Revista Sinderesis La Grave Sofisticacion De La Corrupcion

Revista de la Auditoría General de la República

¡Fortaleza del control fiscal! Enero de 2010 — Bogotá - Colombia — ISSN 0124 - 471X

Esta publicación ha sido editada en Bogotá D.C., Colombia. Cra. 10 17-18 P-9

E-mail: sinderesis@auditoría.gov.co — ISSN 0124 - 471X — Derechos Reservados

Auditor General
de la República Iván Darío Gómez Lee

Directora Isabel Martínez Gaitán

Comité Editorial Ana María Echeverry Álvarez
Rossana Payares Altamiranda
Isabel Martínez Gaitán
Fredy Céspedes Villa

Colaboración especial Luis B. Carvajal C.

Edición, diseño y
composición Juan de Dios Cano Londoño
David Garzón Rodríguez

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

CONTENIDO

PRESENTACIÓN 5

LA GRAVE SOFISTICACIÓN DE LA CORRUPCIÓN 7

COMBATIR UN MAL QUE SE REPRODUCE Y NO MUERE 8

ENTRE EL OPTIMISMO Y EL PESIMISMO 3 8

ACCIONES PARA MEJORAR EL CONTROL FISCAL 57

PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 2009 - 2011 5 8

AVANCES DEL INFORME DE GESTIÓN 2009 71

LINEAMIENTOS PARA LA ACTIVIDAD DE CONTROL 7 9

EL PROCESO PENAL: ALTERNATIVA PARA RESARCIR EL

DAñO AL PATRIMONIO PÚBLICO 8 0

RIESGOS EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA 8 8

PREVENCIÓN DEL FRAUDE ELECTRÓNICO 9 9

EL CONTROL FISCAL AL SISTEMA GENERAL

DE PARTICIPACIONES - SALUD 1 0 3

ÉTICA Y CONTROL FISCAL 1 0 6

PROYECTO CONTRATACIÓN VISIBLE 111

AU D I TO R Í A G ENERAL DE L A REPÚBLICA
C r a . 10 No. 17-18 Piso 9
P B X : 3186800 Fax: 3186790
L í n e a g ratuita: 018000 120205
w ww.auditoría.gov.co
B o gotá D.C., Colombia

I V Á N DARÍO GÓMEZ LEE
A u d i t o r General de la República
A N A M A R I A ECHEVERRY ÁLVAREZ
Auditora Auxiliar

F R E DY C E S P E D E S V I L LA MARGARITA MARÍA MÁRQUEZ FIGUEROA
Auditor Delegado Vigilancia de la Gestión Fiscal Directora de Recursos Físicos
RA I M U N D O V É L E Z C A B RA L E S BEATRIZ AMALIA SÁNCHEZ LUQUE
S e c r e t a r i o G en e r a l Directora de Talento Humano
I SA B E L M A RT Í N E Z G A I T Á N NORA ELENA CORREA LONDOÑO
Directora Oficina Estudios Especiales Gerente Seccional I [Medellín]
GUILLERMO A. SEGURA SÁENZ JOSÉ LUIS FRANCO LAVERDE
Director de Planeación Gerente Seccional II [Bogotá]
MARIANA GUTIÉRREZ DUEÑAS JUAN CARLOS RENDÓN LÓPEZ
Directora Oficina Jurídica Gerente Seccional III [Cali]
SA N T I AG O M U Ñ O Z M E D I N A JAIRO ALFONSO PLATA QUINTERO
Director Oficina de Control Interno Gerente Seccional IV [Bucaramanga]
CARLOS AUGUSTO CABRERA SAAVEDRA ÁLVARO RAFAEL AGUILAR BOLAÑO
Director de Control Fiscal Gerente Seccional V [Bar ranquilla]
C E C I L I A V I L LA L B A M O S Q U E RA JAIME PARRA SÁNCHEZ
D i r e c t o r a d e Re s p o n s a b i l i d a d F i s c a l Gerente Seccional VI [Neiva]
LUZ S T E L LA VA R G A S L Ó P E Z ANA SOFÍA ARANGO HOYOS
D i r e c t o r a d e Re c u r s o s F i n a n c i e r o s Gerente Seccional VII [Ar menia]

¡Fortaleza del Control Fiscal!

PRESENTACIÓN

Nos complace entregar esta edición de la revista SINDÉRESIS con un contenido de gran utilidad. Incor-
pora, en primer lugar, una completa información sobre el foro relacionado con la grave sofisticación de la
corrupción, organizado por la Auditoría General de la República –AGR– y la revista Semana en el mes de
noviembre de 2009. En general, puede decirse que las tres principales conclusiones de esta amplia delibe-
ración fueron: i) Lamentablemente el país pasa por un período de extendidas y, en muchos casos, refinadas
prácticas destinadas a esquilmar y roer los recursos del Estado; ii) La gestión de control y de lucha contra
este flagelo no ha sido lo suficientemente efectiva y iii) Sin embargo, existe un amplio arsenal de iniciativas
para enfrentarlo, pero es imprescindible una mayor decisión política y enfocar la acción a determinadas
áreas de la gestión pública. En nuestro caso, estimamos de particular importancia revisar a fondo la labor de
las personerías y de las oficinas de control interno y definir la financiación total de las campañas políticas.

En segundo lugar, esta edición contiene dos materiales básicos sobre acciones de la AGR para fortalecer
el control fiscal. Se trata del Plan Estratégico que guiará a la actual administración de la entidad, cuyo co-
nocimiento por parte de los sujetos de control y la opinión pública es vital para que las relaciones entre la
entidad, los auditados y la ciudadanía sean transparentes y oportunamente informadas. A ello se agrega
5
un avance sobre la gestión cumplida en 2009, sobre todo en el segundo semestre, cuando asumimos la

SINDÉRESIS

Informe Especial: la grave sofisticación de la corrupción

dirección de la entidad y que muestra, en términos prácticos, la ejecución de las acciones que hemos tra-
zado para el cumplimiento de la labor misional. Es una rendición anticipada de cuentas, destinada a poner
en consideración la labor que adelantamos, orientada, como bien se dice en nuestra misión, a proyectar a
la entidad “como fortaleza ética, gerencial y técnica del control fiscal que asume los retos del siglo XXI”.

Como complemento de este material publicamos, en tercer lugar, documentos que contienen propuestas
para el ejercicio del control fiscal, mediante los cuales queremos contribuir a tecnificar y precisar los al-
cances y los métodos de trabajo en el campo de la fiscalización de la gestión estatal.

IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE
Auditor General de la República

6

AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Foro

LA GRAVE SOFISTICACIÓN DE LA
CORRUPCIÓN

El pasado 19 de noviembre de 2009, mediante convocatoria hecha por la Auditoría General de la Repúbli-
ca y la revista Semana, se celebró en Bogotá este importante Foro, con la participación del Vicepresidente
de la República, Francisco Santos Calderón, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldo-
nado, el Fiscal General de la Nación, Guillermo Mendoza Diago, el Contralor General de la República, Julio
César Turbay Quintero, el presidente de Confecámaras, Eugenio Marulanda Gómez, el Zar Anticorrupción,
Óscar Ortiz González, y otros destacados representantes de los sectores público, privado y académico.

Fue una intensa jornada, con una nutrida asistencia de servidores públicos, dirigentes empresariales y labo-
rales. Se publican a continuación los principales materiales sobre este evento, que coincidió con la aparición
de la última edición del Índice de Percepción de la Corrupción, elaborado por Transparencia Internacional
(TI), según el cual Colombia en la materia ha empeorado al perder cinco puestos en la clasificación de 180
países del mundo: pasó del puesto 70 al 75.
7

SINDÉRESIS


COMBATIR UN MAL QUE SE REPRODUCE Y NO MUERE

La grave sofisticación de La corrupción y eL controL1

Corrupción: “abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento

del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en

especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones.”

