLADA 1502240 45 11 3
Bº CALAFI/ CABALLERO/ CAB. VIEJO/
Bº EL VASCO 1503207 59 11 4
TOTAL EN LA CIUDAD= 772 47
En general, los problemas ocasionados por la falta de espacios habitables suficientes
que garanticen el desarrollo de una vida y sociabilidad plena para los integrantes de un
grupo familiar, comprende al 7% de los hogares. Así, tenemos muy pocos barrios y
hogares particulares en ellos, con moderada deprivación debido a carencias en
hacinamiento. Además, los restantes espacios del tejido social urbano con
atenuada y reducida deprivación reflejan superaciones significativas en este
indicador. Las posibilidades de ampliar los espacios destinados para dormir en el hogar
favorecen el desarrollo de la personalidad individual y esquemas de vida y convivencia
al interior de cada núcleo familiar más ordenados y equilibrados. Fundamentalmente,
estas mejoras tienen gran implicancia para el mantenimiento de pautas socioculturales,
cuando las familias están cada vez más expuestas a procesos de deterioro social de
aquellos valores y normas que sustentan la integración social.

30
Así, en términos de prioridades sociales cabe apuntar que, de modo recurrente
aparecen los barrios DON ATILIO con 127 hogares, un sector de Bº ARTIGAS con 103
hogares particulares.
Cuadro 5
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR TIPO DE INSATISFACTOR EN LA CIUDA DE SALTO, 1996
HOGARES CON NBI
EN HACINAMIENTO
ESTRATOS
% NBI
SUBESPACIOS
SOCIOURBANOS
UNIDADES BARRIALES
AFECTADAS SEGMENTO CANTIDAD %
INCI DENCIA
RELATIVA
(%)
25,1% - 35,0% MODERADA
DEPRIVACIÓN Bº DON ATILIO 1501239 127 35 5
Bº ARTIGAS 1503405 103 31 4
Bº SALTO NUEVO OESTE/
Bº PATULÉ 1501026 38 27 1
De forma alentadora se plantea la situación respecto al parque habitacional en Salto,
tan solo 3% de hogares con esa necesidad básica insatisfecha. Donde aparecen unas
pocas unidades barriales ubicadas en contextos de atenuada deprivación en
condiciones de la vivienda. En cuyo caso resulta con destacada incidencia, entre el
porcentaje de hogares afectados, el agregado de barrios Bº SALTO NUEVO NO y NE/ Bº
CIEN MANZANAS ESTE y SUR, registrando 55 familias con carencias crítica.
La parte restante del universo de hogares de esta ciudad, cohabita en contextos de
reducida deprivación social en condiciones de la vivienda. Este dato probablemente se
notará altamente modificado - dado el tiempo que ha transcurrido desde el relevamiento
de la información censal y el momento actual -, a partir de una serie de estados de crisis
y emergencia social, que involucran grupos de asentamientos humanos radicados en
zonas inundables de la ciudad. Donde alcanzan los niveles descontrolados de crecida
del río y arroyos por temporadas. En las costas del río Uruguay y sobre los causes de
arroyos interiores, Sauzal y Ceibal. Son estos hogares castigados frecuentemente por
los desbordes ocasionales de lluvias estacionales, y repentinas crecidas que se
producen por el manejo en los niveles de las aguas sobre la Represa Hidroeléctrica de

