Anuario iberoamericano 2011

Anuario
Iberoamericano
2011
Argentina Bolivia Brasil Colombia
Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador
España Guatemala Honduras México
Nicaragua Panamá Paraguay Perú
Portugal Principado de Andorra
República Dominicana Uruguay Venezuela

Carlos Malamud
Federico Steinberg
Concha Tejedor
(eds.)

Anuario
Iberoamericano
2011

REAL INSTITUTO ELCANO AGENCIA EFE, S.A.

PRESIDENTE: Gustavo Suárez Pertierra PRESIDENTE: Álex Grijelmo

EDITORES: Carlos Malamud y Federico Steinberg EDITORA: Concha Tejedor (Directora de
(Investigadores Principales) Documentación)

COORDINADORA: Isabel Hernansanz

Consejo Asesor: Gustavo Suárez Pertierra (Presidente del Real Instituto Elcano), Álex Grijelmo (Presidente de la
Agencia Efe), Pilar Tena (Subdirectora del Real Instituto Elcano), Ana Vaca de Osma (Directora de Comunicación de
la Agencia Efe), Carlos Malamud y Federico Steinberg (Investigadores Principales del Real Instituto Elcano), y Concha
Tejedor (Directora de Documentación de la Agencia Efe)

Con la colaboración de las Delegaciones de la Agencia Efe:

Argentina: Mar Marín Guatemala: Carlos Arrazola
Bolivia: Antonio Martínez Honduras: Germán Reyes
Brasil: Jaime Ortega México: Patricia Vázquez
Chile: Manuel Fuentes Nicaragua: Filadelfo Martínez
Colombia: Esther Rebollo Panamá: Hernán Martín
Costa Rica: Nancy de Lemos Paraguay: Jesús Álvarez
Cuba: Soledad Álvarez Perú: Javier Otazu
Ecuador: César Muñoz Portugal: Emilio Crespo
El Salvador: Laura Barros República Dominicana: Jesús Sanchís
Estados Unidos: María Luisa Azpiazu Uruguay: Raúl Cortés
Miami-Puerto Rico: Emilio Sánchez Venezuela: José Luis Paniagua

La sección LOS BICENTENARIOS DE LAS INDEPENDENCIAS LATINOAMERICANAS EN 2011 ha sido realizado
por el Real Instituto Elcano con la colaboración de Jaime Otero, Investigador Principal de Lengua y Cultura, y
Beatriz García.

Centro de consulta:
EFEDATA (Base de Datos de la Agencia EFE)

Maquetación: Quinteral, Servicios Gráficos, S.L.

Anuario Iberoamericano 2011
© Agencia Efe y Fundación Real Instituto Elcano
Reservados todos los derechos.
ISSN: en trámite

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Carlos Malamud
Federico Steinberg
Concha Tejedor
(eds.)

Anuario
Iberoamericano
2011

ÍNDICE

Mensaje del presidente de Paraguay, Fernando Lugo........................................................... 9

Presentación. Gustavo Suárez Pertierra, presidente del Real Instituto Elcano, y Álex
Grijelmo, presidente de la Agencia Efe. .............................................................................. 11

Introducción. Carlos Malamud y Federico Steinberg, investigadores principales del Real
Instituto Elcano, y Concha Tejedor, directora de Documentación de la Agencia Efe. ........... 13

I. ANÁLISIS 21
Las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe tras la Cumbre de Madrid: el
fin de un ciclo político y la necesidad de una nueva estrategia. José Antonio Sanahuja. 23

América Latina 2040: una agenda para un futuro de prosperidad compartida. Claudio
M. Loser y Drew Arnold................................................................................................ 45

Las inversiones directas españolas en América Latina en el período 2001-2010. Alfredo
Arahuetes...................................................................................................................... 67

Tiempo de cambio: La reinvención de los medios de comunicación dirigidos al público
latinoamericano en España. Patricia Villarruel Gordillo ................................................. 87

