Diagnostico costa rica

Proyecto de Evaluación
de Impacto Ambiental en
Centroamérica
UICN-CCAD
Gobierno de Holanda

El Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA) en
Costa Rica:

Diagnóstico Evolutivo,
Situación Actual y Perspectivas

Preparado por:

Dr. Allan Astorga Gättgens
Consultor UICN – CCAD

Para el Proyecto:

Fortalecimiento de las EIA en Guatemala, Nicaragua y Costa
Rica

Entidades Auspiciadoras:

CCAD UICN Gobierno de
Holanda
Comisión Centroamericana de Ambiente Unión Mundial por la Naturaleza
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en Costa Rica: Diagnóstico Evolutivo, Situación Actual y 1
Perspectivas
Proyecto de Fortalecimiento de las EIA en Guatemala, Nicaragua y Costa Rica
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EIA Centroamérica
www.eia-centroamerica.org

Centroamérica
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y Desarrollo

San José, Costa Rica
Marzo del 2002

Tabla de Contenido
1. Introducción
1.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
1.2 OBJETIVOS
1.3 METODOLOGÍA
1.4 PRODUCTOS

2. Breve Historia del Sistema de EIA en Costa Rica
2.1 LAS PRIMERAS COMISIONES AMBIENTALES (1984 – 1993)
2.2 LA COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE EIA (1993 – 1994)
2.3 LA COMISIÓN NACIONAL DE EIA (1994 – 1995)
2.4 LA SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (1996 HASTA LA ACTUALIDAD )

3. El Sistema de EIA en Costa Rica:
descripción general y el proceso de toma de decisiones
3.1 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROCESO Y TOMA DE DECISIONES
3.2 LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS OPERANTES
3.3 EL CONCEPTO DE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL PROCESO DE EIA DEL PAÍS

4. Marco Jurídico del Proceso de EIA en Costa Rica
4.1 LEGISLACIÓN AMBIENTAL VINCULADA SOBRE EL TEMA
4.2 RELACIÓN CON OTRA LEGISLACIÓN Y EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS
4.3 MARCO JURÍDICO Y EL PROCESO DE TOMA DE DECISIÓN EN EIA
4.4 DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES SOBRE LOS ASPECTOS JURÍDICOS DE LA EIA

5. Diagnósticos previos realizados al proceso de EIA en Costa Rica
5.1 LAS DECISIONES QUE LLEVARON AL SURGIMIENTO DE LA COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL
5.2 EL CAMBIO HACIA LA CONEIA
5.3 EL INICIO DE LA SETENA Y EL PROYECTO DE LOS PROCEDIMIENTOS
5.4 LA EVALUACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
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5.5 EL TALLER SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LA SETENA
5.6 EL DIAGNÓSTICO DE LA EIA EN COSTA RICA, BAJO UNA PERSPECTIVA REGIONAL
5.7 EL DIAGNÓSTICO DEL PROYECTO CON CANADÁ
5.8 DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

6. El Proceso de Screening / Scopping o de Evaluación Ambiental Previa
6.1 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO Y SUS INSTRUMENTOS TÉCNICOS
6.2 LA LISTA TAXATIVA REGLAMENTADA
6.3 LOS MAYORES PROBLEMAS DEL PROCESO: IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS
6.4 PORQUÉ EL PROCESO ES IMPORTANTE? Y POSIBLES SOLUCIONES

7. Proceso de Revisión de Estudios de Impacto Ambiental
7.1 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO
7.2 ANÁLISIS DE LA EFECTIVIDAD DEL PROCESO DE EIA
7.3 SOBRE LA LISTA TAXATIVA DE ACTIVIDADES QUE DEBEN CUMPLIR CON EL REQUISITO
7.4 LOS MAYORES PROBLEMAS DETECTADOS: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN
7.5 POTENCIALES SOLUCIONES

8. Proceso de Control y Seguimiento Ambiental de Proyectos con EIA aprobada
8.1 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO Y SUS INSTRUMENTOS
8.2 ANÁLISIS DE LA EFECTIVIDAD DEL PROCESO
8.3 SOBRE LOS PROYECTOS QUE DEBEN CUMPLIR CON EL REQUISITO

9. Proceso Jurídico y Administrativo del Sistema de EIA en Costa Rica
9.1 DESCRIPCIÓN DEL PROCESO Y SUS INSTRUMENTOS
9.2 ANÁLISIS DE LA EFECTIVIDAD DEL PROCESO: LAS BASES DE DATOS Y LOS REGISTROS
9.3 ACERCA DE LOS RECURSOS QUE SE PRESENTAN

10. Sobre la Acción Estratégica
del Sistema de EIA en Costa Rica
10.1 LAS ACCIONES ESTRATÉGICAS DEL SISTEMA DE EIA
10.2 MARCO JURÍDICO DEL PROCESO
10.3 LOS AVANCES EN COSTA RICA Y LAS PERSPECTIVAS
10.4 LOS PROBLEMAS Y LAS SOLUCIONES

11. Plan de Acción Nacional para el Mejoramiento y Modernización del Sistema
de EIA en Costa Rica
11.1 RECAPITULACIÓN SOBRE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS
11.2 LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE SOLUCIONES
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11.3 LOS PASOS DEL PLAN NACIONAL PARA EL MEJORAMIENTO Y MODERNIZACIÓN DEL
SISTEMA DE EIA
11.4 LA PRIORIZACIÓN DE ACCIONES
11.5 CONCLUSIONES GENERAL

12. Referencias Bibliográficas

ANEXOS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

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1. Introducción

1.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

El Proyecto de Fortalecimiento de los sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA) en Guatemala, Nicaragua y Costa Rica, es un proyecto ejecutado por la Unión
Mundial para la Naturaleza (UICN), bajo el auspicio y coordinación de la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y financiada por el Gobierno de
Holanda.

Este proyecto cuya idea de desarrollo surgió desde 1996, inició su ejecución a
mediados del año 2001. En este marco, el mismo se circunscribe dentro del Programa
Ambiental para la Región Centroamericana (PARCA) y el Acuerdo sobre el Comité
Técnico de EIA para Centroamérica, que la Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (CCAD) promueve desde el año 1995 en el contexto del Sistema de la
Integración Centroamericana, para los 7 países de la región.

El proyecto tiene como fin fundamental, el brindar apoyo a Guatemala, Nicaragua y
Costa Rica, en el fortalecimiento y modernización de los sistemas de EIA que en ellos
operan. Todo esto concatenado dentro de un contexto de visión regional, que permita,
aparte de impulsar los sistemas de EIA nacionales, armonizarlos dentro de un sistema
regional de Evaluación de Impacto Ambiental.

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1.2 OBJETIVOS

Para el caso de Costa Rica, el Proyecto, se propuso los siguientes objetivos:

1. Realizar un diagnóstico de la situación del sistema de EIA, visualizando sus
fortalezas y debilidades de funcionamiento.
2. Elaborar un Plan de Acción Nacional, que considerando las prioridades más
importantes para el fortalecimiento del Sistema de EIA en el país, también tome
en cuenta, e Plan de Acción Regional sobre el tema, desarrollado de forma
l
paralela y en conjunto con el Programa de Modernización de Sistemas de
Gestión Ambiental en Centroamérica (PROSIGA).
3. Fortalecer la aplicación del proceso de EIA en los países, incorporando
elementos de capacitación y el reforzamiento de elementos tales como el
concepto de género, en concordancia con el establecido en la Agenda 21.