31
Salto Grande, los que más sufren los efectos directos que se van manifestando aguas
abajo de la misma.
Las respuestas municipales en esta materia han evidenciado disparidades importantes
en la nueva expansión urbana. Básicamente dadas para un grupo objetivo, que
apareció inicialmente como muy crudamente castigado por esta realidad habitacional.
Se fueron generando procesos de erradicación y relocalización/ redistribución de las
familias en subespacios urbanos de la ciudad que han ido modificado sustantivamente
la realidad habitacional y comunitaria en un conjunto de barrios periféricos, que ya
registraban niveles importantes de NBI por hogares particulares.
Aparejando un nuevo estado de coexistencia material nada fácil de resolver en el corto
plazo, desde un exclusivo enfoque de intervención sectorial. Pues, por lo general
contiene otros ribetes de pobreza que tocan simultáneamente a distintas dimensiones
de la criticidad en las condiciones de vida de estos grupos sociales realojados en la
trama urbana. Por ejemplo, un conjunto diverso de realidades materiales conocidas y
manejadas cotidianamente, escenarios vinculantes de fluida interacción social e
identidades barriales y espaciales históricamente construidas por los grupos de
residencia precaria. Y que ahora necesitan, requieren o demandan, ser reformulados,
reinterpretados y comprendidos bajo nuevos códigos de residencia y convivencia social.
Piénsese, solamente, en aquellas familias que por generaciones enteras han extraído
sus recursos y forjaron hábitos en su relación con el río, ahora se encuentren insertas
en barrios de franjas periurbanas, prácticamente semirurales, bastante alejadas de los
cursos de agua y vecindarios antiguamente tradicionales para ellos.
Si bien esto implica reconocer que, en la producción de estas asimetrías en el territorio
incide en forma determinante la falta de un marco mínimo capaz de proveer cierta
igualdad estructural de oportunidades, en tanto que se les reconoce como efectos/
resultantes de aquellos movimientos más generales, como por ejemplo, las líneas de
políticas sectoriales definidas en económica y asignación de recursos a nivel nacional.
No significa desconocer la importancia y capacidad de las políticas locales para
transformar. Pues, en el análisis del bienestar social se ha considerado firmemente que
el desarrollo institucional, la cohesión social, y la acumulación de capital humano y de

32
capacidad económica productiva, son procesos esencialmente endógenos. En estos
términos equivale decir que, mucho de lo que se hace o queda por hacer y los
resultados que devienen de la forma en que se gestionan asuntos específicos en esta
escala, se encuentran en gran medida en manos de los agentes públicos locales
conocedores del terreno.
Cuadro 6
HOGARES CON NBI EN
CONDICIONES DE LA VIVIENDA
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
SOCIOURBANOS
UNIDADES BARRIALES
AFECTADAS SEGMENTO CANTIDAD %
INCI DENCIA
RELATIVA
( %)
15,1% - 25,0% ATENUADA
DEPRIVACIÓN
Bº SALTO NUEVO NO y NE/
Bº CIEN MANZANAS ESTE y SUR 1501018 55 20 8
10,1% - 15,0% Bº CIEN MANZANAS NORTE Y
Bº CIEN MANZANAS NORESTE 1501015 20 13 3
En el indicador de abastecimiento de energía eléctrica hay un 5% de hogares con
NBI en la ciudad. No obstante, en esa situación social, se registra una configuración
de pobreza urbana en contextos socioespaciales de atenuada deprivación. Dentro
de la circunstancia relativamente buena que implica residir en ese contexto para la vida
en comunidad, cabe apuntar que los niveles más significativos de concentración de
hogares carenciados se dan principalmente en los barrios:
Bº DON ATILIO con 74 hogares;
Bº CALAFÍ/ CABALLERO/ CABALLERO VIEJO/ EL VASCO, registrando 70 hogares;
Bº DICKINSON/ BARBIERI/ UMPIERRE/ CHINCHURRETA, con 69 hogares;
Bº SALTO NUEVO NO y NE/ Bº CIEN MANZANAS ESTE y SUR, con 65
Bº YAQUE/ Bº CEIBAL SUR también con esta cantidad.
Finalmente una fracción del Bº ARTIGAS con 51 hogares afectados.