Transparencia Internacional

1. presentación

“No hay nada nuevo bajo el sol”, esta sentencia significa que las debilidades y las fortalezas humanas,
8 con ropajes distintos son similares en las diversas épocas, culturas y geografías. Las prácticas corruptas
no son la excepción, siempre han existido, cambian de vestido.


combatir un mal que se reproduce y no muere

En la civilización asiria, en el siglo XII antes de las nuevas generaciones y la pérdida de valores en
nuestra era, ya existía una especie de Secretaría la sociedad.
de Gobernación, con datos sobre empleados que ¿Cómo fomentar valores éticos para que la socie-
aceptaban sobornos, incluyendo altos funcionarios dad sea más sensible frente a la corrupción y tenga
gubernamentales.2 Hace dos mil años el filósofo ro- más cultura de respeto por los bienes públicos y
mano Séneca decía: “La corrupción es un vicio de
colectivos? Reto educativo en todas las institucio-
los hombres, no de los tiempos.”
nes, organizaciones públicas y privadas, incluidos
Uno de los desafíos más grandes de la legislación siempre la familia y los medios de comunicación.
española de Indias fue combatir la corrupción en sus En este último caso, porque gozan de la mayor con-
colonias. Simón Bolívar fue un duro crítico contra la fianza por parte de la ciudadanía en sus denuncias.
corrupción existente en los albores del Estado colom-
Como una contribución a las deliberaciones de este
biano; a comienzos del siglo XIX demandó la creación
Foro se entregó un documento base de discusión.
de una cuarta rama del poder público: la moral y abogó
Este trabajo, junto con las reflexiones que se pre-
por la pena de muerte a los defraudadores del Estado.
sentaron en este evento, se publica en esta edición,
Las prácticas corruptas en las últimas décadas se
en la cual se destacan los puntos claves para divul-
han actualizado, son más sofisticadas y seducto-
garlos, hacerles seguimiento y acompañamiento.
ras, renuevan sus estrategias de manejo desviado
y aberrante de lo público en beneficio propio. El diálogo que se adelantó sobre una cruda realidad
fue muy franco y, a la vez, respetuoso.
Un problema de siempre que se actualiza con nue-
vos usos y modos, un asunto ético de la mayor Este Foro no es el punto final para combatir la corrup-
importancia. Este evento sobre “La Grave Sofistica- ción en Colombia, es un nuevo paso. La AGR espera
ción de la Corrupción” ha convocado a las cabezas contar con todos quienes participaron para el segui-
de los organismos de control y del gobierno en la miento de las propuestas y asuntos que se trataron.
lucha contra este flagelo. También convoca exper- El título de esta ponencia requiere una breve expli-
tos y organizaciones sociales. cación: cuando decimos “grave sofisticación” nos
¿Cómo contrarrestar hoy tales prácticas con efecti- referimos al hecho real y preocupante de que la co-
vidad? Gran desafío para nosotros, los organismos rrupción, tanto pública como privada, ha adquirido en
de control y fiscalización, agobiados por miles de las últimas décadas nuevos ropajes y modalidades
denuncias e investigaciones aún en la impunidad que no sólo la hacen más virulenta sino de mayo-
y, a veces, aislados unos de otros. res efectos negativos en la sociedad.3 Esos ropajes
9
La renovación y vigor de la corrupción nos sitúa y modalidades no sólo son “nuevos” sino más re-
también en un debate ético sobre la educación de finados, perfeccionados y complejos, y con mayor

SINDÉRESIS


capacidad de esquilmar al Estado o a la empresa u corrupto en cuanto constituyen abuso de poder en
organización que sea su víctima.4 beneficio egoísta.
Estas nuevas formas, en la mayoría de los casos, ya Si examinamos la cuestión desde el punto de vista
no son el resultado de la conducta individual de un del daño que se produce, estaría clasificada, en el
funcionario, algún empresario o algún político, sino esquema del analista Mario Olivera Prado, como de
el producto de auténticas maquinaciones y complots alta nocividad social.6
de organizaciones legales o ilegales y del uso de los
Al respecto anota Susan Ackerman (2001: 36):
modernos desarrollos tecnológicos, particularmente
“La “gran corrupción” se produce en los ni-
en ciertas áreas, como se explicará más adelante.
veles superiores del gobierno e implica sus
De tal manera que nos enfrentamos a un nuevo
principales proyectos o programas… Los
fenómeno, cuya erradicación requerirá aguzar el
gobiernos transfieren con frecuencia grandes
ingenio y “estrujar el caletre”, como decían los clá-
beneficios económicos a través de la cesión
sicos castellanos, para encontrar nuevas y mejores
de contratos y de la asignación de conce-
armas para su erradicación.
siones. Los sobornos transfieren ingresos
2. una distinción necesaria monopolistas a inversores privados en los
que tienen una participación los funcionarios
Sin embargo, la corrupción a que nos referimos en
corruptos. Los procesos de privatización son
este documento es aquella clasificada, en diversos
vulnerables a negocios internos corruptos.”
estudios, como gran corrupción y que se define así:
Dice en otra parte de sus estudios (2001: 309):
“Aquella mediante la cual se defraudan
enormes recursos del Estado, se adjudican “… Existen dos tipos relacionados, aunque
grandes contratos, se establecen prebendas diferentes de corrupción: la corrupción que
cuantiosas o se conceden importantes privi- implica a los funcionarios de alto nivel, y que
legios indebidos”.5 a menudo implica también a las grandes cor-

Como se aprecia, existe una neta diferencia con la poraciones multinacionales o a las grandes
pequeña corrupción, es decir, aquella mediante la empresas nacionales (y a algunos políticos,
cual se reparten modestas prebendas en contra- agregamos nosotros), y la corrupción que es
prestación a una ventaja indebida concedida en endémica en la forma que tiene el gobierno
trámites, compras, etc. Además, hay numerosos de realizar sus actividades rutinarias como
la recaudación de impuestos, el servicio de
10 conductas y comportamientos de funcionarios y
particulares que no están tipificados como faltas aduanas, la concesión de licencias y permi-
disciplinarias o delitos, pero que tienen carácter sos y las inspecciones.”



3. viejas modaLidades de La gran “Con una esfera productiva cuya tasa de ga-
corrupción nancias, o en otros términos su capacidad de
valorización del capital invertido, ha estado
Dentro del contexto descrito, la corrupción opera a
determinada por las acciones que el Estado
través de dos modalidades que denominamos vie-
lleva a cabo sobre sectores e incluso sobre
ja y nueva, esta última de rasgos sofisticados. La
firmas específicas, el tener estrechas relacio-
primera tiene formas ya suficientemente conocidas
nes, por parte del sector productivo, con las
y que han sido consagradas, en la mayoría de los
altas cimas de la política y la alta administración
casos, en los estatutos penales y disciplinarios no
pública se convierte en un factor crucial para
sólo de Colombia sino de diferentes países, aun-
la supervivencia de las empresas. De ahí que
que obviamente algunas de ellas no aparecen en
las grandes firmas, tanto nacionales como ex-
los textos legales. 7
tranjeras, hayan tenido y tengan en sus juntas
Recordemos las más importantes tipificadas en la directivas, entre sus asesores o entre su per-
legislación colombiana: peculado por apropiación, sonal de dirección a ex altos funcionarios del
peculado por uso, concusión, cohecho propio, co- Estado, a miembros del alto mundo político y a
hecho impropio, cohecho por dar u ofrecer, interés connotados lobbystas, que les facilitan su arti-
indebido en la celebración de contratos, contrato sin culación a ese triángulo de hierro conformado
cumplimiento de requisitos legales, tráfico de influen- por la alta administración pública, las empresas
cias, enriquecimiento ilícito, utilización indebida de electorales y una parte del mundo de los nego-

información obtenida en el ejercicio de función pú- cios. Triángulo de hierro en cuyos vértices están

blica, utilización indebida de influencias derivadas del los administradores de la cosa pública, políti-

ejercicio de función pública y soborno transnacional. cos y empresarios que se coaligan para llevar
a cabo negocios que les permitan a los últimos
Como es apenas natural, la práctica de estas mo-
obtener contratos, eliminar la competencia, re-
dalidades conduce a pequeña o gran corrupción,
ducir costos, tener tratamientos favorables en
aunque es de advertir que, en este último caso,
materia tributaria y recibir subsidios a través de
casi siempre se da en el entorno de una colusión
leyes diseñadas para tal efecto; a cambio de
entre empresarios, dirigentes políticos y funciona-
lo cual los primeros reciben sobornos y a los
rios públicos. 11
segundos se les financian las campañas polí-
Al respecto indica el profesor Gabriel Misas: ticas.” (Misas 2005: 90).