1.3 M ETODOLOGÍA

En primera instancia, el Proyecto se planteo como parte de la metodología del mismo,
realizar las siguientes actividades:

• Establecer un vínculo cercano con la Autoridad Nacional de EIA.
• Realizar entrevistas y consultas a diversos actores del proceso.
• Realizar un taller nacional sobre el tema de EIA en el país, con el objeto de
sintetizar un inventario de los mayores problemas ambientales (diagnóstico)
y la propuesta de las soluciones a los mismos, según su priorización (plan de
acción de nacional).
• Preparar un documento de diagnóstico general y el Plan de Acción Nacional
discutido.

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No obstante, algunos de los elementos de esta metodología tuvieron que ser
modificados en virtud de la situación imperante durante el año 2001 en el sistema de
EIA en Costa Rica. Algunos de esos elementos fueron los siguientes:

• Los resultados del Informe de “auditoría o fiscalización1” que sobre el proceso
de EIA que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)
realizó la Contraloría General de la República durante los años 1999 – 2000.
• Los resultados de un Diagnóstico –interno- realizado por la SETENA sobre el
proceso de EIA, elaborado por solicitud de la Ministra del Ambiente y Energía
para el mes de Enero del 2001.
• Los resultados del Taller Nacional sobre el Fortalecimiento Económico y
Técnico de la SETENA, que se llevó a cabo durante el mes de Febrero del
2001.
• El inicio y desarrollo del Proyecto para la “Optimización de los Mecanismos
de Evaluación de Impacto Ambiental” que inició el Ministerio del Ambiente y
Energía (MINAE) con la entidad denominada Iniciativa Canadiense para la
Competitividad Internacional (ICCI) cuya ejecución se desarrolló durante casi
todo el segundo semestre del año 2001 y principio del 2002.

Como puede observarse la propuesta de un nuevo diagnóstico sobre la situación de la
EIA en Costa Rica parecería más bien redundante, respecto a la información disponible.
En razón de ello, la metodología original fue sustituida por la revisión del proceso de EIA
desde una perspectiva histórica y compilatoria de toda la información segmentada sobre
el tema. Cabe destacar que el punto final del proceso integrador se estableció el día 25
de Enero del 2002, cuando se presentó, por parte del MINAE los resultados del equipo
consultor que llevó a cabo el último proyecto mencionado más arriba. Sobre el conjunto

1
En realidad más que un proceso de Auditoría en el sentido estricto de la palabra, se trata de una Evaluación del
Desempeño de la Gestión que realizó la SETENA durante el periodo mencionado.
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de toda esta gama diversa de información, y la experiencia y conocimientos del autor
sobre el tema2, se ha preparado el presente documento, con el fin de obtener una visión
de conjunto más amplia sobre la situación del sistema de EIA en Costa Rica, así como
de sus problemas más relevantes y sus posibles soluciones.

1.4 PRODUCTOS

En consideración de lo previamente expuesto, el Proyecto se propuso obtener los
siguientes productos concretos:

1. Un Diagnóstico compilatorio y crítico sobre la situación del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica.

2. Un análisis técnico de los diferentes componentes o procesos del Sistema de
EIA, con la identificación de sus fortalezas y debilidades.

3. Una evaluación general sobre el papel estratégico de la EIA dentro del
proceso de gestión que realiza el Estado, particularmente dentro del campo
de la Administración y Planificación Ambiental.

4. Integración de una propuesta de ejecución de medidas correctivas,
visualizado como un Plan de Acción Nacional en materia de EIA en Costa
Rica.

Los resultados de este conjunto de metas propuestas, se presentan en el presente
documento, en correspondencia con una conceptualización histórica y evolutiva que ha
caracterizado el proceso.

2
El Autor fungió durante 5 años como analista de EIA en las diferentes comisiones ambientales, incluyendo la
SETENA, en la desde Enero de 1997 hasta Mayo de 1998 ocupó el cargo de Secretario General. Desde 1998 hasta la
fecha se ha desempeñado como consultor en gestión ambiental y EIA, siendo autor de numerosos procesos de EIA para
diversas actuaciones productivas.
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En los Anexos del documento se han tratado de presentar algunos elementos
complementarios que ilustran el desarrollo del proceso de EIA, y además exponen con
mayor detalle la información resumida en los capítulos siguientes.

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2. Breve Reseña Histórica
del Sistema de EIA en Costa Rica

2.1 L AS PRIMERAS COMISIONES AMBIENTALES (1984 - 1993)

La primera ley en Costa Rica, y muy probablemente también a nivel de la región
centroamericana, que establece la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental a
una actividad productiva, corresponde con la Ley No. 6797 (Código de Minería),
publicada en La Gaceta 203 del 22 de octubre de 1982. Esta ley establece el requisito
de efectuar un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) como condición previa, al desarrollo
de actividades mineras, ya sea que estén relacionadas con permisos de exploración o
concesiones de explotación.

Para dar cumplimiento al proceso de revisión del EsIA, la ley señala que la misma debe
ser revisada por una Comisión Ambiental o Comisión de Impacto Ambiental que en el
artículo 101 de la Ley es referida como un “organismo gubernamental de control”. Se
establecen así la base para el funcionamiento de lo que hemos denominado las
“primeras comisiones ambientales”.

Debido a la publicación de la ley casi a finales del año 1982, y en función que la
redacción del Reglamento a la misma también tardó, los primeros EsIA vinculados a
proyectos mineros fueron presentados a la Dirección de Geología, Minas e
Hidrocarburos hacia el año 1984. En virtud de esto, se registra que las primeras
comisiones de impacto ambiental iniciaron actividad desde ese mismo año.

Debido a este vínculo, que podemos llamar genético, la Comisión Gubernamental de
EIA, durante sus primeros años trabajó, de forma relativamente cerca de la Dirección de
Geología, Minas e Hidrocarburos, la cual a su vez pasó en esos años del denominado
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Ministerio de Industria, Energía y Minas, al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y
Minas (MÍRENEM) y que más tarde, con la promulgación de la Ley Orgánica del
Ambiente, en 1995, se transformaría en lo que hoy es el Ministerio del Ambiente y
Energía (MINAE).
Las primeras comisiones ambientales en EIA fueron objeto de un proceso evolutivo
durante el periodo que abarca su surgimiento hasta la promulgación de la Ley del
Ambiente en Costa Rica (1984 –1995). No obstante, siempre se caracterizaron por
consistir de un equipo multidisciplinario de profesionales, provenientes, casi en su
totalidad, de instituciones del Estado. Hasta el año 1993, su sede física, al menos para
la recepción de documentos de EIA siempre coincidió con la Dirección de Geología y
Minas.

Los funcionarios que participaron en estas Comisiones Ambientales, no laboraban en
ella a tiempo completo, sino que participaban en reuniones, normalmente semanales,
en donde se llevaban los resultados de los Estudios de Impacto Am biental revisados, se
discutían y se tomaban decisiones sobre los mismos.

Desde el año 1984 y hasta el año 1991 – 1992, se revisaron casi exclusivamente EsIA
de proyectos mineros. Solo eventualmente, y solo como requerimiento de un ente
financiero externo, estas comisiones debían revisar EsIA de otras actividades, por
ejemplo el proyecto de una obra pública, como una carretera. Empero estos casos eran
relativamente esporádicos.