Las dificultades de la alternancia después de cuatro gobiernos: el primer año del
gobierno de Sebastián Piñera en Chile. Carlos Huneeus ............................................... 97

II. PAÍSES 115
Argentina ...................................................................................................................... 117
Bolivia .......................................................................................................................... 127
Brasil ............................................................................................................................ 137
Chile ............................................................................................................................. 151
Colombia ...................................................................................................................... 161
Costa Rica .................................................................................................................... 171
Cuba ............................................................................................................................. 179
Ecuador ........................................................................................................................ 185
El Salvador .................................................................................................................... 195

España .......................................................................................................................... 203

Estados Unidos ............................................................................................................. 213
Guatemala .................................................................................................................... 223
Honduras ...................................................................................................................... 231
México ......................................................................................................................... 239
Nicaragua ..................................................................................................................... 249
Panamá ......................................................................................................................... 257
Paraguay ....................................................................................................................... 267
Perú .............................................................................................................................. 275
Portugal ........................................................................................................................ 285
Principado de Andorra .................................................................................................. 295
Puerto Rico ................................................................................................................... 301
República Dominicana ................................................................................................. 307
Uruguay........................................................................................................................ 315
Venezuela ..................................................................................................................... 325

III. LOS BICENTENARIOS DE LAS INDEPENDENCIAS LATINOAMERICANAS 337
Un balance de los bicentenarios latinoamericanos: de la euforia al ensimismamiento.
Carlos Malamud ........................................................................................................... 341

El Salvador .................................................................................................................... 363

Paraguay ....................................................................................................................... 367

Uruguay........................................................................................................................ 371

Venezuela ..................................................................................................................... 375

IV. XX CUMBRE IBEROAMERICANA. DECLARACIÓN DE MAR DEL PLATA 381
Organismos internacionales. Webs ............................................................................... 391

La Agencia Efe en Iberoamérica y Estados Unidos......................................................... 393

ANUARIO IBEROAMERICANO 2011

MENSAJE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
PARAGUAY
Fernando Lugo

Este año 2011 Paraguay celebra el 200 impulso del desarrollo económico de los países
aniversario de la proclamación de Independencia. que la componen, pero además y sobre todo para
La conmemoración de este hito histórico para la la consolidación de regímenes democráticos y
libertad del pueblo guaraní, y de todas aquellas pluralistas en las endebles democracias de aquel
personas que fueron acogidas en su seno como momento. No obstante, esta integración se debe
consecuencia de los movimientos migratorios, sin dar bajo el principio de igualdad precisamente
embargo no es motivo de separación con respecto para que el desarrollo alcance a todos y no a una
a los otros pueblos que componen la comunidad pequeña parte de la población o a unas áreas
iberoamericana, sino de unión gracias a los económicas determinadas. En este afán por lograr
lazos históricos, culturales y, ahora ya, también esas mayores cotas de igualdad se enmarca el
económicos que nos acercan cada vez más a ellos. reclamo paraguayo por disponer libremente de la
Los 200 años de historia del Paraguay energía que produce, instrumento imprescindible
independiente son un paradigma de la evolución para el desarrollo de nuestra nación, en un trato
de un Estado hacia mayores cotas de libertad y reparto igualitario con nuestros vecinos y
individual, igualdad social e integración regional. hermanos: Argentina y Brasil, ambos miembros
Los largos periodos de sistemas autárquicos del MERCOSUR.
que padeció esta república a lo largo de esos A nivel continental, a la Organización de
200 años son el pasado. El futuro apunta a Estados Americanos (OEA) se ha sumado una
otros horizontes. En un mundo globalizado por nueva propuesta que pretende mirar y solucionar
las nuevas tecnologías y la economía de escala las problemas que aquejan a las naciones
mundial, el único horizonte posible para una latinoamericanas desde una perspectiva no
nación como Paraguay es apostar firmemente por contaminada por visiones ajenas a nuestras
los procesos de integración regional. Procesos realidades, por otra parte tan comunes en
que, sin descuidar la vertiente económica, deben todos nuestros países: la Unión de Naciones
hacer mayor hincapié en la integración política Suramericanas o UNASUR. Esta organización
para el bienestar de nuestros pueblos. no pretende desplazar ni sustituir a la OEA,
Estos procesos de integración podemos sino complementarla, pero esta vez con miradas
diferenciarlos en tres niveles: el estrictamente exclusivas desde el Sur. Esta organización, que
regional, el continental y el mundial. apenas está dando ahora sus primeros pasos, es
A nivel regional la apuesta se centra en vital para la integración de nuestros pueblos que
el fortalecimiento de una organización, que hace 200 años se sacaron el yugo colonial y ahora
precisamente cumplirá su vigésimo aniversario deben deshacerse del lastre de un nuevo yugo:
también en 2011: el Mercado Común del Sur o el del imperialismo económico. En UNASUR el
MERCOSUR. Estructura que ha servido para el principio que debe gobernar sus acciones es el