33
Sumados los porcentajes de incidencia relativa de estos barrios, el contexto de
atenuada y reducida deprivación comprende a uno de cada dos hogares que en la
ciudad tienen esta dificultad.
Resulta auspicioso el hecho de que para este año los demás barrios registraban
familias residiendo en contextos de convivencia con reducida deprivación, alentando
posibilidades reales que en el corto plazo puedan desarrollarse acciones para achicar
aún más los márgenes de insatisfacción social existentes.
Evidentemente, la posibilidad latente de acceder a un precio más bajo de la energía
eléctrica, representa una deuda todavía pendiente con las comunidades locales de la
región. Lo cual ha sido reclamado insistentemente y podría constituir una forma genuina
de apropiación local y regional, de por lo menos una parte del excedente obtenido por la
producción de energía hidroeléctrica. Fundamentalmente, apelando a un sentido amplio
y popular de beneficiar a los sectores más castigados y desguarnecidos de las
sociedades locales en la zona. Así, se podría no solo potenciar a un más la calidad de
vida de las poblaciones en el territorio, sino también abrir oportunidades para la
obtención de energía a precios diferenciales respecto a otras zonas del país. En la
búsqueda de atraer la inversión y localización de empresas capaces de generar alto
impacto sobre los mercados de empleo local, que en la última década se han visto muy
golpeados con el cierre de importantes unidades productivas de la región.
De hecho, Salto Grande ha representado la explotación plena de una ventaja
comparativa, en cuanto a la dotación de recursos naturales, pero que sin embargo no
se ha revertido, como factor estratégico, en beneficio del desarrollo local. Sí es de
reconocer los aportes significativos que ha volcado la CTM (Comisión Técnica Mixta de
Salto Grande). Aunque puntuales y sin una clara articulación a programas de más largo
alcance e impacto social, las ayudas económicas financieras y conjunto de obras para
la extensión en los tendidos de redes eléctricas de alta potencia, a los efectos de llegar
con ese servicio a una serie de entornos productivos de la zona - un rosario de antiguas
colonias instaladas en una franja que rodea el ejido de la ciudad, representaron
avances para esa zona. Igualmente, coyunturales, han existido ciertos apoyos a la
ampliación de los sistemas de alumbrado público en pequeñas localidades cercanas a

34
las capitales departamentales, mejorando notablemente las condiciones de vida de
estos pueblos semirurales, en su inserción territorial.
Cuadro 7
HOGARES CON NBI EN ABAST.
DE ENERGIA ELÉCTRICA
ESTRATOS
% NBI
SUBESPACIOS
INCI DENCIA
RELATIVA
(%)
15,1% - 25,0%
ATENUADA
DEPRIVACIÓN
Bº SALTO NUEVO NO y NE/
Bº CIEN MANZANAS ESTE y SUR 1501018 65 23 6
Bº DON ATILIO 1501239 74 20 7
Bº CIEN MANZANAS NORTE Y
CIEN MANZANAS NORESTE 1501015 26 17 2
Bº ARTIGAS 1503405 51 16 4
10,1% - 15,0%
Bº SALTO NUEVO OESTE/
Bº PATULÉ/ SALTO NUEVO OESTE 1501026 21 15 2
Bº CEIBAL 1501032 37 14 3
Bº YAQUE/ Bº CEIBAL SUR 1501339 65 13 6
Bº ZONA AYUÍ/
Bº CERRO NOROESTE 1502030 36 13 3
Bº BURTON 1503105 34 13 3
Bº ARTIGAS/ Bº WILLIAMS Y LA
CHACRITA 1503205 35 13 3
Bº CALAFÍ/ CABALLERO/ C. VIEJO/
EL VASCO 1503207 70 13 6
Bº DICKINSON/ BARBIERI/
UMPIERRE/ CHINCHURRETA 1503006 69 12 6
Volviendo a nuestro análisis, la cobertura de salud en la ciudad revela un estado
general donde uno de cada diez hogares tiene problemas de acceso a este
servicio.
Ahora, espacialmente, tenemos a varias unidades barriales circunscritas a
contextos de atenuada y reducida deprivación social. El primero de estos contextos
tiene una incidencia significativa, determinada por cuatro de cada diez hogares con
esa carencia. Cabe apuntar que el agrupamiento de barrios EL CERRO/ DOS NACIONES/
MODELO/ Bº NORTE, es el que concentra el porcentaje más significativo de hogares
afectados por este insatisfactor (85 hogares particulares).
Por otra parte, el restante 57% de hogares particulares con esta NBI reside en
contextos de reducida deprivación, representado en 1.344 hogares de la ciudad.

35
En sí mismo, esto viene a plantear el desafío de emprender acciones/ intervenciones,
por parte de los agentes e instituciones que operan en servicios de salud local, para
mantener los márgenes relativamente controlados de déficit en acceso a este tipo de
prestación social. Acciones que deberían dirigirse con particular consideración a las
unidades barriales que hemos identificado como grupos sociales prioritarios. Tanto la
disponibilidad de servicios como la facilidad de acceso a los mismos tienen una gran
incidencia. De tal modo, la instalación de atenciones descentralizadas tales como los
centros de salud, y el desarrollo de inversiones para la consolidación de una buena
infraestructura en la red de policlínicas barriales. Al mejorar la proximidad física de los
servicios a las personas necesitadas, especialmente para los que son más pobres,
puede aumentar la eficiencia y calidad de los mismos, a la vez de ampliar las opciones
que tienen de servicios públicos cuasi-gratuitos.
Una lista completa de las unidades barriales o agregado de pequeñas unidades en esa
condición socioespacial, figuran con las cantidades de hogares/ familias y los
porcentajes de afectación respectivos, en el cuadro que sigue más abajo.