En la Tabla No. 1 se presentan los principales elementos que solicitaba la Ley de
Minería para lo que se denominó “el análisis del impacto ambiental” de los proyectos
mineros. Como puede verse en el Artículo 101, se incorporaron elementos más
genéricos del proceso, con temas muy relevantes como el análisis de otras alternativas,
de costos y beneficios, efectos irreversibles y consideración de riesgo. A pesar de esto,
y de que el Reglamento a la Ley de Minería, profundizó sobre el tema y los requisitos,
puede afirmarse que la calidad de los EsIA que se presentaron en ese tiempo,
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resultaba, en la gran mayoría de los casos, muy deficiente e incompleta. Como factor
común denominador, se presentaban elementos tales como ausencia o muy escueta
valoración de impactos, así como muy limitada explicación sobre las medidas
ambientales correctivas. Los Planes de Gestión Ambiental en casi todos los casos
estaban totalmente ausentes.

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Tabla No. 1.
Requisitos establecidos por la Ley No. 6797 (Código de Minería, 22.10.1982) sobre
los Estudios de Impacto Ambiental en la actividad minera en Costa Rica.

ARTÍCULO NO. REQUISITOS
Art. 97 Los titulares de un permiso de exploración o de una concesión de explotación, están
obligados a cumplir con todas las normas y requisitos legales y reglamentarios, sobre
la contaminación ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables y
sobre las especificaciones y obligaciones relacionadas con la protección del
ambiente, que se señalen en la resolución de otorgamiento y en esta ley.
Art. 101 Con el objetivo de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos nacionales
y de proteger sus usos futuros, los concesionarios deberán efectuar estudios de
impacto ambiental de sus actividades, en forma previa y pública. Estos estudios
deberán ser efectuados por personal técnico calificado, y si los estudios se
consideraran deficientes podrán ser rechazados por el organismo gubernamental de
control.
El análisis del impacto ambiental deberá incluir los siguientes aspectos:
• a) Impacto de la acción propuesta sobre el ambiente natural y humano
• b) Efectos adversos inevitables si se llevare a cabo la actividad
• c) Otras alternativas existentes relativas a la actividad
• ch) Costos y beneficios ambientales a corto, mediano y largo plazo; nivel
local, regional y nacional
• d) Otros recursos que se verían afectados irreversiblemente
• e) Posibilidades para alcanzar el mayor beneficio con el mínimo de riesgo.
Art. 102 El análisis del impacto ambiental de la actividad minera incluirá, como mínimo, los
siguientes aspectos:
• a) Efectos sobre la vegetación y áreas que se verán deforestadas por la
actividad
• b) Efectos sobre los suelos, y programas de control de erosión
• c) Efectos sobre la calidad del agua, y programas de control de
contaminación
• ch) Cantidades de desechos producidos, planes de manejo y efectos en el
régimen hidrológico que pudiera afectar los usos del agua para riego;
abastecimiento municipal e industrial, y generación hidroeléctrica
• d) Impacto sobre las vías de acceso hacia las minas, en función de factores
climatológicos
• e) Impacto sobre las vías de acceso hacia las minas, en función de factores
climatológicos y topográficos
• f) Efectos sobre la flora y la fauna
• g) Efectos sobre las poblaciones y los asentamientos humanos
• h) Efectos sobre la riqueza arqueológica y cultural.
Art. 103 La Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos exigirá a los concesionarios de
permisos de exploración y explotación, garantías de cumplimiento de los programas
de control de contaminación ambiental y de recuperación de los recursos naturales.
El monto de esta garantía será variable, en función de la magnitud del impacto.

Fuente: Código de Minería de Costa Rica (Ley No. 6797 del 22 de octubre de 1982).

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La permanencia del personal técnico de las Comisiones Ambientales no era muy
duradera, y su participación se basaba más en su buena voluntad que en su obligación
laboral. En razón de esto, es que es posible afirmar, que durante este tiempo de
operación de las Comisiones Ambientales el trabajo fue relativamente exiguo, y su
mayor utilidad fue de la de acumular alguna experiencia institucional.

Para los primeros años de la década de los noventas, se suscitan dos hechos concretos
que inducirán un cambio evolutivo en la Comisión de EIA. El primero de ellos se refiere
a la promulgación de la Ley No. 7200 (Ley que autoriza la Generación Eléctrica
Autónoma o Paralela), publicada en La Gaceta 197 del 18 de octubre de 1990, y en la
que se obliga a todas las empresas privadas o cooperativas de electrificación rural que
deseen producir energía eléctrica por medio de centrales eléctricas de limitadas
capacidad, mayores o iguales a dos mil kilowatios (2000 Kw), a presentar ante la
Comisión Gubernamental de EIA un Estudio de Impacto Ambiental para su aprobación.
El segundo elemento, corresponde con la promulgación de la Ley de Conservación de
la Vida Silvestre (Ley No. 7317, publicada en La Gaceta 235 del 7 de diciembre de
1992), y en la que se indica la condición de la presentación de una Evaluación de
Impacto Ambiental para las actividades o proyectos de desarrollo y de explotación de
los recursos naturales, comprendidos en los refugios del tipo b) –propiedad mixta- y c) –
propiedad privada-, emprendidos por personas físicas o jurídicas.

Estas dos circunstancias provocaron la llegada de EsIA de proyectos de generación de
energía (principalmente hidroeléctricos), así como de proyectos turísticos (hoteles, en
su mayoría) a la Comisión Ambiental. Así, a parte de aumentar la carga de trabajo,
también se empezó a diversificar el tipo de documento ambiental que se estaba
realizando. Se hacía necesario dar un salto cualitativo a la Comisión Ambiental y
también, desvincularla más efectivamente de la Dirección de Geología y Minas. Se
inicia así el planteamiento para el desarrollo de la Comisión Interinstitucional de
Evaluación y Control de Estudios de Impacto Ambiental (CIDECEIA), la cual es
analizada en el apartado subsiguiente.
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2.2 L A COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE EIA (1993 – 1994)

Durante el transcurso del primer semestre del año 1993, el Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas (MÍRENEM) promulga un decreto ejecutivo, en el que se
crea la denominada Comisión Interinstitucional de Evaluación y Control de Estudios de
Impacto Ambiental (CIDECEIA) de Costa Rica.

Según el decreto, la comisión queda conformada por un grupo de representantes
(profesionales) provenientes de diversas instituciones públicas del país, dentro de la
que se incluyen a parte de un representante del MÍRENEN mismo, representantes de
entidades tales como el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto
Costarricense de Turismo, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el
Instituto Costarricense de Electricidad, el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, del Servicio Nacional de Electricidad (Departamento de Aguas), el
Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud, la Refinadora
Costarricense de Petróleo y la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos.

La Comisión para su funcionamiento estableció un mecanismo relativamente sencillo,
en el que se nombraba por votación simple, un Presidente para la coordinación de la
misma, así como un Vicepresidente para que lo sustituyera en caso de ausencia, y
además un Secretario Ejecutivo que se encargaría de los aspectos administrativos de la
CIDECEIA. Aunque desde el principio de planteó la necesidad de que los
representantes de las instituciones participaran a tiempo completo esto se concretó en
casos muy particulares.

La mayoría de los funcionarios participaban de la reunión técnica donde llevaban sus
observaciones a los documentos que habían recibido de previo, y discutían sobre las
mismas. En estas mismas reuniones se distribuía el trabajo de la semana, que en

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algunos casos implicaba la realización de giras de inspección, para los denominados
Estudios Previos Mineros, o bien para los denominados Cuestionarios de Preselección.