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ANUARIO IBEROAMERICANO 2011 Mensaje del presidente de la República de Paraguay

de la colaboración y cooperación mutua entre marginados como nunca antes en la historia
todos sus miembros que, por otra parte, deben de la humanidad. La educación, la salud, la
ser obligatoriamente y sin excusa ninguna Estados protección al medio ambiente son compromisos
democráticos, a lo que sin duda ayudará la ineludibles para nuestros gobiernos y exigencias
aplicación de la cláusula democrática aprobada irrenunciables para nuestros pueblos. Reto ante
en la Cumbre de Georgetown en noviembre de el cual los gobernantes debemos estar a la altura
2010. de ofrecer soluciones efectivas, ingeniosas y
Por último, a nivel mundial la apuesta duraderas.
paraguaya se halla en la consecución de un La República del Paraguay acogerá en 2011, por
mundo multipolar, donde cada pueblo más que primera vez en la historia de esta estructura política,
cada Estado tenga cabida sin exclusión de ningún la celebración de la Cumbre Iberoamericana, lo
tipo. Para este fin la Comunidad Iberoamericana que supondrá un gran desafío para nuestro país.
de Naciones es una herramienta idónea por reunir Esta es una oportunidad que debemos aprovechar
a las naciones hermanas de ambos lados del para proyectar nuestra imagen en el mundo: la
Atlántico. Europa y América en el mundo. En esta imagen de un país moderno, libre, democrático
estructura no sólo nos unen unas lenguas de raíz y trabajador.
común (español y portugués), sino una postura Para finalizar quiero reiterar que la proclamación
común en este planeta llamado Tierra. Frente, de Independencia del Paraguay allá por 1811 no
que no enfrentados, a otros bloques regionales las debe ser interpretada en este siglo XXI como un
naciones iberoamericanas debemos estar unidas signo de rechazo o repulsa hacia otros territorios,
en la defensa de nuestros intereses que, más allá sino como un grito de unión desde la libertad.
de lo cultural e identitario, deben centrarse en
la lucha por la libertad, la igualdad y la justicia Muchas Gracias.
en un mudo globalizado que crea excluidos y

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PRESENTACIÓN
Gustavo Suárez Pertierra1 y Álex Grijelmo2

