Este documento analiza el proyecto de reforma a la Ley de Educación Superior colombiana y presenta algunas recomendaciones. El documento critica que el proyecto tiene una visión estrecha y utilitarista del conocimiento que no corresponde con el concepto de universidad requerido por una sociedad moderna. Además, carece de una concepción de sistema universitario diferenciado. Finalmente, el documento destaca la importancia de la Universidad Nacional de Colombia en el sistema de educación superior del país.

1. VICERRECTORIA
DOCUMENTO SOBRE EL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY
DE EDUCACION SUPERIOR
Este documento es el resultado del análisis y la reflexión de un grupo de profesores
de la Sede, sobre el proyecto de Reforma a la Ley de Educación Superior,
convocados por la Vicerrectoría de la Sede Bogotá.
Grupo de profesores:
Luis Hernando Blanco Castañeda
Jorge Iván Bula Escobar
Clemente Forero Pineda
Carlos Alberto Garzón Gaitán
Jorge Armando Rodriguez Alarcón
Carmen María Romero Isaza
Fabián Sanabria Sánchez
Juan Jose Yunis Londoño
Alejo Vargas Velásquez
Bogotá, Junio 28 de 2011

2. Vicerrector Sede Bogotá
Julio Esteban Colmenares Montañez PhD.
Apoyo
Flor Angela Díaz Vega
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3. Introducción
La propuesta de reforma a la ley 30 presentada por el Ministerio de Educación Nacional
contiene algunas iniciativas de interés. No obstante, presenta fallas que impedirían un
mejoramiento de la Educación Superior en Colombia: (a) parte de una visión estrecha y
utilitarista del conocimiento, ajena al concepto de universidad que se requiere en una
sociedad moderna; (b) carece de una concepción de sistema universitario, en cuanto no
diferencia los distintos tipos de universidad que pueden aportarle más como conjunto a la
sociedad, pretendiendo en cambio que cada una cumpla con todas las funciones asignadas;
(c) propone un esquema de financiación para las universidades públicas, consideradas en
conjunto, que no solamente prolongaría sino agravaría la progresiva disminución de sus
presupuestos, expresados como porcentaje del PIB, en especial de los destinados a
financiar obligaciones recurrentes, en contraste con la importancia creciente que tiene la
educación superior y su correspondiente financiación en los países de más acelerado
progreso económico; (d) adolece de una relación clara entre control de calidad –
acreditación por pares tutelada por el Ministerio de Educación Nacional– y auto regulación
(autoevaluación imperativa) para cada una de las instituciones que conforman el Sistema de
Educación Superior en el país.
En este documento se analizan algunos aspectos del proyecto de ley y se presentan algunas
recomendaciones con el fin de aportar elementos sobre la estructura del sistema de
educación superior, autonomía, inspección y vigilancia, y financiación. Este análisis ha sido
elaborado por una comisión de profesores convocada por la Vicerrectoría de la Sede
Bogotá, de la Universidad Nacional de Colombia.
La concepción del conocimiento y de la universidad
Una de las funciones de la universidad es contribuir al desarrollo de las naciones. La
universidad debe propender por la utilización social del conocimiento que crea y desarrolla,
pues es una institución comunitaria, matriz de conservación y de cambio, que tiene como
una de sus funciones contribuir al mundo del trabajo y al urgente desarrollo de nuevas
formas y métodos de producción, al desarrollo y conservación de la cultura, a la
modernización del Estado y de la administración en general, a la conquista de la democracia
para que los intereses afloren y los conflictos se asuman en un ambiente de cordialidad.
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4. En ese sentido, la universidad debe buscar el avance del conocimiento, más allá de la
estrecha óptica utilitarista con la que a veces se la mira y se la juzga. Ella es depositaria de la
cultura universal en sus diversas manifestaciones, y de las prácticas sistemáticas de la
actividad intelectual –independientemente de la posibilidad de la utilización inmediata de
sus creaciones. Así, las universidades han evolucionado como comunidades que comparten
valores universales tales como la libertad, la diversidad y la equidad. A excepción de
episodios oscuros de la historia, el Estado y la sociedad se han comprometido a lo largo del
último milenio a respetar y apoyar el desarrollo de estas comunidades, propiciando el
despliegue de sus funciones de enseñanza y aprendizaje, y de investigación y transferencia
social de conocimiento.
La transferencia de conocimiento de la universidad a la sociedad es una actividad compleja,
que requiere del desarrollo previo de una base importante de conocimiento científico: los
países en desarrollo enfrentan un umbral para que la conversión de los logros de la ciencia
en tecnología transferible se convierta en productiva o efectiva; dicho de otro modo, no
puede haber avance tecnológico sin desarrollo científico y creación artística. Por ello, la
universidad no puede apartarse de su misión fundamental de custodia del proceso
intelectual asociado al conocimiento y de la cultura.
En el desarrollo de esta naturaleza fundamental, hay un amplio campo para la diversidad.
Las universidades no tienen por qué responder todas a un mismo modelo. Las naciones en
principio requieren que todas las funciones de enseñanza, investigación y similares se
desarrollen en sus universidades, pero cada universidad no tiene por qué desarrollar todas
las actividades, disciplinas, y niveles y grados académicos de igual forma. En consecuencia,
es indispensable la concepción de un sistema articulado y diferenciado de educación
superior, que organice sin estandarizar, y estimule sin coartar los principios universales de la
academia, a fin de articular las distintas organizaciones de la educación superior en forma
armónica.
La misión de la Universidad Nacional en la educación superior
colombiana
Nuestra institución nació en septiembre de 1867, en el escenario propio del radicalismo
liberal, cuando se quiso poner límites al principio absoluto de la libertad de enseñanza que
había permitido la aparición de no pocas instituciones universitarias de pésima calidad
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5. científica y académica, para introducir la “suprema inspección y vigilancia estatal” en la
instrucción pública. Desde sus inicios, la misión de la Universidad Nacional se concentró
en fomentar el acceso con equidad al sistema educativo colombiano, proveer la mayor
oferta de programas académicos y formar profesionales competentes y socialmente
responsables, a fin de contribuir a la construcción de la Nación. Estudiar y enriquecer el
patrimonio del país en los órdenes científico, tecnológico, cultural y artístico, con
autonomía académica e investigativa, empezó a formar parte de su tradición. Era la época
que oponía la orientación escolástica a las nuevas tendencias dominantes en materia de
método científico, la cual tuvo entre otros protagonistas a nuestros primeros rectores:
Ezequiel Rojas y Manuel Ancízar.
Entre 1903 y 1940 se crearon en la Universidad más de 20 carreras, entre las que se
encuentran Arquitectura, Enfermería, Farmacia, Ingeniería Química, Medicina Veterinaria,
Odontología y Química. A finales de la década de los 60 se le dio impulso a los programas
de maestría en la Universidad Nacional y en el país. Los primeros programas de postgrado
fueron creados entre 1967 y 1973, y en 1986 abrieron sus puertas los primeros doctorados
de Colombia en áreas como la física, las matemáticas y la química.