El decreto establecía un listado de proyectos, obras o actividades que debían cumplir
con el requisito del Estudio de Impacto Ambiental, dentro de los que se incluían los
proyectos exigidos por leyes específicas, como los mineros, los de energía (mayores de
2 Mw.) y los turísticas dentro de zonas de protección. Además de esto, se enlistaban
otra serie de actividades, para los cuales se solicitaba el mismo requisito, aunque no
existiese una ley que así lo exigiera. Destacaban entre esta lista, los proyectos
urbanísticos, las industrias, obras de infraestructura y otros tipos de proyectos turísticos.

El procedimiento que se seguía, para el proceso de EIA se resume en la Tabla No. 2.
Como se puede observar, de las etapas teóricas del proceso de EIA se cumplían dos
partes, la del “Screening-Scoping3” y la de la revisión de los EsIA. No se realizaba
ningún de tipo de proceso de control y seguimiento, salvo casos muy particulares de
revisión de denuncias ambientales, y menos todavía de tareas estratégicas de la EIA.
Inclusive el proceso de Evaluación Ambiental previa, se daba de forma no del todo
completa, pues la decisión final se tomaba en virtud de criterios subjetivos, ya que no se
contaba con un procedimiento numérico de valoración y ponderación de criterios, como
elemento de apoyo.

Un elemento histórico que vale la pena mencionar, es que sobre la base de la guía
original para la elaboración de EsIA en Minería, se fueron creando diversas versiones
de guía para otras actividades productivas, como por ejemplo: proyectos industriales,
proyectos turísticos, proyectos hidroeléctricos, urbanísticos, etc. Para principios de
1994, después de un intenso período de trabajo, se llegó a contar con cerca de 33 guías

3
Se pide disculpas por el uso del término en inglés, el cual se usa como sinónimo de la Evaluación Ambiental
Preliminar, Inicial o Previa. La intención con ello es reforzar el significado del concepto.
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diferentes para la elaboración de EsIA de diversa índole, algunas de las cuales se
habían publicado en el diario oficial La Gaceta.

El surgimiento de la CIDECEIA significó la desvinculación definitiva de ésta con la
Dirección de Geología y Minas, al punto que las oficinas de la Comisión se trasladaron
al sótano de la edificación que en su momento ocupó la Minera Nacional S.A. (MINASA)
en Barrio Escalante, en San José. Estos primeros años de desarrollo de la Comisión,
aunque mejor posicionado que las comisiones previas, también fueron años de mucho
trabajo, con poco personal (se contaba cuando mucho con 3 o 4 personas a tiempo
completo) y con un limitado equipo de trabajo.

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Tabla No. 2
Síntesis del Procedimiento Técnico que llevaba a cabo la CIDECEIA

PASO DESCRIPCIÓN
1 El proyecto presentaba ante la CIDECEIA, en caso de no ser exigido por la ley de presentar un
EsIA de forma directa, el denominado Cuestionario de Preselección, que consistía en un
documento de varias páginas en donde presentaba las características básicas del Proyecto,
tanto técnicas como ambientales.
2 La CIDECEIA, realizaba, por medio de uno de sus funcionarios técnicos, una inspección al sitio
de ubicación del Proyecto, y después de dos o tres semanas, y de ser discutido en la reunión de
la Comisión, se tomada una decisión que se comunicaba al interesado por medio de un Oficio
que firmaba la presidente o presidente de la Comisión. La decisión podría ser que el proyecto no
requería de la presentación de un EsIA, o bien que si lo requería, para lo cual se le remitía a
cumplir con una guía general de acuerdo al caso.
3 El representante del Proyecto debía elaborar, con la ayuda de un equipo multidisciplinario, el
EsIA, el cual una vez finalizado debía ser entregado a la CIDECEIA (original y 9 copias) para su
revisión.
4 En la reunión de la Comisión, el EsIA recibido se distribuía a los miembros de la misma,
indicándoles una fecha aproximada de 2 meses para la realización de la tarea. En esta misma
ocasión, se nombraba a los miembros que deberían realizar la visita al sitio de desarrollo del
proyecto.
5 Cuando se cumplía la fecha de entrega de observaciones, cada evaluador debía presentar sus
observaciones por escrito, dirigidas a la presidenta o presidente de la Comisión. En las
reuniones de la misma debía externar su criterio al resto de los miembros, lo cual se anotaba en
el acta de la CIDECEIA por parte del Secretario Ejecutivo.
6 Cuando las dudas y objeciones al Proyecto no podían ser resueltas en el marco de la discusión
de la Comisión, esta tomaba la decisión de solicitar un Anexo, el cual se comunicaba al
promotor del Proyecto, por medio de un oficio de la CIDECEIA.
7 Cuando el Anexo estaba listo, era entregado nuevamente a la Comisión, la cual seguía el
mismo procedimiento de distribución a sus evaluadores de EsIA.
8 En la reunión de discusión de los Anexos de EsIA, o bien de EsIA mismos, podía llegarse a la
conclusión de que el mismo era satisfactorio, y se acordaba su aprobación. En algunos casos,
la aprobación podía darse de forma condicionada a que presentara alguna documentación de
trámite en un determinado plazo. En el caso de que a nivel del Anexo, todavía no se acordaba la
aprobación o reprobación del EsIA se pasaba al nivel de la “Audiencia al Promotor”, para lo
cual se le comunicaba a éste la fecha y hora de la misma.
9 En la Audiencia, el Promotor podía hacerse acompañar por los técnicos que habían participado
en la elaboración del EsIA. Bajo esas condiciones ambos grupos de técnicos discutían los
puntos para los que todaví a no se tenía acuerdo. Normalmente, se establecían condiciones
adicionales, y finalmente, en discusión final y privada de la CIDECEIA se toma la decisión final
del Proyecto, la cual también se comunicaba al interesado por medio de un oficio.
10 Los proyectos que no entregaban el Cuestionario de Preselección, y que estaban obligados por
la Ley, entregaban directamente el Estudio de Impacto Ambiental. El caso de los proyectos
mineros representaba una excepción, pues a estos, en vez de tramitar el Cuestionario de
Preselección, se tramitaba el denominado Estudio Previo Minero, el cual era remitido por la
Dirección de Geología y Minas a la CIDECEIA para obtener su criterio técnico.

Fuente: Elaboración propia del Autor

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Durante el periodo en que funcionó la CIDECEIA se revisaron los EsIA de proyectos de
grandes dimensiones y que empezaron a tener repercusión en la opinión pública y
también en algunas organizaciones ambientales del país. Proyectos como el EsIA del
Proyecto Turístico de Ecodesarrollo Papagayo en Guanacaste, de la Ston Forestal en la
zona sur del país, la Carretera Costanera Sur, el Proyecto Hidroeléctrico de Angostura
impulsado por el Instituto Costarricense de Electricidad en el río Reventazón y
numerosos proyectos de proyectos hidroeléctricos privados (entre 2 y 20 Mw.), entre
otros, fueron parte de las tareas que debió atender la Comisión de EIA en ese tiempo.

De estos proyectos, posiblemente el que más controversia creó fue el de la Ston
Forestal, el cual planteaba la construcción de una Planta Astilladora y un Muelle de
Carga en el pleno corazón del Golfo Dulce, en la zona sur, el cual se consideraba como
un ecosistema de muy alta fragilidad ambiental. La discusión del EsIA de dicho
proyecto, para finales de 1993 y principios de 1994, provocó la llegada de numerosas
notas, cartas y pronunciamientos a las oficinas de la CIDECEIA, así como a sus
funcionarios. De igual manera, generó las primeras manifestaciones sociales de
protesta frente a las oficinas de la Comisión.