36
Cuadro 8
HOGARES CON NBI EN
COBERTURA DE SALUD
ESTRATOS
% NBI
SUBESPACIOS
INCI DENCIA
RELATIVA %
15,1% - 25,0%
ATENUADA
DEPRIVACIÓN Bº BALTASAR BRUM/ Bº PALOMAR 1502008 32 20 1
Bº SALADERO 1501034 12 16 1
10,1% - 15,0% Bº SALTO NUEVO OESTE/Bº PATULÉ 1501026 21 15 1
Bº LOS OLIVOS 1501025 16 14 1
Bº CEIBAL 1501031 50 14 2
Bº MALVASIO/ Bº MI TIO (Cjo.
COVISUNCA/COVIFOEB1) 1501110 81 14 3
Bº EL CERRO/ DOS NACIONES/
MODELO/ Bº NORTE 1502232 85 14 4
Bº MACCIÓ/CALAFÍ 1Y2/ GAUTRÓN/
DAROSA/ GOSLINO 1503107 37 14 2
Bº PROGRESO 1501009 41 13 2
Bº MALVASIO/ Bº MI TIO/ Bº LUJÁN 1501210 45 13 2
Bº PARQUE SOLARI (Cjo.COVIMUS 2) 1502017 34 13 1
Bº CENTRO SUR 1501007 39 12 2
Bº CIEN MANZANAS ESTE Y SUR 1501022 21 12 1
Bº CERRO NOROESTE 1502029 38 12 2
Bº ARTIGAS 1503405 40 12 2
Bº CENTRO SUR 1501004 24 11 1
Bº CIEN MANZANAS NORTE 1501016 22 11 1
Bº SALTO NUEVO NO y NE/ CIEN
MANZANAS ESTE y SUR 1501018 31 11 1
Bº CENTRO NORTE 1502004 26 11 1
Bº CENTRO NORTE 1502005 18 11 1
AREA BARRIAL NO DEFINIDA 1502009 30 11 1
Bº TALLERES NORTE 1502016 13 11 1
Bº VILLA ESPAÑA 1502018 20 11 1
Bº BRUM/ Bº PALOMAR 1502022 13 11 1
Bº BRUM/ Bº PALOMAR 1502023 25 11 1
TOTAL EN LA CIUDAD = 1.002 43

37
2.2 Los estratos socio-espaciales urbanos en situaciones de
desprotección, vulnerabilidad y riesgo social. 29
2.2.1 Propagación de la pobreza en la trama urbana de Bella Unión.
En el plano espacial y social de Bella Unión, se dibuja un mapa de NBI total en los
hogares por unidades barriales, es decir, registran insatisfacción en por lo menos algún
tipo de fuente de bienestar básico, que abarca toda la extensión física de la ciudad y
trastoca el conjunto de la sociedad local.
Gráfico 2
Definido, en primera instancia, por la
adscripción de prácticamente la totalidad del
tejido social urbano a un contexto espacial
claramente sobrecargado por la presencia
incisiva de componentes críticos o de
sobrevivencia al límite. Se traduce de la alta
densidad de hogares particulares
carenciados por unidades barriales que
revelan la existencia de estratos
socioespaciales de elevada deprivación,
según los términos que venimos empleando para este análisis. Figuran en este estado
2.217 hogares particulares. En términos proporcionales significa que 96% de los
mismos cohabitan con severas carencias. Son éstas unidades de barrios las apuntadas
en el Cuadro 9.
29
Según Roberto Pizarro uno de los rasgos más distintivos de la realidad social de fines de los años
noventa es la vulnerabilidad. Sostiene que los factores que la precipitan se encuentran estructuralmente
asociados con las repercusiones del nuevo patrón de desarrollo en el plano social, basado
fundamentalmente en “economías de mercado abiertas al mundo y el repliegue productivo y social del
Estado, que han generado un aumento de la indefensión y de la inseguridad para una gran mayoría de
Niveles de deprivación en
hogares particulares por NBI total
Acentuada
4%
Elevada
96%