La Universidad floreció con ímpetu bajo la República Liberal, gracias a las orientaciones de
la concepción intervencionista del Estado y al liderazgo del Presidente Alfonso López
Pumarejo. La concepción que de ella se tuvo en 1935 con los ajustes y adecuaciones
efectuados en 1963 y 1980 y, más recientemente, en 1993 permitieron que la Universidad
se comprometiera con el acceso de los ciudadanos menos favorecidos
socioeconómicamente a la educación superior de calidad, a las actividades de recepción,
transformación y creación en los órdenes científico, tecnológico y artístico, así como al
estudio de los problemas de la comunidad nacional y a la reflexión crítica sobre sus más
sentidas urgencias.
Hoy, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo y público,
vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial; está definida como la
Universidad de la Nación y del Estado. Alberga a 45.914 estudiantes distribuidos en 8 sedes
(Bogotá, Medellín, Manizales, Palmira, Arauca, San Andrés, Leticia y Tumaco). Tiene 2.941
profesores, de los cuales 32.7% cuenta con título de doctorado; desarrolla 98 programas de
pregrado, 116 especializaciones, 170 maestrías (y especialidades médicas) y 51 doctorados.
El número de graduados en pregrado pasó de 4.190 en el año 2003 a 6.190 en el año 2010.
En este lapso, se pasó de 493 graduados en especializaciones a 1.225; de 479 a 1.138 en
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6. maestrías, y de 27 a 82 en los doctorados (Gráficos No.1, 2, Tabla No.1).
Gráfico No.1. Evolución de graduados por formación de Pregrado, de 2003-2010.
Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.
Gráfico No.2. Evolución de graduados por formación de Posgrado, de 2003-2010.
Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.
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7. Tabla No.1. Consolidado estadísticas de graduados UN-2010
Evolución de graduados UN 2003 - 2010
Nivel
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pregrado 4.190 5.457 6.503 6.781 5.264 5.664 5.658 6.190
Posgrado 999 1.195 1.107 1.812 1.957 1.786 2.406 2.445
Especialización 493 609 533 1.038 1.015 872 1.301 1.225
Maestría 479 563 560 739 912 860 1.046 1.138
Doctorado 27 23 14 35 30 54 59 82
Total 5.189 6.652 7.610 8.593 7.221 7.450 8.064 8.635
Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.
Los objetivos fundamentales de la Universidad Nacional –tras su acreditación institucional
de altísima calidad– continúan siendo el desarrollo del sistema de educación superior, la
investigación y la creación artística en los más altos niveles. Para que el país pueda alcanzar
la excelencia en estos campos, es indispensable el fomento del Estado y la articulación de
un sistema público universitario alrededor de esta institución.
La Universidad ha sido reconocida por la sociedad como una institución autónoma por la
responsabilidad que ha tenido históricamente en la educación y formación de jóvenes.
Como institución pública ofrece educación de la más alta calidad y cuenta con una diversa
oferta de programas de pregrado y postgrado en distintas áreas del conocimiento. En este
sentido se resalta la gran dinámica y crecimiento en la oferta de programas de posgrado,
principalmente en maestrías y doctorados: la Universidad tiene actualmente una
participación del 30% y 56% en el total de programas de maestría y doctorado de las
instituciones de educación superior del país (Ver Gráfico No.3). Así mismo, la matrícula de
maestría y doctorado ha crecido significativamente en los últimos años y actualmente la
Universidad concentra el 26% de la matrícula de maestría y el 40% de la matrícula de
doctorado del Sistema de Educación Superior Colombiano (Ver Gráfico No.4).
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8. Grafico No.3. La Universidad Nacional y la oferta de programas de posgrado del
Sistema de Educación Superior Colombiano, 2009.
Grafico No.4. La Universidad Nacional y la matrícula de posgrado del Sistema de
Educaciòn Superior Colombiano, 2009.
La importancia de la Universidad pública en Colombia también se muestra con cifras
acerca de los grados en el nivel de doctorado: en la Universidad pública se han graduado
78,8% en todas las áreas del conocimiento, entre 2003 y 2009; 85,1% en matemáticas y
ciencias naturales, y 71,6% en ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines. En este mismo
período, la Universidad Nacional de Colombia aportó el 53,64% del total de doctores
graduados.
Esta diferente composición de la formación que se imparte en la Universidad Nacional,
junto con el nivel necesario de los docentes, su dedicación y la dinámica de sus grupos de
investigación explican las diferencias en su estructura de costos.
La Universidad Nacional de Colombia asumió la investigación como parte esencial de sus
procesos misionales desde mediados del siglo XX. Los esfuerzos realizados en este sentido
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9. se evidencian en el fomento a la creación y consolidación de 875 grupos de investigación en
diversas áreas del conocimiento, 19 % del total de 4.708 grupos reconocidos por
Colciencias en las distintas categorías (Ver Tabla No.2).
Tabla No.2. Grupos de investigación UN, 2010.
% participación de la
Rótulos de fila Grupos U.N.* Grupos País**
UN en el país
Categoría A1 56 216 26%
Categoría A 61 275 22%
Categoría B 116 668 17%
Categoría C 114 965 12%
Categoría D 141 1951 7%
Registrados 387 633 61%
Total general 875 4705*** 19%
*Fuente: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional de Colombia, año
2010.http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?option=com_content&view=section&layo
ut=blog&id=5&Itemid=70
**Fuente: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos de Investigación,
Tecnológica o de Innovación, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación,
Colciencias. Noviembre 12 de 2010.
*** Nota: la sumatoria real es de 4.708.
En esta misma línea, debe destacarse la publicación realizada hace dos años por el Grupo
Scimago (con base en la información publicada en Scopus), en la primera edición del
Ranking Iberoamericano SIR, que muestra “el desempeño de los investigadores en
Iberoamérica (incluyendo España y Portugal), a partir de una serie de indicadores
bibliométricos, que resultan de la publicación de al menos un artículo de las instituciones,
entre los años 2005 y 2009. En el estudio de 607 instituciones de educación superior (IES)
en el año 2010 y de 1.369 en el año 2011 entre universidades y organismos independientes,
se ratificó el liderazgo investigativo de la Universidad Nacional de Colombia en el país. La
Universidad Nacional es responsable del 25% del total de la producción científica
colombiana, y registró un avance considerable con respecto al año anterior. De acuerdo
con la publicación, “en el año 2010 ocupó el puesto 67 en el Rango IBE (incluye a España
y Portugal), y el 29 en el LAC (excluye a España y Portugal) y en el 2011, ganó 11 lugares
en el IBE hasta llegar a 56, y 4 en el LAC, ocupando el 25”.
En producción científica se experimentó un aumento en la publicación de artículos
científicos de 2.472 en el año 2010 a 3.352 artículos publicados en lo que lleva corrido el
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10. año 2011: “En los últimos 15 años se ha consolidado el semillero de investigadores
aislados que existía en los años 60 y 70. Actualmente, la UN con toda su potencialidad y
por medio de sus ocho sedes ha logrado una serie de articulaciones que han generado
formación y conocimiento mucho más consolidados”.