Durante el primer semestre del año 1994 se llevó a cabo un cambio de gobierno en
Costa Rica, donde el partido que había sido opositor de gobierno durante los últimos 4
años, tomaba ahora el poder político.

Se iniciaba, como cada cuatro años en el país, un nuevo ciclo político, el cual, también
tendría consecuencias en la visión y funcionamiento mismo de la Comisión Ambiental.
Para el segundo semestre de este mismo año, después de un lapso de incertidumbre
entre mayo y noviembre de 1994, se publicó un nuevo decreto ejecutivo en el que se
creaba la denominada Comisión Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
(CONEIA), la cual es tema de análisis en el siguiente apartado. Paralelamente a esta
situación, y a modo de ilustración de la situación el nuevo gobierno, anuló la aprobación

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del EsIA de la Ston Forestal y creó una comisión técnica especial para buscar una
solución técnica y ambiental a esta situación.

2.3 L A COMISIÓN NACIONAL DE EIA (1994 – 1995)

En el transcurso del segundo semestre de 1994 el MIRENEN preparó y publicó un
nuevo decreto que derogaba el decreto de la CIDECEIA y en su lugar creaba la
Comisión Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (abreviada como la CONEIA).

Respecto al procedimiento vigente, el nuevo decreto no lo cambió de forma significativa.
El listado de las actividades, obras o proyectos que debían cumplir con el requisito de
una EIA o EsIA ante la Comisión no varió mucho, excepto por el hecho de que entre
marzo de 1993, cuando salió el decreto de la CIDECEIA, y mayo de 1994, aparecieron
dos leyes más que exigían el requisito de presentación de EIA a sus actividades. Una
de estas, fue la Ley de Concesión de Obra Pública (ley No. 7404), publicada en La
Gaceta 91 del 12 de mayo de 1994, que indica que toda concesión de obra pública está
condicionada a la aprobación de una Evaluación de Impacto Ambiental. La otra,
correspondió con la Ley de Hidrocarburos (Ley No. 7399), publicada en La Gaceta 95
del 18 de mayo de 1994, en la que se indica que toda labor de exploración o explotación
de hidrocarburos deberá presentar un Estudio de Impacto Ambiental.

El Decreto Ejecutivo de la CONEIA creó dos instancias administrativas y ejecutivas
dentro de la estructura de toma de decisiones del proceso de EIA, estos fueron el
Director Ejecutivo y la Junta Directiva de la CONEIA.

Al Director Ejecutivo de la CONEIA correspondía un doble papel, administrativo y
técnico. Administrativo, porque a este funcionario, que provenía del MÍRENEM, debía
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ejercer la coordinación de todos los procesos administrativos de la Comisión. Técnico,
porque tenía el papel de participar en las reuniones de la Junta Directiva de la CONEIA,
con voz pero sin voto. Su tarea era funcionar de “puente” entre la Unidad Técnica de la
CONEIA y su Junta Directiva, de forma tal que al Director Ejecutivo le correspondía la
tarea de presentar las recomendaciones técnicas que elaboraba la Unidad Técnica
sobre los diferentes componentes de la Evaluación de Impacto Ambiental que se
analizaban en la CONEIA.

La Junta Directiva de la CONEIA, fue toda una novedad en el proceso de toma de
decisiones del proceso de EIA. De acuerdo al Decreto Ejecutivo, esta Junta Directiva,
estaba conformada por solamente 5 miembros, a saber:
a) Un representante del MIRENEM, quien la presidía.
b) Un representante del Ministerio de Salud.
c) Un representante de la Sociedad Civil (organización ambiental)
d) Un representante del Sector Productivo (Unión de Cámaras o
Cámara de Industrias)
e) Un representante de las Universidades del Estado.
Además, como se ha dicho, también participaba el Director Ejecutivo, con voz, pero sin
voto.

El papel de la Junta Directiva era el de analizar las recomendaciones emanadas de la
Unidad Técnica (incluyendo los aspectos jurídicos) de la CONEIA, sobre los diferentes
trámites que ésta realizaba, principalmente análisis de Estudios de Impacto Ambiental,
Cuestionarios de Preselección, Estudios Previos Mineros, Resoluciones sobre
Denuncias Ambientales, entre otros.

Las decisiones de la Junta Directiva eran transmitidas al interesado por medio de un
oficio que debía llevar la firma del Director Ejecutivo de la CONEIA.

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La Unidad Técnica quedó conformada por los algunos “relictos” de la Comisión
Interinstitucional y nuevo personal técnico que el MÍRENEM incorporó al proceso.
Todavía perduraron algunos representantes de instituciones técnicas, otros, por
diversas razones dejaron de participar en el mismo.

Respecto al procedimiento técnico de EIA, éste no se cambió en absoluto respecto al
que funcionaba para la Comisión Ambiental previa, y en general es el mismo que el
resumido en la Tabla No. 2. La única excepción, en este caso fue el proceso de toma de
decisiones, que como se ha explicado pasó en última instancia a la Junta Directiva.
También se eliminó el proceso de Audiencia y se sustituyó por la solicitud de un
Adendum al Anexo.

Durante el período que operó la CONEIA como tal, que fue de poco más de 1 año, se
evaluaron algunos Estudios de Impacto Ambiental importantes, como por ejemplo el del
Proyecto Hidroeléctrico del ICE, que proponía el trasvase de las aguas del Río
Reventazón al Río Pacuare; el Proyecto del Relleno Sanitario de Jateo de Mora y el
Nuevo Proyecto de Astilladora y Muelle de Embarque de la Compañía Ston Forestal en
la zona sur del país, así como numerosos proyectos mineros, hoteleros y urbanísticos.

Al igual que la Junta Directiva, la Unidad Técnica de la CONEIA efectuaba al menos una
reunión semanal, de la cual se llevaba una Minuta. En esta reunión se cumplía una
dinámica muy semejante, a la que se efectuaba en la CIDECEIA, y que se explicó
anteriormente. La diferencia era que esta instancia técnica, ahora no tomaba la decisión
final, sino que esta se elevaba a modo de recomendación hacia la Junta Directiva.

El procedimiento, como era de esperar, tubo alguna resistencia y crítica al principio, en
particular para aquellos miembros de la Unidad Técnica que habían participado en la
entidad de toma de decisiones de la CIDECEIA. No obstante, poco a poco, durante los
primeros meses se empezó a tener un “buen acople” entre la Unidad Técnica y la Junta
Directiva. Cada una, entendió de alguna manera, la forma de actuar y razonar de la
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otra, de forma tal que surgió respeto entre los recomendaciones y decisiones que
ambas emitían.

Bajo este contexto, se empezaron a ver las ventajas de contar con una entidad
decisoria de alto nivel en que había representación del mismo sector productivo, de la
sociedad civil y de las universidades, a parte de los representantes del MIRENEM y del
Ministerio de Salud. La posibilidad de que se diera una directriz o ingerencia política en
el proceso de toma de decisiones dentro de la Junta Directiva se hacía muy difícil
debido a la procedencia de cada uno de sus representantes. Este aspecto le dio respeto
y consideración a las decisiones del proceso de EIA, respecto y prestigio que después
de varios años sigue siendo recordado como un proceso más efectivo, eficiente y
democrático.