38
De su lectura surgen niveles de incidencia relativa significativos en cualquiera de los
casos, es decir, que para los fines de establecer un sistema de prioridades, todos
sobrepasan un 4% de representación sobre el total de hogares afectados para la
ciudad.
De este primer análisis se desprende claramente que, la ciudad de Bella Unión se
encuentra afectada por una severa falta de cobertura en necesidades básicas en
el conjunto de sus hogares. Así queda especificado por el alcance que tiene para cien
por ciento de sus hogares particulares residiendo en subespacios sociales urbanos con
elevada y acentuada deprivación. Verdaderamente llama la atención el grado
estructuralmente crítico de la pobreza, que se expresa en el hecho de que todos los
hogares con al menos algún insatisfactor en indicadores de NBI se encuentren en estos
contextos enfáticamente adversos. Donde la pobreza muestra su mayor
endurecimiento, en tanto que allí se configuran redes socioespaciales de convivencia
fuertemente reproductivas.
En estas circunstancias, hay que ver cuales son aquellos barrios que ocupan más alta
incidencia en el ranking, es decir, seleccionados en función del mayor peso que tienen
dentro de la extendida gravedad que el caso reviste.
Entonces, aparecen allí las unidades barriales o conglomerados de las mismas que se
ordenan en el listado que sigue:
Primero, Bº CENTRO/ Bº HOSPITAL/ Bº DEL COMEDOR con 362 hogares particulares; 63%
de hogares del barrio con NBI y un peso relativo sobre la situación de carencia crítica
en la ciudad de 16%.
Segundo, Bº LA CAÑADA/ Bº LAS CANCHAS/ Bº CENTRO, con 313 hogares particulares con
una densidad de 65% con NBI y una incidencia relativo de 14%.
En segunda instancia, por altos niveles de desigualdad entre los hogares - índice de
disimilaridad -, distancia social y material, en el acceso a las fuentes específicas del
personas y familias de ingresos medios y bajos, las que experimentan una notable exposición a riesgos
especialmente en las áreas urbanas”. (Pizarro, 2001: pág. 10)

39
bienestar, de índole físico- estructural. En general, para toda la extensión del cono
urbano, hay niveles elevados de insatisfacción, o mejor dicho, condiciones de deterioro
social estructural en la configuración de los sistemas de convivencia clasificados por
espacios de residencia. Según unos límites que se han ido construyendo entre las
unidades barriales de pertenencia. Lo que de un modo u otro determina, en alto grado,
el contexto en el que se inscriben aquellos hogares que pueden conservar todavía
cierto nivel de vida decoroso y gratificante (aspectos subjetivo de los individuos y su
grupo de parentesco/ pertenencia, asociados con los impulsos motivacionales a que
pueden estar dando origen).30
Asociado con el temperamento mismo que tiene la vida
de los pobres.
De modo semejante, pero con bordes bien recortados en la geografía urbana, tenemos
un grupo de unidades barriales donde hay hogares particulares coexistiendo en
contextos de acentuada deprivación, atribuido al registro de NBI en al menos algún tipo
de insatisfactor.
En última instancia, entre la red de barrios de la ciudad de Bella Unión se divisa una
situación estructural de pobreza extrema, definida por un universo de 2.300
hogares particulares habitando en contextos caracterizados por una dominante
situación socioespacial de elevada deprivación, donde al interior de la trama
urbana ninguno de los hogares que la componen escapa a su influencia. En
definitiva, un sistema urbano caracterizado por proliferación y atomización de hogares y
en la pobreza. Es este un aspecto muy claro que viene a reflejar la grabe desatención
30
En una resiente conferencia Edgar Morín refiriéndose al par de conceptos Ética-Desarrollo, en el marco
de una sociedad crecientemente globalizada y expuesta a agudos procesos de desintegración/ exclusión
social, enfatiza en lo que constituye un llamado de alerta, sobre el sentido anti-ético que está asumiendo
el movimiento histórico del desarrollo, nos dice: “podemos ver la desintegración de las solidaridades
tradicionales de la gran familia, del barrio, de las comunidades y la desaparición de las solidaridades
concretas entre personas que no pueden ser reemplazadas por las ayudas burocráticas y las
solidaridades que necesitan dinero para comprarse”. Trascripción de la conferencia plenaria “ética y
globalización”. Buenos Aires 5 y 6 de setiembre de 2002. Al respecto, tienen sentido los desarrollos
teórico- analíticos fundacionales de E. Durkheim, acerca de la relación que existe entre el despliegue de
un sistema de solidaridades conforme a la espacialidad en que se inscribe el trazado de unos lazos
sociales más o menos específicos. Donde en los centros de aglomeración urbana (barrios, redes
comunitarias de vecindario), la cohesión social se refuerza a medida que los vínculos se hacen más
densos, intensos y especificados, y van penetrando la conciencia que los individuos tienen de sus
intereses diversos. En una interiorización de valores que están cargados de eticidad y moldean