SINDÉRESIS


Las modalidades antes mencionadas se concre- Si bien fue Misas quien hizo esta ingeniosa adap-
tan en muy diversas operaciones de las entidades tación del concepto weberiano de “jaula de hierro”
públicas, entre las cuales las más notorias son: con el fin de destacar los elementos de la gran co-
ordenación del gasto, contratación pública, ejecu- rrupción, años antes el analista Edgar Revéiz, en su
ción de políticas públicas, programas y proyectos, obra Democratizar para Sobrevivir, había llamado
permisos, licencias, concesiones y asociaciones, la atención sobre la colusión entre empresarios y
privatizaciones, escisiones, fusiones, supresión y li- Estado en lo que denominó “el capitalismo políti-
quidación de entidades, actividad bancaria y manejo co”. Dijo a este respecto:
de subsidios, manejo de bienes y gestión ambiental. “El significado de la competencia dentro del
(Gómez Lee 2006: 319). capitalismo político colombiano, es así dife-

Obviamente, los sectores de más alto riesgo son rente del que tiene en los Estados Unidos, el
Japón o las sociedades africanas. Mientras
aquellos que disponen de cuantiosos presupues-
en los Estados Unidos compiten el individuo
tos, como son: obras de infraestructura, gastos
y la empresa, en el Japón, por su ética na-
en seguridad militar, medicamentos, salud y ser-
cional, el empresario y los trabajadores son
vicios públicos.
solidarios como un “equipo” con su empre-
Cabe anotar, además, que el marco ideológico sa y compiten como empresa y Nación, y en
predominante en las últimas décadas –con su para- las sociedades africanas se compite en el in-
digma de la bondad del mercado– ha distorsionado terior de los grupos de edades, en Colombia,
la visión atribuyéndoles una excesiva responsabili- grupos concretos, en buena parte vinculados
dad a los funcionarios públicos, cuando en realidad con intereses regionales, compiten por privi-
es causada, sobre todo en los grandes casos, por legios y crean “mesocontratos” con parcelas
el ayuntamiento punible entre empresarios, funcio- de un Estado que se encuentra fraccionado. La
narios y dirigentes políticos, como atrás se indicó. competencia no es pues económica sino políti-

Complicidad que conforma lo que el investigador ci- ca…” (Subrayado nuestro) (Revéiz 1989, XII).

tado, en una afortunada metáfora, ha denominado el
4. Las nuevas modaLidades de
triángulo de hierro de la corrupción. De tal manera
corrupción
que las terapias que usualmente se recomiendan para
combatir este flagelo (eliminación de trámites, me- Aunque parezca contradictorio, cuando hablamos
de nuevas modalidades no afirmamos que estén au-
12 nor discrecionalidad, etc.), apenas tocan la pequeña
y no los grandes negociados que afectan en mate- sentes en el curso de la historia de este fenómeno,
ria grave la gestión pública y el interés ciudadano. con lo cual se confirma el dicho popular de que “no



hay nada nuevo bajo el sol”. Queremos significar En realidad, la globalización es un fenómeno de
que, en los últimos tiempos, estas formas se han expansión de los flujos de capital, mercancías y tec-
ampliado y difundido de una manera mucho más nología, que ha generado tres efectos principales: 1)
acelerada hasta adquirir un importante predominio el sustancial incremento del comercio de bienes y
en el espectro de las prácticas dirigidas a esquilmar servicios entre los países en comparación con sus
el Estado o a sacarle provecho a los fenómenos re- tendencias históricas; 2) la amplia presencia de
lativos al mismo en los últimos tiempos. empresas transnacionales y 3) la expansión supra-
nacional de los mercados financieros, gracias a las
Esas nuevas formas o modalidades se pueden eng-
tecnologías de la información y la comunicación.
lobar en tres grandes grupos: i) las vinculadas con
los procesos de privatización de bienes y servicios Estos efectos se han traducido, en términos con-
del Estado; ii) la captura del mismo y iii) los “rent cretos, en las siguientes medidas, especialmente
seekers” y otras numerosas formas. en los países en desarrollo: la liberación de mer-
cados de bienes y servicios, la desrregulación de
Como se verá enseguida, se trata de prácticas co-
los mercados financieros y de inversión extranjera
rruptas que van más allá de las maniobras ligadas
y los procesos de desestatización, entre ellos pri-
a las prácticas usuales, ya bastante identificadas,
vatizaciones y concesiones.
y que rebasan la búsqueda de una ventaja cre-
matística para incursionar en otros elementos del No es el lugar para examinar en detalle estas ma-
poder público. nifestaciones pero vale la pena dejar algunas
anotaciones al respecto.
Su surgimiento ha coincidido con los fenómenos de
la globalización y los desarrollos tecnológicos. De La liberación de los mercados, es decir, la elimi-
allí que resulte interesante examinar los nexos de la nación de barreras arancelarias y no arancelarias,
corrupción en la globalización y la globalización de tiene el objeto de aumentar el flujo de bienes y ser-
la corrupción. En este sentido, no es claro aún en los vicios gracias a la competencia de los productores,
estudios al respecto si la globalización de la economía especialmente las firmas transnacionales, que son
y, en general, de la sociedad, exacerba la corrupción las que tienen la mayor parte del mercado. Es evi-
o, por el contrario, la minimiza, cómo lo hace y qué dente que, en este contexto, las oportunidades de
nuevas modalidades le son propias. Tampoco se ha cometer actos corruptos son menores, sobre todo
precisado la existencia de fuerzas contrarrestantes, en el caso de las aduanas y de los permisos y li-
13
surgidas del mismo modelo de relaciones y cómo se cencias. Sin embargo, subsisten focos potenciales
pueden aprovechar en la lucha contra este flagelo. en el campo de las restricciones no arancelarias.

SINDÉRESIS


En el caso de los mercados financieros las expecta- activos con pérdidas cuantiosas del Tesoro y altas
tivas de reducir la corrupción no son precisamente ganancias para los particulares.
muy halagüeñas si se tiene en cuenta que, parte
Por último, a escala mundial se han presentado
importante del éxito en los mismos, depende de
nuevas actividades económicas que son fuente de
la disponibilidad de información privilegiada, fre-
corrupción; por un lado, aquellas que causan da-
cuentemente en manos de funcionarios estatales,
ños ambientales y ecológicos notorios, como en el
en una nueva modalidad de corrupción: la captura
caso de la exportación – importación de residuos
de información privilegiada.
peligrosos (desechos radioactivos, por ejemplo) y,
En las privatizaciones y concesiones, como se por otro lado, las de carácter ilegal, como la trata de
verá enseguida, se presentan actos de corrupción, personas, el tráfico de arte robado y, por supuesto,
orientados a lograr privilegios en el proceso de ad- el mercado negro de armas y el narcotráfico.
quisición a favor de las empresas oferentes o para
Dada la enorme rentabilidad de estas activida-
mantener las condiciones de monopolio de una
des, quienes las ejercen no tienen ningún reato de
determinada actividad privatizada o concesionada.
conciencia en ofrecer sobornos para que las auto-
La economista Susan Ackerman (2001: 243), con- ridades de un determinado país no las controlen o
siderada una de las expertas mundiales en estos cohonesten su realización.
temas, comenta:
En el proceso de globalización se puede presentar
“El movimiento global hacia la privatización y la un aumento en los riesgos de corrupción, pero ello
desrregulación exige que se vuelva a pensar la depende fundamentalmente del comportamiento de
relación entre el mercado y el Estado, incluido los participantes en las transacciones, en particular
un reconocimiento de las nuevas oportunida- de las empresas transnacionales, las mayores inte-
des de corrupción creadas por estos esfuerzos resadas e involucradas y que pueden comportarse
para fortalecer el papel del mercado privado.” de esa manera, como lo han hecho en el pasado,
para conservar o ampliar sus mercados, apoyadas
En las compras del Estado, es posible reducir la
por políticos y funcionarios locales, dentro de la ló-
influencia de la corrupción. Pero recientemente se
gica de los “triángulos de hierro”.
han implementado prácticas corruptas a través de
la negociación de la deuda y el manejo de la inver- En la medida en que las sociedades sean capaces
sión financiera del Estado, por ejemplo, con base en de la autocrítica y tengan la voluntad para repensar
14
cambios en la estructura de la cartera, haciéndola sus acciones orientadas a romper el paradigma de
más onerosa o mediante la redención anticipada de “respeto a la soberanía de las naciones”, que hasta



la fecha ha sido uno de los mayores obstáculos basados en un estudio presentado por la Contraloría
para la persecución y castigo eficaces de los General de la República8, lo siguiente:
responsables, se podrá avanzar efectivamente en “Los contratos PPA (Power Purchase Agree-
la lucha contra la corrupción ment) constituyen acuerdos en los que una de