Como institución pública ha mantenido su carácter pluralista, pluriclasista y laico. Además,
no responde a intereses particulares, lo que le ha permitido pensar y proponer soluciones a
problemas nacionales por encima de intereses particulares o relacionados con una
rentabilidad económica. Así, a lo largo de su existencia ha cumplido con la responsabilidad
que le ha otorgado la sociedad, formando miles de profesionales, investigadores y creadores
idóneos que han multiplicado geométricamente la cobertura con calidad en el sistema de
educación superior colombiano. En vísperas de cumplir 150 años, la Universidad Nacional
deberá seguir ejerciendo su liderazgo e incidiendo en el sistema de educación superior con
el decidido apoyo del Estado.
La ciencia y la tecnología en el Sistema de Educación Superior
colombiano
En la propuesta de reforma de la Ley 30 de 1992 de Educación Superior, y en los
argumentos presentados en distintos foros por los funcionarios del gobierno, pareciera
evidenciarse un divorcio entre lo que sería un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
(SNCT) y un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES). Si bien estos dos sistemas
no se superponen uno a uno, es claro que entre ellos existen vasos comunicantes que
suponen retroalimentaciones y sinergias esenciales para el desarrollo de uno y otro.
Como lo señala la propia Constitución Nacional, la educación en general, pero la educación
superior en particular, debe permitir el acceso al conocimiento, el desarrollo científico y la
tecnología. El Sistema Nacional de Educación Superior es el que permite efectivamente el
acceso a ese conocimiento y brinda las herramientas a las personas para poder
desenvolverse en el entorno científico y tecnológico.
En la sociedad del conocimiento, el acceso al mismo no sólo es decisivo para el individuo
en sus posibilidades de ascenso social, sino que se constituye en una condición para que un
país llegue a ser un importante actor en la economía mundial. Pensar por consiguiente el
desarrollo de un país en la perspectiva de consolidar y posicionar su Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología como elemento protagónico, supone enriquecer el Sistema Nacional
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11. de Educación Superior. Esto debe hacerse a través del fortalecimiento de universidades
intensivas en investigación que lideren dicho proceso.
El entorno internacional viene demandando de las Instituciones de Educación Superior
(IES) el desarrollo de nuevos criterios de eficiencia, pasando por demandas de calidad y
exigencias como la rendición de cuentas a la sociedad. Estos criterios se han aplicado con
especial atención a las instituciones públicas. A éstas les cabe además la responsabilidad de
permitir el acceso a la educación superior de los sectores socio-económicamente más
vulnerables de la población. Pero en el caso de los países de América Latina, las
universidades públicas han jugado también un papel muy importante en el desarrollo del
sistema de ciencia y tecnología de sus respectivos países. A diferencia de algunos países
industrializados de Europa y Norteamérica, las actividades de investigación y desarrollo
tienen mayoritariamente lugar en el espacio de las universidades y del gobierno, y menos en
las empresas. Pensar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT) no puede
abstraerse de las condiciones particulares de cada sociedad. En la nuestra, es esencial
reconocer el liderazgo de la universidad en el desarrollo de este sistema. Así, el Sistema
Nacional de Educación Superior (SNES) constituye un eje central en el fortalecimiento y
consolidación del SNCT.
Dentro del SNES, el liderazgo de la investigación universitaria recae en un número
reducido de instituciones que tienen y han desarrollado las capacidades necesarias para
avanzar en este ámbito. En casi todos los sistemas del mundo, las universidades de
investigación han sido objeto de tratamiento especial, en el entendido de que sólo unas
pocas pueden y deben ser apoyadas para erigirse como las instituciones líderes en esta
actividad. La razón es que las universidades intensivas en investigación demandan ingentes
recursos para poder llevar a cabo sus proyectos de investigación. Además, son las
universidades que recogen en su seno a los estudiantes más destacados del país y de la
comunidad internacional y al personal docente mejor calificado (Altbach, 2007). Estas
universidades brindan educación en todos los niveles, con la particularidad de generar en su
seno sinergias entre la investigación y la docencia gracias a un cuerpo de docentes de
tiempo completo que usualmente han alcanzado el más alto grado de formación. Son
universidades que, sin renunciar a la docencia, están igualmente comprometidas con la
creación de conocimiento.
De ahí que sea impensable pretender que todas las instituciones de educación superior
puedan constituirse en universidades de investigación. Aún en los Estados Unidos, existe
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12. una clara diferenciación entre los colleges y las universidades; los primeros tienen como su
responsabilidad principal impartir docencia, en tanto que en las segundas (y no en todas
con la misma intensidad) se enfatizan las labores investigativas. Los colleges tienen además la
particularidad de responder a los requerimientos y características propias de su entorno
inmediato, de los condados o de las regiones aledañas. Para solo citar un ejemplo, los
trabajos de Albtach (2007) definen un sistema diferenciado como aquel que cuenta con un
conjunto de instituciones con diversos tipos de misión, diferentes estructuras y distintos
patrones de financiamiento. Es, según el autor, el modelo de California:
El sistema público de California tiene tres clases de instituciones académicas, cada
una con propósitos muy distintos. Este modelo por niveles –con colleges
comunitarios vocacionalmente de “puertas abiertas”, universidades estatales
multipropósito, y selectivas universidades orientadas a la investigación– tiene
patrones específicos de financiamiento y apoyo para cada uno de los niveles así
como muy diferentes misiones.
Si el país quiere efectivamente elevar la calidad de la educación superior, lo que supone
democratizar el acceso al más alto desarrollo posible en ciencia y tecnología, y a su vez
ampliar la cobertura y el acceso al sistema –habida cuenta del crecimiento de la población
joven y de la tasa creciente de graduación de la educación secundaria–, y mejorar así sus
niveles de desarrollo de capital humano, debe pensar en la estructuración de un sistema que
efectivamente le permita lograr ambos propósitos. En ese sentido, debe jerarquizar en dos
ejes el tipo de instituciones con las que pretende acometer tales objetivos. Por una parte, el
del nivel de complejidad de la enseñanza (los así llamados ciclos propedéuticos) y, por otra,
el del nivel del desarrollo regional del conocimiento.
En cuanto al primer eje, es inminente establecer claramente un sistema que esté liderado
por un grupo “selecto” de universidades públicas y privadas que orienten la actividad de
investigación de calidad en el país. Éstas son las únicas instituciones que están en capacidad
de insertarse en los sistemas internacionales a través de la construcción de redes con pares
académicos de universidades extranjeras de prestigio, seguidas de un grupo de
universidades que brinde la formación profesional y académica dentro de los más altos
estándares de calidad, articulando el sistema adecuadamente a la formación técnica y
tecnológica subsidiaria. Este eje debe ser redimensionado en función del papel que pueden
jugar en la difusión del conocimiento técnico y científico, en una dinámica sinérgica con las
universidades que imparten docencia de calidad y con las que hacen investigación. Por
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13. ejemplo, las universidades pueden capacitar al personal docente de las instituciones con los
más altos estándares, permitiéndoles el acceso a los procesos y productos de la
investigación que realizan las universidades líderes en cabeza de sus profesores-
investigadores.