40
de las políticas de obra pública en servicios e infraestructuras, y equipamientos, que los
hogares de Bella Unión vienen padeciendo desde varios años a esta parte. Y en cuanto
a que se la ha visto ingresar, paulatinamente, en un proceso de deterioro general del
sistema urbano con impactos directos sobre la calidad de vida de las familias en el
lugar.
Finalmente, muestra una de las consecuencias connotadamente adversas, derivadas
primero, de la implantación de un modelo de desarrollo que resultó - una vez transitados
los sucesivos pasos hacia su establecimiento -, visiblemente desequilibrado/
descompensado, adoptado sin apuntar al desarrollo local desde una visión de
integralidad, y luego, por los efectos más duros que su rápida desarticulación y perdida
de sentido estratégico trajo. Al no llegar a convertir ciertos logros en beneficios para el
progreso urbano y socio- comunitario, cuando lo pudo hacer. En términos de que un
nivel de deterioro socioeconómico emergente, al cabo, fue impulsando a la mayoría de
los hogares a escenarios de pobreza actualmente más extendidos. Como señalamos
antes, es una realidad del desarrollo social local con contrastadas desigualdades en la
ciudad, abiertamente manifestada por la serie de afincamientos irregulares que se
encuentran diseminados por varios puntos de la ciudad. Todos ellos como núcleos de
convivencia relativamente dislocados, débilmente articulados al tejido socioespacial
urbano. Ubicados en zonas inadecuadas, fuera de regulaciones y controles en términos
de apropiación y uso del suelo urbano con fines de residencia.
Esta lógica de la multiplicación de asentamientos informales que fue un rasgos típico
del movimiento y expansión de las grandes metrópolis, ahora ha pasado a reproducirse,
como parte de la mayor inclinación en la rampa de descenso de la calidad de vida,
también en entornos locales urbanos de menor escala poblacional.
Como veremos más adelante, también estas circunstancias de exposición a alta
inestabilidad y vulnerabilidad en diversos aspectos de la vida hogareña y familiar para
un amplio sector social, se comparten bajo rasgos comunes con las estructuras sociales
urbanas que constituyen las ciudades de Paysandú y Salto.
comportamientos en función del sentido de pertenencia a un bien común, el barrio. Véase en Durkheim.
E. Las reglas del método sociológico; también en De la división social del trabajo. Libro 1, Cap. V.

41
Para mayor detalle, se pueden observar específicamente los barrios que conforman
esta realidad de pobreza urbana profundizada en Bella Unión en el gráfico y cuadro
ilustrativo que acompañan el análisis más abajo.
Gráfico 4
HOGARES PARTICULARES POR BARRIOS DE BELLA UNIÓN CON NBI TOTAL. 1996
146
277
227
106
313
362
271
259 256
83
16%
14%
10%
12%
6%
5%
12%
11% 11%
4%
BºNUEVO
BºPROGRESO/BºTRES
FRONTERAS/(Af.Irr."LA
AGUJA")
BºLOSOLIVOS/BºTRES
FRONTERAS/(Af.Irr."EL
FAROLITO")
BºEXTENSIÓNSUR/BºSUR/(
Af.Irr."LASMALVINAS")
BºLACAÑADA/BºLAS
CANCHAS/BºCENTRO
BºCENTRO/BºHOSPITAL/Bº
DELCOMEDOR
DELCUARTEL/CENTRO/S.
ROSA/LASCANCHAS/LA
CAÑADA
BºTROPESON/PLAZA/DE
LOSSEGOVIAS
TROPESON/PLAZA/SEGOVIAS/
D.CUARTEL/CENTRO/S.
ROSA
BºELPUERTO
ELEVADA DEPRIVACIÓN ACENTUADA
DEPRIVACIÓN
SUBESPACIOS SOCIOURBANOS
DISTRIBUCIÓNDEHOGARES
INCIDENCIA RELATIVA
CANTIDAD DE HOGARES