Finalmente, existen fuerzas que estimulan la las partes se compromete a proveer energía
–usualmente el generador– a un precio pre-
transparencia en los negocios internacionales, es-
determinado, sin importar las fluctuaciones
pecialmente ligadas al interés de los organismos
que éste pueda experimentar en el mercado
internacionales y la sociedad y al fortalecimiento
de largo plazo.
de la democracia.
A pesar de que dentro del marco utilizado
Presentada esta visión general, veamos con algún
en el ámbito internacional para este tipo de
detalle las tres nuevas (y más frecuentes) modali- contratos, le corresponde al proveedor asu-
dades de corrupción. mir los riesgos asociados con la generación
de electricidad (fluctuaciones en los precios
4.1 Las privatizaciones de combustibles, costos laborales y fallas
En general, como consecuencia de la ola neoliberal de los equipos) a cambio de la garantía en la
que recorrió el mundo, según la cual el Estado es el compra de su producción, en la mayoría de
gran obstáculo para el desarrollo, se impuso la idea los celebrados en Colombia la entidad estatal
de la privatización de numerosos bienes y servicios terminó asumiéndolos también.
prestados por éste, es decir, su achicamiento. Se rea- La aceptación del gobierno de estas condiciones
lizó entonces el traspaso total o parcial de empresas pudo obedecer a las desventajas en competi-
cuya propiedad era del Estado, a personas o empre- tividad originadas en los problemas de orden
sas pertenecientes al sector privado. Con frecuencia público y socioeconómico que caracterizaban
y mediante artimañas legales, en muchos casos estas a Colombia en la fecha de las contrataciones.
operaciones se hicieron o se hacen a precios menores
A pesar de ello, todo parece indicar que los ne-
a los reales o se adjudicaron o adjudican a compra-
gociadores que actuaron a nombre del Estado
dores que no realizan las ofertas más convenientes.
incurrieron en equivocaciones, puesto que los
Otras de las formas de privatización son los llama- estudios que sirvieron de base para la nego-
dos contratos de joint venture y PPA, especialmente ciación de los contratos fueron insuficientes
15
en los campos de las telecomunicaciones y ener- y no tuvieron en cuenta las pérdidas en que
gético. Sobre estos últimos contratos, cabe indicar, podrían incurrir las empresas contratantes.

SINDÉRESIS


En el marco de estos contratos, cuando los pre- En cuanto a los “joint venture” existen versiones
cios en bolsa de la energía superan los pactados, encontradas, especialmente en el caso más comen-
el inversionista privado resulta beneficiado, ya tado en el país, referido a los contratos celebrados
que puede asegurarle al comprador el suministro por TELECOM. Para algunos, se trató de una ope-
de energía a un precio inferior al del mercado. ración financiera que le significó una cuantiosa
pérdida a esta empresa nacional, mientras que para
Sin embargo, cuando los precios en bolsa son
otros fue un excelente negocio para el país. Aunque
inferiores a los del contrato PPA, la confiabilidad
no se trata de tomar partido frente a posiciones tan
en el suministro resulta costosa para la empre-
divergentes, lo que sí debe advertirse es que no es
sa contratante. Las pérdidas o ganancias de la
alentador que sobre un negocio de gran magnitud
empresa a partir de un contrato PPA se deter-
la verdad no aparezca en forma transparente.
minan con base en la diferencia entre el precio
pactado en el contrato y el costo que hubiese Aunque existen razones valederas para la priva-
tenido que pagar por la energía en el mercado.” tización de algunas empresas estatales, en una
economía de mercado caracterizada por la dota-
Y concluye el estudio de la CGR:
ción de factores no equitativa, como es el caso de
“… Se considera necesario evaluar los térmi- Colombia, la venta de los activos gubernamenta-
nos que acordaron los representantes de las les puede terminar en manos de agentes que tienen
empresas estatales en los contratos, dado que una capacidad financiera suficiente para comprar,
en principio se piensa que no tuvieron en cuen- mantener y reproducir a escalas más amplias esos
ta los intereses nacionales. Por el contrario, activos. En el corto plazo, los pequeños accionistas
además de haberse pactado tarifas excesiva- actúan como buscadores de rentas, pero en el largo
mente altas, le trasladaron al Estado la gran plazo quedan por fuera del control y de las posi-
mayoría de los riesgos de los proyectos. bles ganancias que generarían las privatizaciones.
En resumen, lo que debe valorarse es si el En el caso del sector financiero, existe el riesgo de
costo de los contratos se justifica, ya que crear una mayor concentración de la riqueza si se
el fomento de la inversión privada no debe les cierra el crédito a los pequeños accionistas que
llevarse al extremo de favorecer intereses deseen comprar parte de los activos en proceso de
particulares a costa del erario.” enajenación, creando un efecto perverso sobre la de-

A pesar del prudente lenguaje utilizado, un lector mocratización y la equidad en la asignación del crédito.

16 avisado encuentra que en este tipo de contratos, Así, entonces, en una política de privatización se
bajo la apariencia de legalidad, se esconden prác- renuncia a la función redistributiva con el consi-
ticas corruptas. guiente costo social, si no se busca con rapidez un



nuevo sistema de transferencias compensatorias de atractivas tasas de interés. En esta conduc-
que amortigüen los impactos de la concentración ta incurrieron algunas entidades territoriales
de la riqueza. Este último mecanismo implica una
que tenían excedentes de liquidez por regalías.
política tributaria progresiva, donde los empresa-
rios estén dispuestos a desprenderse de parte de Esta operación fue denominada “Cesión de
sus rentas o a disminuir la elusión y la evasión.9 derechos de beneficio con pacto de read-
quisición”, que implica, como su nombre lo
4.2 Manejos fiduciarios
indica, que el Fideicomitente cede proporcio-
Con ocasión del manejo de las regalías del petró-
nalmente sus derechos sobre el Patrimonio
leo, se ha denunciado una nueva modalidad de
Autónomo a favor del inversionista, para que
práctica, con visos de corrupción, que el propio
éste se quede con ellos si llegada la fecha
Contralor General de la República ha descrito de la
siguiente manera:10 de readquisición no puede cumplir con ésta.
Estas operaciones son de tipo especulativo
“Debido al exceso de liquidez evidenciado en
e involucran un alto riesgo de pérdida de los
años anteriores y como resultado de una in-
adecuada planeación y gestión, se realizaron dineros allí invertidos.”

inversiones financieras especulativas colo-
5. otras formas
cando dineros en patrimonios autónomos, a
través de fiducias o títulos valores, poniendo Cabe advertir que la relación que se hace a continua-
en riesgo la inversión social en los sectores ción sobre algunas formas de corrupción que han
prioritarios establecidos para el uso de las re-
aparecido en los últimos tiempos sólo tiene carácter
galías… Se encontraron empresas privadas
indicativo y no pretende ser un inventario exhaustivo.
que constituyeron fideicomisos de adminis-
tración y pago que, por su misma naturaleza,
5.1 Los gastos reservados
son Patrimonios Autónomos, es decir, no for-
man parte del patrimonio de la Fiduciaria ni del Se trata de gastos para la financiación de activida-

Fideicomitente, para obtener fondos que les des de inteligencia, contrainteligencia, investigación
permitieran desarrollar proyectos productivos. criminal, protección de testigos e informantes; son

Para tal fin contactaron inversionistas, directa- de carácter secreto, pueden realizarse dentro o fue-
ra del país, su programación, control y ejecución
17
mente o a través de intermediarios financieros,
(para) que depositaran su dinero allí a cambio son especializados.

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Aunque estos gastos están sometidos a vigilancia Se dice, con razón, que un operador, con el progra-
y control fiscal, por su propia naturaleza son pro- ma apropiado y la potencia de hardware necesaria,
clives a manejo non santo. puede cometer fraudes y falsificaciones informáti-
cas, alterar datos y programas de computación,
5.2 La captura de Los subsidios estataLes
realizar sabotajes informáticos, acceder a siste-
Tal como se ha denunciado recientemente, la concesión mas de información sin la debida autorización, así
de subsidios pasa, en muchos casos, por tratamientos como apropiarse indebidamente de valores intan-
discriminatorios y eventualmente corruptos. gibles ajenos.

