Plan anticorrupción admon

Administración Municipal Cocorná - Antioquia, Plaza Principal. Tel. 834 34 04
www.cocorna-antioquia.gov.co

INTRODUCCIÓN
Cuando en 1997 Colombia fue catalogada como uno de los cinco países más
corruptos del mundo, los temas relacionados con la corrupción despertaron
gran interés en el país. A partir de ese momento, los esfuerzos por combatirla y
el interés académico en estudiarla se intensificaron. Aunque ello no quiere decir
que se tratara de un problema nuevo en Colombia. En 1819, Bolívar propuso a
los delegados del Congreso de Angostura la creación de la Cámara de la Moral
y la Cámara de la Educación para evitar actos corruptos en la administración
pública de la Gran Colombia. En el mismo año, el General Santander fue más
allá y propuso la pena de muerte para los funcionarios públicos culpables de
malversación de fondos. Inclusive desde la etapa de la colonia el problema era
ampliamente conocido. Los robos y las malas administraciones de los fondos
de la Real Hacienda ya han sido señalados por diversos historiadores.
El principal problema de esta herencia, como lo señala Andvig, 1 es que las
economías que inician con altos grados de corrupción o se desvían hacia ellos,
en el largo plazo llegarán a equilibrios caracterizados por esos altos niveles. Si
a los argumentos de este autor se le añaden los de Luis Eduardo Fajardo, 2
acerca de la herencia de instituciones corruptas desde la colonia, se entendería
el por qué de la persistencia del problema en el Estado colombiano y por qué
ha despertado tanto interés en los últimos años. Según este autor, la herencia
franco-española condicionó las instituciones coloniales hacia la corrupción. El
personalismo, la falta de división de poderes y la falta de claridad en la
definición de los derechos de propiedad fueron causa de una administración de
justicia y de la hacienda pública con tendencias hacia la corrupción.
Por lo tanto la corrupción es uno de los fenómenos más lesivos para los
Estados modernos porque afecta de manera negativa los niveles de
crecimiento económico y disminuye su capacidad para atender las obligaciones
frente a los ciudadanos. Toda acción corrupta consiste en la trasgresión de una
norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal, grupal,
institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de
una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir
activamente su comportamiento.
Con el fin de fortalecer el trabajo institucional y de dar un marco de referencia
para el buen gobierno de nuestro Municipio, la administración municipal de
Cocorná, cumpliendo con los requerimientos de la Ley 1474 de 20111 y el
decreto 2641 de 2012, se permite establecer la Estrategia tendientes a que los
recursos lleguen a los ciudadanos. Un Estado para la Gente, que conlleve la
responsabilidad política de la participación ciudadana en la definición de las
tareas públicas, su ejecución y vigilancia.

La Alcaldía del Municipio de Cocorná está comprometida con la construcción
de un Estado libre de corrupción; donde se implementen estrategias para
prevenir la corrupción.
Desde la nueva administración municipal se pretende generar confianza en la
comunidad Cocornense, para que pueda participar e intervenir en la
administración pública, para que hagan valer sus derechos de manera efectiva.
Para esto la alcaldía de Cocorná ha definido acciones que buscan desarrollar
una gestión transparente e íntegra al servicio del ciudadano y la participación
de la sociedad civil en la formulación de sus planes, programas y proyectos.
En el presente documento se hace énfasis en la “Prevención” de los eventos de
corrupción que se puedan presentar, y la potestad que tiene el ciudadano para
con el ejercicio de sus deberes y derechos consagrados en la constitución y en
la Ley.
Se presentará en el contenido del presente texto las acciones y estrategias a
implementar, teniendo en cuenta que para ello se requiere del talento humano
idóneo y con la experiencia necesaria para rendir a la comunidad con los
resultados de una gestión orientada al logro y cumplimiento de nuestro plan de
desarrollo “Cocorná para todos primero la Educación”

BASES LEGALES
Las razones por las cuales se hace necesaria la implementación de un Plan de
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano para la vigencia del 2012 obedecen
a necesidades de tipo Legal y Administrativo así:
El Artículo 73 de La Ley 1474 de 2011 establece lo siguiente: Artículo 73. Plan
Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Cada entidad del orden nacional,
departamental y municipal deberá elaborar anualmente una estrategia de lucha
contra la corrupción y de atención al ciudadano. Dicha estrategia contemplará,
entre otras cosas, el mapa de riesgos de corrupción en la respectiva entidad,
las medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias anti trámites y
los mecanismos para mejorar la atención al ciudadano.
Constitución Política de Colombia.
Ley 42 de 1993 (Control Fiscal de la CGR).
Ley 80 de 1993, artículo 53 (Responsabilidad de los Interventores).
Ley 87 de 1993 (Sistema Nacional de Control Interno).
Ley 190 de 1995 (normas para preservar la moralidad en la administración pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa).
Ley 489 de 1998, artículo 32 (Democratización de la Administración Pública).
Ley 599 de 2000 (Código Penal).
Ley 610 de 2000 (establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías).
Ley 678 de 2001, numeral 2, artículo8o (Acción de Repetición).
Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario).
Ley 850 de 2003 (Veedurías Ciudadanas).
Ley 1150 de 2007 (Dicta medidas de eficiencia y transparencia en la contratación con
Recursos Públicos).
Ley 1437 de 2011, artículos 67, 68 y 69 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo).
Ley 1474 de 2011 (dictan normas para fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública).
Decreto 4567 de 2011 (Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y
decreto ley 770 de 2005).
Decreto 4632 de 2011 (Reglamenta Comisión Nacional para la Moralización y la Comisión
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción).
Documento Conpes 3714 de diciembre 01 de 2011: Del Riesgo Previsible en el Marco de la
Política de Contratación Pública.
Decreto 0019 de 2012 (Normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública).
GENERALIDADES DE LA CORRUPCIÓN
Tipificación de Acciones de Corrupción Toda acción corrupta consiste en la
trasgresión de una norma, se realiza para la obtención de un beneficio personal,
grupal, institucional o en ocasiones comunitario. La corrupción surge del beneficio de

una función asignada; el individuo corrupto intenta siempre encubrir activamente su
comportamiento.
Dentro de las modalidades de corrupción se encuentran:
1). Abuso de poder, que se expresa mediante el uso de oportunidades desde
posiciones públicas o privadas, para obtener beneficios grupales o personales.
2). Carencia y/o debilidades de los procedimientos y mecanismos institucionales, que
garanticen la transparencia en el ejercicio de las funciones.
3). Debilidad en los marcos legales que tipifican y sancionan la corrupción
administrativa pública.
4). Reforzamiento de las actitudes individualistas y el consumismo, sustituyendo los
valores éticos, como la solidaridad, honestidad y responsabilidad.
5). La impunidad en que se encuentran los actos de corrupción, sus expresiones más
visibles el tráfico de influencia y la obtención de prebendas personales.
6) Corrupción política: Es la obtención de beneficios personales o grupales de manera
ilícita, por el poder o vínculos con éste mediante el ejercicio de la actividad política o
de representación.
7) Corrupción administrativa pública: Es el uso de la función pública para la obtención
de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del patrimonio público.
8) Corrupción corporativa: Es el uso del soborno de parte de un sector económico o
empresa para obtener beneficios corporativos. 9) Corrupción privada: Es aquella que
violenta las normas y valores para obtener ventajas frente a otros.
Manifestaciones De La Corrupción A Nivel Local
La falta y/o violación de controles internos, que contribuyen con la creación de
beneficios personales o grupales
• Debilidad de los organismos de control financiero, siendo los principales problemas
la dependencia del Poder Ejecutivo, la falta de personal técnico capacitado y
experimentado y de mecanismos e instrumentos que le permitan prevenir los fraudes
o detectarlos.
• La debilidad de los marcos legales que previenen y sancionan la corrupción
administrativa en diferentes niveles.
• La ausencia de información y la falta de rendición de cuentas de los/as
funcionarios/as, así como la poca participación de la ciudadanía en el seguimiento a
las acciones gubernamentales.
• La degradación moral y la ausencia de ética en el ejercicio de las funciones públicas,
el interés fundamental para acceder a posiciones públicas se debe principalmente al
interés por engrosar el patrimonio personal. • La impunidad prevaleciente ante los
actos de corrupción denunciados, lo que envía el mensaje de que la trasgresión de las
normas no conlleva penalidad.

• La complicidad de diferentes sectores con la corrupción.
En el ámbito electoral, se señala la continuidad en el uso de los fondos públicos para
las campañas electorales, así como la falta de mecanismos para fiscalizar la
asignación de fondos a los partidos políticos de parte del Estado y de particulares.
En el ámbito legislativo, son constantes las asignaciones de recursos a entidades no
gubernamentales con vínculos directos o indirectos con los propios legisladores. En la
administración central las áreas indicadas como sensibles a los actos de corrupción
son:
• Procesos de Contratación
• Construcción de obras públicas
• Compras y suministros
• Gastos diversos no contemplados y/o documentados adecuadamente
• Apropiaciones fraudulentas del patrimonio físico del Estado
• Vinculación de Personal de libre nombramiento y remoción y de contratación
Modalidades De Corrupción
La primera de las modalidades delictivas es el peculado, que el Código lo define como
el "abuso de fondos o bienes" que estén a disposición del funcionario en "virtud o
razón de su cargo". El peculado a su vez puede consistir en el desfalco, o apropiación
directa de tales bienes, en la disposición arbitraria de los mismos o en "otra forma
semejante". En principio parecería que este delito es el que presuntamente se habría
cometido con los gastos reservados.
La segunda modalidad es el cohecho, delito bilateral, pues exige la participación de
un particular que toma la iniciativa, si cabe la expresión, de corromper al funcionario,
mediante ofertas, promesas, dones o presentes, para la ejecución de un acto propio
de sus funciones. Si el funcionario se deja corromper, obviamente también comete el
delito. La ley, considerando esta doble intervención, los sanciona a los dos con la
misma pena.
Un delito menos conocido, es el de concusión. En este caso es el funcionario el que
exige, descarada o solapadamente, un pago o contribución indebidos al particular que
tiene algún asunto pendiente de su resolución. Puede ser la continuación de un
trámite, la adjudicación o firma de un contrato, la cancelación de una factura, la
entrega de un certificado, o cualquier otra actividad burocrática.
VALORES CORPORATIVOS
Honestidad: Es el valor que me mueve a actuar con rectitud, honradez y
veracidad en todos y cada uno de los actos de mi vida.
Responsabilidad: La responsabilidad es la capacidad de responder por
nuestros actos. Es una respuesta interna, de querer asumir las consecuencias
de nuestros aciertos y desaciertos en cada decisión.
Compromiso: Es ir más allá del simple deber, trascender la norma y lograr el
deber ser.