Son numerosas las voces que alertan del gran estrictamente económicos, como aquellos de
potencial que la década que inauguramos tiene corte más político, insisten en el potencial de
para América Latina. Incluso desde instancias estas tendencias y en la posibilidad de que sean
reputadas de los organismos financieros el origen de un potente círculo virtuoso que, de
multilaterales comienza a hablarse de la “década consolidarse, podría cambiar radicalmente el perfil
de América Latina”. Si hacemos caso de las de América Latina y la forma en que se inserta en
estadísticas de los últimos años y las proyecciones el mundo. Sin embargo, los mismos artículos, que
para los venideros, todo indica que la situación se niegan a presentar un panorama en la gama de
en la región latinoamericana puede dar un vuelco los rosas, alertan de algunos problemas presentes
considerable, que el crecimiento a tasas “asiáticas” que, de no atajarse a tiempo, pondrían en cuestión
se consolidará y que la lucha para reducir la el futuro de este proceso.
pobreza seguirá dando resultados apreciables. Entre las cuestiones a enfrentar, que pueden
Es de esperar que también se avance de manera afectar por un lado el crecimiento macroeconómico
sostenible en el combate contra la desigualdad, y, por el otro, el futuro de la democracia, hay un
uno de los mayores flagelos del continente. tema que alcanza repercusiones cada vez más
De forma paralela a lo que ocurre en la sonoras. Es el de la seguridad ciudadana. Como
economía, en la política también se consolidan se encargan de recordar tanto el Latinobarómetro
tendencias que apuntan a reducciones de las como otras mediciones de alcance continental,
incertidumbres y a un predominio de las soluciones las opiniones públicas de los diversos países están
menos extremistas. Lo apreciado en los comicios cada vez más concernidas por el avance de la
celebrados en 2009 y 2010, más lo anticipado delincuencia, en sus distintas manifestaciones.
por las encuestas para las cinco elecciones En este aspecto, como en todos los demás que
presidenciales que se celebrarán en 2011 así lo hemos mencionado, la variedad de las respuestas
testifican. Parecería que después de largos años nacionales es amplia, al igual que las políticas
de una retórica florida y rimbombante, a veces públicas aplicadas para ponerles remedio.
excesivamente rimbombante, el pragmatismo Si 2010 fue el año central en los festejos
se consolida. Prueba de ello es la evolución de de los bicentenarios de las independencias
la relación entre Colombia y Venezuela o entre latinoamericanas, 2011 conocerá una actividad
Colombia y Ecuador después de la llegada de Juan algo menor pero igualmente importante, ya que
Manuel Santos al Palacio de Nariño, en Bogotá. cuatro países (El Salvador, Paraguay, Uruguay y
Estas cuestiones quedan claramente reflejadas Venezuela) han planificado sus conmemoraciones
en la edición 2011 del Anuario Iberoamericano para este año. Sin embargo, a la vista de lo
que elaboramos todos los años la Agencia EFE ocurrido en 2009 y 2010, con unos cuantos casos
y el Real Instituto Elcano. Tanto los artículos nacionales analizados, podemos señalar que las

1
Presidente del Real Instituto Elcano.
2
Presidente de la Agencia Efe.

11

ANUARIO IBEROAMERICANO 2011 Presentación

celebraciones hasta ahora realizadas tuvieron un para apostar por la edición digital. De esta
grado de coordinación regional bastante escaso, forma lograremos poner los contenidos, tanto
lo que de alguna manera refleja las dificultades los artículos de análisis como los apéndices
presentes en el proceso de integración regional. estadísticos, a disposición de un público más
Un proceso que también avanza con dificultades, amplio y con una mayor distribución geográfica.
aunque dando algunos pasos significativos. La El compromiso de ambas instituciones por las
convergencia de los mercados bursátiles de Chile, nuevas tecnologías es claro y queda demostrado
Colombia y Perú puede abrir unos derroteros en todas las actividades que emprendemos.
bastante desconocidos hasta la fecha.
En esta ocasión, el Anuario Iberoamericano
ha abandonado su tradicional formato papel

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INTRODUCCIÓN
Carlos Malamud, Federico Steinberg1 y Concha Tejedor2