En relación con el segundo eje, el sistema debe prever el fortalecimiento de IES en las
regiones, que al estilo de los colleges estadounidenses, puedan responder a las necesidades de
sus respectivas áreas de influencia, garantizando el acceso a una educación de calidad, que
sirvan de plataforma de lanzamiento de aquellos estudiantes que cuentan con los méritos
académicos para acceder a las universidades de investigación y así culminar los niveles más
altos de formación, vg. el doctorado. De nuevo, las sinergias aquí son importantes, las
universidades intensivas en investigación deben jugar un papel catalizador para el
fortalecimiento de la calidad de la docencia en estas IES regionales, a través de la formación
de sus docentes en las mismas condiciones mencionadas para el primer eje.
De lo anterior se desprende que además de brindarse los apoyos a ese grupo de
universidades líderes en investigación, es necesario el fortalecimiento igualmente de un
grupo reducido de universidades públicas ligadas a este tipo de labores. Esta universidad
debe además permitir el acceso a sectores de bajos recursos a la educación de más alta
calidad –con base en un criterio que sólo considere los méritos académicos, a través de sus
programas de pregrado. Por el papel que pueden jugar en el desarrollo de la investigación
con propósitos de interés nacional y regional, a través de sus programas doctorales y
centros de investigación, las universidades públicas de investigación deberían constituirse
en eje central del sistema. Dentro de éstas, conviene que haya un “buque insignia”, el cual
irá trazando la estela que han de seguir las demás tripulaciones del sistema. Ese papel lo ha
venido jugando la Universidad Nacional de Colombia, apoyada en sus pares nacionales de
carácter estatal, y con las universidades de investigación de orientación privada. La
autonomía de la Universidad Nacional es necesaria para que pueda seguir liderando e
impulsando el desarrollo del sistema.
En ese sentido, complementamos la propuesta de posible organización del Sistema
planteada por Carlos Orozco (2010), con cuatro niveles de formación académica desde el
nivel técnico hasta el avanzado, pasando por el tecnológico y el profesional, con tres
modalidades de instituciones: institutos técnicos, universidades tecnológicas y
universidades, o nuestra propuesta –representada a la derecha del gráfico, similar a la
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14. estructura actual no formalizada, con institutos técnicos, tecnológicos, universidades y
universidades de investigación, tal cual se observa a continuación.
Gráfico No 5: Especializar y organizar el sistema
Niveles Instituciones Instituciones
Académicos Opción 1 Opción2
Universidades de
Avanzados Universidades
PROPEDEÚTICOS
investigación
CICLOS
Universidades
Profesionales Universidades
tecnológicas
Tecnológicos Institutos Técnicos Tecnológicos
Técnicos Técnicos
PROPUESTA PROPUESTA
OROZCO, L 2010 UN -BOGOTÁ
Finalmente, la ampliación de la cobertura debe guardar proporción con la misión y el papel
que han de jugar estos distintos tipos de instituciones y niveles de formación. Pero la
calidad de la educación, más aún del sistema educativo en su conjunto, ha de reposar en
una clara estrategia de desarrollo que contribuya al fortalecimiento y consolidación del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, donde uno de los pilares fundamentales, sino el
principal, es la educación superior. Como bien lo subraya Albtach (2007), ningún país
estaría en capacidad de educar a todos sus estudiantes en costosas universidades de
investigación. Éstas hacen parte de un sistema, y son tan sólo una pequeña parte del
mismo. Pero son las que tradicionalmente reciben mayor aporte financiero, porque la
investigación es una actividad costosa y parte de ella se hace en áreas que no interesan a
universidades con ánimo de lucro y las privadas no disponen de recursos suficientes para
desarrollarla.
A propósito de la educación como derecho y sobre la autonomía,
inspección y vigilancia universitarias
En la Constitución Política se establece la educación como un derecho fundamental y
como un servicio público que tiene una función social. Además, la Carta Magna de
Colombia define que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia respecto del servicio educativo con el fin de velar por su calidad, por el
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15. cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos. Si bien la Ley 30/92 no considera la educación superior como derecho
fundamental, posteriormente, mediante jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional,
ella es plenamente reconocida como derecho fundamental (Corte Constitucional.
Sentencias T-492/92, T-235/95, T-423/96 y T-543/97). El principio del acceso a la
educación superior como un derecho humano (el texto constitucional se refiere al acceso
“de todas las personas aptas”) se plantea no solo en la Constitución sino también en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Con una clara filosofía de lo que significa la educación superior de alta calidad y bajo el
principio de que en la sociedad del conocimiento la educación superior es un instrumento
fundamental en los procesos de modernización y desarrollo, y que las universidades son las
fuerzas motoras que producen y difunden esos conocimientos, la Constitución garantiza la
autonomía de las universidades, plantea un régimen especial para las universidades del
Estado, promueve el fortalecimiento de la investigación científica en las universidades
oficiales y privadas, y tanto la Constitución como la Ley le asignan al Estado el papel de
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por
su calidad y el cumplimiento de sus fines, así como garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio. Esta función le corresponde al Presidente de la República y por delegación al
Ministerio de Educación Nacional. En consonancia, la Ley que se proponga deberá
reconocer la educación como un derecho fundamental y un servicio público, debe
garantizar la autonomía de las universidades y mantener como funciones propias e
indelegables del Ministerio de Educación, la organización y el fomento de la educación
superior así como la suprema inspección y vigilancia.
La universidad pública debe propender por la garantía del derecho a la educación orientada
a los mejores talentos, sin importar su condición socioeconómica. Los retornos a la
inversión en educación superior se dan por la vía de la inserción de los individuos en la
actividad económica: es responsabilidad de la política económica crear condiciones
favorables para que esos talentos en los cuales la sociedad ha invertido puedan rendir sus
frutos.
Uno de los temas más débiles en la Ley 30/92, y en el proyecto de modificación de la
misma, es que no se define un sistema de educación superior que establezca y diferencie
claramente los tipos de instituciones de educación superior, así como sus funciones,
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16. responsabilidades y obligaciones, como tampoco el proceso para pasar de un tipo de
institución a otro. Solo cambia la definición de Universidad colocando requisitos
adicionales como el de tener un programa de doctorado. En ese ámbito, es necesario que el
Ministerio mismo establezca una estructura jerarquizada que combine la excelencia en
educación e investigación y la cobertura, así como un sistema de indicadores complejos
asociado a cada tipo de institución, lo cual permite diferenciar funciones y verificar el
cumplimiento de éstas, para evitar la situación que se tiene actualmente en donde el modelo
de indicadores de gestión establecido no reconoce a cabalidad y con el detalle necesario las
diferentes capacidades y desarrollos de las universidades.
Un ejemplo de lo anterior permite ilustrar esto: En el modelo actual, los indicadores de
formación incluyen algunos ítems asociados a posgrado, sin diferenciar el tipo de programa.
Esta indefinición se extiende al tema de investigación, pues de acuerdo con el proyecto las
Instituciones de Educación Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollo
de la investigación científica, técnica y artística, así como la formación de investigadores, sin
importar si se trata de una Universidad o no, aunque aclara que las Universidades
desarrollarán una investigación de excelencia. Lo mismo sucede con los aportes que en la
Ley 30/92 se establecían para las universidades estatales u oficiales, que en el proyecto se
extienden a las instituciones de educación superior.