5.3 La puerta giratoria 5.5 La captura deL estado
Se trata del caso de los altos funcionarios del Es- Se define como la intervención de agentes privados,
tado que, luego de su paso por el servicio público, legales o ilegales, mediante sobornos o presiones
donde obtuvieron información y nexos importan- de fuerza, para la formulación de leyes, regulacio-
tes en determinados campos, asesoran o trabajan
nes y políticas públicas, con el propósito de obtener
para grandes consorcios y ponen a su servicio esas
beneficios económicos o de otra índole para su in-
ventajas obtenidas.
terés egoísta.
Tal un ministro que va a ocupar puesto en la direc-
Es una forma espuria de uso del poder que hace
tiva de una empresa del ramo que manejó y pone
parte del amplio campo de la corrupción, pero con
sus conocimiento e influencias al servicio de este
una neta diferencia con otras formas, lo que le
beneficio particular. Es una fórmula muy socorrida
concede una “personalidad propia”: mientras que
de la nueva corrupción.
en la tradicional se promueve la aplicación de una

5.4 corrupción inforMática regulación ya existente, en la captura del Estado
es la formación de la norma la que es sometida a
Cada vez son más frecuentes diversas artima-
presiones de todo orden con el fin de favorecer de-
ñas para desviar la acción del Estado hacia el
terminados intereses egoístas.
favorecimiento de intereses egoístas a través de
manipulaciones informáticas, mediante el uso o Otra diferencia: en el caso de la corrupción tra-
adulteración de datos e información en áreas sen- dicional se trata, con frecuencia, de actuaciones
18 individuales, mientras que en la captura del Estado
sibles de la administración. Este es un campo que
generalmente raya con una actividad delictiva. es la acción cómplice de grupos determinados de



interés, llámense gremios o asociaciones de diver- se sustenta –en América Latina– en la captura
sa índole, legales o ilegales. del Estado por parte de intereses privados, con
el argumento de que en el caso colombiano
En nuestro país, además de grupos legales que
se lleva a cabo bajo un régimen político sus-
buscan la captura del Estado (industriales, comer-
tentado en el particularismo y el clientelismo.
ciantes, financistas, exportadores, etc., coaligados
con funcionarios y con determinados políticos) Para el Banco Mundial (2002: 22) el factor decisivo
existen organizaciones de narcotraficantes, para- que explicaría la especial gravedad del fenómeno
militares y guerrillas que se apoderan del Estado, de la corrupción en Colombia es la fuerte inciden-
en forma abierta o soterrada, con el fin de influir cia que los encuestados le atribuyen a la captura
en las normas que regulan la marcha del Estado del Estado. Esta afirmación se complementa con la
en sus diversos campos de actuación (ejecutivo, aseveración del mismo estudio en cuanto a que “el
legislativo o judicial).11 fenómeno…fue ubicado entre el segundo y el cuar-
to problema más grave que enfrenta el país dentro
Es una forma sofisticada (o burda, cuando se ejerce
de una lista total de 15 problemas.” (2002:57).
la violencia directa sobre los actores estatales) de
imponer los intereses egoístas por encima de los El nunca bien lamentado economista Jesús

legítimos intereses colectivos. Antonio Bejarano (VV. 1997) anotaba sobre
este nuevo fenómeno lo siguiente.
Se realiza por diferentes vías, algunas de las más
usuales son, por ejemplo, el apoderamiento de sec- “Sin embargo, más que la extensión de un

tores del Estado por representantes conspicuos de fenómeno cuyos mecanismos de control se

determinados intereses (clientelismo y nepotismo dirigían años antes hacia los límites infe-

de alto nivel), la incursión en los partidos políticos, riores de la jerarquía del Estado (y sólo en

como en el caso bien conocido de la parapolítica, el casos excepcionales, las tocaba directa-

“lobbysmo” en los cuerpos colegiados, la influencia mente, agregamos nosotros), lo que llama
la atención es el crecimiento de la tasa de
sobre entidades de control y reguladoras, entre otros.
ilegalidades que se desarrolla en los aleda-
Al respecto dice Misas ((2005: 93):
ños del sistema político, y que compromete,
“El patrón de desarrollo salido del Consen- ya no el uso ilegal de las atribuciones públi-
so de Washington, al igual que el viejo patrón cas o la franca transgresión de las normas
19
basado en la ISI (Industrialización por Susti- administrativas para beneficio de clientes y
tución de Importaciones. Aclaración nuestra), funcionarios, sino la organización misma del

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Estado, más precisamente el uso de la orga- de funcionarios proclives al favorecimiento de de-
nización del Estado en beneficio privado de terminados intereses gremiales o corporativos, etc.
políticos y particulares.” Algunas de las formas usuales de esta práctica se
Y concluía: dan, por ejemplo, en el disfrute de determinados
incentivos, exenciones tributarias, créditos subsi-
“De hecho pareciera que en numerosos paí-
diados, entre otros.13
ses la corrupción ha acabado alojándose en
la planta alta gubernamental, ligada al denso Al terminar esta sección, consideramos útil citar un
tejido de intereses entre grandes protectores, comentario del economista Francisco E. Thoumi:
grandes financiaciones y grandes negocios “Las definiciones de corrupción implican en
ligados al presupuesto estatal.” muchos casos la violación de algunas leyes,
como cuando los empleados públicos reciben
5.6 Los “rent seekers”
sobornos o cobran “comisiones” por ejecutar
Sea lo primero precisar que entendemos por “busca- alguna acción. Sin embargo, en otros casos
dores de renta” a los grupos de personas que logran puede haber corrupción sin que se violen le-
“capturar rentas” derivadas de la acción del gobierno yes. Por ejemplo, la repartición del botín estatal
o de otras instituciones públicas o aún privadas. Por lo puede ser legal, pero en beneficio de algunas
general, se trata de rentas obtenidas a través de decisio- personas y en detrimento del bienestar social
nes públicas y no a través de elecciones del mercado. como cuando un empleado público asigna un
En la propia medida en que los “buscadores de renta” contrato a un amigo, copartidario o pariente, sin
obtienen estas rentas para su propio beneficio puede cobrar “comisión” ni recibir un soborno y cum-

decirse que actúan “en contra del bienestar colectivo”.12 pliendo con los requisitos formales estipulados
por la ley. Lo mismo ocurre cuando se da una
Es un caso específico dentro del amplio marco de
licencia de importación, se fija un precio, etc.
la captura del Estado, pero el hecho de focalizarse
En el primer caso la corrupción viola una ley y
en las rentas le da una especificidad que es impor-
una norma ética, en el segundo solamente una
tante resaltar.
norma ética. Bardhan (…) considera además
El calificativo de práctica corrupta al “rentasiquismo”, que es posible para algunos individuos parti-
si se permite este neologismo, se justifica porque ge-
20 cipar de acciones corruptas sin violar normas
neralmente está soportado en el tráfico de influencias, éticas. Por ejemplo, cuando se soborna a un
el uso de información privilegiada, el nombramiento oficial público, para que torture a alguien. En



este caso quien soborna está defendiendo (sic) En una perspectiva sociológica, el Estado Social de
una norma ética. Sin embargo, el torturador la Derecho que se ha construido en las últimas déca-
está violando. Por eso, la corrupción siempre das y que fortalece nuevas instituciones y derechos,
está relacionada con la ética.” (Revista Econo- se anula con el fenómeno cultural del desenfrenado
mía del Rosario, 1999). arribismo. La búsqueda del dinero fácil como valor

Aunque este texto no es claro, muestra, sin embar- superior y el incontenible deseo de ascenso social,

go, que el tema es más complejo de lo que se cree. tiene hoy menos límites y menos controles que en
las antiguas estructuras centralistas y formales.
6. ¿Qué hacer? 14
En una visión orgánica y de estructuras, el gobierno
El punto de partida es la situación del país y del nacional y los gobiernos regionales, con sus orga-
Estado en las últimas dos décadas que comprende nismos de control interno y de control disciplinario,
cinco periodos de gobierno. así como los externos de control, estamos perdien-

En Colombia, desde 1990 se introducen grandes y do la lucha contra la corrupción. Lo más grave sería

necesarias reformas al Estado. A partir de la Constitu- que no tuviéramos capacidad de autocrítica para

ción Política del 91, durante tres gobiernos se revisó encontrar estrategias definitivas e integrales para

y actualizó su estructura. Ahora, con la seguridad de- ganar esta difícil batalla.

mocrática, en siete años hay un factor de confianza; Frente a las nuevas y peligrosas amenazas de es-
pero ni las nuevas reglas de un Estado más moderno tas formas de corrupción contra la legitimidad de
e incluyente, ni el ambiente que propicia la seguridad, las instituciones, el desarrollo socio-económico del
han contribuido a disminuir la corrupción. país, la equidad y la paz social, es urgente que la
Por el contrario, las cifras del costo de la corrup- sociedad en su conjunto reaccione y se convengan
ción en la contratación, por ejemplo, superan para medidas efectivas para su erradicación.
el presupuesto nacional la suma de 10 billones de De manera breve, concreta y pragmática, frente al
pesos al año y para el presupuesto de las entidades enorme cúmulo de propuestas, recetas, fórmulas
territoriales los 4 billones. y catálogos que aparecen en toda clase de publica-
Colombia acaba de caer, como atrás se dijo, cinco ciones y se tratan en los foros y discusiones sobre
puestos en los estudios de Transparencia Interna- el particular, una estrategia efectiva y sencilla de
lucha contra esta nueva corrupción (y contra la
cional al pasar del puesto 70 al 75 en el mundo,
21
entre 180 países, con una calificación que tampoco tradicional, también) se debe orientar por tres ejes
es buena, 3.7 sobre 10. fundamentales: conocer, prevenir y sancionar.