42
Cuadro 9
TOTAL DE HOGARES PARTICULARES CON NBI EN ALGÚN TIPO DE SATISFACTOR EN CIUDAD DE BELLA UNIÓN, 1996
HOG. NBI TOTAL
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
INCIDENCIA
RELATIVA
(% )
50,1% y más ELEVADA DEPRIVACIÓN Bº NUEVO 0207106 146 83 6
(Af. Irr. "LA AGUJA") 0207206 277 71 12
Bº LOS OLIVOS/ Bº TR ES FRONTERAS/
"LAS MALVINAS") 0207013 106 68 5
Bº LA CAÑADA/ Bº LAS CANCHAS/ Bº
CENTRO 0207205 313 65 14
Bº CENTRO/ Bº HOSPITAL/ Bº DEL
COMEDOR 0207305 362 63 16
DEL CUARTEL/ CENTRO/ S. ROSA/ LAS
CANCHAS/ LA CAÑADA 0207105 271 60 12
Bº TROPEZÓN/ PLAZA/ DE LOS
SEGOVIAS 0207204 259 55 11
TROPESON/PLAZA/SEGOVIAS/ D.
CUARTEL/ CENTRO/ S. ROSA 0207304 256 53 11
35,1% - 50,0% ACENTUADA DEPRIVACIÓN Bº EL PUERTO 0207104 83 50 4
En términos de los niveles de pobreza que en general imperan en la ciudad, calificada
su dureza por la cantidad de insatisfactores acumulados. Se presentan con una
necesidad básica insatisfecha 36% de los hogares.
Asimismo, incursionando al interior del sistema urbano, encontramos a cuatro de
cada diez hogares particulares registrando residencia en un contexto espacial de
acentuada deprivación.

43
Cuadro 10
HOGARES PARTICULARES CON NBI POR CANTIDAD DE INSATISFACTORES BELLA UNIÓN, 1996
HOGARES C/ UNA NBI
ESTRATOS %
NBI
SUBESPACIOS
INCIDENCIA
RELATIVA
(%)
35,1% - 50,0%
ACENTUADA
DEPRIVACIÓN
Bº CENTRO/ Bº LAS CANCHAS/ Bº LA
CAÑADA 0207205 187 39 14
(Af. Irr. "LA AGUJA") 0207206 154 39 12
Bº CENTRO/ Bº HOSPITAL/ Bº DEL
COMEDOR 0207305 225 39 17
DEL CUARTEL/ CENTRO/ S. ROSA/ LAS
CANCHAS/ LA CAÑADA 0207105 167 37 13
Bº NUEVO 0207106 64 37 5
Bº LOS OLIVOS/ Bº TRES FRONTERAS/
Un síntoma preocupante reviste esa basta zona de acentuada deprivación
señalada, donde se registran significativas localizaciones de hogares por barrios
con una NBI. Puesto que indica el ingreso a un camino de descenso en las conquistas
alcanzadas a nivel del bienestar social. Y desde allí cabe esperar que, de no surgir
acciones para frenar y revertir este estado de cosas, poco a poco se tiendan a
profundizar niveles de pobreza debido a la deprivación en dos y tres insatisfactores para
una mayor densidad de hogares por barrios.
De nuevo, los indicadores específicos nos permiten clasificar y determinar la naturaleza
y significación del déficit social. Siguiendo a las manifestaciones que se dan entre
contextos espaciales sociourbanos de la ciudad de Bella Unión, se verifican situaciones
disímiles, es decir, los niveles de pobreza resultan discriminados por barrios y zonas de
la ciudad, según el tipo de satisfactor básico de que se trate.
Mientras que en unos casos - como vimos más arriba -, hay unos contextos
socioespaciales para los cuales las unidades barriales afectadas registran atenuada y
reducida deprivación. Donde son muy pocas las que soportan niveles emergentes de
carencias críticas. Y además, a su interior tienen una baja densidad de hogares
afectados. Por el contrario, en otros casos, resulta preocupante la importante