El proyecto de ley establece el Sistema de Calidad para la Educación Superior a fin de
garantizar el permanente mejoramiento de la calidad de ésta en el país, a través del
aseguramiento de la acreditación, la evaluación, el fomento y la inspección y vigilancia. Los
organismos de inspección y vigilancia siguen siendo básicamente los mismos y con las
mismas funciones que tenían en la Ley 30/92, es decir, autorizar la creación de
universidades y demás instituciones de educación, aprobar el ofrecimiento de programas, y
dar la acreditación de alta calidad. Esta función no siempre depende del Ministerio de
Educación o quien haga sus veces. Una de las diferencias graves es que el proyecto señala
que el Ministerio de Educación Nacional podrá, con el apoyo del Consejo Nacional de
Acreditación, autorizar mediante convenio de asociación, a personas jurídicas sin ánimo de
lucro para que se constituyan como Órganos Evaluadores de Educación Superior, siendo
éste un tema indelegable.
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17. Por último, la calidad sigue definiéndose en términos de un control previo a través del
registro calificado y de la acreditación, la cual sigue siendo voluntaria y al no definir un
sistema que establezca, diferencie y jerarquice claramente los tipos de instituciones de
educación superior, ni un sistema de indicadores asociado a cada tipo de institución, el
tema de inspección y vigilancia tampoco queda definido de manera precisa. No hay
aclaración alguna sobre el significado de los términos ni sobre su aplicación, cuando se
esperaría que instrumentos como la acreditación institucional permitieran establecer
diferencias. Más aún cuando un aspecto que figuraba en la Ley 30/92 no aparece en el
proyecto de reforma: el mandato según el cual el ejercicio de inspección y vigilancia
implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se
cumplan los objetivos previstos en la Ley y en sus propios estatutos, así como los
pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación.
Entre la obsesión por el lucro y la cobertura y la calidad
Uno de los aspectos más polémicos de la propuesta de reforma de la Ley de
Educación Superior es la creación de Universidades con ánimo de lucro. El
MEN ha indicado que la Ley permitiría la creación de dichas instituciones de modo que
puedan albergar un máximo del 10% de los estudiantes de educación superior. En este
contexto, se insiste en que es imposible atender la demanda de educación con las
instituciones de educación superior existentes, que además tienen restricciones
presupuestales para expandir su infraestructura. Por ello el gobierno propone una reforma
que permitiría la creación de 645.000 cupos para alcanzar el 50% de la cobertura en el 2014.
Para el logro del anterior propósito se plantean estrategias como destinar nuevos recursos a
las IES públicas, disminuir las tasas de interés de los créditos otorgados por el Icetex y
permitir la creación de IES privadas con ánimo de lucro. Estas últimas, en efecto,
probablemente lograrían un aumento de la cobertura pero amenazarían la calidad de la
educación. Esto se evidencia en las experiencias previas observadas en países tales como
Estados Unidos, México y Brasil, que demuestran resultados no satisfactorios.
Las Universidades con ánimo de lucro tienen como objetivo central el beneficio económico
para sus inversionistas, no la educación de sus estudiantes. Como muestran las experiencias
de otras latitudes, enfocan sus esfuerzos para vincular a los estudiantes con menores
capacidades en el sistema educativo, aquellos que no pudieron ingresar a universidades
tradicionales, entre otras razones por su falta de formación y capacitación en la educación
-17-

18. media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo general
tendrán que recurrir a los préstamos del gobierno para financiar sus estudios. De esa
manera, se desvían recursos del sector público hacia entidades privadas orientadas al lucro,
sin mayores controles sobre la calidad de los servicios que se ofrecen. En una proporción
significativa de casos, los estudiantes matriculados en esos programas, o no terminan su
formación, o una vez graduados se enfrentan a un mercado laboral altamente competitivo
con bajas posibilidades de ubicarse laboralmente. Completa este panorama, el
endeudamiento de dichos egresados, con incapacidad de responder por sus obligaciones
financieras.
Un asunto que no se ha resuelto en la estrategia de financiación a la demanda es el de la
calidad de las instituciones, toda vez que la selección es hecha por el estudiante. Se ha
propuesto reiteradamente que las IES deberían estar acreditadas institucionalmente o, por
lo menos, tener acreditado el programa académico respectivo; obviamente, a esta propuesta
se oponen aquellas entidades no acreditadas puesto que reclaman una larga fase de
transición.
El problema de la cobertura está identificado pero existen serias divergencias sobre la
manera de resolverlo, pues se renuncia a crecer por la vía de la oferta pública, cuya
institucionalidad prácticamente queda congelada por no decir que entra en declive.
Universidades públicas: ¿a hacer más con menos?
La escasez de recursos para el sistema de educación superior es una consecuencia de la
política y sus prioridades, y no un problema de la normatividad vigente; la normatividad se
orientó a establecer el aporte mínimo, porque antes de ella no estaba garantizada la
financiación ni siquiera a pesos constantes, pero nunca se había hablado de que ese valor
constante constituyera un máximo. El SUE ha documentado suficientemente esta realidad
en la que las normas van por un lado y los presupuestos por otro, violando uno de los
pilares fundamentales de la presupuestación.
Respecto a lo presupuestal el foco de la discusión se ha centrado en resolver los déficit
creados en el pasado reciente, sin pensar si lo propuesto hacia el futuro es coherente y
-18-

19. sostenible. La pregunta de fondo es si el modelo de financiación que se propone permite
cumplir con las metas establecidas en los planes de desarrollo y ampliar la cobertura con la
calidad necesaria. Cuando se analiza la propuesta del MEN contenida en el proyecto de
Ley, haciendo un ejercicio con los datos históricos se puede apreciar, como se muestra en
el Gráfico No. 6, que no ingresarán al sistema de universidades estatales tantos recursos
como se cree porque se toma como base de la propuesta el un ajuste irrisorio basado en el
crecimiento del PIB.
Gráfico No. 6. Simulación de la propuesta del MEN con datos observados
Se puede sintetizar así el asunto: las metas de cobertura y calidad pueden ser razonables y
justas con los jóvenes, pero la estrategia para lograr los fines es equivocada al pretender que
las instituciones con ánimo de lucro sean la panacea y no está financiada la oferta pública,
pues su capacidad ya fue tensionada y puesta a prueba en los pasados diez años y ahora se
acerca al umbral (Tabla No. 3), –con presupuestos prácticamente constantes- y poniendo
en riesgo la estabilidad de los gastos recurrentes y la calidad de lo que ofrecen.