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6.1 conocer y denunciar el campo de la cooperación internacional, más allá
de las Convenciones o Tratados sobre la materia.
Es imprescindible hacer un ejercicio continuado y
sistemático, con el apoyo de los órganos de con- Estudios e investigaciones que no se deben limitar
trol, el sector académico y las organizaciones de a labores descriptivas o a la construcción de índi-
la sociedad civil, para conocer a profundidad este ces de percepción sino a determinar las causas
fenómeno, en sus diversas manifestaciones. Cabe profundas, sociales, económicas, políticas y cultu-
aquí indicar, aunque parezca un lugar común, que rales de este fenómeno.
la condición sine qua non para luchar contra el ene- Este tipo de índices, más que orientar, confunden.
migo es conocerlo con el mayor detalle. Ugarteche y Therbon (2005: 33) así como la CGR,
En este sentido, los órganos de control fiscal, la han hecho serias críticas a los índices de percep-
Fiscalía y la Procuraduría, con el apoyo de las Su- ción. Los primeros dicen al respecto:
perintendencias, deberían conformar un equipo “(P)ara empezar, revisemos como se ha tra-
profesional que se dedique, en forma exclusiva bajado la corrupción desde una perspectiva
y permanente, a investigar a fondo sus diferen- miope. Transparencia Internacional ha pasa-
tes manifestaciones en el país, mediante trabajos do once años combatiendo la corrupción (…)
de largo aliento tanto en su cobertura como en su Tienden más a describir el fenómeno de una
profundidad. manera unidimensional, porque finalmente se
Es de suma urgencia estudiar con mayor detalle traduce en un índice de percepción de la co-
cuáles son, en realidad, los hechos propios del rrupción en una larga lista de países, y…el
proceso de globalización, pues es bueno pasar de resultado de estas investigaciones nos lleva a
la retórica en esta materia. No es conveniente se- establecer un ranking de países mas o menos
guir con afirmaciones genéricas, como aquella de corruptos, en el que el menos corrupto es Fin-
atribuirla al predominio de grandes intereses de las landia. Significa entonces que en Finlandia la
transnacionales, sin que se determinen los propios corrupción es mínima. (…) por lo tanto habría
de la globalización, como los relacionados con las que trasladar o habría que intentar estudiar
nuevas modalidades de comercio, la búsqueda de cuáles son las características de la sociedad
depósitos para residuos radioactivos, el tráfico de finlandesa que la hacen la menos corrupta del
estupefacientes y el lavado de activos. Temas sobre mundo, según estos estudios. La conclusión es
22
los cuales poco se ha profundizado desde el punto sencilla… importemos los modelos de las so-
de vista del control fiscal y poco se ha avanzado en ciedades en los cuales la corrupción es mínima.



Esto es un absurdo. (…) son bien intenciona- interno, asesorar a los sujetos de control, desa-
dos los trabajos de Transparencia Internacional, rrollar las capacidades de fiscalización, identificar
pero en un contexto poco informado sobre la prácticas indeseables, coordinar con otros entes
corrupción, uno tiene la tentación de trasladar de control y adecuar las normas.
los modelos de sociedades a contextos que
Pero es necesario resaltar varios temas que deben
son absolutamente diferentes.”
profundizarse para lograr un mayor acervo de cono-
En el campo de la denuncia, además del valor civil cimientos respecto a este problema social y al papel
de quienes conozcan hechos de esta naturaleza, la que pueden desempeñar los organismos de control
labor de los medios de comunicación tiene un pa- de la gestión pública para minimizar su virulencia.
pel muy importante.
Las auditorías, principal método de control fiscal
Sin embargo, se debe evitar que el acto de co- que tradicionalmente han utilizado, tienen serias li-
rrupción que se divulga se convierta en mero mitaciones frente a los hechos de la actualidad (en
espectáculo y se dé a entender que es la acción particular, aquellos de gran magnitud) ligados más
“malévola” de un individuo y no el resultado, en la a estrategias de manipulación de las políticas, las
mayoría de los casos, de redes, como las denomi- normas y las acciones públicas desde su génesis
na Eigen (2003). Al respecto, el antropólogo Jaris (captura del Estado) y a habilidosas maniobras
Mújica (Ugarteche, 2005:133) comenta: dentro de la ley.

“(La corrupción) lejos de ser un epifenóme- Por más que se perfeccionen la evaluación contable
no… constituye un entramado de técnicas y financiera y el examen de la gestión y los resultados
y estrategias que permite movilizar las rela- de las entidades, falta la necesaria visión holística
ciones de poder y generar prácticas políticas para comprender las prácticas de captura del Estado,
entre los actores en el núcleo mismo de las la presencia de rent seekers, las intenciones ocultas
instituciones y en la vida cotidiana.” en las políticas públicas para favorecer a determina-
dos sectores, grupos o personas, así como para la
6.2 controLar evaluación y seguimiento de los grandes procesos
Las buenas prácticas de control fiscal son ele- de transformación estatal como las privatizaciones,
mentos imprescindibles en una estrategia contra en los cuales se pueden esconder y en efecto se
la corrupción. Además, nadie puede negar la im- esconden, en algunas ocasiones grandes casos de
23
portancia de promover la transparencia, facilitar el corrupción, es decir, de manipulación del poder públi-
control social, fortalecer los sistemas de control co en beneficio de grupos determinados de intereses.

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En este sentido, tienen un enorme valor los estudios del control fiscal, si se quiere garantizar una mayor
de orden sectorial y de orden macro con enfoque de eficacia en la lucha contra este flagelo social.
control fiscal, pues suministran no sólo una informa- No obstante las limitaciones intrínsecas del control
ción y orientación valiosas a los procesos auditores micro (auditorías), cabe señalar dos posibilidades
mismos sino que permiten detectar, en forma direc- que brindan y que no han sido aprovechadas de
ta, potenciales hechos corruptos, como las pérdidas manera adecuada. Una de ellas, se refiere a las
del patrimonio público, los exagerados costos en la auditorías transversales a un grupo de sujetos de
liquidación de entidades estatales, el desvío de recur- control o a una actividad dentro de un grupo de
sos, los derivados de la impunidad en la justicia, los sujetos de control, mediante las cuales se trata de
graves problemas en las concesiones, el mal uso de determinar la situación en un campo específico de
las regalías y de los dineros del Sistema General de la gestión pública, v. gr., el manejo de los ingresos
Participaciones, las inequidades en el gasto público propios, los gastos en personal, las tendencias en
social, las inconsistencias en la política de vivienda la contratación (altamente facilitada por el SICE),
social, las ventas de activos del Estado, la distribución entre otras.
y uso de las regalías, para citar sólo unos ejemplos.
La oportunidad de comparar situaciones específicas
Este campo de los estudios sectoriales y de la eva- en diversas entidades, aumenta, sin duda, la capaci-
luación de las políticas públicas, con la óptica de dad de identificar situaciones anómalas y exitosas, en
verificar el adecuado uso de los recursos públicos, beneficio de la adecuada calificación de la gestión.
es una de las grandes tendencias, necesaria e in-
La segunda posibilidad se refiere al control del
novadora, del control fiscal en Colombia, frente al
control, vale decir, a las auditorías que evalúan la
eventual agotamiento o reducción de la eficacia del
función de control que ejercen algunas entidades
control fiscal micro, sobre todo en la medida en
específicas del Estado (superintendencias, comisio-
que se perfeccionen los sistemas de control inter-
nes de regulación y algunos ministerios, en el caso
no. Además, porque los grandes actos corruptos
del nivel nacional, o sus equivalentes en el nivel te-
se sustentan en inteligentes y maliciosas políticas
rritorial, como inspecciones, oficinas de control,
públicas y no en fallas de trámite y de cumplimien-
etc.). Es claro que, en estas entidades, la labor de
to de procedimientos administrativos.
auditoría debe evaluar, de manera muy rigurosa, su
24 De tal manera que el fortalecimiento de esta área es labor misional, con lo cual se logra ejercer un cierto
una necesidad imperiosa de cara a la modernización control sobre las entidades públicas sometidas a su



vigilancia15. Ello es así en la propia medida en que, coadministración indebida, una traba administra-
por ejemplo, las superintendencias tiene por objeto tiva y una fuente de corrupción.
ejercer labores de vigilancia, inspección y control en Ciertamente lo era porque las comisiones de au-
determinadas actividades respecto al cumplimiento ditoría “visaban” la contratación y los pagos antes
de las normas relacionadas con el suministro de un de su realización, es decir, verificaban estos dos
producto o servicio y los derechos de los ciudada- importantes actos administrativos, con los efec-
nos. Este es un campo de una inmensa riqueza dada tos ya señalados, en muchos casos (no en todos,
la amplia cobertura de estas entidades. como es natural).

