El documento resume el papel del Senado Federal de Brasil en el control de la deuda pública y los gastos públicos según la Constitución Federal y la Ley de Responsabilidad Fiscal. El Senado establece límites para las deudas totales de cada nivel de gobierno y condiciones para préstamos externos e internos. La Ley de Responsabilidad Fiscal también limita la capacidad de reducir ingresos o aumentar gastos sin estimaciones de impacto financiero. Sin embargo, existen desafíos como la falta de un registro centralizado de deudas y la aplicación

1. RED DE DIÁLOGO MACROECONÓMICO (R E D II M A)
RED DE DIÁLOGO MACROECONÓMICO (R E D M A)
I REUNIÓN REDIMA SUR
REUNIÓ
8 de Noviembre de 2005, Santiago de Chile
2005
El Senado de Brasil y la Ley de
Responsabilidad Fiscal
C. Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo, Senado Federal de Brasil
Legislativo,
[versión revisada el 14/11/2005]
Objetivos
! Evaluar la actuación del Congreso
Nacional, en general, y del Senado
Federal, en particular, en los siguientes
sectores:
" El control de las deudas públicas.
" El control de los gastos públicos.
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2. I. CONTROL DE LA DEUDA
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I. Atribuciones Constitucionales
Constitución Federal de 1988 (CF):
! Atribuciones del Congreso Nacional (Art. 48):
" Establecer el monto de la deuda mobiliaria federal.
! Atribuciones del Senado Federal (Art. 52):
" Fijar, por propuesta del Presidente de la República,
límites para los montos de las deudas totales de cada
nivel de gobierno.
" Establecer los límites y las condiciones para los
préstamos externos e internos.
" Establecer los límites y las condiciones para la
concesión de garantía por la Unión.
" Establecer los límites y las condiciones para los montos
de las deudas mobiliarias de los Estados, del Distrito
Federal y de los Municipios.
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3. I. LRF
! La Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley Complementaria 101/2000 - LRF):
" Reitera las atribuciones constitucionales del Congreso Nacional y del
Senado Federal, pero atribuye al Presidente de la República iniciativas
de normas de control de la deuda no previstas en la Constitución Federal.
" Establece que los límites máximos para las deudas públicas serán fijados
para cada nivel de gobierno y aplicados igualmente a todos los entes que
la integran.
" Establece sanciones financieras en el caso de que no sean respetados
los límites para las deudas total y mobiliaria y para los préstamos:
prohibición de contratación de nuevos préstamos y no recibimiento de
transferencias voluntarias, exceptuándose aquellas para los sectores de
educación, salud y asistencia social.
" Establece condiciones para la contratación de préstamos, así como que
el Ministerio de Hacienda debe: verificar el cumplimiento de los límites y
condiciones fijados; y efectuar el registro electrónico centralizado de las
deudas públicas.
" Declara la nulidad de los préstamos, contratados junto a instituciones
financieras, que no respeten las disposiciones de la LRF.
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I. LRF (Cont.)
" Prohíbe la realización de préstamos entre entes de la Federación, así
como entre una institución financiera estatal y el ente de la Federación
que la controla.
" Prohíbe los siguientes tipos de operaciones, definidas como semejantes
a los préstamos: recaudación anticipada de tributo o contribución cuyo
hecho generador aún no tenga ocurrido; recibimiento anticipado de
pagamentos de empresa en que el Poder Público detenga la mayoría del
capital social con derecho a voto; reconocimiento de obligación,
confesión de deuda o operación semejante, con suministrador de bienes,
mercaderías o servicios; reconocimiento de obligaciones con
suministradores, sin autorización presupuestaria, para pagamiento a
posteriori de bienes y servicios.
" Prevé el aumento de los plazos para que se cumplan los límites fijados
por la LRF para el gasto con personal y los montos de las deudas
públicas en el caso de que sea bajo o negativo el crecimiento real del
Producto Interno Bruto (PIB) nacional, regional o estadual. En relación a
las deudas públicas, los plazos también pueden ser aumentados en el
caso de que haya cambios drásticos en la conducción de las políticas
monetaria y cambiaria, reconocidos por el Senado Federal.
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4. I. RSF 40/01
! La Resolución del Senado Federal (RSF) 40/2001 trata de
los límites para los montos de las deudas públicas totales
de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios:
" Establece los límites para las deudas totales netas que
deberán ser cumplidos desde 2016, la trayectoria de ajuste
que deberá ser respetada hasta aquel año y la sanción en
el caso de que la trayectoria sea incumplida (i.e.,
prohibición de la contratación de nuevos préstamos).
" Los préstamos previstos en los Programas de Ajuste
Fiscal de los Estados y en los contratos de
refinanciamiento de las deudas municipales con la Unión
no son afectados por la prohibición citada anteriormente.
" Establece que aquellos que incumplan, desde 2016, los
límites fijados estarán sujetos al no recibimiento de
transferencias voluntarias, mientras los Gobernadores y
Prefectos podrán ser objeto de sanciones penales.