Lealtad: Es la actitud de fidelidad y respeto hacia las personas, las instituciones
y la Patria.
Respeto: Es actuar con preocupación y consideración hacia los demás
reconociendo sus derechos.
Transparencia: Es la claridad y limpieza constante en mis actuaciones, el no
tener nada que esconder y el poder mostrar lo que hago siempre y en cualquier
lugar, con la cabeza en alto.
Eficiencia: Es la capacidad de lograr, con mi trabajo, lo que me propongo
sacándole el máximo provecho a mis virtudes y capacidades.
Pertenencia: Es identificarme con la ALCALDIA MUNICIPAL DE CABRERA, a la
que pertenezco, sintiéndome parte de ella y caminando en la misma dirección.
Tolerancia: Es la capacidad de entender y aceptar las posiciones y actuaciones
de los demás, aunque sean diferentes a las mías.
MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN
Riesgo de Corrupción: El riesgo de corrupción es la posibilidad de ocurrencia
de una conducta o comportamiento que puede derivar en una actuación
corrupta. El enfoque de riesgo es preventivo, no reparativo, mediante su
identificación es posible evitar la exposición al mismo y la presencia de los
efectos indeseables que genera la corrupción. Una entidad es vulnerable a
riesgos de corrupción cuando los factores que los configuran están presentes,
su posibilidad de ocurrencia es alta y el daño que se puede causar con su
presencia es elevado.
Mapa de Riesgos: El mapa de riesgos es un instrumento metodológico
mediante la cual se identifica un conjunto ordenado y flexible de factores que
pueden dar origen a hechos de corrupción, se califica la presencia del riesgo y
se prevén sus posibles daños. Igualmente, el mapa de riesgos es una
herramienta gerencial que puede adaptarse a las necesidades y objetivos de
quienes deseen utilizarlo. Observando los distintos factores que lo integran y
valorando la situación existente en cada entidad es posible diseñar estrategias
y acciones orientadas a evitar, controlar o minimizar la presencia de tales
riesgos.
MAPA DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ADMINISTRACION MUNICIPAL DE
COCORNA
LA GERENCIA FRENTE A LA CORRUPCIÓN
De la presencia de la corrupción en las organizaciones del Estado no está libre de
riesgo ninguna de las áreas funcionales y ninguno de los miembros de las mismas sin

importar su ubicación dentro de la estructura, la mayor o menor importancia de su
actividad, o su formación profesional.
Sin embargo, es necesario estudiar los niveles gerenciales por su importancia dentro
de cualquier organización, por la capacidad y la posibilidad de que sus acciones u
omisiones permitan o frenen los fenómenos de corrupción identificados, los que
surgen con el paso del tiempo y los que podrían aparecer si no se les anticipa de
manera decidida.
Se hace imperativo romper con las condiciones de inevitabilidad de la corrupción, a las
que se enfrentan los funcionarios públicos desde el momento de asumir la conducción
de una entidad, partiendo de la base de que siempre deben mantener las previsiones,
la planeación, los controles y los comportamientos éticos que se derivan de su cargo.
En este campo, las consecuencias de los actos del funcionario deberán estar abiertas
para el escrutinio público, y la trascendencia de los mismos deberá llegar hasta las
últimas consecuencias, cuando sean menoscabados o vulnerados el patrimonio
institucional y el interés social, buscando que la impunidad no aparezca para oponerse
a la celosa vigilancia de los intereses sociales.
MAPA DE RIESGOS
A raíz de los controles impuestos, cada vez mayores y algunos más sofisticados que
otros, muchos de los hechos de corrupción son generados de manera también
refinada y puestos en práctica por los funcionarios o personas particulares, quienes los
introducen en sus comportamientos, de forma tal que se hace difícil su detección.
Como nada de esto debe excusar a los responsables de las entidades de permitir la
corrupción, con sus acciones permisivas, por sus omisiones que igualmente le abren
paso a ese fenómeno, por la ausencia de un castigo oportuno y falta de sentido de la
previsión, siendo su obligación buscar en todos los casos reducir dramáticamente las
incidencias negativas que ella tiene sobre los intereses de las entidades, y a la larga
sobre la sociedad, se construye esta propuesta, mapa de riesgos, como una
herramienta para los administradores y estudiosos del tema.
El mapa de riesgos se construye analizando, desde una perspectiva teórica, los
riesgos de corrupción que se presentan en los niveles gerenciales.
Se contrasta lo planteado con un vistazo a lo que sucede en algunas entidades
estatales. Esto permite confrontar la validez de las apreciaciones iníciales, brinda
elementos para generar un mapa de riesgos para cualquier organización y permite
hacer algunas propuestas para prevenir y controlar esos riesgos.
El mapa de riesgos consiste en identificar las conductas de los funcionarios, directivos
en este caso, que le abrirían espacio a la corrupción. Tiene que ver también con la
presencia o ausencia de políticas, con la identificación de procesos o procedimientos
vigentes o no. Igualmente observa si hay cultura de rendición de cuentas y otras
acciones que pueden incidir positiva o negativamente en la corrupción. En fin, se trata
de señalar alertas, con base en la teoría propuesta por los analistas y estudiosos del
tema, teniendo en cuenta también las vivencias de quienes han desarrollado su
actividad en el sector público o han tenido relación con el mismo.
ESTILOS GERENCIALES Y RIESGOS DE CORRUPCIÓN
Muchos de los casos de corrupción están asociados a los estilos gerenciales
impuestos en cada organización. No significa esto que la gerencia sea sinónimo de

corrupción, pero sí que la puede permitir por acción u omisión; es decir, cada estilo
puede tener asociado uno o más riesgos de corrupción.
Estilo autoritario y riesgos de corrupción
Un directivo autoritario es la persona que, haciendo uso del poder que le confiere su
cargo, sobrepasa los límites del mismo para imponer de manera autocrática sus
propios deseos e intereses a quienes colaboran con él en la entidad o a quienes desde
fuera de ella se relacionan como clientes, proveedores o a los ciudadanos corrientes
que se acercan a la entidad.
Un directivo autoritario puede adoptar comportamientos intimidatorios y generar actos
de corrupción que usufructuarán él o las personas naturales y jurídicas directa o
indirectamente relacionadas con él, y que tienen intereses en la entidad. El gerente
puede, por ejemplo, obligar a que sus amigos sean favorecidos en las adjudicaciones
o contratos, aun cuando no cumplan con los requisitos. Nadie actúa en su contra por
temor a las represalias.
El directivo actúa de manera arrogante para la toma de decisiones, imponiendo su
voluntad, atropellando a los miembros de la organización, lo cual puede generar en los
subordinados comportamientos de oposición a ese modo de ejercer la dirección. Por
esta forma de actuar, la motivación en los individuos para cumplir con las decisiones
superiores será muy baja, pues difícilmente alguien .avasallado está dispuesto a
colaborar con quien lo somete. En una expresión de motivación adversa, las
posibilidades de control y la responsabilidad del mismo quedan en el más alto nivel y
la corrupción puede aparecer como un reto velado al autoritarismo.
MAPA DE RIESGOS - AREA GERENCIAL
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN
Alta
centralización
Exceso de poder o autoridad
concentrado
en una área, cargo o funcionario
 Discrecionalidad y posible
extralimitación de
funciones.
 Dificultad para implantar
controles.
 Ineficiencia administrativa.
RIESGO ALTO
Descentralización
sin control
Otorgamiento de
responsabilidades,
Autoridad y capacidad para
decidir, sin criterios bien definidos
y no hay rendición de cuentas
 Ausencia de controles.
 Desorden administrativo por
ausencia de políticas claras
y homogéneas.
 Derroche o
desaprovechamiento de
recursos por falta de
criterios para establecer
economías de escala.
RIESGO ALTO
Adaptación
subjetiva
de las normas
Los directivos y otras instancias
hacen uso de las normas según
sus intereses particulares.
 Interpretación y uso de
las normas para favorecer
intereses personales,
políticos o de otro tipo.
RIESGO ALTO
Ausencia
de normas
No existen reglamentación o
normas que permitan la actuación
transparente de funcionarios u otras
personas o entidades.
 Cualquier funcionario actúa
en forma indebida
amparado en la inexistencia
de las normas que debería
observar.
RIESGO MEDIO
Exceso de
normas
Proliferación de regulaciones que
Dificultan el quehacer
administrativo
 Funcionarios o particulares
pueden aprovechar para
ofrecer, con manejos
RIESGO ALTO

corruptos, la violación de
las normas o su
inobservancia
Excesiva reserva
Las instancias gerenciales no
permiten la divulgación de la
información.
Uso indebido o privilegiado de La
información. Viola el derecho a la
información RIESGO ALTO
Falta de
transparencia
Existe la percepción de que la
información divulgada es
manipulada o acomodada por la
gerencia
No hay credibilidad en la honestidad
gerencial frente a la información
divulgada.
RIESGO MEDIO
Falta de una
estrategia de
comunicación
La gerencia no muestra interés
en que la información fluya a lo
largo y ancho de la entidad.
• La falta de una estrategia gerencial
frente a la comunicación
Hace que cada instancia maneje
La información a su acomodo.
RIESGO MEDIO
Inadecuada
selección de
personal
Los procesos de selección,
incluyendo las instancias
gerenciales no cumplen con el rigor
técnico y administrativo.
• Influencia indebida de criterios
politiqueros y de intereses
particulares en las elección de
funcionarios
RIESGO ALTO
Desmotivación
Los funcionarios no están
satisfechos con la organización.
• Bajo compromiso de los funcionarios
con la transparencia en el manejo de
la organización.
RIESGO MEDIO
Falta de
profesionalismo
y baja
capacitación
Personas sin las condiciones
requeridas para desarrollar su
trabajo con calidad y a entidad no
se preocupa por prepararlas.
• Desgreño administrativo y manejo
Indebido de las funciones en las
diferentes instancias.
Mayor gravedad cuando se presenta
en el nivel directivo.
RIESGO ALTO
Mala
remuneración
El pago a los funcionarios no se
Ajusta a sus niveles de formación,
Profesionalismo y capacidad.
• Los funcionarios hacen uso indebido
de los recursos de la organización
para mejorar sus ingresos.
RIESGO ALTO
Inestabilidad
directiva
Hay alta rotación del personal en
E l nivel gerencial.
• Falta de manejo adecuado de las
Funciones y aprovechamiento
indebido por parte de funcionarios de
otros niveles.
RIESGO MEDIO
Discrecionalidad
La alta dirección tiene control
excesivo en el manejo del recurso
humano.
• Intromisión de la gerencia en las
funciones de otras instancias para
manipular las decisiones según sus
propios intereses.
RIESGO ALTO
Complacencia
Falta de autoridad o capacidad
Gerencial para tomar decisiones en
contra de quienes contravienen las
normas.
• No hay respeto de los funcionarios
por los principios éticos, con la
certeza de que pueden ser cubiertos
por la impunidad.
RIESGO ALTO
Amiguismo
Los criterios para defender las
éticas Son remplazados por
favoritismos personales o políticos
de los directivos.
• Los funcionarios y particulares
prefieren atender los intereses de los
Amigos causando detrimento a la
entidad
RIESGO ALTO
Falta de
programas
que promuevan
la ética pública
La dirección no muestra interés ni
responsabilidad para mantener
programas a favor de la ética.
• Cualquier comportamiento indebido
Puede ser tolerado, imitado o
compartido
RIESGO ALTO
Falta de probidad
Los directivos no son el mejor
ejemplo de respeto por las normas
éticas y, por el contrario, ofrecen
mal ejemplo.
• Los funcionarios se sienten en
libertad de cometer actos corruptos
por que saben que a sus directivos no
Les conviene castigarlos, por la falta
De autoridad moral.
RIESGO ALTO
Ausencia de
participación
ciudadana
No se estimula o se restringe la
Presencia de la ciudadanía o de
la comunidad en la vigilancia o
acompañamiento de las actividades
de la entidad
• Los funcionarios o los particulares
Hacen uso indebido de los intereses
O recursos de la entidad,
aprovechando la falta de control
ciudadano.
RIESGO ALTO
Inestabilidad
normativa
Cambios permanentes e
innecesarios de las normas.
• Favorecimiento de intereses
contrarios a los organizacionales.
RIESGO ALTO

RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN EL ÁREA FINANCIERA
CONSIDERACIONES GENERALES
Gran parte de las situaciones problemáticas que se detectan en el análisis de los
organismos públicos evidencia su enorme fragmentación, una superposición de
actividades, y lo que en general podríamos llamar la ausencia de una racionalidad
intrínseca que las coordine y armonice.
Estas fallas estructurales son las que, en alguna medida, crean oportunidades para las
prácticas corruptas, el desvío y el despilfarro de recursos, y más grave aún, impiden
que el beneficiario del funcionamiento de los organismos estatales, la sociedad, reciba
los bienes y servicios cuya producción justifica su propia existencia.
La definición de una metodología que en el sector público tenga como propósito la
identificación de focos de corrupción y la formulación de medidas encaminadas a
lograr la moralización de la administración pública colombiana, obliga a enfocar y a
analizar detenidamente el área financiera y todos sus componentes. Dicha área,
vinculada directamente con el manejo de los recursos financieros, presenta puntos
críticos caracterizados por su vulnerabilidad, propensión a la corrupción y manejos
indebidos en donde las normas que regulan la administración del recurso financiero
fácilmente se evaden y no restringen la capacidad delictiva de los funcionarios
corruptos.
En este sentido, una metodología que a manera general pretenda identificar puntos
críticos de corrupción debe efectuar un seguimiento a las decisiones que se toman en
materia financiera, y que guardan relación con la consecución, aplicación,
transferencia, flujo de fondos y sistemas de control de los recursos.
Es evidente que los mecanismos de control, establecidos en el área financiera, están
diseñados para evitar manejos fraudulentos y garantizar el buen uso de los recursos
financieros. No obstante, en diversas entidades públicas se observa que dichos
mecanismos, aun estando definidos y obligada la entidad a aplicarlos, no se
encuentran implementados, o estando establecidos no se observan, lo cual propicia
circunstancias favorables para el manejo indebido de los recursos.
La única manera segura de prevenir la corrupción es ser consciente de que existe y
tomar las medidas necesarias para aminorar el riesgo; siempre estará presente
mientras haya dinero o bienes de por medio y gente en posición y con intención de
aprovecharlos para su beneficio personal. Las flaquezas humanas hacen que una
pequeña proporción de personas cedan fácilmente ante propuestas o tentaciones para
cometer actos corruptos que parecen ser la salvación de sus dificultades financieras.
Este tipo de actuaciones crean hábito con gran facilidad; con el correr del tiempo se
vuelven regulares y se perfeccionan.
La inexistencia en algunos casos y en otros la debilidad de los sistemas contables, es
un denominador común en muchas entidades del sector público y en general las
entidades oficiales, presentan serias deficiencias en sus sistemas de control
financiero, concretamente en sus sistemas contables, que son desorganizados y
fácilmente permeables por conductas corruptas.

CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA
El área financiera es el eje central de toda organización, por cuanto de ella dependen,
entre otros, el manejo presupuestal, la elaboración de estados financieros, los pagos,
el manejo de excedentes de tesorería y el adecuado control sobre los bienes de cada
entidad. De la eficiencia en el manejo de los recursos, así como de su interacción con
las demás áreas para controlar los gastos, dependerá el éxito o fracaso de toda
empresa.
Los factores o situaciones de riesgo se presentan en el área financiera con mayor
frecuencia y rigor dadas las especiales circunstancias de manejo de dinero que
frecuentemente configuran conductas asociadas a fenómenos de corrupción, hechos
agravados por la inoperancia de mecanismos de control, tanto internos como externos.
PRINCIPALES RIESGOS EN EL ÁREA FINANCIERA
Los aspectos de mayor sensibilidad que conllevan riesgos de corrupción en el área,
tienen que ver con:
a) La gestión presupuestal, desde su misma planeación y programación hasta la
presentación y rendición de cuentas; son de común ocurrencia en este ítem
situaciones irregulares como inclusión de gastos no autorizados, incumplimiento de
términos, expedición de certificados sin facultad legal, prolongación de la vigencia
fiscal y modificación de reservas presupuestales mediante traslados y adiciones.
b) La colocación de recursos en el sistema financiero, reflejándose en estacionalidad
de fondos en cuentas corrientes, jineteo de fondos e inversiones en entidades de
dudosa solidez financiera, con graves perjuicios económicos para las entidades
oficiales a cambio de beneficios indebidos para autoridades y servidores públicos
encargados de su administración.
c) El atraso tecnológico, la falta de personal calificado y la ausencia de una cultura
contable hacen que la información financiera y contable se presente en forma
incompleta e inoportuna, no hay registros auxiliares que permitan identificar y controlar
los rubros de inversiones, cuentas por cobrar, inventarios, activos fijos y cuentas por
pagar; tampoco existe un adecuado archivo de los soportes contables.
MAPA DE RIESGOS - AREA FINANCIERA
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCIÓN POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACIÓN
Falta de
planeación
presupuestal
Desconocimiento de principios
básicos en la elaboración y
ejecución
del presupuesto y la gestión
financiera
• Incumplimiento de términos.
• Ordenar gastos sin facultad legal.
•Retardar el pago de obligaciones
legales.
• Traslado irregular de fondos.
• Prolongar la vigencia fiscal.
• Compra de bienes innecesarios
RIESGO ALTO
Estacionalidad
de fondos
Altas sumas de dinero son
mantenidas
en cuentas corrientes o en
caja sin generar ningún
rendimiento
• Favorecimiento a entidades
bancarias con el propósito de
obtener beneficios personales
(préstamos, comisiones, etc.).
RIESGO MEDIO
Jineteo
de fondos
Los dineros recaudados no se
registran ni se consignan
• Apropiación de dineros públicos.
• Negligencia en el recaudo de
RIEGO MEDIO

oportunamente rentas.
• Cambiar la destinación de los
recursos.
• Acuerdos con ciertas entidades
Inversiones sin
respaldo
La alta discrecionalidad de ciertos
Funcionarios permite hacer
grandes inversiones en entidades
que
No ofrecen sólido respaldo.
• Acuerdos con ciertas entidades a
Cambio de beneficios indebidos para
funcionarios.
• Pérdida de recursos del Estado
RIESGO ALTO
Falta de control
sobre los bienes
del Estado
La falta de control y las pocas
Medidas de seguridad para su
protección hacen frecuente la
pérdida
De bienes.
• Pérdida de inventarios.
• Utilización de bienes del Estado
para
Actividades particulares
• Inventarios obsoletos.
RIESGO ALTO
Recursos
tecnológicos
inapropiados
Los equipos de sistemas, así
como El software utilizado, no
corresponden a las necesidades
requeridas Por la entidad.
• Sobrecostos por alquiler o compra
de equipos no acordes con los
requerimientos.
• Generación de informes imprecisos
Y poco confiables que no revelan la
Verdadera situación financiera de la
entidad.
• Manipulación de base de datos e
inflar el pago de prestaciones y
obligaciones así como la anulación
de rentas por cobrar.
RIESGO ALTO
Atraso en la
información
contable y
financiera
La falta de coordinación, la mala
Calidad de la información y la
ausencia en algunos casos,
hacen que el proceso contable
sea dispendioso, Poco confiable y
los estados financieros se
presenten tardíamente y no sean
tenidos en cuenta para la toma de
decisiones
• Información inoportuna e
incompleta.
• Carencia de registros auxiliares que
permitan el análisis y depuración de
saldos, especialmente las cuentas
por cobrar o por pagar.
• Inexactitud en la información
transmitida.
• Falta de control y conocimiento real
de los bienes o activos fijos de la
entidad.
• Falta de conciliaciones bancarias y,
por ende, desconocimiento de los
recursos disponibles.
RIESGO ALTO
Trámites
dispendiosos
El exceso de procedimientos y
papeleos diluyen la
responsabilidad
de los funcionarios y fomentan el
cobro de impuestos para el pago
de cuentas.
• Pagos dobles.
• Demora en el pago de obligaciones
Legalmente contraídas por favorecer
aquellas previamente acordadas.
• Pérdida de credibilidad en las
entidades
RIESGO ALTO
RIESGOSDECORRUPCIÓN
EN MATERIA DE CONTRATACIÓN
RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL
En la Administración pueden surgir una serie de conductas o comportamientos
irregulares y reiterativos por parte de los servidores públicos y los contratistas en el
desarrollo de los procesos contractuales, dejando de lado los fines y cometidos
generales del Estado para atender intereses personales y privados.
A continuación se presenta una síntesis de ellos:
Direccionamiento desde el pliego de condiciones y términos de preferencia
Los pliegos de condiciones son considerados como el mecanismo o instrumento a
través del cual la administración pública establece los requisitos y condiciones de
orden jurídico, económico y de conveniencia, necesarios para la adquisición de unos