-19-

20. Tabla No. 3: Participación público-privada en la cobertura del Sistema de
Educación Superior
MATRICULA TOTAL POR SECTOR
Sector 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Pœ blica 416.722 474.145 545.185 588.051 659.228 737.780 822.770 878.558 927.295
Privada 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 691.889 747.125
Total 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447 1.674.420
Participaci— n 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*
Matr’cula pœ blica 41,7% 45,2% 49,0% 49,1% 51,4% 54,1% 55,3% 55,9% 55,4%
Matr’cula privada 58,3% 54,8% 51,0% 50,9% 48,6% 45,9% 44,7% 44,1% 44,6%
Fuente: MEN Indicadores del SUE
Lo presupuestal debe ser coherente con la política en el marco de gastos de mediano plazo.
Si se habla de educación superior pública, el Estado debe garantizar el funcionamiento y la
inversión estratégica; es necesario asegurar la financiación estatal plena de los gastos
recurrentes, los cuales varían, en condiciones de eficiencia, a medida que la cifra absoluta de
demandantes y cupos de la educación superior crece y la calidad es cada vez un imperativo
mayor. Por eso, es incoherente que se mantenga una asignación a pesos constantes y que el
presupuesto para la educación superior pública decaiga permanentemente como porcentaje
del PIB y del Presupuesto Nacional.
Los presupuestos, pensando en pesos constantes, deberían entonces estar compuestos de:
a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por
aplicación de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos
recurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las
inversiones que no generan nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden
estandarizarse por tipo de gasto y por tipo de institución educativa. Los recursos que se
concertarían con el DNP y el Ministerio de Hacienda, con la coordinación del MEN,
alrededor de metas y objetivos serían las nuevas inversiones, tanto las que generan gastos
recurrentes como las que no los generan.
Si se hace el ejercicio anterior bien hecho y la norma está clara, el presupuesto debe crecer
por encima de la inflación porque los costos de personal académico y de otros rubros
crecen por encima de la inflación, debido a cambios en la productividad y a la necesidad de
aumentar cupos, entre otras cosas.
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21. Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyección de los gastos recurrentes: los viejos
y los que demanden las inversiones nuevas para crecer. Además, deben presupuestarse las
inversiones que se requieren para ampliar la cobertura, que planteó el gobierno en su Plan
Nacional de Desarrollo, mejorar la calidad y para garantizar un estado aceptable de toda la
infraestructura actual.
Esto se ha subestimado en la discusión reciente, las universidades y las otras instituciones
de educación superior, deben hacer un ejercicio juicioso de evaluar la factibilidad real de las
metas de cobertura planteadas por el gobierno nacional, confrontadas con la propuesta de
financiación que se está haciendo, pues no puede quedar como supuesto inherente que la
propuesta que está estructurando el SUE implique que con ella se lograrán las metas que
está planteando el gobierno nacional. Lo que sí es claro, como se ha señalado
reiteradamente, es que el gobierno espera muchos más y mejores resultados con menos
inversión en el sector.
Elementos para un Nuevo Esquema de Financiación de las universidades
públicas
La administración Santos ha fijado, a través del Plan Nacional de Desarrollo, metas
ambiciosas en materia de educación superior. Se trata, según el Plan, de pasar de 35% a
50% de cobertura entre 2009 y 2014, así como de elevar la calidad. Aunque las metas son
loables, los medios de financiación propuestos por el gobierno nacional, en particular los
relacionados con las universidades públicas, son inconsistentes con el logro de las mismas.
Los aportes del presupuesto nacional directamente asignados a las universidades públicas
colombianas, determinados según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que en la práctica
constituyen una fuente principal de financiación de los gastos recurrentes de tales
instituciones, representaron apenas el 0.5% del PIB en el año 2000 y desde entonces han
registrado una tendencia descendente hasta situarse en 0.4% del PIB en 2010. Dadas las
metas de ampliación de cobertura y mejora de la calidad, cabría esperar que se previera un
aumento de los aportes presupuestales en cuestión. Sin embargo, ese no es el caso. La
propuesta de reforma presentada por el gobierno Santos liga el crecimiento real de los
aportes del presupuesto nacional al crecimiento real de PIB, pero de tal modo que el
crecimiento de los aportes es -en todos los casos- inferior al crecimiento del PIB (en el
mejor de los casos, los primeros crecen apenas la mitad del crecimiento del segundo). De
-21-

22. aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades públicas
continuarían descendiendo como proporción del PIB.
Si se quiere que las universidades públicas contribuyan a la expansión de la cobertura con
calidad, es necesario establecer un esquema de determinación de los aportes del
presupuesto nacional que les permita a esas instituciones cubrir los gastos recurrentes de
manera fiscalmente sostenible. En este sentido, los costos crecen porque las universidades
han aumentado la cobertura de pregrado y han multiplicado la de postgrado y el número de
los grupos de investigación; así mismo, los costos crecen por efecto de la modernización
tecnológica y por la mejora de calidad de sus docentes y el incremento de los costos de
seguridad social de sus empleados, entre otros. Antes de hacer referencia a un esquema de
este tipo, conviene aclarar algunos malentendidos que aparecen con frecuencia en la
discusión sobre el tema.
Un primer malentendido tiene que ver con la corrección por inflación de los aportes
presupuestales que se prevé tanto en la Ley 30 de 1992, vigente en la actualidad, como en la
propuesta de reforma del sistema de educación superior presentada por el gobierno Santos.
Se suele argumentar que aumentar los aportes presupuestales por el equivalente al
incremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) ya es una muestra de la voluntad de
fortalecer financieramente a las universidades públicas. Este tipo de ajuste compensa por el
aumento del nivel de precios, pero no conlleva un aumento en términos reales de los aportes.
Si los aportes presupuestales sólo se aumentaran con las variaciones del IPC, un aumento
de la cobertura de la magnitud prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, que en la
práctica se traduce en más estudiantes matriculados y en más profesores enseñando e
investigando, implicaría una disminución real de los aportes presupuestales per cápita (bien
sea por estudiante o por profesor).
Un segundo malentendido tiene que ver con la dinámica de los aportes directos del
presupuesto nacional, expresados en términos reales. En la primera década del siglo XXI
estos aportes crecieron a una tasa promedio anual de 1,2%. En algunas instancias
gubernamentales esto se suele tomar de nuevo como indicador de la voluntad de fortalecer
financieramente a las universidades públicas. En la misma década, sin embargo, el ingreso
nacional, medido en forma aproximada por el PIB, creció en términos reales un 3.7%, en
promedio anual, algo más del triple del crecimiento de los aportes a las universidades. De
-22-

23. ahí que, como proporción del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan ido
disminuyendo. Esto no es fortalecer la universidad pública sino debilitarla, con más razón
cuando se quiere aumentar la cobertura y la calidad.
Para que las universidades públicas puedan contribuir al logro de las metas establecidas por
el gobierno nacional, es preciso un nuevo esquema de financiación que, cuando menos,
tenga en cuenta los siguientes aspectos:
1. Financiación de los gastos recurrentes.
Proveer educación superior en forma continuada requiere asegurar la financiación de gastos
que se repiten en el tiempo, entre los que sobresalen los asociados a la planta de profesores
e investigadores. También pertenecen a esta categoría los gastos de administración y
generales básicos.