Un año más, América Latina está liderando, sacar provecho al aumento del precio de las
junto a Asia, el crecimiento de la economía materias primas, la energía y los alimentos sin
mundial. Impulsada por las buenas políticas que se produzcan problemas sociales internos;
económicas tanto antes como durante la Gran y cómo esquivar la guerra de divisas, en la que
Recesión de 2008, así como por el nuevo boom las economías de la región, sobre todo Brasil,
de commodities, la región tiene por delante unas sufren las externalidades negativas del conflicto
perspectivas de crecimiento muy favorables, que cambiario entre EEUU y China por la apreciación
además se están traduciendo también (aunque del yuan.
algo más lentamente) en una mejora de los Frente a estos problemas cada país elabora su
indicadores sociales. Si bien esto es más notable propia panoplia de respuestas, ya que debido
en la reducción de la pobreza, todavía es menos a los escasos avances logrados en materia de
perceptible, salvo algunos casos notables, como integración regional la coordinación de políticas
Brasil, en el combate contra la desigualdad. macroeconómicas, monetarias y fiscales es
Son tales las expectativas económicas y las sumamente embrionaria, cuando no inexistente.
buenas noticias ya materializadas que no en Incluso, algunos proyectos que en su momento
vano numerosos analistas, responsables políticos parecían llamados a cumplir un papel relevante
y académicos han comenzado a hablar de la en ese aspecto de coordinación, como podía ser
“década de América Latina”. Parecería ser que el Banco del Sur, no han pasado de la fase de
después del bache momentáneo que supuso la proyecto.
crisis, la región reencontró la senda virtuosa del Sin embargo, y según el Fondo Monetario
crecimiento, un camino que podría conducir, Internacional (FMI), las economías de América
según las mismas estimaciones, al definitivo Latina y el Caribe están siendo capaces en la
despegue latinoamericano. Sin embargo, no actualidad de sostener tasas de crecimiento
conviene todavía echar las campanas al vuelo, continuadas de una forma sobresaliente. La
ya que si bien los resultados son rotundos todavía institución ha revisado al alza su previsión de
permanecen activas demasiadas incertidumbres crecimiento para la región en 2011, situándola
que en cualquier momento podrían torcer el por encima del 5%. La de América del Sur podría
rumbo trazado en los últimos años. alcanzar el 6% y tan sólo será superada por Asia
Este llamamiento a la cautela responde al hecho emergente, que se espera que crezca por encima
de que las economías de la región se enfrentan del 8%. Además, el acelerón latinoamericano
a importantes retos, entre los que destacan los tiene especial mérito si se tiene en cuenta que el
siguientes: cómo gestionar la peligrosa entrada FMI prevé una ralentización del crecimiento en
de masivos flujos de capital, la apreciación de varios países avanzados debido al agotamiento de
sus monedas y la creciente inflación; cómo los programas de estímulo fiscal, lo que sugiere