bienes o servicios, o para la ejecución de una obra, tendientes a satisfacer las
necesidades y prioridades de la comunidad como objetivo primordial del Estado
Su elaboración o confección se halla expresa y claramente regulada por el estatuto de
contratación y el decreto 734 de 2012. Se advierte que en éstos, se detallan
especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los
derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores
objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que
se consideren necesarias a fin de garantizar reglas claras y completas en el trámite del
proceso licitatorio y preservar los principios de transparencia, economía y
responsabilidad que los rige.
En otras palabras, el confeccionamiento de esos pliegos o términos de referencia
obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la administración, lo cual no evita
que al ser preparados se establezcan allí reglas, fórmulas matemáticas, condiciones o
requisitos que puedan favorecer a determinados oferentes o proponentes.
Si bien nuestro estatuto contractual establece una serie de requisitos, principios y
procedimientos para agotar los procesos contractuales, así como términos preclusivos
y perentorios en las diferentes etapas de selección para llegar a la adjudicación, en la
práctica esto no ha sido suficiente para erradicar la corrupción en el campo
contractual. Como lo anotamos, la confección de reglas en muchas oportunidades
subjetivas conlleva con posterioridad a interpretaciones por parte de los servidores
públicos según sus propias conveniencias e intereses, contraviniendo abiertamente el
principio de la transparencia.
Este criterio se califica teniendo en cuenta la factibilidad y conveniencia del Programa
de Trabajo e Inversiones y el Cronograma de Actividades, y que los mismos se
desarrollen en forma armónica y sean concordantes con el plazo propuesto y con el
programa de utilización de equipo.
El Proponente deberá anexar a la propuesta una copia, en medio magnético, del
Cronograma de Actividades (Microsoft Project versión 7.0) y del Anexo al
Cronograma de Actividades (Microsoft Excel versión 7.0).
No se asignará puntaje alguno en este criterio al Proponente que no anexe la copia en
medio magnético del Cronograma de Actividades y del anexo al Cronograma de
Actividades, ni al Proponente que no ajuste su Programa de Trabajo e Inversiones,
incluyendo los ajustes a las disponibilidades presupuestales de que trata el Pliego de
Condiciones.
Antes de proceder a la calificación del Programa de Trabajo e Inversiones de cada uno
de los Proponentes, se estudiará y verificará que el mismo se desarrolle en forma
armónica y sea concordante con el Cronograma de Actividades, el plazo propuesto y
el Programa de Utilización de Equipo; cuando el Programa de Trabajo e Inversiones
no cumpla las condiciones anteriores, éste será calificado con cero (0) puntos y no
será tenido en cuenta en el proceso de calificación de este criterio...
Como se observa, se puede determinar una calificación sobre un criterio de factibilidad
y conveniencia y de un desarrollo armónico sin precisar la forma como se obtendrá la
correspondiente evaluación por este ítem, como tampoco se podrán explicar los
alcances de las expresiones soportes de la calificación, la cual queda al criterio del
evaluador de turno.
Aclaraciones, adiciones (adendos)
Con el objeto de precisar el contenido y alcance de los pliegos de referencia, la
entidad estatal de oficio o a petición de parte, puede durante el término de la licitación
expedir aclaraciones, modificaciones o adiciones, con la obligación de informar a todas
las personas que retiraron los pliegos.

Si bien se trata de un procedimiento establecido por la ley, a través de estos
mecanismos eventualmente se pueden subsanar deficiencias o debilidades de
oferentes mediante pronunciamientos y decisiones de la administración favorables a
sus intereses, o pueden constituirse en una oportunidad para que el ente público
perfile en un momento dado a su futuro contratante.
Es pues, un procedimiento de alto riesgo en la contratación pública, que al permitir
modificaciones técnicas, económicas o de requisitos y condiciones puede inducir al
favorecimiento de un determinado proponente, por ejemplo, cuando se conceden
autorizaciones en cuanto al cambio de maquinaria, o la homologación de requisitos
profesionales por experiencia, o se emiten conceptos jurídicos de orden subjetivo,
pues el hecho de conocerse por los interesados en la propuesta las condiciones de
ésta, frente a su real situación financiera, económica, profesional o técnica pueden
buscar a través de los denominados adendos reorientaciones administrativas
tendientes a favorecer sus propios intereses; o en sentido contrario, puede constituirse
en una oportunidad para la propia administración que ha conocido la situación de los
oferentes, propiciando ventajas que garanticen un determinado pronunciamiento.
Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia
Se puede generalizar la práctica de gastos de recursos públicos, so pretexto de hacer
inversiones de orden social, sin que previamente exista un inventario de necesidades y
prioridades y, por ende, de estudios de factibilidad y conveniencia que determinen la
necesidad del servicio o adquisición de los bienes, tal y como lo ordena la
normatividad contractual.
La experiencia ha demostrado, en no pocas oportunidades, la ejecución de obras
innecesarias o repetidas, o la adquisición de bienes o suministros no requeridos, o en
cantidades excesivas, debido precisamente a la ausencia de estudios serios de
factibilidad y conveniencia, pues es sabido que tratándose de contratos de obras
públicas, los funcionarios encargados de verificar las necesidades y prioridades no se
desplazan al lugar, a efecto de establecer la naturaleza y necesidad de las obras a
ejecutar, procediéndose sobre estos irresponsables estudios a la apertura y
adjudicación de contratos, lo cual lleva como consecuencia el requerimiento de obras
adicionales que en ocasiones resultan aún más costosas que la inicialmente
programada, o la ejecución de obras no prioritarias para la comunidad.
La anterior situación se presenta con el fin de favorecer o adjudicar contratos a
personas .conocidas. de la administración, creando la necesidad a través de estudios
ineficientes, irresponsables e innecesarios.
Violación al principio de transparencia
Fraccionamiento técnico de los contratos
Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determinado que la escogencia de
los contratistas se efectúe a través de licitación pública o concurso de méritos, con el
objeto de permitir la participación de un mayor número de personas que, en igualdad
de condiciones, esté en capacidad de prestar el servicio o ejecutar la obra, lo cual
viene a ser precisamente el desarrollo del .principio de transparencia.
Sin embargo, en muchas oportunidades y valiéndose de las excepciones que la misma
ley ha consagrado, se recurre a la contratación directa, cuyo mecanismo permite cierta
discrecionalidad a las autoridades públicas en la escogencia del contratista, lo cual
determina que en una obra o servicio que por su magnitud o valor amerita el
adelantamiento de un proceso licitatorio, su objeto sea fraccionado o dividido
artificialmente a efecto de eludir el referido proceso y facilitar en esta forma la

escogencia .a dedo. de quien ha de ejecutarla. En la legislación anterior se hallaba
expresamente prohibida esta modalidad, la cual no fue recogida por la nueva
normatividad, permitiendo el uso y abuso de esta práctica, tal y como se ha verificado
en las visitas efectuadas a las diferentes entidades públicas.
En efecto, se han detectado casos en que para la ejecución de una obra cuyo objeto
perfectamente puede desarrollar un solo contratista, se ha dividido artificialmente el
objeto del mismo para darle participación hasta a 25 contratistas, con el consecuente
perjuicio económico para el erario público ante la presencia de sobrecostos, traumas
administrativos por la pluralidad de contratistas, responsabilidades diluidas, ausencia
de uniformidad en la ejecución de la obra o prestación de servicios, materiales de mala
calidad y presencia de un mayor número de interventorías, dificultando aún más los
controles administrativos, fiscales y disciplinarios.
Las anteriores situaciones necesariamente son factores decisivos para aumentar y
facilitar la corrupción administrativa imperante que, además de lesionar gravemente al
erario público, hace ineficiente al Estado y afecta la prestación de los servicios
públicos, ameritando una revisión normativa en este aspecto.
Adiciones a los contratos estatales
La Ley 80 de 1993 (artículo 40 inciso final) prevé la posibilidad de adicionar los
contratos administrativos hasta en el 50% de su valor inicial, expresado éste en
salarios mínimos, lo cual ha permitido que en procesos licitatorios se presenten ofertas
muy por debajo de su precio real a fin de obtener la adjudicación y más adelante
acudir a la adición del contrato, burlando en esta forma los procedimientos y principios
de la contratación y abriendo la puerta para que contratistas con deficiencias técnicas,
económicas, financieras y antecedentes de orden administrativo y hasta penal se vean
beneficiados con adjudicaciones que en la mayoría de los casos no van a poder
cumplir por falta de recursos ante la imposibilidad de adicionar una vez agotado el tope
del 50% establecido en la ley.
La utilización de este instrumento se ha generalizado en la administración pública, con
las graves consecuencias económicas para el erario público, toda vez que de
permitirse con cierta flexibilidad legal la adición de los contratos, las obras y servicios
resultan aún más costosos y se pueda afirmar que muy encima de sus precios reales,
a tal punto que desde la presentación de la oferta, el proponente va sobre seguro de
su incremento durante la ejecución del contrato, e incluso llega a ser considerado
como un derecho de los contratistas sin que los hechos y circunstancias ameriten su
respectiva adición.
Es preocupante que a través de este mecanismo se obtengan beneficios económicos
tanto para los contratistas como para los servidores públicos que sin ningún escrúpulo
autorizan las adiciones amparados en una norma legal, ante unos organismos de
control pasivos y una administración indiferente a este riesgo de corrupción.
Monopolio de contratistas
De tiempo atrás, se han venido conformando grupos de contratistas considerados
como los únicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, por su capacidad
económica, experiencia o trayectoria que facilita su acceso al servicio público, puesto
que intervienen en la mayoría de las licitaciones públicas con altas probabilidades de
ejecutar los contratos en sus diferentes modalidades. Se establece así una posición
dominante en el mercado contractual del Estado, que bien podría considerarse como
un monopolio, y que a su vez resulta ser una figura reprobable que vulnera los

principios de la libertad económica, de la libre competencia y de la igualdad de acceso
de los particulares al servicio público.
Así mismo, la anterior situación puede afectar gravemente el interés general que
perjudica al Estado al cerrar las posibilidades de contratar con mayor número de
particulares y propiciar la inmoralidad y la pérdida económica del Estado, que no sabe
en un momento dado si en verdad está seleccionando la mejor oferta o propuesta.
Ausencia de reglamentación para fijar precios
Es muy frecuente encontrar en el mercado disparidad en los precios que para unos
mismos bienes y servicios rigen para las personas particulares, naturales o jurídicas, y
para los entes estatales.
En efecto, se ha venido constituyendo como una práctica reiterativa el hecho de fijarle
al Estado unos precios muy superiores a los que rigen el mercado común, desde la
compra de un simple elemento de oficina hasta la ejecución de una gran obra de
ingeniería en la cotización o presentación de la oferta. Los productos son facturados
con porcentajes por encima de lo usual o del precio real del mercado, con la excusa de
que la administración es morosa en el pago de sus cuentas y porque además va
implícita la .comisión. del servidor público encargado de decidir la adquisición.
Sobre este punto, preocupa la actitud pasiva e indiferente de las autoridades
administrativas y órganos de control y vigilancia, que no obstante conocer esta
irregularidad, poco o nada hacen por buscar fórmulas de solución, pues si bien existe
un organismo encargado de llevar un registro de proponentes y proveedores, en el
cual se determinan los antecedentes contractuales y personales de los futuros
contratistas del Estado, no se ha ocupado de fijar una reglamentación que contenga
una lista de precios de todos los bienes y servicios objeto de contratación
administrativa, a la cual obligatoriamente deberían sujetarse tanto los oferentes como
la administración, so pena de hacerse acreedores a las sanciones administrativas y
penales, a fin de disminuir sustancialmente los vicios que por este aspecto afectan la
contratación pública, proteger el erario público y permitir la ejecución de mayores
obras para servicio de la comunidad.
Urgencia manifiesta
La figura de la urgencia manifiesta se halla consagrada en el estatuto contractual,
como un mecanismo a través del cual, y sin necesidad de acudir a los procedimientos
de selección o concurso público, se adquieren de manera directa los bienes o
servicios, en razón a la exigencia de la continuidad del servicio o ejecución de la obra,
o cuando se presentan situaciones relacionadas con los estados de excepción o
cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales, relacionadas con hechos de
calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre; la ley impone como requisito
previo a la contratación la declaratoria mediante acto administrativo motivado y un
control posterior por parte del correspondiente organismo de control fiscal. Se trata de
una figura tan amplia y de excepción que incluso permite efectuar traslados
presupuestales internos con el objeto de financiar las obras o servicios a contratar.
Esta modalidad de contratación pública ha llegado a ser considerada en el ámbito de
la contratación estatal como .el riesgo de la corrupción por excelencia., porque se
prescinde de los mecanismos de selección objetiva de contratación y las causas para
su determinación las pondera a su arbitrio el jefe o el encargado de los procesos
licitatorios de la respectiva entidad, mediante un acto administrativo motivado que no
se halla sujeto a recursos o revisiones jurídicas previas y que sólo cuenta con un
mecanismo de revisión posterior (de 2 meses), cuando ya los contratos muy