Desde su incorporación en la Constitución de 1991, Pero la Constituyente no desechó totalmente este
la noción de “control interno” ha sufrido una discuti- control previo sino que lo trasladó al interior de las
ble interpretación, que ha reducido su potencial como propias organizaciones, con la denominación de
instrumento para propiciar el buen uso de los recursos control interno fiscal. Es decir, previó que habría de-
públicos y, por ende, en la lucha contra la corrupción. pendencias y funcionarios al interior de las mismas
que vigilarían los actos de contratación y de pagos
La confusión surge de que se han asimilado a una
–acciones claves del manejo fiscal– para verificar
sola concepción, dos nociones diferentes que tiene
su legalidad, pertinencia y oportunidad.
la Constitución sobre el control interno. En efecto,
Cosa distinta es que la Constituyente hubiese manda-
el numeral seis del artículo 268 de la Constitución
do, para el perfeccionamiento de la gestión pública,
habla de “control fiscal interno” mientras que el ar-
que mediante ley se estableciesen en las entidades
tículo 269 se refiere a métodos y procedimientos
públicas “métodos y procedimientos de control in-
de “control interno”. 16
terno”, en un artículo diferente al antes citado.
Pareciera que los dos textos se refieren a lo mismo,
Si bien existen algunas similitudes en las dos no-
pero no es cierto, de atenernos a la historia de este
ciones, desde el punto de vista del control fiscal,
mandato constitucional.
hay una neta diferencia. En el primer caso, se trata
Como se recordará, desde el punto de vista del de acciones orientadas a revisar los actos especí-
control fiscal la Constituyente del 91 introdujo una ficos de la administración mientras en el segundo
profunda reforma al eliminar el control previo que de verificar si la organización y los procedimientos
existía antes y lo reemplazó por un control poste- contribuyen a la buena administración en general.
rior y selectivo. Ello fue así porque dicho control
25
Este segundo control, desde el ángulo del con-
se había convertido, en muchos casos, en una trol fiscal, determina los niveles de riesgo para el

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cumplimiento de las labores en una entidad deter- la premisa del autocontrol y que tales organismos
minada, pero no sustituye, ni de lejos, el control internos del nivel nacional, departamental, munici-
previo antes señalado. pal y distrital no estén cumpliendo sus finalidades,
sin capacidades preventivas ni represivas efectivas.
Claro que esta noción de los sistemas de control
interno es útil, pero en el camino se ha perdido el Las Oficinas de Control Interno y Disciplinario
valioso instrumento del “control fiscal interno” o ascienden a 3.735 en todo el país, pero poco con-
control previo, que había considerado la Constitu- tribuyen con medidas efectivas. De otra parte, las
yente. Entre otras cosas, porque el examen previo personerías son 1.102 y su balance es similar. Esta
de la gestión pública es de una enorme importan- es la red de control más importante, ineficaz e in-
cia, si se ejerce en forma correcta. Muestra de ello eficiente que existe en el país.
ha sido la función de advertencia que el legislador
La ausencia de efectivos mecanismos internos de
le concedió a la Contraloría General de la Repúbli-
control disciplinario hace que, por ejemplo, la Pro-
ca y cuyo ejercicio ha evitado equivocaciones de la
curaduría General de la Nación de tiempo atrás esté
administración que le hubiesen significado grandes
congestionada en procesos disciplinarios. Al 1º de
pérdidas al erario. En esta materia la Contraloría ha
septiembre del año 2009 se registran 37.533 proce-
evitado ser el notario de desastres.
sos y 48.766 personas implicadas. Es preocupante
En pocas palabras, el control fiscal interno, como que el promedio de procesos por funcionario sea tan
aquí se ha explicado, pertenece al ámbito del control alto, lo cual puede llevar a inactividad. Así, muchos
fiscal y por ello el órgano de control debe “concep- asuntos de alto impacto social, como conductas
tuar sobre su calidad y eficiencia”, como lo manda corruptas sofisticadas, no pueden ser debidamen-
la Constitución, mientras que el control interno, te atendidos.
como se entiende en la técnica administrativa, es
Una medida indispensable es revisar los escasos
sobre todo una función gerencial, con un alcance
resultados y la indolencia que raya en complicidad
limitado desde el punto de vista del control fiscal.
con la corrupción en esas dependencias de con-
Dentro de este contexto, en términos concretos trol interno, tarea que es responsabilidad de los
cabe destacar el fracaso de las dependencias de respectivos mandatarios: desde el Presidente de la
control interno y algunas personerías. Cabe decir República hasta los gobernadores, los alcaldes y
que son los grandes ausentes en el ejercicio del los demás jefes de entidades públicas.
control que diseñó el Constituyente de 1991.
Ante esta delicada situación los organismos superio-

26 El balance de tales organismos en esta materia es res de control fiscal y disciplinario están llamados a
negativo. Es preocupante que el nuevo modelo de fijar políticas, a adelantar acciones articuladas, a es-
control de la Constitución se haya edificado bajo tablecer indicadores, a desarrollar planes de acción



e incluso a sancionar, para que las entidades perfec- fiscal en primera instancia apenas llegaron a $290 mil
cionen estas dependencias de control interno. millones; y en segunda instancia la responsabilidad
fiscal ya en firme sólo alcanza a $35 mil millones.
En el mediano plazo hay que pensar en reformar,
Esta situación se debe en parte a la deficiente regu-
de manera estructural, estas oficinas, mediante los
lación legal que fomenta la dilación procesal, pero
cambios legales que sean necesarios.
también a la falta de compromiso y complicidad.
Buena parte de la lucha de los entes de fiscaliza-
Como medida urgente, y hasta tanto se produz-
ción en Colombia será nugatoria si sigue existiendo
ca una reforma legal de fondo, las contralorías
un proceso de responsabilidad fiscal complejo. Pre-
no pueden abandonar esa tarea misional, deben
cisamente por ello, el anterior Contralor Hernández
adelantar estrategias de descongestión en respon-
Gamarra presentó un proyecto de ley para modificar-
sabilidad fiscal.
lo, buscando la mayor agilidad posible, sin desmedro
del debido proceso. El Congreso de la República, con Tal como lo manda la Constitución, las contralorías
otros intereses, no lo aprobó, a pesar de que llegó tienen la función de “revisar y fenecer las cuentas
a la última sesión plenaria, pero no recibió el trámi- que deben llevar los responsables del erario...”.
te y aprobación respectivos, con lo cual se ahogó. La revisión de las cuentas tiene un resultado muy

Además, se discute en círculos especializados la importante: el establecimiento de los hallazgos, es
decir, de las deficiencias en la gestión pública y que,
posibilidad de que estos procesos sean llevados a
según su naturaleza, pueden tener incidencia fiscal,
cabo por una jurisdicción especial, descargando a
disciplinaria o penal. Además, constituyen la “ma-
las contralorías de esta función –más propia de la
teria prima” para determinar la razonabilidad de los
justicia17– para que se pueda dedicar a ejercer sus la-
estados contables y la favorabilidad de la gestión,
bores de control micro y macro de la gestión pública.
mediante los cuales se estructuran la opinión y el con-
La eficacia del control fiscal, sobre todo en lo refe- cepto de auditoría, que determinan el fenecimiento o
rente a los procesos de responsabilidad fiscal, es no de la cuenta presentada por el sujeto de control.
muy baja. El nivel de recuperación de recursos en
Lo paradójico (y hasta absurdo de la situación) ra-
las contralorías de todo el país no alcanza al 1%
dica en que el fenecimiento o no de la cuenta de un
del monto de los hallazgos fiscales. Es alarmante
sujeto de control no tiene consecuencias prácticas
el número de prescripciones y caducidades que en
para éste. No existe en la normatividad del control
2008 ascendió a $87.000 millones en todo el país.
fiscal –después de 1991– disposición alguna que
Adicionalmente, el monto total de los procesos de establezca una sanción para los ejecutivos o res-
27
responsabilidad fiscal en trámite asciende a $4.2 bi- ponsables de un sujeto de control al cual no se le
llones, mientras que los fallos con responsabilidad haya fenecido su cuenta.