A pesar de los avances y logros que se obtuvieron durante el desarrollo de la CONEIA,
de forma algo sorpresiva, para el segundo semestre del año 1995 la Asamblea
Legislativa de Costa Rica daba el debate final a la Ley Orgánica del Ambiente, la cual
llevaba implícita la “muerte” de la CONEIA y su transformación en lo que hoy es la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

2.4 L A SECRETARÍA T ÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL –SETENA-
(1996 HASTA LA ACTUALIDAD )

La Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554) es aprobada el 4 de octubre de 1995 y
publicada en La Gaceta, el 13 de noviembre del mismo año. Esta ley, como se verá más
adelante, consolida, al menos desde el punto de vista jurídico, el proceso de EIA en
Costa Rica, y lo hace obligatorio para todas “las actividades humanas que alteren o
destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos”
(Artículo 17).

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La Ley del Ambiente, como se le ha llamado popularmente en el país, transforma al
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM), en Ministerio del
Ambiente y Energía (MINAE), y además crea algunas nuevas entidades ambientales,
como el Tribunal Ambiental Administrativo, la figura del Contralor Ambiental y la misma
Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a quien le encarga la tarea de llevar
a cabo el proceso de EIA, con la cual la conforma en la Autoridad Nacional de EIA en
Costa Rica.

Respecto a la SETENA, la ley le indica una estructura básica, conformada por una
Unidad Técnica-Administrativa de apoyo y por una Comisión Plenaria, que conforma la
entidad de decisión máxima en la Secretaría. En la Tabla No. 3, se presenta un
resumen básico sobre la conformación de la Comisión Plenaria de la SETENA, así
como las funciones que la Ley de Ambiente le establece a esta Secretaría.

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Tabla No. 3
Conformación de la Comisión Plenaria de la SETENA
y las funciones de esta Secretaría Técnica.

ARTÍCULO T Í T U L O DESCRIPCIÓN
83 Creación de la Se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de d e s c o n c e n t r a c i ó n m á x i m a del
Secretaría Ministerio del Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto
Técnica Nacional ambiental con los procesos productivos.
Ambiental
84 Funciones de la Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:
Secretaría a) Analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos
Técnica por la Ley General de Administración Pública.
b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las
técnicamente convenientes para recuperarlo.
c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al
daño ambiental.
d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.
e) Aprobar y presentar informes de labores al Ministro del Ambiente y Energía, en su calidad de
Secretario Ejecutivo del Consejo.
f) Elaborar guías para actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto ambiental, así
como gestionar su disposición y divulgación.
g) Recomendar, al Consejo, mediante el Ministro del Ambiente y Energía, las políticas y los
proyectos de ley sobre el ambiente, surgidos de los sectores de la actividad gubernamental.
h) Fijar los montos de las garantías para cumplir con las obligaciones ambientales, los cuales
deberán depositar los interesados, con la debida periodicidad y el monto de los tratos. Para
rendir esas garantías, se estará a los dispuesto en el reglamento de la Contratación
Administrativa.
i) Realizar labores de monitoría y velar por la ejecución de las resoluciones.
j) Establecer fideicomisos, según lo estipulado en el inciso d) del artículo 93 de esta ley.
k) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con sus fines.

85 Integración de la La Secretaría Técnica Nacional Ambiental estará integrada por los siguientes miembros:
Secretaría a) Un representante del Ministro del Ambiente y Energía, quien será el Secretario General.
Técnica b) Un representante del Ministerio de Salud, con especialidad en ingeniería sanitaria.
c) Un representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con especialidad
en hidrología.
d) Un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con especialidad en agronomía.
e) Un representante del Ministerio del Obras Públicas y Transportes, con especialidad en
ingeniería civil.
f) Un representante del Instituto Costarricense de Electricidad, con especialidad en desarrollo
energético.
g) Un representante de las universidades estatales, con especialidad en biología.
Se autoriza a las instituciones enumeradas en este artículo, para que puedan destacar
permanentemente a su representante en la Secretaría Técnica Nacional y Ambiental. Cuando lo
requiera, esta Secretaría podrá solicitar ayuda técnica a otras instituciones del Estado.
La resoluciones se tomarán por mayoría simple de sus miembros.

Fuente: Ley Orgánica del Ambiente de Costa Rica.
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Como puede observarse, respecto a la CONEIA, la SETENA, lo que implica es la
desaparición de la Junta Directiva de la primera, y en su lugar coloca lo que la Ley del
Ambiente llama su Comisión Plenaria. En principio, el cambio no parece significativo,
pues se podría pensar que siempre queda un ente de decisión máximo en el proceso de
EIA, no obstante, el cambio si resulta significativo en la medida en que, excepto el
profesional en biología que representa a las universidades estatales, el resto de
representantes pertenecen a entes del poder ejecutivo, quedando por fuera, el
representante de la Sociedad Civil y del Sector Productivo, lo cual, visto desde una
perspectiva amplia, resulta en un retroceso respecto al avance que sobre el tema había
alcanzado la CONEIA.

Por su parte, la coordinación administrativa y técnica de la SETENA recae sobre el
Secretario General, el cual resulta, en primera instancia en el puesto más “político” de la
SETENA, dado que es el único que representa a una persona en particular (al Ministro
del Ambiente y Energía) y no a una institución; y al que además, la ley no le pone como
requisito el que deba ser profesional o tener una especialidad en el campo ambiental en
particular (ver Tabla No. 3). Visto desde la perspectiva de la CONEIA, el Secretario
General cumple una labor mixta, como sustituto del Director Ejecutivo y también del
Presidente de la Junta Directiva.

En lo que respecta a la Unidad Técnica y Administrativa que según la ley debe darle
apoyo al Comisión Plenaria de la SETENA, en principio, esta no difiere en mucho de la
Unidad Técnica que contaba la CONEIA. Más bien, se podría pensar que en el caso de
la SETENA, esta Unidad podría estar mucho más fortalecida, dado que estaba
respaldada por una ley y no por un decreto ejecutivo. Sin embargo, como se verá más
adelante, en la realidad esto no es así, y la insuficiencia de recursos humanos y
técnicos de esta Unidad Técnica ha sido y es todavía uno de los “talones de Aquiles” de
la SETENA.

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Sobre el procedimiento, la SETENA tuvo que tomar en cuenta, tanto el proceso de EIA
que llevaba a cabo anteriormente como CONEIA, y además las nuevas tareas que le
imponía la Ley del Ambiente. En la Tabla No. 4 se resumen algunos artículos clave de
la Ley en este sentido.

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Tabla No. 4
Citado de algunos artículos y tareas específicas que se les establecen
a la gestión ambiental que debe realizar la SETENA