seguramente se han ejecutado y no existe la más remota posibilidad de revertir la
actuación. En esta forma se favorecen los contratos a los amigos o el pago de los
llamados favores políticos, pues dada la flexibilidad del mecanismo, la ausencia de
requisitos y formalidades previas y aun de controles administrativos y fiscales, se
obtienen recursos inmediatos a través de modificaciones presupuestales, omitiendo
igualmente los procedimientos regulares establecidos para ello. Sin embargo, se debe
precisar que, sobre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable
Corte Constitucional en Sentencia No. 772 del 10 de diciembre de 1998 la limitó en el
entendido de que los traslados internos que se efectúen para atender las necesidades
y los gastos propios de la declaratoria de urgencia manifiesta, sólo pueden afectar el
anexo del decreto de liquidación del presupuesto.
En síntesis, esta figura permite la escogencia a dedo del contratista, sin límite de
cuantía y sin controles o autorizaciones previas. Es tan grave su utilización, que
incluso se recurre a ella para situaciones no consideradas como de excepción, sino
para hechos y objetos que perfectamente dan espera en un proceso licitatorio serio,
transparente y objetivo. En otras oportunidades, sin expedirse el acto administrativo ni
perfeccionarse el contrato, el contratista ya ha iniciado la ejecución de las obras o
servicios, sometiendo por tanto a la administración a sus requerimientos y condiciones,
que en muchas oportunidades resultan altamente lesivos para los intereses
patrimoniales y económicos del Estado.
Su abuso se deriva además de su flexibilidad, de la ausencia de verdaderos controles
administrativos y penales que impongan serias y drásticas sanciones a quienes hacen
uso de este mecanismo de manera irresponsable.
Irregular contratación con cooperativas
Con la errónea interpretación jurídica del parágrafo del artículo 2, e inciso 1 del artículo
13 de la Ley 80 de 1993, se llegó a la conclusión de que las cooperativas y
asociaciones conformadas por entidades territoriales y consideradas como entidades
estatales, no se hallaban sujetas en sus procesos contractuales al régimen previsto en
la referida ley.
Tan lamentable criterio jurídico conllevó a la conformación de un gran número de
cooperativas que, sin reunir en muchos de los casos requisitos mínimos en cuanto a
capacidad técnica y financiera, recibieron recursos del Estado con el fin de celebrar
contratos directamente, con graves repercusiones para el patrimonio estatal, irregular
ejecución de obras y mala calidad de servicios.
Esta desviada interpretación se vino a constituir en un grave riesgo de corrupción
administrativa, toda vez que se transfieren recursos del Estado a las llamadas
cooperativas sin ninguna garantía o previsión para su seguridad; se permitió la
celebración de contratos sin el adelantamiento de los procesos licitatorios,
seleccionando .a dedo los contratistas, sin estudios de factibilidad o conveniencia, sin
ninguna garantía para el cabal cumplimiento de las obligaciones contraídas, sin ningún
tipo de control administrativo y penal, dejando por demás altas comisiones a las ya
referidas cooperativas por los manejos de los dineros públicos.
Afortunadamente la pronta intervención de la Procuraduría General de la Nación, que
a través de un concepto cuestionó tan lesiva práctica, puso freno a su desmedida
aplicación, lo cual sin embargo no obsta para que los referidos artículos sean
derogados o declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin
de que desaparezcan del mundo jurídico de manera definitiva, ya que a pesar del
concepto del señor procurador, el riesgo de aplicabilidad aún persiste, pues no
olvidemos que los conceptos no son de obligatorio acatamiento y cumplimiento
(art ículo 33 C.C.A.).

Uso irregular del contrato de prestación de servicios
Nuestro estatuto contractual lo define en su artículo 32 numeral 3 en la siguiente
forma:
Contrato de prestación de servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la
entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas
actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos
especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se
celebran por el término estrictamente indispensable.
Como se observa claramente de la definición anterior, para la celebración de esta
clase de contratos es requisito sine qua non que las actividades a desarrollar no
puedan realizarse con personal de planta o que requieran conocimiento especializado;
condición que sin embargo generalmente es desconocida abiertamente por las
autoridades administrativas, que contratan un sin número de personas para cumplir
funciones similares o idénticas a las asignadas al personal de planta, sin ninguna
justificación y con el único propósito de cumplir compromisos personales o políticos.
La anterior inobservancia ha generado a la conformación de las .plantas paralelas.
De común ocurrencia en la gran mayoría de entidades públicas, que ante la
imposibilidad de efectuar nombramientos ordinarios, bien por ausencia de vacantes o
porque la provisión de cargos debe efectuarse a través de concurso, recurren a la
figura de los contratos de prestación de servicios para ejecutar funciones
desempeñadas por personal de planta, o que administrativa y funcionalmente no son
necesarias y que sí implican grandes erogaciones para el patrimonio estatal, con el
agravante de que en la mayoría de los casos la remuneración fijada supera
ampliamente las asignaciones de los empleados de planta, originando una odiosa e
injustificada discriminación.
Por otra parte, generalmente los contratistas no reúnen los requisitos exigidos para el
ejercicio de los cargos para los cuales fueron contratados, a más de no cumplir a
cabalidad con las funciones asignadas y con el agravante de que se hallan excluidos
del poder disciplinario, no obstante desempeñar una función pública, cuyo
incumplimiento podría ser objeto de sanciones administrativas.
Es alarmante la inclusión de altas partidas presupuestales para atender estos
compromisos, sin resultados que correspondan a la inversión efectuada, lo que ha
determinado en muchas ocasiones que el número de funcionarios de planta sea muy
inferior a los que se contratan mediante la modalidad en estudio.
La situación planteada se origina en la falta de controles administrativos para esta
clase de contratos, aunada a la facilidad que este medio ofrece para el acceso al
servicio público, toda vez que no es necesario acreditar requisitos de orden legal,
como sí sucede para el ingreso de los servidores de planta; tampoco se hallan
sometidos a ninguna clase de concurso o exámenes de conocimientos para ingreso,
en tanto que la remuneración se establece al arbitrio de los contratistas.
Con el propósito de contener los efectos desmedidos en el gasto público causados por
esta modalidad, y ante el cuestionamiento de la opinión pública, el Gobierno Nacional
ha determinado (Decreto 26/98) las siguientes medidas de obligatorio acatamiento en
las entidades que financian sus gastos con recursos del Tesoro nacional:

. Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas sólo se
pueden celebrar cuando no exista personal de planta especializado para la labor
requerida.
No podrá pactarse remuneración para el pago de servicios calificados a personas
naturales o jurídicas que presenten servicios en forma continua para asuntos propios
del órgano público por un valor mensual superior a la remuneración total mensual
establecida para el jefe del organismo respectivo.
Las entidades territoriales deben adoptar .señala la misma norma., medidas similares
Contratación con compañías ficticias
Nuestro estatuto contractual dispone que todas las personas naturales o jurídicas que
aspiren contratar con las entidades estatales deberán estar inscritas, calificadas y
clasificadas en la Cámara de Comercio de su jurisdicción, con el fin de llevar un
registro sobre sus antecedentes financieros, económicos, de experiencia, de
infraestructura, etc., para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
No obstante la anterior disposición, se han consagrado excepciones, como para los
casos de urgencia manifiesta, contratación de menor cuantía, contratación de
actividades científicas o tecnológicas, contratos de prestación de servicios y de
concesión de cualquier índole y cuando se trate de adquisición de bienes cuyo precio
se encuentre regulado por el Gobierno Nacional (Art. 22, inciso 6, Ley 80) preceptiva
que se ha convertido en una vena rota al permitir toda clase de desmanes en su
utilización.
En efecto, es de frecuente ocurrencia encontrar contrataciones celebradas con
empresas fantasmas, que ofrecen en su objeto social una gran variedad de servicios
que pueden ir desde el suministro de un lápiz hasta la más sofisticada consultoría,
constituidas de la noche a la mañana, con capitales e infraestructura ficticias y socios
que en tal calidad aparecen en varias compañías oferentes y de la misma índole, y
cuya única garantía o respaldo que se le brinda al Estado es un número telefónico
correspondiente al lugar de residencia del oferente. En tal condición, no es raro
encontrar que un mismo contratista le ha suministrado a la administración útiles de
oficina, computadores, elementos de aseo, al tiempo que en otra entidad habrá
realizado contratos de consultoría o de prestación de servicios y hasta de concesión.
Aunque la intención del legislador al establecer excepciones en cuanto al registro de
proponentes y permitir la contratación directa para cierta clase de contratos fue sana
en cuanto se dirigía a consentir la adquisición de bienes de manera rápida y expedita,
obviando procedimientos y ritualidades, paradójicamente, lejos de ser considerada
como una prerrogativa, se ha constituido en un grave riesgo de corrupción
administrativa. Así, por ejemplo, de las indagaciones efectuadas encontramos que
continuamente se fraccionan las adquisiciones de bienes y servicios para abrirle el
camino a esta clase de compañías a través de la contratación directa, recurriendo a
otras ofertas de apariencia con el propósito de cumplir con el requisito final de las dos
ofertas; de ello se desprende la entrega de elementos de mala calidad que aunque son
ofrecidos por debajo de los precios normales del mercado, sus características y
condiciones no son las más óptimas para el servicio.
Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tipo de contratistas, que no
ofrecen ninguna garantía en cuanto a sus productos por su misma existencia efímera,
y dejan a la administración a la deriva sin encontrar un responsable que
económicamente repare el daño. Esto finalmente ocasiona la re adquisición de los