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Podría alegarse que existe una “sanción moral” Ejecutivo y, finalmente, que sea cada vez más sólida
pero esto no es suficiente. En este campo también la carrera administrativa, con ambiciosos progra-
el proyecto del Contralor Hernández Gamarra pre- mas de capacitación, una justa remuneración y una
veía unas sanciones, le “ponía dientes” a este acto, adecuada evaluación del desempeño. En una pala-
pero, como ya se dijo, el proyecto no fue aprobado. bra, se requiere que cada día se reconozca más el
carácter técnico del órgano de control.
Afortunadamente existe, por lo menos, el instru-
mento de los planes de mejoramiento, pero el poder Una de las tareas esenciales de la AGR es vigilar
disuasivo del control fiscal en cuanto a la desidia la gestión misional de las contralorías, en desa-
y a la corrupción en la gestión pública no tiene la rrollo de lo cual el pasado mes de julio se elaboró
potencia necesaria. un Balance Regional. Este ejercicio evidenció las
realidades y verdades del control fiscal en el nivel
Cosa diferente sucedió durante muchos años, desde
territorial y demostró que era urgente la convocato-
la fundación de la Contraloría General de la Repúbli-
ria de siete mesas regionales de trabajo con todas
ca, cuando a un funcionario que no se le fenecía la
las contralorías territoriales.
cuenta, se le inhabilitaba para el servicio público por-
que no podía presentar el “paz y salvo” respectivo. A partir de ese ejercicio se está reformulando el
modelo de gestión misional del control fiscal te-
Si bien la rendición de cuentas, la accountability, es
rritorial, a partir del año 2010, con tres propósitos
un componente esencial de la gestión pública en una
esenciales: modernizar la gerencia pública, im-
sociedad democrática, no puede confundirse con el
plementar desarrollos tecnológicos y fomentar la
acto mecánico de presentar un informe periódico ante
participación de la ciudadanía; todo lo anterior en
el órgano de control, máxime en las actuales condi-
la búsqueda de resultados.
ciones de los sistemas de información electrónicos
que permitirían disponer de la información del sujeto Este es el desafío más importante para el control
de control en tiempo real. El actual procedimiento de fiscal en el ámbito de las contralorías territoriales:
rendición de cuenta es obsoleto y debe reformarse. contribuir a combatir la corrupción. Con seguridad
Lo que existe, más que un instrumento de control ágil se requieren otras medidas de fondo, por lo cual
y eficiente, es un costo administrativo innecesario. se está conformando una Misión de Expertos que
propondrá acciones adicionales, entre otras, la re-
Es conveniente garantizar el más alto grado de auto-
forma del control fiscal territorial para fortalecerlo.
nomía de las Entidades de Fiscalización, como uno
de los requisitos para que su labor sea lo más eficaz En cuanto a la Contraloría General de la Repúbli-

28 posible, con el mínimo de interferencias. Autonomía ca, 2010 es muy importante, como quiera que es
según la cual su financiación esté garantizada y no el año de consolidación de la gestión del actual
esté sometida a la eventual o real manipulación del Contralor. En la Auditoría General de la República



tenemos muchas expectativas de que se de la de- la sociedad en general, y las contralorías en parti-
bida articulación en aquellos asuntos comunes del cular, para lograr este propósito?
nivel nacional y regional de impacto fiscal, para lo-
Pensamos que deben ser aquellas que debiliten cada
grar resultados más eficaces.
uno de sus tres componentes. Por el lado de los polí-
El trabajo de las gerencias departamentales de ticos, hacer cada vez más transparente la democracia,
la Contraloría General de la República no se está fortalecer los partidos políticos, ampliar el espectro de
articulando adecuadamente con las contralorías los medios de información y la capacidad crítica de los
territoriales. Es preocupante el balance del ejerci- mismos, derrotar el clientelismo, fortalecer el control
cio del control fiscal concurrente y armónico en el social, y, en una palabra, evitar los poderes despóticos.
tema de la salud y otros componentes del Sistema
En este campo, además de los factores que esti-
General de Participaciones y en materia de regalías.
mulan la gran corrupción en los diferentes países,
Temas muy sensibles desde el punto de vista de la
en Colombia tenemos unos elementos particulares
corrupción. En los procesos de coordinación es jus-
que caracterizan nuevos estereotipos, así: la para-
to destacar experiencias exitosas como el informe
política, la farc-política, la narco-política.
nacional de auditoría que se presentó al país en di-
ciembre relacionado con el recurso hídrico del país. A partir de otro elemento particular, la vinculación
perversa y funesta entre el ejercicio político y el de
Si se tiene en cuenta el carácter sistémico de la
corrupción en países como el nuestro, no pode- particulares, se puede hablar de una nueva forma de

mos seguir separando, en forma tajante, la que se corrupción: la favor-política, es decir, el conjunto de

presenta en el ámbito administrativo del Estado, de actividades, “favores”, mediante las cuales se esta-

aquella que florece en la organización judicial, ade- blecen compromisos entre el ejercicio de la política y
más de la relativa a los órganos de representación la apropiación de recursos del Estado. Frente al favor
política y en el sector privado. Ello implica la más de la financiación de una campaña, la contrapresta-
estrecha coordinación y cooperación de todos los ción que espera el particular corrupto es: conseguir
órganos de control en la detección y represión de contratos; dar vía al clientelismo, ejercer tráfico de
los triángulos de hierro de la corrupción, según la influencias, intrigar y diseñar estrategias para la ex-
metáfora utilizada por Misas. pedición de normas, políticas y procedimientos.

Pero surgen preguntas sobre este particular, que no La financiación privada de las campañas políticas
tienen aún una clara respuesta, como las siguientes: es un tema de actualidad si tenemos en cuenta que
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¿cómo desbaratar, si se permite la expresión, estos nos encontramos ad portas de un amplio proce-
triángulos? ¿Qué otras acciones debe emprender so electoral con todos los riesgos que ello implica

SINDÉRESIS


Por tales circunstancias, es fundamental definir la etapa previa y posterior a las elecciones, se ejecu-
como política de Estado, la completa y total finan- tan a nivel territorial sumas que ascienden a los 40
ciación estatal de las campañas políticas, única billones de pesos y cerca de 80 billones en la Nación.
forma de que los políticos y candidatos a serlo no De esta manera se instaura un mecanismo para
vean limitada su independencia en la labor legisla- hacer el seguimiento mensual a la contratación,
tiva, o comprometidos a adelantar gestiones ante para suministrar resultados oportunos y efectivos
el gobierno en un auténtico tráfico de influencias. en relación con las denuncias de corrupción e irre-
El costo total de las campañas en el año 2006, de gularidades en los recursos ejecutados a través de
acuerdo con los topes establecidos y calculados la contratación pública en época de elecciones. La
para los elegidos, se acerca al billón de pesos. Si ciudadanía podrá conocer y vincularse a esta estra-
este monto lo financia el Estado, con ello se dis- tegia a través de la página web de la AGR.
minuye en un porcentaje importante la corrupción Por el lado de la empresa privada, se trata de estimu-
en esta modalidad de la favor-política. lar la competencia en los procesos de contratación
La financiación estatal de las campañas políticas de bienes y servicios para el Estado, y en cuanto
es un gran acuerdo desde el punto de vista fiscal y a los funcionarios, con una dura persecución a su
ético. Obviamente, esta financiación debe ir acompa- enriquecimiento sin causa.
ñada de un mayor rigor en las normas sobre pérdida Habría mucho que decir sobre cada uno de es-
de investidura, estricto régimen de inhabilidades y tos campos de actuación, pero parece interesante
cárcel para los particulares que entreguen dineros mencionar un instrumento relacionado con la san-
a las campañas y para los políticos que los reciban. ción moral (y disciplinaria y penal consiguientes)
Mientras se hacen las reformas legislativas necesa- por cuenta de la ciudadanía y, en particular, por los
rias para llegar a esta solución, la Auditoría General medios de comunicación para los funcionarios co-
y el Consejo Nacional de Contralores han conveni- rruptos, que apenas está en pañales o que no ha sido
do realizar seguimiento a la contratación en época utilizado con toda la firmeza y rigor que se merece.
electoral. Se sumarán a esta iniciativa la Procura- Es el cuidadoso escrutinio de los patrimonios de los
duría General de la Nación y la Contraloría General servidores públicos. Si se es objetivo y franco se
de la República. debe aceptar que ningún funcionario público está en
Se pondrá en marcha el Centro de Control a la capacidad de acumular un patrimonio de miles de
Contratación en Época Electoral, para el periodo millones de pesos, como fruto de una vida de ser-

30 comprendido entre los meses de noviembre de 2009 vicio al Estado, dados los niveles de remuneración
hasta el mes de diciembre de 2010. Esta es una ini- en el sector público. Podrá disponer de un acepta-
ciativa muy importante si se tiene en cuenta que, en ble patrimonio, pero no de las riquezas que algunas


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