1
Investigadores principales del Real Instituto Elcano.
2
Directora de Documentación de la Agencia Efe.

13

ANUARIO IBEROAMERICANO 2011 Introducción

que la demanda interna en la región empieza a (que son mucho más competitivos), los del sur
ganar fuerza. exportan productos primarios (fundamentalmente
Descendiendo al plano nacional, llama a Asia), lo que los convierte en economías
especialmente la atención el dinamismo de complementarias de China y sus vecinos y no en
países grandes como Brasil y Argentina (que en competencia directa.
2010 crecieron un 7,5%) y México (que lo hizo Si a esto se añade que el crecimiento económico
un 5%). Pero estos no son los más sobresalientes. potencial en EEUU tenderá a ser lento –tanto por
Paraguay, Uruguay y Perú superan el 8%, y Chile y el alto endeudamiento y la sobreinversión como
Colombia se sitúan en torno al 5%. Sólo decrecen por el envejecimiento de su población– mientras
Venezuela y Haití, el primero por las salidas de que las economías emergentes asiáticas deberían
capital y los estrangulamientos derivados de continuar creciendo a tasas cercanas a los dos
la falta de inversión en su sistema productivo, dígitos –al menos durante la próxima década–,
especialmente notables en el sector petrolero, y los países del sur –tanto los de Mercosur como
el segundo por las terribles secuelas del terremoto algunos países andinos, especialmente los de la
de principios de 2010. Por último, las perspectivas cuenca del Pacífico– tienen mejores perspectivas
para México, los países de América Central y el económicas que México y América Central.
Caribe son, en general, menos optimistas que Su relación real de intercambio continuará
las sudamericanas. Los datos del crecimiento se mejorando por el previsible aumento de precio
completan con tensiones inflacionistas, déficit de las commodities, mientras que la de los
por cuenta corriente crecientes aunque todavía exportadores de “maquila” del norte no hará más
pequeños (cuya contrapartida son las crecientes que empeorar por la fuerte competencia asiática,
entradas de capitales) y una reducción de las tasas especialmente en el mercado estadounidense.
de desempleo. Pero en este contexto de diferenciación norte-
En este contexto general es posible hablar a sur también existen diferencias dentro del sur.
grandes trazos de dos realidades económicas Mientras que algunos países están aprovechando
bien diferenciadas en la región, de dos Américas este boom exportador para diversificar su
Latinas, una al sur y otra al norte. La primera, estructura productiva, promover algunas industrias
encabezada por Brasil y que incluye a Mercosur y estratégicas e intentar generar un crecimiento
sus vecinos exportadores de materias primas, tiene cada vez menos dependiente de las exportaciones
ante sí un porvenir que se anticipa más próspero de materias primas, otros se están comportando
que la de los países del norte, con México a la como cigarras, sin aprovechar la buena coyuntura
cabeza. Pese a ello, en cada uno de estos bloques para consolidar este incipiente nuevo modelo
también se perciben diferencias nacionales de crecimiento a través de la diversificación
bastante considerables. productiva.
La existencia de estas dos realidades diferentes Esta dicotomía regional ilustra cómo el
responde tanto a su modelo de crecimiento como principal reto económico para la región en la
a su estrategia de inserción internacional. Mientras próxima década, además de seguir avanzando en
que México y los países centroamericanos y la reducción de las desigualdades y el aumento
caribeños tienen como destino principal de sus de la cohesión social, es rediseñar su modelo
exportaciones a EEUU, son más dependientes de de inserción internacional, que durante décadas
las remesas y producen bienes industriales que le venía impuesto desde fuera, desde los países
compiten directamente con los productos asiáticos avanzados. Ante este reto encontramos diferentes

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tipos de respuestas que condicionan ampliamente América Latina que en los países desarrollados,
las políticas públicas desarrolladas por los se están produciendo importantes flujos de capital
gobiernos. Por un lado, encontramos respuestas hacia la región. China es capaz de evitar que estos
altamente ideologizadas que insisten en una flujos de capital le causen demasiados problemas
presencia decisiva del sector estatal en la gestión de internos en forma de inflación porque mantiene
la economía y, por el otro, propuestas mucho más fuertes controles de capital y además no permite
pragmáticas que intentan compatibilizar estado y que su moneda se aprecie. Pero si EEUU, Japón y
mercado en dosis más o menos armónicas. el Reino Unido continúan aumentando la liquidez
Sin embargo, a corto plazo, y muy especialmente para estimular sus economías, dichos flujos se
durante el año 2011, los dos retos a los que América incrementarían. Esto perjudicará principalmente a
Latina tiene que hacer frente son la guerra de aquellos países de América Latina que no tienen
divisas y el continuado crecimiento de los precios controles de capital y dejan que sus monedas
de las commodities, que es un arma de doble filo. fluctúen libremente.
Si no se gestionan bien, ambos fenómenos podrían Por una parte, las entradas de capital están
terminar disparando la inflación, que en algunos ejerciendo una fuerte presión al alza sobre sus
países –como Argentina y Venezuela– podrían tipos de cambio, lo que afecta negativamente a sus
tener un crecimiento superior al 20% en este año, exportaciones y puede llevarlos a tener mayores
apreciando los tipos de cambio, poniendo en déficit por cuenta corriente. Por otra, aceleran la
riesgo el crecimiento, la creación de empleo y la inflación y pueden dar lugar a burbujas en los
redistribución. Veamos por qué. mercados de activos que, en caso de un cambio
No es casual que el primero en hablar de expectativas y una reversión de los flujos de
explícitamente de guerra de divisas haya sido el capital, pueden dar lugar a crisis financieras como
ministro de Finanzas de Brasil durante los últimos las que ya sufrieron en los años 90.
meses de la presidencia de Luiz Inácio Lula da En este contexto, los países están optando
Silva. Tanto el gigante latinoamericano como sus por intervenir directamente para depreciar sus
vecinos de la región (y también las economías monedas o imponer controles para limitar las
emergentes asiáticas), están siendo víctimas –vía entradas de capital (Brasil ha elevado del 2% al
apreciación de sus monedas– del conflicto por 4% el impuesto sobre las entradas de capital no
los tipos de cambio que tiene como protagonistas productivo y la mayoría de los bancos centrales
a EEUU y China. Aunque la reunión del G-20 están haciendo intervenciones esporádicas
celebrada en Seúl en noviembre de 2010 alertó directas en el mercado cambiario). De hecho, el
del riesgo de que las devaluaciones competitivas propio FMI, que tan crítico fue con los controles
lleven a un creciente proteccionismo, no se de capital en las últimas décadas, parece bendecir
logró llegar a un acuerdo entre las partes. Por lo ahora estas prácticas como medida preventiva
tanto, los países de América Latina tendrán que contra el recalentamiento de sus economías. Pero
buscar soluciones por su cuenta y, dada la falta si estos controles se generalizan se produciría
de coordinación mencionada más arriba, tendrán un proceso de desglobalización financiera con
que hacerlo de forma individualizada. consecuencias negativas para el mundo emergente
La región está siendo víctima de la política a largo plazo.
monetaria seguida por la Reserva Federal de EEUU y En definitiva, como América Latina está
de la propia asimetría de la recuperación mundial. recibiendo sin culpa alguna las externalidades
Como el crecimiento es mucho más rápido en negativas de las políticas de China y EEUU, se