mismos elementos que corresponden a las verdaderas necesidades del servicio, con
el consiguiente perjuicio económico.
En este punto sería realmente importante la injerencia de la Cámara de
Comercio pasando de un papel puramente pasivo a uno activo que no se limite a
verificar que los proponentes plasmen la información solicitada en unos formularios
previamente elaborados por esa entidad, sin detenerse a constatar su veracidad,
amparados única y exclusivamente en el principio de la buena fe. Por la seriedad e
importancia de esta entidad se le debería dotar de los instrumentos jurídicos y
coercitivos para que la inscripción en el registro de proponentes corresponda a
personas jurídicas y naturales con una amplia idoneidad y trayectoria en el campo
contractual, sin antecedentes penales y administrativos y que no hagan parte del
círculo vicioso del que se ha venido hablando.
Aparte de estas últimas precisiones, sería pertinente la inscripción absoluta de todos
los contratistas del Estado, sin excepción alguna en cuanto a límites de cuantía o clase
de contratos, para lo cual sería conveniente la modificación del articulado de la Ley 80
de 1993 y sus decretos reglamentarios que consagran las excepciones comentadas.
Interventoría
Con el objeto de ejercer el examen, verificación y fiscalización en la ejecución de los
contratos, se ha previsto por la ley la figura de la interventoría, la cual es ejercida por
una persona independiente de la entidad contratante
y del contratista y que responde civil, penal y administrativamente tanto por el
incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, como por los hechos u
omisiones que le fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades.
Como se observa, a través de esta importante figura se buscó la existencia de un
control interno, inmediato y simultáneo para garantizar la efectividad y cumplimiento de
las obligaciones contraídas por el contratista. Sin embargo, en la práctica no se lleva a
cabo debido al nexo o vínculo de amistad que viene a conformarse entre interventor y
contratista, el cual distorsiona el control de verificación que se le ha encomendado; así
el interventor pasa a ser un .socio más. del contratista, que avala y aprueba todas sus
decisiones, aun en contra de la propia administración.
Así mismo, causan detrimento al erario público los altos costos de las interventorías,
ya que en algunos casos los precios de éstas son de cuantía similar al de los contratos
objeto de verificación, lo que resulta a todas luces injustificado dada la naturaleza
misma del contrato. Causan igualmente detrimento las autorizaciones impartidas por
los interventores para ejecutar mayores cantidades de obra, por cambio de
especificaciones y modificaciones técnicas, que en últimas debe aceptar la
administración. En otros casos firman actas de recibo sin verificar el efectivo
cumplimiento de las obligaciones, además de autorizar suspensiones del contrato
prolongando los términos del mismo y, por ende, aumentando los costos.
Época electoral y transferencias regionales
Se puede dar que las vigencias fiscales que coinciden con épocas electorales, las
transferencias regionales alcancen un mayor porcentaje, cuando para el mismo
período y en condiciones normales sólo llegan al 20%.
Se infiere que la razón de ser de este fenómeno es la coincidencia con los procesos
electorales al utilizarlo como mecanismo para atraer o cautivar electorado, con sus
necesarias consecuencias negativas para la administración pública, por cuanto se
dejan de lado los fines y objetivos de la contratación, y se acude al prurito de contratar

por contratar con fines electoreros y personales, sin estudios o razones de
conveniencia o de necesidad, que a la postre lo que generan son desidia
administrativa y despilfarro de los recursos del Estado.
Delegación de la función de contratación
La Constitución Política en su artículo 211 establece como mecanismo de
descongestión administrativa la delegación de funciones, fijando sus lineamientos
esenciales, al tiempo que prescribe que el Presidente de la República y demás
autoridades administrativas podrán delegar en sus subalternos algunos de sus
funciones en las condiciones que determine la ley. En el campo contractual se halla
plasmada esta autorización en la Ley 80 de 1993, en el Decreto Ley 2150 de 1995 y el
decreto 734 de 2012 al autorizar expresamente a los jefes y representantes legales de
las entidades estatales para delegar total o parcialmente la competencia para celebrar
contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos, en los servidores
públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo.
En virtud de las anteriores autorizaciones legales, los directores de mediante acto
administrativo otorgan la competencia para celebrar contratos y adelantar procesos
licitatorios a los subdirectores, lo que dispersa el compromiso y la responsabilidad,
hace más dispendiosos los procesos, facilita la identidad de contratista para la
ejecución de diferentes objetos contractuales, aumenta la disparidad de criterios en
materia contractual dado el elevado número de servidores públicos encargados de
estos manejos, con el agravante de las bajas remuneraciones que en un momento
dado estimulan la corrupción y los hace presa de favoritismos personales.
Tales circunstancias y situaciones ameritan la adopción de medidas como centralizar o
fusionar estas facultades en una sola oficina, de tal suerte que se facilite delimitar
responsabilidades y unificar criterios. Así mismo se debe fortalecer la oficina jurídica
otorgándole la importancia que en este aspecto merece, pues en el trámite de los
procesos licitatorios tanto precontractuales como contractuales es totalmente ajena, y
en la mayoría de los casos sólo llega a tener conocimiento cuando el contrato ya se ha
adjudicado o se ha ejecutado y se debe proceder sólo a su liquidación. El
aprovechamiento de esta oficina podría ser mayor al ejercitar el papel de coordinadora
en todos los procesos, verificando el estricto cumplimiento de los principios de la
contratación y, en general, responsabilizándose de los procesos tanto precontractuales
como contractuales. La dispersión de facultades no sólo contribuye a la corrupción
sino que lleva además omisiones e irregularidades en los procedimientos que originan
demandas y reclamaciones, que en últimas se revierten contra el patrimonio de las
entidades.
Caos presupuestal
La excesiva desconcentración en materia contractual, analizada en el punto anterior,
no sólo genera caos administrativo sino que repercute de manera directa en el normal
y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron casos de solicitudes de
disponibilidades presupuestales sin que finalmente se llegara a celebrar el contrato y
sin comunicar la decisión para la anulación correspondiente; en otros eventos se utiliza
para un objeto diferente a aquel para el cual fue expedida o lo que es aún más grave,
se adquieren compromisos sin el debido respaldo presupuestal o en cantidades
superiores a la existencia real, abocando a la administración a pleitos y reclamaciones
muy onerosas.

Contratos interadministrativos
Bajo esta modalidad se denominan los contratos celebrados entre entidades de
derecho público, los cuales se hallan excluidos del trámite de la licitación o concurso,
con excepción del contrato de seguro y que, como los demás contratos
administrativos, buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados. Con fundamento en la anterior modalidad contractual, se detecta la
celebración de contratos con otras entidades públicas y en particular con las entidades
territoriales como departamentos y municipios, que se encargan, en desarrollo de los
referidos contratos, de la ejecución de obras públicas y de infraestructura en sus
respectivos territorios, y cuya ejecución amerita serios cuestionamientos, toda vez que
su efectivo y cabal cumplimiento se funda sólo sobre el .compromiso institucional., ya
que, dada la naturaleza del convenio, se hallan excluidos tanto del proceso licitatorio
como de la inclusión de cualquier cláusula exorbitante y de la constitución de garantía,
que en un momento dado le puedan otorgar instrumentos a la entidad contratante para
requerir el cumplimiento del objeto contractual.
Así, se presentan obras inconclusas, de mala calidad, sin supervisión alguna; se
desarrollan obras ya ejecutadas con anterioridad o innecesarias, con altos
sobrecostos, ausencia de efectivos controles administrativos y fiscales aunados a la
descoordinación entre las partes contratantes.
En otras oportunidades, la entidad contratista cede el contrato de manera
irresponsable a terceros, quienes dada la modalidad como han accedido a la
contratación, se consideran liberados de toda responsabilidad y cumplimiento.
Caos administrativo
La falta de cuidado y diligencia en el trámite de los asuntos administrativos conduce al
desorden y al caos, que a su vez se constituyen en grandes aliados de la corrupción,
al facilitarla y, por qué no, estimularla.
Este caos se traduce en la ineficacia administrativa del Estado en el manejo de sus
asuntos; se verifica por ejemplo la ausencia de archivos o, si los hay, son llevados de
manera tan inoperante, que en un momento dado dificultan la consecución de
información o documentos y pueden fomentar el encubrimiento de hechos o acciones
irregulares.
Esta situación también fue detectada a raíz de la pluralidad de servidores públicos
encargados de una misma función, que desvirtúan todo principio de responsabilidad,
ya que ante cualquier eventualidad o irregularidad ésta se dispersa o diluye con
facilidad; además genera diversidad de criterios y políticas que sólo conllevan a
decisiones contradictorias o incoherentes sobre el mismo asunto.
Igualmente la ausencia de controles internos que verifiquen y supervisen las
competencias y atribuciones de los servidores públicos se constituye en gran riesgo de
corrupción, pues se observó la distribución de competencias en materia contractual sin
establecer ningún control o verificación, de tal suerte que su cumplimiento depende de
la voluntad y querer del servidor encargado para tal fin.
Las anteriores situaciones las corrobora la existencia de carpetas con documentos
relativos a contratos celebrados o en ejecución, a las que les faltan soportes
importantes como pólizas, disponibilidades presupuestales, recibos a satisfacción, etc.,

aparte de que no se encuentran debidamente foliadas. Así mismo se detecta un gran
número de contratos sin liquidar que no sólo generan desorden y caos administrativo
sino que además no permiten finiquitarlos y establecer el real cumplimiento de las
obligaciones contraídas.
MAPA DE RIESGOS AREA DE CONTRATACION
FACTOR DE
RIESGO
DESCRIPCION POSIBLES CONSECUENCIAS PONDERACION
Direccionamie
nto
desde el pliego
de condiciones
o términos de
referencia
En el confeccionamiento
de los Pliegos de
condiciones o términos
De referencias e
establecen reglas,
Fórmulas matemáticas,
condiciones
o requisitos para
favorecer a
determinados
proponentes.
•Facilitaelfavorecimientodelaadjudicacióndeun
contratoaunadeterminadapersona.
• Rompe el principio de igualdad entre
Los diferentes proponentes.
• Crea inseguridad jurídica en las
evaluaciones.
• Se adjudica a ofertas menos convenientes.
• Dificulta determinar una irregularidad
De carácter administrativo o penal.
• Sobrecostos.
• Obras mal ejecutadas.
• Mala calidad.
Riesgo alto
Aclaraciones,
adiciones,
adendos
El ente público mediante
pronunciamiento y
decisiones favorece
Intereses particulares y
puede perfilar
a un futuro contratista.
• Quebranta el principio de igualdad.
• Desconoce principios de transparencia y
objetividad.
• Incumplimiento en la ejecución del contrato.
• Sobrecostos.
• Obras mal ejecutadas.
Riesgo alto
Falta de
estudios
serios de
factibilidad y
conveniencia
Se ha generalizado la
práctica de
ordenar gastos, sin que
previamente exista un
inventario de
necesidades
y prioridades y, por
ende, de estudios de
factibilidad y
conveniencia.
•
Erogacionespatrimonialesinnecesariasqueconl
levandetrimentodelerariopúblico.
• Sobrecostos.
• Violación al principio de la selección objetiva.
• Favorecimiento a determinados contratistas“
conocidos” a través de contratos innecesarios.
Riesgo alto
Fraccionamien
to
técnico
Con el fin de evadir los
procesos
licitatorios, el objeto
contractual
es fraccionado o dividido
artificialmente
para facilitar en esta
forma la escogencia a
dedo de los contratistas.
• Sobrecostos.
• Desgaste administrativo injustificado.
• Dificultad en los controles y organismos de
control.
• Ausencia de pluralidad de ofertas.
• Ausencia de uniformidad en la calidad de la
obra.
• Diluye responsabilidad.
• Implica mayor número de interventoría.
• Se viola el principio de igualdad
transparencia.
• En ocasiones firman actas de recibo sin
verificar el efectivo cumplimiento de las
obligaciones.
• Se diluye la responsabilidad
Riesgo alto
Monopolio
de contratistas
Se han conformado
grupos de contratistas
considerados como los
únicos capaces de
ofrecer determinados
productos y bienes al
Estado,
estableciendo una
posición
dominante en el
mercado contractual
estatal.
• Maneja el mercado en cuanto a precios,
condiciones, calidad.
• No permite el ingreso de otros
Oferentes desconociendo el principio de la
libre competencia.
• Se viola el principio de igualdad.
• No permite la selección objetiva.
• Impide la adquisición de bienes o
servicios en mejores condiciones
de calidad y precios.
Riesgo alto
Época
electoral
y
transferencias
En épocas electorales
se
incrementanlastransfere
nciasregionalesdestinad
• Desvirtúa fines y objetivos de la
Contratación estatal.
• Genera desidia administrativa y despilfarro
de los recursos del Estado.
Riesgo bajo