44
concentración de hogares con carencias críticas para determinados barrios y
subespacios urbanos.
Conforme a lo expresado, se identifican distintas situaciones. Hay un sector que
comprende gran proporción de hogares distribuidos en un extendido espacio social-
urbano de esta localidad, donde radica la afectación de unidades barriales bajo
contextos de elevada deprivación social, por falta de al menos alguno de los servicios y
recursos básicos requeridos para el bienvivir de los hogares.
Evidentemente, dicho escenario revela un grado de desorden, con escasa equiparación
y distribución racional de los recursos y coherencia en el proceso de expansión/
localización/ relocalización de actividades y agrupamientos de residencia; social y
espacialmente estratificados de modo altamente descompensado. Escenarios que
plantean formas de convivencia vecinal en las que alternan situaciones de pobreza
aguda, sistemas de vida vulnerables, cargados de incertidumbre y malestar social; con
otras en donde se sostienen grados de participación en escalones mínimos suficientes
de participación bajo la pauta de integración social. Sistemas de vida relativamente
estables y proveedores de horizontes que estimulan concurrir en acciones hacia la
superación social.
Estas afirmaciones se fundan en base al gran contraste que existe entre los altos
grados de concentración de la pobreza por unidades barriales, cuando establecemos
una visión de conjunto de la deprivación social (NBI total); y los niveles de cobertura
relativamente buenos, cuando miramos las situaciones de pobreza por tipos específicos
de necesidades básicas de los hogares (análisis que realizamos más arriba).
Lógicamente, esto puede comprenderse si asumimos, por un lado, que hay una baja
cantidad de hogares distribuidos por barrios, según se los clasifique y agrupe por cada
tipo específico de privación. Que sin embargo, por otro lado, moldea una fisonomía
heterogénea de la pobreza urbana caracterizada por una gran concentración de
hogares con carencia crítica, pero ahora agrupándolos según se presentan cada uno de
ellos con una diferente insatisfacción básica alojados en un mismo barrio. Situación que
al reproducirse en las respectivas unidades barriales, está configurando, por otra vía,

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contextos socioespaciales de elevada deprivación que llegan a comprender toda la
trama urbana.
Lo cual conduce a pensar que existen y trascienden, agudizadas por el ritmo
ascendente de la crisis en el sector económico productivo de base agroindustrial, unas
disminuidas condiciones de vida en la estructura social y urbana de la ciudad de Bella
Unión, que parece encontrarse sujeta a un proceso de erosión con cierta continuidad.
Ciertamente, una cuestión que ha mostrado un grado de complejidad y limitaciones en
la configuración histórica del espacio urbano, obedece a un tratamiento de naturaleza
sociopolítica territorialmente diferencial. Tiene relación con el marco y las posibilidades
de las políticas públicas locales para formular y poner en práctica programas sociales y
de obras en el entorno de la ciudad, en vistas a: a) ampliar dotaciones infraestructurales
en espacios sociales más desfavorecidos b) reforzar la organización y funcionamiento
del sistema urbano; c) mejorar el grado de integración y cohesión social d) favorecer la
inserción territorial del espacio urbano y sus servicios a los hogares, personas y
servicios especializados a las empresas, en compatibilización con una estrategia de
recuperación/ reconversión en áreas de transición con el entorno de implantación
productiva local que circunda la ciudad, y que constituye una importante fuente de
oportunidades para este tipo de hogares carenciados.
Cuestiones todas estas que suponen, acrecentar dentro de los márgenes autonómicos
municipales, la asignación de recursos económico- financieros, propendiendo a la
búsqueda de este objetivo dentro del planeamiento y ordenamiento de la ciudad.
Particularmente, en los diferentes tipos de satisfactores básicos, al interior del sistema
urbano de Bella Unión hay un subespacio donde está instalado el barrio NUEVO, bien
diferenciado del resto. Debido a que, en términos del nivel en calidad de la vida, figura
con una acentuada deprivación en abastecimiento de agua potable. Nótese que
uno de cada diez hogares de la ciudad con insuficiencias en este servicio pertenece al
mismo.

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