Los gastos recurrentes requieren una fuente de financiación estable. En el caso de las
universidades públicas colombianas, en particular las del orden nacional, una fuente de
financiación principal de ese tipo de gastos ha sido tradicionalmente el presupuesto general
de la Nación. Esta fuente debe seguir cumpliendo ese papel.
2. Determinación del monto de los aportes recurrentes del presupuesto nacional
Los aportes directos del presupuesto nacional a las universidades públicas, que tienden a
financiar sobre todo gastos recurrentes, corresponden a la llamada financiación de la oferta.
El monto global de estos aportes debería aumentar como porcentaje del PIB o como
porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno nacional, hasta un punto consistente con
las metas de cobertura y calidad, pues su cuantía actual (0.4% del PIB) es a este respecto
insuficiente. La regla para determinar el monto de los aportes presupuestales con base en la
inflación, o, lo que es equivalente, el incremento del IPC debería abandonarse.
El monto de los aportes requeridos varía dependiendo del tipo de rendimientos a escala
observados. De manera hipotética, si la educación superior estuviera sujeta a rendimientos
constantes a escala, el número de estudiantes de las universidades públicas podría
duplicarse o triplicarse si los aportes del presupuesto nacional, expresados como
proporción del PIB, también se duplicara o triplicara, respectivamente. En la práctica,
-23-

24. puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayores
costos de contratación de profesores con doctorado.
Para que las instituciones de educación superior públicas puedan contribuir al aumento de
la cobertura con calidad propuesta por el gobierno nacional, manteniendo su participación
actual en la oferta de cupos (alrededor del 50%, con el porcentaje restante atribuible a las
instituciones privadas), se necesitaría, en un estimativo preliminar, que los aportes del
presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes pasaran del 0,4% del PIB observado
en años recientes a 1% del PIB en 2014.
Este estimativo no incluye los recursos asignados a la financiación de la demanda,
materializados en subsidios y créditos canalizados directamente a los estudiantes. También
habría que considerar si los aportes del presupuesto nacional aludidos incluyen o no entre
sus beneficiarios a instituciones consideradas de educación superior no universitaria, como
el SENA. Si las incluyen, el monto de los aportes debería ajustarse de manera consecuente.
Ahora bien, tratándose de un derecho como lo es el de la educación, si la economía no
crece o se contrae, los presupuestos de la siguiente vigencia podrían ajustarse de modo que
mantengan su poder adquisitivo, tomando como referencia el índice de precios de la
educación superior en cada uno de sus niveles; es obvio que las universidades de
investigación y las instituciones con alto componente de innovación tecnológica demandan
más recursos que las que no tienen esas características.
3. Financiación por tipo de institución
La distribución de los aportes del presupuesto nacional para gastos recurrentes entre las
instituciones de educación superior pública debería diferenciar entre tipos de instituciones.
Es común en los sistemas universitarios líderes del mundo distinguir, por ejemplo, entre
universidades de investigación, universidades de profesionalización (colleges) e instituciones
de educación tecnológica. Los costos medios y marginales no son, es de esperar, iguales
entre tipos de institución. Para efectos de asignación presupuestal, los costos deberían
estandarizarse por tipo de institución y quizás también por tipo de gasto. Las universidades
de investigaciones requieren aportes presupuestales per cápita mayores que las universidades
de profesionalización, asignaciones que pueden hacerse empleando indicadores de
complejidad que den cuenta, al detalle, de la realidad de estas diferencias misionales.
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25. Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categoría (de
investigación, de profesionalización, etc.) deben ser estrictos. De lo contrario, las
instituciones tendrían fuertes incentivos para cambiar de categoría con el objetivo central
de ganar recursos presupuestales, seguramente en desmedro de los objetivos de calidad.
Dado que se propone establecer, en el marco de un Sistema coherente de Educación
Superior, presupuestos que se ajusten en función de indicadores de complejidad y que den
cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones, el SUE debe
perfeccionar esta propuesta para hacerla viable. El enfoque de lo que se proponga debe
corregir progresivamente las desigualdades regionales que existen en educación,
investigación y desarrollo y que caracterizan a nuestra Nación. Si queremos hacer parte de
la OCDE, tenemos que merecerlo.
4. Financiación de la inversión
Convendría tener un esquema de financiación para la inversión diferente al utilizado para la
financiación de los gastos recurrentes. De una parte, hoy es ampliamente reconocido la
velocidad con la cual se producen los cambios tecnológicos y el mayor ritmo de
obsolescencia de los instrumentos tecnológicos (computadores, programas
computacionales, laboratorios, etc.), que de querer tener instituciones de punta en la
investigación suponen para las instituciones intensivas en investigación mantener un
programa de renovación acorde con los avances y desarrollos de la tecnología. Muchas de
estas inversiones conllevan nuevos gastos recurrentes (v.g. mantenimiento de laboratorios o
de instalaciones ajustadas a las nuevas normas), o bien suponen una causación circular
creciente de nuevas inversiones (v.g. actualización de programas computacionales). Por
otro lado, hay que tener en cuenta que la normatividad cambia a medida que nuevas
exigencias sociales se van traduciendo en requisitos de ley. Los derechos de la población en
condiciones de discapacidad, por ejemplo, o los requerimientos en materia de derechos de
seguridad industrial (mobiliario ergonómico y entornos seguros) o frente a riesgos de
catástrofes naturales (normas de sismo resistencia), obligan a todas las instituciones a
realizar inversiones significativas para adecuar sus instalaciones –muchas de ellas de vieja
data- a las nuevas disposiciones legales en dichas materias.
-25-

26. El país viene generando de tiempo atrás y probablemente lo seguirá haciendo hacia futuro,
importantes recursos de regalías del sector minero y de hidrocarburos, que deben ser
seriamente contemplados como una fuente importante de financiación de las inversiones
en las IES públicas, de acuerdo al indicador de complejidad previamente discutido. La
nueva ley de regalías establece una destinación de un 10% para ciencia y tecnología –una
apuesta aún modesta para un país que pretende convertirse en un actor importante de la
economía mundial en los próximo 30 años- que podrían complementar o respaldar otras
fuentes de financiamiento como recursos de la banca multilateral que en el pasado dieron
un impulso importante a la educación superior.
Un país como China, que ha establecido un esquema de IES que van desde los llamados
colleges para brindar enseñanza de pregrado hasta las universidades de investigación, pasando
por las universidades doctorales y de maestría, en el llamado Proyecto 985 ha previsto
destinar ingentes recursos más allá de los recursos regulares del gobierno para el conjunto
de la educación, para fortalecer las nueve más importantes universidades del país (todas
ellas públicas) con el fin de convertirlas en instituciones de reconocimiento mundial para
un país que cuenta con más de 1.700 universidades (Liu, 2007). Su financiación está basada
en los planes estratégicos de las propias universidades y en las metas del gobierno.
Reiteramos pues el papel fundamental de la financiación estatal en la educación superior, y
en particular del lado de la oferta, si el país realmente quiere apostarle a un desarrollo
científico y tecnológico de largo alcance. El enfoque diferencial de acuerdo al tipo y
complejidad de la institución deber ser seriamente incorporado en este proceso de
financiación. El Estado, y en consecuencia, el gobierno, no puede desentenderse ni delegar
esta responsabilidad central para el desarrollo del país.