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I. RSF 43/01
! La Resolución del Senado Federal 43/2001 trata de los préstamos
externos e internos de los Estados, del Distrito Federal y de los
Municipios, incluso de las concesiones de garantías, de sus
límites y de las condiciones para que sean autorizados:
" Establece que, en el caso de que sean observadas, por el
Ministerio de Hacienda o por el Senado Federal, irregularidades
en los pedidos de autorización para la contratación de
préstamos, el pleito será devuelto hasta el origen, sin perjuicio de
las eventuales sanciones legales contra los infractores,
comunicándose el hecho al Poder Legislativo y al órgano de
control externo de cada localidad. En el caso de que la
irregularidad sea constatada por el Ministerio de Hacienda, éste
también informará al Senado Federal.
" Establece que la Comisión de Asuntos Económicos (CAE) o el
Plenario del Senado Federal podrá realizarle diligencia a los
pleiteantes para esclarecer dudas. También se puede solicitar al
Banco Central de Brasil o al órgano de control externo local
informaciones adicionales o la realización de fiscalizaciones.
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5. I. RSF 43/01 (Cont.)
" Establece que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios deben
enviar al Ministerio de Hacienda las informaciones necesarias para el
acompañamiento de los préstamos y para constituir el registro
electrónico centralizado y actualizado de las deudas públicas.
" Establece que están sujetas a autorización específica del Senado Federal
los siguientes tipos de préstamos: de crédito externo; de convenios para
la compra de bienes y servicios en el exterior; de emisión de títulos de la
deuda pública; de emisión o reconocimiento de obligaciones por
entidades controladas por los Estados, por el Distrito Federal y por los
Municipios que no ejerzan actividad productiva o no posean fuente
propia de ingresos.
" Establece que el Ministerio de Hacienda informará todos los meses al
Senado Federal la posición de endeudamiento de los Estados, del Distrito
Federal, de los Municipios y de sus respectivas autarquías y fundaciones,
así como cada un de los préstamos autorizados y no autorizados en el
período.
" Establece que el Ministerio de Hacienda enviará trimestralmente a la CAE
un informe analítico de las operaciones de compra y venta de títulos
públicos de responsabilidad de los Estados, del Distrito Federal y de los
Municipios realizadas en el período.
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I. Garantías
! La prohibición, contenida en la LRF, de realización de
préstamos entre entes de la Federación garantiza los
instrumentos legales de renegociación de las deudas
públicas de los Estados, del Distrito Federal y de los
Municipios, con destaque para:
" La Ley 9.496/1997, que establece criterios para la
consolidación y el refinanciamiento, por la Unión, de
la deuda pública mobiliaria, de responsabilidad de
los Estados y del Distrito Federal.
! La determinación para que los límites máximos para
las deudas públicas sean fijados para cada nivel de
gobierno y aplicados igualmente a todos los entes de
la Federación que la integran impide que los
municipios grandes y pequeños reciban tratamientos
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6. I. Garantías (Cont.)
! La prohibición, también contenida en la LRF, de
realización de préstamos entre una institución
financiera estatal y el ente de la Federación que
la controla, a su vez, disminuye los riesgos de
gestión temeraria, común en el período de
amplio financiamiento inflacionario.
! Conviene recordar que, con la estabilización del
nivel de precios en el medio de la década de
1990, fue preciso implementar el Programa de
Incentivo a la Reducción de la Presencia del
Estado en la Actividad Bancaria – Proes (Medida
Provisoria 1.514/1996 ), que generó emisiones de
títulos públicos federales de R$ 61,4 mil
11 millones.
I. Pendencias
! La constitución del registro electrónico centralizado y
actualizado de las deudas públicas, especialmente sobre las
obligaciones semejantes a los préstamos.
! El tratamiento que será dado a los préstamos contratados
junto a instituciones no-financieras que no respeten las
disposiciones de la LRF.
! La revisión de los límites para los montos de las deudas total
neta y mobiliaria de la Unión. Las proposiciones presentadas
por el Poder Ejecutivo Federal, pero todavía no votadas, son:
" El Mensaje de la Presidencia de la República 154/ 2000
propone límites para el monto de la deuda total de la Unión,
en sustitución a la Resolución del Senado Federal 96/1989.
" El Proyecto de Ley 3.431/2000 establece límites para la deuda
pública mobiliaria federal.
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7. I. Problemas
" Cuando el índice de corrección monetaria de las
deudas públicas mobiliarias refinanciadas por la
Unión, establecido por la Ley 9.496/1997, supera
la tasa de variación de las obligaciones de la
Unión, como en 1999, 2002 y 2004, o de los
ingresos tributarios de los Estados, del Distrito
Federal y de los Municipios, hay presiones para
que el índice de corrección sea revisto.
" La aplicación de las penalizaciones legales
depende de la actuación de los órganos de
control externo y de los Ministerios Públicos.