ARTÍCULO T ÍTULO DESCRIPCIÓN T AREA ESPECÍFICA DE LA SETENA
18 Aprobación y La aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental, Revisión de los documentos relacionados con
costo de las deberá gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional la Evaluación de Impacto Ambiental de
evaluaciones Ambiental; estas evaluaciones deberán ser realizadas por un Proyectos, Obras o Actividades de desarrollo.
equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y
autorizados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de
conformidad con las guías elaboradas por ella. El costo de las
evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del
interesado.
19 Resoluciones Las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental Emitir resoluciones fundadas y razonadas.
deberán ser fundadas y razonadas. Serán obligatorias tanto
para los particulares, como para los entes y organismos
públicos.
20 Cumplimiento La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá Desarrollar instrumentos y medios para dar
de las instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento seguimiento al cumplimiento de las
Resoluciones de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En resoluciones de la EIA.
los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la
paralización de las obras. El interesado, el autor del estudio y
quienes lo aprueben serán, directa y solidariamente,
responsables por los daños que se causen.
21 Garantía de En todos los casos de actividades, obras o proyectos sujetos a Establecer los montos de garantía ambiental y
cumplimiento la evaluación de impacto ambiental, el organismo evaluador mantenerlo vigente mientras el proyecto esté
fijará el monto de la garantía de cumplimiento de las vigente.
obligaciones ambientales que deberá rendir el interesado. Esta
garantía será hasta del uno por ciento (1%) del monto de la
inversión. Cuando la actividad no requiera construir
infraestructura, el porcentaje se fijará sobre el valor del terreno
involucrado en el proyecto.
La garantía debe ser de dos tipos:
El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en Costa Rica: Diagnóstico Evolutivo, Situación Actual y Perspectivas 28
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a) De cumplimiento durante el diseño y la ejecución del
proyecto.
b) De funcionamiento para el período, que puede oscilar
de cinco a diez años, dependiendo de impacto del
proyecto y del riesgo de la población de sus
alrededores.
La garantía de cumplimiento se mantendrá vigente durante la
ejecución o la operación de la obra, la actividad o el proyecto y
se revisará anualmente para ajustarla a los requerimientos de
la protección ambiental.
22 Expediente de Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán Deberá crear mecanismos para atender a las
Evaluación el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica personas y entidades que deseen ser
Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de escuchadas por la SETENA.
evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las
observaciones de los interesados serán incluidas en el Debe crearse mecanismo para hacer llegar a
expediente y valoradas para el informe final. los municipios, en los 5 días hábiles siguientes
Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una a la entrega de un EsIA a la SETENA, un
evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica resumen ejecutivo del mismo.
Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las
municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la Debe dar profusa divulgación a la lista de
actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, proyectos en trámite.
por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios
sometidos a su consideración.
23 Publicidad de La información contenida en el expediente de la evaluación de Deberá llevar un registro de los expedientes
la evaluación impacto ambiental será de carácter público y estará disponible abiertos y desarrollar un mecanismo para su
para ser consultada por cualquier persona u organización. consulta por parte de la Sociedad Civil.
No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga
en reserva información integrada al estudio, si de publicarse
afectare derechos de propiedad industrial.
24. Consulta de Los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación para Debe establecer un procedimiento de análisis
Expedientes analizar los estudios de impacto ambiental por parte de la de las EIA que permita registrar los criterios
Secretaría Técnica Nacional Ambiental, deben ser de técnicos y valoraciones realizadas y
conocimiento público. consideradas para la toma de decisiones.

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Fuente: Ley Orgánica del Ambiente y datos propios del Autor.

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De la observación de la Tabla No. 4, resulta claro que la cantidad de trabajo que debe
realizar la SETENA respecto al que se llevaba a cabo en la CONEIA, aumenta
considerablemente. Además de esto, se suma un elemento muy importante, y se refiere
a los proyectos, obras o actividades productivas que debe atender la SETENA respecto
al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Como se recordará, tanto en el reglamento de la CIDECEIA, como de la CONEIA, el
listado de actividades, obras o proyectos que debían cumplir el trámite de EIA, podía
dividirse en dos grupos fundamentales, a saber: a) aquellos proyectos para los cuales
existía una ley específica que solicitaba un EIA o bien un EsIA, como el caso de los
proyectos mineros, hoteleros en áreas protegidas, o de generación de energía mayores
de 2 Mw.; y b) los proyectos que se enlistaban en el respectivo decreto ejecutivo, pero
para los cuales no existía una ley específica. En este último caso, debido precisamente
a que era un decreto ejecutivo –sin respaldo de una ley- la que establecía el requisito, el
mismo no se cumplía en un 100 %. Es posible que se cumpliese, como máximo para
algunos sectores en un 25 %, es decir, con una brecha cercana o mayor al 75 % de
proyectos que no entraban al proceso. Como era de esperar, con la promulgación de
la Ley Orgánica del Ambiente, y en particular con la salida del Reglamento de la
SETENA, esa brecha tiende a cerrarse, lo cual automáticamente se traduce en un
aumento del número de expedientes que debe abrir la SETENA por unidad de tiempo
(semana, mes o año, sobre este aspecto véase gráficos estadísticos de las función de
EIA, en el Anexo 1).

Bajo estas circunstancias, resulta claro entonces llegar a una conclusión, y es que la
promulgación de la Ley del Ambiente, y más tarde del Reglamento de la SETENA, lo
que provocan es un significativo aumento en la cantidad de trabajo de esta entidad, la
cual de paso, y con respecto a la CONEIA no tiene una aumento igualmente
proporcional en sus recursos humanos y técnicos. Se ve así cómo empieza a surgir una
contradicción típica de la gestión del Estado en nuestro país, la entidad se llena de
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trabajo (expedientes en trámite) sin que cuente con las posibilidades reales de poder
cumplir con sus tareas de forma eficiente y efectiva.

Referente a los procedimientos de EIA, el análisis evolutivo de la SETENA debe ser
visto en dos tiempos diferentes, y merece ser tratado con algún detalle a fin de conocer
las causas de su situación actual. Las dos tiempos son los siguientes:
a) Periodo Noviembre 1995 – Mayo de 1998 (Desarrollo e implementación del
Reglamento)
b) Periodo Mayo de 1998 hasta la actualidad (las propuestas de cambios en el
Reglamento).

Periodo A:

Este periodo comprende desde el momento en que se publicó la Ley Orgánica del
Ambiente en noviembre de 1995, hasta el mes de mayo de 1998, cuando se concretó
un nuevo cambio político en la administración del Estado en Costa Rica, y con ello el
planteamiento de nuevos cambios en la SETENA y su sistema de procedimientos de
EIA.

El Artículo 117 de la Ley de la Ambiente le otorgaba un plazo de 3 meses al Poder
Ejecutivo para generar el Reglamento a la ley. Plazo que resultó sumamente corto, pues
solo el reglamento que tenía que ver con los procedimientos de EIA de la SETENA,
tardó un periodo de 13 meses en ser elaborado y publicado. El Reglamento sobre los
Procedimientos de la SETENA, que corresponde con el Decreto Ejecutivo No. 25705-
MINAE, se publicó en La Gaceta No. 11 del 16 de Enero de 1997.

Paralelamente al desarrollo del Reglamento de la SETENA, el Ministerio del Ambiente y
Energía (MINAE), y en coordinación con la SETENA, gestionó la ejecución de un
Proyecto de Fortalecimiento y Mejoramiento de la Secretaría, que se denominó “Ajuste
del Sistema de Procedimientos Ambientales a la Legislación Vigente” que obtuvo
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financiamiento por medio del Proyecto CAM/94/001-Ruta III – ATN/SF-5049-RG. Este
Proyecto de Ajuste a la Legislación vigente, se desarrolló durante todo el año de 1996
dentro del siguiente objetivo: “conceptuar, definir y poner en marcha las actividades de
la SETENA, con el fin de que, con una visión sistemática de la organización, la
institución cuente con procesos internos eficientes y logre la planificación efectiva de
sus recursos”.

Como producto fundamental de este Proyecto, se debe incluir el Manual de
Instrumentos Técnicos del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica,
publicado por medio de la Resolución No. 588 – 1997, en La Gaceta del 7 de noviembre
de 1997. Este Manual de Instrumentos Técnicos de EIA, conforma el primer y único
intento que ha habido de dotar a la SETENA de herramientas técnicas para la ejecución
de su trabajo. Sobre sus características y resultados de su aplicación se discute más
adelante en este documento.