Algunas observaciones y recomendaciones a la Propuesta de Modificación
de la Ley 30 de 1992
En síntesis son varias las recomendaciones que pueden hacerse después de analizar el
proyecto de Reforma a la Ley 30/92.
La educación superior debe aparecer explícitamente como un derecho fundamental,
en los términos que lo establece la Corte Constitucional.
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27. Es necesario establecer un sistema de educación superior que establezca y
diferencie claramente los tipos de instituciones de educación superior, así como sus
funciones, responsabilidades y obligaciones, el proceso para pasar de un tipo de
institución a otro. Una sugerencia es la siguiente:
 Universidades de investigación: aquellas instituciones públicas o privadas
consolidadas, que además de ofrecer la formación más completa y de
excelencia en pregrado en las distintas áreas del conocimiento, orientan y
realizan investigación básica y aplicada de excelencia, sus resultados y
aportes son contrastables y reconocidos por la comunidad académica
nacional e internacional y ofrecen programas de doctorado en las áreas de la
ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. Deben tener acreditación
institucional.
 Universidades: aquellas instituciones públicas o privadas consolidadas, cuyo
énfasis está orientado a ofrecer formación profesional y académica en
pregrado bajo los más altos estándares de calidad de excelencia. Deben
tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las áreas de
conocimiento que ofrecen. Pueden paulatinamente ofrecer programas de
especialización y maestría previa autorización del Ministerio de Educación.
En la medida que avancen en el desarrollo de investigación científica,
técnica y artística, así como en la formación de investigadores y sean
autorizadas para ofrecer programas de doctorado en las áreas de la ciencia,
la tecnología, las humanidades y las artes, podrán solicitar al Ministerio la
clasificación como Universidades de Investigación.
 Instituciones de Educación Superior: aquellas instituciones consolidadas que
ofrecen una formación técnica y tecnológica bajo los más altos estándares
de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado
en cada una de las áreas de conocimiento que ofrecen.
La autonomía debe estar ligada a la acreditación institucional tanto de las
Universidades de Investigación como de las Universidades.
Debe quedar claro que es función indelegable del Estado la inspección y vigilancia
de todas las instituciones de educación, es decir, el Estado debe autorizar la
creación de Universidades de Investigación, Universidades y demás instituciones de
educación, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditación de alta
calidad de programas e instituciones.
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28. Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados que
den cuenta de las diferentes funciones que desarrolla cada tipo de instituciones de
educación superior y permitan determinar la calidad en el cumplimiento de sus
respectivas funciones.
Debe establece claramente en qué consiste la diferencia entre inspección y
vigilancia. Podría pensarse que la primera hace referencia al control previo de
Instituciones de Educación Superior que no tengan acreditación institucional y la
segunda al control a posteriori que debe ejercer el Gobierno frente a las Instituciones
de Educación Superior que cuentan con acreditación institucional de calidad.
Debe eliminarse el concepto de Universidad con ánimo de lucro.
El régimen especial debe aplicarse solamente a las universidades y universidades de
investigación estatales u oficiales y se debe reconocer allí el papel asesor y
orientador en educación superior que debe jugar la Universidad Nacional de
Colombia.
Si bien es plausible el interés del gobierno por aumentar la cobertura de educación
de educación superior, así mismo debe ser explícita la voluntad política de
incrementar sensiblemente los recursos públicos para la educación superior.
Los recursos del sector público deben dirigirse principal si no únicamente a
Universidades e Instituciones de educación superior públicas, estatales u oficiales.
La financiación de las Universidades públicas, estatales u oficiales debe ser estable,
seguro en el largo plazo y suficiente para garantizar el cumplimiento de sus
funciones. Por ello debe contemplar no solo la financiación a la demanda sino la
calidad de las instituciones. Es decir, las Universidades de investigación deben
recibir recursos adecuados que además de garantizar que puedan ofrecer una
formación de excelencia en pregrado, puedan realizar investigación, crear
conocimiento nuevo y ofrecer formación avanzada a nivel de doctorado. Los
presupuestos deben asignarse en función de indicadores de complejidad que den
cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones y del
cumplimiento de sus respectivas funciones.
Los presupuestos deberán estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de la
vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicación de la normatividad
vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastos
recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan
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29. nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados por
tipo de institución y por tipo de gasto.
La fuente principal de financiación de los gastos de las Universidades públicas debe
ser el presupuesto general de la Nación y debe expresarse como porcentaje del PIB
diferenciando el aporte a las Universidades de Investigación y a las Universidades.
Si se quiere un presupuesto estatal coherente con las metas propuestas, los aportes
del presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes de las Universidades
Públicas deberían pasar progresivamente de representar el 0,4% del PIB, observado
en años recientes, hasta alcanzar el 1% del PIB en 2014.
Si se busca además tener un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES) que
se constituya en el eje central para el fortalecimiento y consolidación del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT), el presupuesto nacional debe contribuir
de forma significativa las nuevas inversiones de las universidades públicas, y en
particular de las universidades de investigación, pues su desarrollo es insostenible
basado en la generación de recursos propios. Recuérdese que la investigación es per
se una actividad costosa y depende del decidido apoyo estatal.
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30. Referencias citadas:
__Altbach, P. G., “Empires of Knowledge and Development”, en Altbach, P. G. & Balán,
J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. The
Johns Hopkins University Press, 2007.
__Barragán, D. José Luis: Artículo “Crece la producción científica de la UN”; UN Periódico,
Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Sección Educación, pag.5.
__Bernardes, A.T. & Albuquerque, E.M. (2003). “Cross-over, thresholds, and interactions between
science and technology: lessons for less-developed countries”. Research Policy 32 (2003) 865–885.
___Castro, V. Liliana: “Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos de
Investigación Tecnológica o de Innovación”. Dirección de Fomento a la Investigación
.Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias,
Noviembre de 2010.
___ Herrera de la Hoz, Cesar Enrique: Artículo: “Educación Superior con ánimo de lucro: riesgo
para la calidad”; UN Periódico, Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Sección
Educación, pag.5.
___ Liu, Nian Cai: “Research Universities in China: Differentiation, Classification, and Future
World-Class Status”, en Altbach, P. G. & Balán, J.; Transfroming Research Universities in Asia and
Latin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007.
Documentos:
Oficina Nacional de Planeación: Datos estadísticos, año 2010. Universidad Nacional de
Colombia.
Oficina Nacional de Planeación: Plan Global de Desarrollo 2010-2012. Universidad
Nacional de Colombia.
Secretaria General, Secretarías de Sede: Estadísticas graduados 2003-2010, Universidad
Nacional de Colombia.
Páginas internet:
Vicerrectoría Académica: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional de
Colombia. http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?
option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70
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31. Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: José Gregorio
Hernández Galindo.
Corte Constitucional. Sentencia No. T-235/95. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo
Mesa.
Corte Constitucional. Sentencia T-423/96. Magistrado ponente: Hernando Herrera
Vergara.
Corte Constitucional. Sentencia T-543/97. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy
Cabra.
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