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I. Perspectivas para el Futuro
" Es necesario dotar el Ministerio de Hacienda de
un registro electrónico centralizado y actualizado
de las deudas públicas, abarcando todos los
entes de la Federación (incluso los Municipios),
todos los Poderes y todas las obligaciones.
" Es necesario desarrollar controles para los
préstamos contratados junto a las instituciones
no-financieras, incluso reforzando las
penalizaciones aplicables.
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8. I. Perspectivas (Cont.)
" Es casi inevitable que el índice de corrección de
la deuda pública mobiliaria refinanciada por la
Unión, establecido por la Ley 9.496/1997, sea
revisto en el futuro.
" Es necesario perfeccionar la actuación de los
órganos de control externo y de los Ministerios
Públicos, para que las sanciones administrativas
y legales sean aplicadas tempestivamente.
Penalizaciones percibidas como improbables o
muy demoradas son un incentivo a gestiones
temerarias.
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II. CONTROL DE LOS GASTOS
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9. II.1. CF
Atribuciones Constitucionales del Congreso Nacional:
Art. 165. ...
" Evaluar el plan plurianual (PPA), que estará vigente desde
el 2º año del mandato presidencial en curso hasta el 1º año
del próximo mandato.
Debe ser enviado por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto
del 1º año del mandato presidencial.
" Evaluar la ley de directrices presupuestarias (LDO), que
abarca las metas y prioridades de la administración
pública federal, y orientará la elaboración de la ley
presupuestaria anual.
Debe ser enviada por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto
de cada año.
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II.1. CF (Cont.)
Art. 165. ...
" Evaluar la ley presupuestaria anual (LOA), que abarca: el
presupuesto fiscal referente a los Poderes de la Unión; el
presupuesto de inversiones de las empresas en que la Unión
detenga la mayoría del capital social con derecho a voto; el
presupuesto de la seguridad social. La LOA no puede
contener cualquier dispositivo extraño a la previsión de los
ingresos y a la fijación del gasto.
Debe ser enviada por el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto de
cada año.
Art. 167. ...
" Es prohibido el comienzo de programas o proyectos no
incluidos en la ley presupuestaria anual.
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10. II.2. LRF
" Los artículos 14, 16 y 17 de la LRF pretenden limitar la capacidad
del poder público de conceder o ampliar los beneficios
tributarios y crear, expandir o perfeccionar la acción
gubernamental mediante aumentos del gasto.
" Los actos que disminuyen los ingresos o expandan los gastos
deben contener estimativas de sus impactos financieros y
demostrar su compatibilidad con la Ley Presupuestaria Anual o
poseer medidas de compensación.
" Sin embargo, en el caso del Art. 14, ni siquiera hay la previsión
de alguna penalidad en el caso de que sea incumplido. Además,
ni el Senado Federal ni la Cámara de Diputados tienen acceso a
la base de dados de la Secretaria Federal de Ingresos, lo que
torna imposible calcular el impacto fiscal de sus propuestas. Se
recurre, entonces, al artificio de incluir un artículo determinando
que el Poder Ejecutivo Federal adecuará el presupuesto a la
concesión del beneficio propuesto. Conviene notar que el propio
Poder Ejecutivo ha contorneado las restricciones del Art. 14.
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II.2. LRF (Cont.)
" En el caso de que no se respeten los artículos 16 y 17, se
prevé que la generación de gasto o el reconocimiento de
cualquier obligación es considerada no autorizada, irregular y
dañina al patrimonio público. Sin embargo, cuando los
Poderes Ejecutivo y Legislativo desean expandir los gastos,
las fuentes de recursos han sido atribuidas a rúbricas
contables como “exceso de recaudación” o “expectativas
futuras de aumento de ingresos”, sin mayor esfuerzo de
cuantificación.
" Delante de ese cuadro, los controles de los gastos públicos
contenidos en la LRF asumen una naturaleza ad hoc.
" A medida que surjan divergencias entre los Poderes Ejecutivo
y Legislativo acerca de la aplicabilidad de los límites en
cuestión al acto de legislar, se puede esperar que el Supremo
Tribunal Federal sea instado a pronunciarse a ese respeto. En
el caso de que prevalezca la interpretación más débil, un
principio fundamental de la LRF sufrirá un grave daño.
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11. II.3. Perspectivas para el Futuro
" Es necesario reforzar la eficacia de los artículos
14, 16 y 17 de la LRF, de modo que restrinjan de
forma clara el acto de legislar. Para eso,
entendemos que esos dispositivos deben ser
contemplados en el ciclo presupuestario
establecido por la Constitución Federal de 1988.
Actualmente, la naturaleza concentrada y
exhaustiva del ciclo allí descrito no ampara la
intención de que cada proyecto de ley considere,
por determinación de una norma
infraconstitucional, sus efectos financieros y las
correspondientes compensaciones.
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III. Informaciones y Contacto
Página de la Consultoría Legislativa del
Senado Federal en Internet:
" http://www2.senado.gov.br/conleg/institucional.htm
Correo electrónico:
" alexroch@senado.gov.br
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