Cabe destacar que durante el año de 1996, la SETENA, debido a la ausencia de un
reglamento técnico, aplicó, según lo establecido por el Transitorio III de la Ley Orgánica
del Ambiente, el reglamento vigente para la CONEIA, en lo que respecta a
procedimiento general y el listado de actividades, obras y proyectos de desarrollo que
deberían cumplir con el proceso de EIA. En este tiempo se siguió un procedimiento
como el que se ha explicado previamente, es decir con el uso de los Cuestionarios de
Preselección, las giras de inspección y la aplicación de las guías para la elaboración de
EsIA, como parte del proceso de Evaluación Ambiental Inicial (Screening/Scopping) y
de revisión de Estudios de Impacto Ambiental, cuando correspondía. Durante este
mismo año, y como parte de los elementos que la SETENA introduciría en su
Reglamento, se incorporaron dos nuevas actividades operativas en la Secretaría
Técnica, correspondientes con la entrada en operaciones de una Unidad denominada
de Monitoreo y Seguimiento Ambiental y otra de Información y Planificación Estratégica.

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La Unidad de Monitoreo y Seguimiento, tenía como fin dar cumplimiento a una tarea
para la cual, como se ha dicho ya, las comisiones ambientales previas a la SETENA,
nunca tuvieron tiempo, y que de paso resulta sin duda, en la labor fundamental que
debe realizar el Estado en esta materia, cual es fiscalizar y dar seguimiento al
cumplimiento de la serie de medidas que se establecen en los EsIA para prevenir,
corregir o bien mitigar los impactos ambientales negativos de las Actuaciones
productivas. De entrada, la Unidad de Monitoreo y Seguimiento, se encarga de dos
tareas fundamentales, atender las denuncias que entran a la SETENA, y realizar giras
de inspección a proyectos en construcción y/u operación que tuviesen expediente en la
SETENA, en cumplimiento de un cronograma que la misma Unidad establecía para su
operación.

Por su parte, la Unidad de Información y Planeamiento Estratégico de la SETENA, se
encargó, para empezar de tres tareas principales, como son: a) iniciar el ordenamiento
de la información sobre EsIA y otros documentos en poder de la SETENA, y que ésta
heredó de las Comisiones Ambientales previas, e incluso de las Comisiones
Ambientales que operaron desde 1984 hasta 1993 en el seno de la Dirección de
Geología y Minas; b) establecer las bases de información de la SETENA hacia la
Sociedad Civil, tal como los comunicados de las listas de EsIA en revisión, el tema de
los resúmenes ejecutivos para las municipalidades y la consulta de los EsIA por parte
de las personas o entes interesados; y c) participar como contraparte de la SETENA en
el Proyecto de Ajuste a la Legislación Vigente, y particularmente en el sistema de
procedimientos y el Plan Estratégico para la misma.

Durante el año 1996, dentro de los muchos proyectos que la SETENA analizó, se
destacan los EsIA de los proyectos de 2 rellenos sanitarios en Santa Ana, así como el
Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto de Oro de la Mina Bellavista en Miramar de
Puntarenas, proyecto este que también generó una fuerte controversia con ONGs y la
sociedad civil en general. Además de ello, se analizaron numerosos proyectos de índole
urbanístico, industrial, turístico, minero y energético, entre otros.
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Con la salida del Reglamento sobre los Procedimientos de la SETENA en Enero de
1997 (ver Anexo No. 2), y el inicio de la implementación de los nuevos instrumentos del
proceso de EIA, esta Secretaría Técnica inició toda una nueva etapa. La salida del
Reglamento, y en particular sus artículos 19 y 20 trajeron casi de inmediato la reacción
del sector productivo del país, en particular de la Cámara de la Construcción y de la
Asociación de Consultores. Los umbrales que en dichos artículos se establecían fueron
considerados como muy bajos, y por tanto se alegaba que casi todos los proyectos
debían entrar al proceso de EIA ante la SETENA. Paralelamente a esto, los sectores
indicados, alegaban también que el procedimiento de la SETENA debía tomar en
cuenta, de alguna manera, el hecho de que existiese alguna planificación previa, como
la que representan los Planes Reguladores vigentes.

Después de 6 meses de discusión con este sector, en el que participaron también
autoridades del sector de Vivienda y Urbanismo, la SETENA, por medio de su Comisión
Plenaria, aprobó una Resolución en la que acordaba recomendar al Ministro del
Ambiente la modificación de los artículos 19 y 20 del Reglamento (ver Anexo No. 2).
Decreto que fue publicado en agosto del año 1997. Las razones y por menores de este
tema serán objeto de análisis en capítulos subsiguientes de este documento.

La SETENA inició la aplicación de sus instrumentos técnicos a partir del mes mayo de
1997. El cambio más significativo lo representó la sustitución del Cuestionario de
Preselección por el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP), y con él,
una serie sucesiva de pasos de la secuencia tramitológica, como la eliminación de la
totalidad de las 33 guías para la elaboración de EsIA. En general, se modificó el
proceso de Screening/Scopping (EAP) haciendo que a partir del FEAP y de la
valoración del Proyecto y el sitio de instalación, la SETENA estableciera los Términos
de Referencia particulares para el mismo, en función de la aplicación de un Orientador
Conceptual para la Elaboración (OCE) de EsIA de tipo genérico, cuyo desarrollo surgió
como producto del Proyecto de Ajuste a la Legislación Vigente, que previamente se
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referenció. Se implementó también la modalidad de los Estudios de Impacto Ambiental
Dirigidos y Exhaustivos a fin de que solo los proyectos que realmente lo requirieran
debieran preparar un EsIA completo.

Durante el año 1997, la SETENA tramitó cerca de 800 expedientes, y dentro de sus
actividades más relevantes llevó a cabo el proceso de EIA de Componentes Intel, así
como la suspensión de labores a la empresa Placer Dome en sus actividades de
exploración minera en Crucitas, en la zona norte de Costa Rica. Durante este mismo
año, puso en funcionamiento las Comisiones de Monitoreo y Control Ambiental para el
Proyecto de Ston Forestal en Golfito, Componentes Intel en Belén y Placer Dome en
San Carlos. También, en coordinación con la Universidad de Costa Rica, inició un
programa de divulgación del proceso de EIA, aunado a cursos de Sistemas de Gestión
Ambiental y de Auditorías Ambientales en ISO 14000. En e tiempo se inició el
ste
levantamiento de una Base de Datos digital de todos los expedientes de EIA tramitados,
y con el apoyo de la Escuela de Bibliotecología de la UCR se ordenó la Biblioteca de
EIA (con más de 1500 EsIA), tanto de forma física como digital.

No obstante, como se verá más adelante, se presentaron inconvenientes en la
aplicación del Procedimiento, que básicamente conllevó a que se sobrecargara el
proceso de los FEAPs, y se debilitara su base técnica ambiental.
Para inicios de 1998 se lleva a cabo un nuevo cambio de gobierno en Costa Rica, y con
ello también se da un cambio en la SETENA, como consecuencia del inicio de un nuevo
ciclo político en el país. Con el cambio completo de la Comisión Plenaria en mayo de
1998 y el anuncio de la generación de un nuevo reglamento de procedimientos de la
SETENA se inicia el segundo periodo.

Periodo B:

Este periodo cubre un lapso de tiempo de casi 4 años, que cubren un período que se
extiende desde mayo de 1998 hasta la actualidad. Se ha caracterizado por una historia
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