regionales asalosprocesoscontract
ualesparaserutilizadasco
mo
Mecanismo para atraer
o cautivar
electorado, dejando de
lado los fines y objetivos
de la contratación
• Contrata por contratar para cautivar
electorado
FACTOR DE
RIESGO
Ausencia de
reglamentació
n
para fijar
precios
Al no existir límites para
el Estado
En cuanto a la
determinación de
precios y calidades, el
contratista
y el posible “servidor
corrupto” fijan estas
condiciones a su libre
albedrío.
• Alto costo de productos y servicios
Que adquiere el Estado.
• Detrimento patrimonial del erario público.
• Práctica tolerada y aceptada por todos que
repercute en la credibilidad
Del ciudadano en sus instituciones.
• Adquisición de bienes y servicios
no indispensables y en mayores cantidades.
Riesgo alto
Urgencia
manifiesta
Se exagera su uso para
prescindir
de los mecanismos de
selección
objetiva de contratación;
aduciendo
causales, al arbitrio del
jefe u
ordenador del gasto, se
escoge
directamente el
contratista, sin límite
de cuantía, sin controles
o autorizaciones
previas.
• Abuso de la figura a tal punto que
Se podría convertir en regla general
Y no de excepción para la contratación.
• Se adquieren compromisos económicos
injustificados.
• Permite pagar favores a políticos y amigos.
• Desconoce principios de selección
Objetiva y transparente.
• No le permite a la administración
Acceder a mayores productos o servicios.
• Afectación del nivel de inversiones.
• Conlleva un peligro por cuanto el
contratista no requiere estar inscrito en la
Cámara de Comercio.
Riesgo alto
Cooperativas
Bajo el pretexto de su
regulación
por el Código de
Comercio, se
destinan recursos del
Estado para
conformar las
cooperativas y contratar
directamente sin límite
de
cuantía, obviando las
exigencias establecidas
en la Ley 80de1993.
• Peligra gravemente el erario público.
• Ausencia de requisitos técnicos y
financieros.
• Eluden procesos licitatorios.
• Permiten pagar favores apolíticos
Y amigos concierta facilidad.
• Ausencia de estudios de factibilidad
Y conveniencia.
• Altas comisiones y remuneraciones para las
cooperativas sin justificación alguna.
• Competencia desleal frente al sector
financiero.
• Inadecuada prestación de servicios
Públicos a cargo del Estado.
Riesgo medio
Compañías
ficticias
Contrataciones
celebradas con
empresas fantasmas,
que ofrecen en su objeto
social una gran
variedad de servicios,
constituidas con
capitales e
infraestructura
ficticias y socios que en
tal
calidad aparecen en
varias compañías
oferentes y de la misma
índole.
• Se contrata con personas no idóneas.
• Pérdida de garantías para e Estado.
• Mala calidad en bienes/servicios
suministrados.
• Sobrecostos.
• Detrimento patrimonial.
• Disminución del patrimonio por
Re adquisición de bienes.
• Hace inoperante la Cámara de Comercio.
• Se burla la Ley.
Riesgo medio
Contratos
Interadministra
tivos
Al hallarse excluidos del
proceso
licitatorio y de garantías,
que en
un momento dado son
importantes
instrumentos para
requerir el
cumplimiento del objeto
• Elaboración de contratos sin estudios previos
de factibilidad y técnicos.
• Generan incumplimiento en su ejecución por
falta de información.
• Sobrecostos para la administración
Por incumplimiento y prórrogas indefinidas por
la falta de coordinación
y supervisión.
• Pérdida de controles financieros y
Riesgo bajo

contractual,
y basados únicamente
en el
compromiso
administrativo, se
pierden los controles,
facilitando
la corrupción.
Administrativos que facilitan la corrupción y la
desidia administrativa
FACTOR DE
RIESGO
Interventorías
El estrecho vínculo que
generalmente
une al contratista con el
interventor distorsiona el
control
de verificación que le es
propio de
su función, avalando y
aprobando
las decisiones del
contratista, aun
en perjuicio de la
administración.
• Altos costos de este tipo de contrato sin
resultados que reflejen su inversión.
• Avalan incumplimientos, ejecuciones
irregulares, mala calidad de materiales.
• Autorizan modificaciones técnicas,
Cambios de especificaciones de materiales,
originando mayores costos a la
administración.
•Losacuerdosentrecontratistaeinterventorsonc
onocidosenocasionesconposterioridadalaejecu
ción del contrato por parte de la
administración.
• En ocasiones firman actas de recibo
sin verificar el efectivo cumplimiento de las
obligaciones.
Riesgo alto
Delegación
para
la contratación
estatal
Se dispersa el
compromiso y la
responsabilidad, los
procesos se
tornan más
dispendiosos, aumenta
ladisparidaddecriteriosc
ontractualesyelriesgoau
mentaentantoqueestosfu
ncionariospueden
contratar altísimas
cuantías sin
control alguno.
• Se diluye la responsabilidad.
• Disparidad de criterios en materia
contractual.
• Identidad de contratistas para ejecutar
diversos objetos de las diferentes
dependencias.
• Reviste de un gran poder económico y da
competencia a funcionarios con bajo nivel
salarial.
• Genera caos administrativo.
• Debilitamiento de la oficina jurídica.
• Para las diferentes dependencias
les resulta más atractivo el ejercicio
contractual dejando de lado las
funciones propias del cargo
Riesgo medio
Irregular uso
del
contrato de
prestación de
servicios
Las autoridades
administrativas
Contratan un sin número
de personas
para cumplir funciones
similares
o idénticas a las
asignadas
al personal de planta,
sin ninguna justificación
y con el único propósito
de cumplir compromisos
personales o políticos.
• Genera “nóminas paralelas” excediendo el
número de cargos estrictamente necesarios.
• Duplicidad de funciones.
• Detrimento patrimonial.
• Dificulta el ejercicio de controles
disciplinarios y administrativos.
• Hace ineficaz el Estado.
• Las grandes partidas asignadas se podrían
utilizar en otros fines sociales.
Riesgo alto
Caos
Administrativo
La falta de cuidado y
diligencia en
el trámite de los asuntos
administrativos
se traduce en la
ineficacia administrativa
del Estado,
verificándose la
ausencia de archivos,
archivos incompletos,
ausencia
de soportes importantes
de los contratos,
contratos sin
foliar y contratos sin
liquidar.
• Ausencia de archivos.
• Encubrimiento de hechos o acciones
irregulares.
• Desvirtúa principio de responsabilidad.
• Ausencia de unificación de criterios.
• Ausencia de controles.
• Falta de soportes importantes de los
contratos.
Riesgo alto
Conciliaciones
A través de este
mecanismo se
Resuelven conflictos,
cuando dos
• Afecta gravemente los intereses
económicos y patrimoniales del
Estado.
• Es ventajosa para los intereses particulares.
Riesgo bajo

o más personas
gestionan por sí
mismas la solución de
sus diferencias con la
ayuda del tercero
conciliador. Esta
práctica ha sido
muy cuestionada por
cuanto se
ha visto que menoscaba
gravemente los
intereses del Estado.
• Se hacen arreglos sin conocimiento público
en beneficio de intereses particulares.
• Condenas al Estado por ausencia
De elementos probatorios de la conciliación.
• La negligencia de los apoderados
Del Estado compromete fácilmente
los recursos públicos.
RIESGOS DE CORRUPCIÓN EN TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS
CONSIDERACIONES GENERALES
Cuando hacemos mención a la administración pública, nos viene a la mente la idea de
adelantar un trámite, de desatar un procedimiento impredecible, de enfrentar algo
engorroso y entrabado que se interpone entre nuestra necesidad o deber de acudir en
busca de una respuesta de la autoridad y la efectiva satisfacción de esa necesidad o el
cumplimiento de ese deber materializado en un permiso, una autorización o licencia,
un certificado.
Esa idea de trámite, con su connotación marcadamente negativa, está muy arraigada
en la conciencia del ciudadano, quien asume el carácter de administrado o usuario, y
plantea, además, un problema de primer orden en las relaciones ciudadano-
administración que demanda atención y que exige se le aborde con miras a variar
radicalmente esa percepción negativa. Particularmente porque ese contacto entre el
ciudadano y el Estado es ocasión propicia para que surja el fenómeno de la corrupción
administrativa en dos niveles o momentos principales y diferenciados del actuar de la
administración: el relativo al trámite propiamente dicho o intercambio entre el
ciudadano y el funcionario, y el referente a los procedimientos que deben desarrollarse
al interior del ente estatal para atender la necesidad o facilitar el cumplimiento del
deber del ciudadano.
De ahí la importancia de establecer, con el mínimo margen de error, cuáles son los
riesgos de corrupción en el área de trámites y procedimientos, fijando para cada
agencia del Estado y en cada uno de los diversos trámites y procedimientos mapas de
riesgo que identifiquen momentos sobresalientes y permiten tipificar las posibles
conductas corruptas, determinar los costos de la corrupción, definir los daños que se
generan por la ocurrencia de las conductas reprochables y, finalmente, hacer unas
recomendaciones para minimizar riesgos de corrupción en trámites y procedimientos.
Proceso
Desde una perspectiva macro, un proceso se compone de las actividades claves
necesarias para dirigir la organización y producir resultados acordes con los objetivos
de la entidad. La definición lleva incorporado un objetivo, pues no puede concebirse un
proceso sin un objetivo determinado y la ejecución de actividades que satisfagan las
necesidades y expectativas del cliente.

Procedimientos
Expresan secuencias lógicas de actividades por medio de las cuales es ejecutado el
trabajo, utilizan recursos de diferente índole y deben generar determinados resultados
o productos.
Los procedimientos tienen un aspecto importante, la secuencia, porque cada paso se
ubica en determinado lugar y la serie de actividades secuenciales contribuyen a que el
procedimiento pueda llevarse a cabo.
Todo procedimiento tiene implícita una dinámica; unos son lentos y dispendiosos, se
detienen por la acción voluntaria y caprichosa de los ejecutores que les imponen un
freno innecesario, otros en cambio tienen una secuencia fluida y cada paso se ejecuta
en su oportunidad y sin restricciones; éstos son los que generan satisfacciones.
El éxito de los procedimientos radica en el recurso humano, pues su participación es
indispensable para su desarrollo y culminación y define la calidad de su diseño,
ejecución, evaluación y control. Así mismo, la dinámica permanente de las entidades
conlleva la presencia de disfunciones que hacen parte de la vida normal de toda
organización. Su presencia no es grave; lo preocupante es la inercia e indiferencia
para su corrección.
A continuación se indican las falencias de mayor ocurrencia que suelen registrarse en
las entidades que tienen relación directa con los procedimientos que se desarrollan en
ellas: carecen de plan estratégico, no ejecución o desvío de él; mala imagen debido a
las fallas en la calidad de los productos y el servicio; resultados financieros no
satisfactorios; aumentos injustificados en los costos; pérdida de clientes, sin indagar
las causas de la misma; excesiva centralización y paternalismo; obsolescencia
tecnológica; estructura organizacional cargada de niveles burocráticos; acumulación
real o ficticia de trabajo y presencia de desorden en los puestos de trabajo; tensión,
mal humor, irritabilidad y malestar generalizado de los empleados; deficiencias
en el medio ambiente físico del trabajo; cambios imprevistos y sin justificación de los
turnos de atención y de servicio, viéndose obligado el cliente a realizar viajes y gastos
no previstos; descortesía, irrespeto y mal trato a usuarios y compañeros de trabajo;
discriminación en el trato a clientes; anteponer las normas y reglamentos al servicio
como una forma de eludir la atención; exigir el cumplimiento de requisitos y
documentos innecesarios; proliferación de firmas, huellas, iníciales, vistos buenos y
fotocopias; excesivo control o carencia del mismo en las diferentes actividades; alto
número de quejas de los clientes, con el agravante de que no se atienden o se dilata la
solución; colas injustificadas para cualquier diligencia ante la entidad; .telefonitis., que
impide atender diligentemente a los clientes y evacuar oportunamente el trabajo;
sistema de conmutación lento; problemas en el sistema de información; producción de
datos y estadísticas innecesarios; carencia de información para evaluar los resultados
o tomar decisiones; elevado número de formatos de papelería y altos costos de la
misma.
Trámite1
Se concibe como una herramienta estatal de regulación y control a la sociedad; sin
embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos inmensos por desviación de
recursos y pérdida de gobernabilidad. La Tramitología promueve la corrupción, pues el
ciudadano en su afán por superar la inoperancia gubernamental recurre a los
servidores públicos, directamente o a través de terceros, para agilizar su proceso a
cambio de ofrecerles dinero u otras dádivas.

CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Existen procedimientos que son connaturales a la razón de ser del ente estatal, otros
que representan el soporte y los mecanismos organizacionales para que la entidad
opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya tipificidad está expresada en un
mandato legal para que existan y operen independientemente del tipo o carácter de la
entidad. Es así como pueden clasificarse en:
Procesos fines o misionales
Constituidos por el conjunto de procedimientos que expresan la naturaleza, misión y
objetivos de la entidad y tienen su concreción en la generación, producción y entrega
de servicios o funciones públicas a los usuarios y beneficiarios.
Procesos medios
Es el conjunto de procedimientos que soporta administrativa y financieramente la
planeación, operación, ejecución y resultados de los procesos fines.
Procesos normativos
Están conformados por el conjunto de procedimientos destinados a velar por la
disciplina, comportamiento y moral de los servidores públicos, el desarrollo de
sistemas de control y todos aquellos fenómenos relativos a garantizar la eficiencia,
eficacia y transparencia de la función pública.
CRITERIOS BASE PARA LA SELECCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
Los criterios base para la selección de los procedimientos deben tener en cuenta los
siguientes factores:
 Mayor contribución al gasto de la entidad.
 Mayor contacto con el público, usuarios y beneficiarios de los servicios y
funciones prestadas.
 Mayor afectación de derechos de los ciudadanos.
 Las políticas y objetivos de la alta dirección de la entidad.
 Las condicionantes de las políticas gubernamentales.
 Las decisiones de la política fiscal.
 Los valores de los grupos representativos de poder.
 La imagen institucional interna y externa.
 Los niveles de competencia existentes.
 La calidad del recurso humano, medida en términos de formación.
 Tipo de bienes, servicios o funciones generados.

PRINCIPALES ELEMENTOS DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN ASOCIADOS
A LOS PROCEDIMIENTOS
Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluación de
gestión
La ausencia de planeación, las deficiencias de la misma, así como la carencia de
sistemas efectivos y generalizados de control de resultados porque no se cuenta con
los parámetros necesarios para medir la efectividad del desempeño, no permiten
distinguir los errores causados por la mala administración de los que obedecen a
corrupción, establecer responsabilidades reales, aplicar correctivos y obtener
información oportuna y exacta. Todas estas circunstancias pueden ser aprovechadas
por los funcionarios para realizar comportamientos negligentes y por los contratistas
para obtener beneficios.
Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar y
sistematizar los procedimientos
Un trabajo tan importante como la elaboración de los manuales de procedimientos
requiere el apoyo decidido de la alta dirección; la participación activa de los mandos
medios y del personal en general; una metodología apropiada y actualizada de trabajo;
la definición de los responsables de la elaboración de los manuales y del desarrollo de
sistemas de evaluación y retroalimentación. La forma como están diseñados los
procedimientos indica si facilitan el cumplimiento de la misión de la entidad, porque su
utilización está encaminada a lograr los objetivos y su ausencia permite la invención,
por parte de los funcionarios, de mecanismos sustitutos para fines privados.
Con frecuencia el fracaso de los programas de mejoramiento de los procedimientos
radica en que no se aborda integralmente el análisis de los mismos y los planes se
limitan a la reducción del número de requisitos, pasos y documentos para determinado
proceso. Sin embargo, su transformación no está en este enfoque simple. Se debe
considerar una serie de elementos que hacen parte integral del estudio y mejoramiento
de todo proceso, para que tanto la razón de ser como el horizonte de las entidades se
tornen reales a través de los procedimientos debidamente elaborados, adoptados e
implementados.
Esquema organizacional
Se refiere a la estructura general de la entidad y específica de cada una de las áreas
que la conforman, la cual debe ser adecuada y ajustada a las disposiciones de su
creación y funcionalidad. Los esquemas organizativos con un excesivo número de
jerarquías retardan la toma de decisiones y traumatizan el desarrollo de los procesos,
al igual que los comités que a veces se crean para estudiar o atender asuntos sin
importancia o para evadir responsabilidades.
La desorganización interna y la descoordinación entre las diferentes unidades de la
entidad generan ineficiencia, desorden administrativo, reducen los controles e impiden
tomar una acción efectiva.
La estructura organizacional de una entidad debe responder primordialmente a sus
procesos básicos, fundamentales o fines, estableciendo claramente la línea ejecutiva
de la organización como el conjunto de las áreas que tienen a cargo dichos procesos,
separándola del Staff responsable de las áreas de apoyo. Infortunadamente, este
esquema conceptual no siempre es tenido en cuenta en el momento de estructurar las
organizaciones del sector público. Con frecuencia se encuentran entidades en las
cuales las áreas responsables de los procesos fines no existen formalmente, o tienen

un bajo rango en la escala jerárquica; en cambio las áreas de apoyo, administración,
financiera, recursos humanos, jurídica, ocupan un lugar de privilegio. Esta situación es
altamente inconveniente toda vez que la responsabilidad por los procesos fines o
misionales no es clara al interior de la organización, entorpece la tarea directiva,
dificulta o imposibilita la delegación de autoridad y, lo más grave, hace prácticamente
imposible una asignación de responsabilidades por resultados.
Otra consecuencia natural de este aspecto es la reducción de la eficacia de la entidad;
la agregación de valor desaparece, llegando al extremo en el cual la organización
comienza a demandar más recursos de los que produce. En la medida en que la
estructura organizacional sea transparente y privilegie una fácil definición y
armonización de metas y responsabilidades acordes con la misión de la entidad,
estará contribuyendo al éxito de la misma.
Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados
La ausencia de métodos y procedimientos documentados y actualizados es uno de los
mayores problemas que tradicionalmente enfrenta la administración pública. Al no
existir documentación, la memoria institucional se concentra en cabeza de individuos
aislados y se abre la posibilidad de que el desarrollo de un proceso cualquiera sea
susceptible de interpretaciones diversas, algunas de ellas contrarias a la moral pública.
Adicionalmente, es difícil definir parámetros de rendimiento, establecer normas de
manejo o definir metas de resultados, porque cada actividad se aproxima de manera
casuística. Así mismo, los sistemas de control, internos y externos de la entidad no
pueden ser eficaces ni eficientes porque se carece de un marco de referencia
operativo y la administración debe aceptar hechos cumplidos, para los cuales siempre
hay alguna explicación.
A menudo la formalización y documentación de los procesos y procedimientos es
percibida por las áreas como una actividad poco rentable, pero en la medida en que
las áreas misionales y de apoyo entiendan que tienen una responsabilidad por
resultados, tanto en términos de eficacia como de eficiencia, y que la organización por
procesos tiene ventajas .toda vez que permite identificar fácilmente procedimientos
críticos, tales como los denominados procesos básicos, fines o misionales y otros de
apoyo fundamentales, priorizan automáticamente las tareas a realizar en este sentido
y su actitud hacia la formalización y documentación de procedimientos tendrá que
cambiar, pasando a ser aliados activos y no pasivos de esas actividades.
Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trámite
Cada procedimiento tiene una duración que se define dentro de las condiciones
normales de desempeño de los funcionarios y de la dotación oportuna de los recursos
para realizar el trabajo. Existen dos tiempos: uno de procesamiento interno, es decir el
tiempo que tarda la entidad en ejecutar el proceso, y otro, el tiempo del cliente, usuario
o beneficiario, el que éste invierte en sus trámites ante la entidad. Los dos tiempos
deben acercarse o, por qué no, hacerlos iguales por medio del uso de tecnología y
otros mecanismos. De otra parte, el número de pasos que conforman el procedimiento
y su ordenamiento genera altos riesgos de comportamientos inadecuados de los
funcionarios.
La lógica de la secuencia nos remite a la organización del trabajo y a la búsqueda de
la ejecución del mismo de manera natural y con sentido común. En consecuencia, es
importante estudiar el ciclo y la duración real de cada etapa del procedimiento, con el
fin de que desaparezcan los cuellos de botella, se descongestione y agilice el trámite
total y los usuarios no se vean obligados a pagar a los funcionarios para que presten
sus servicios con celeridad y eficiencia.

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