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justifica que imponga impuestos y controles a las creciendo porque todavía nos encontramos al
entradas de capital. Sin embargo, sería preferible principio de la recuperación económica global, el
que no tuvieran que hacerlo. Ello requeriría una reto para América Latina es aprender de los errores
solución coordinada a nivel internacional para del último boom para sacar el máximo provecho
reevaluar el yuan y reducir el déficit por cuenta de su capacidad exportadora. Ello exige un buen
corriente estadounidense. Pero mientras esa diagnóstico de la situación macroeconómica
solución no se alcance, los países de América y una respuesta rápida para hacer frente a los
Latina deberán continuar con intervenciones efectos socioeconómicos adversos que los altos
selectivas y políticas contracíclicas para evitar que precios puedan suponer para las poblaciones más
sus economías se calienten demasiado. vulnerables.
El otro quebradero de cabeza para las Desde el punto de vista macroeconómico,
autoridades latinoamericanas es cómo gestionar la subida de precios parece tener varias causas.
el nuevo boom de las commodities, que son una La primera es el fuerte crecimiento en los
oportunidad (con importantes riesgos asociados) países emergentes, que demandan todo tipo de
para los países exportadores y un grave problema commodities. La segunda es que la enorme laxitud
para los países importadores, especialmente los de la política monetaria de los países avanzados
más pobres. El nuevo ciclo alcista de precios (y muy especialmente de EEUU) parece haber
recuerda peligrosamente al que la economía alimentado la especulación en estos mercados; es
mundial experimentó a mediados de 2008. decir, ha llevado a un aumento de las posiciones
Entonces, el precio del petróleo (que alcanzó largas de inversores que utilizan los mercados de
los 147 dólares por barril) y la crisis alimentaria petróleo, materias primas y alimentos como un
causaron estragos. En los países ricos la inflación activo más. En tercer lugar, el propio aumento
se descontroló. En los países pobres con grandes del precio del petróleo supone un incremento de
aglomeraciones urbanas se produjeron revueltas y costes para la producción de las materias primas y
saqueos y, según el Banco Mundial, más de 100 los alimentos vía coste de transporte y fertilizantes.
millones de personas cayeron por debajo de la Por último, en el caso de los alimentos, ha habido
línea de la pobreza. malas cosechas en algunos países exportadores
Para América Latina aquel boom generó (sobre todo en los países de la antigua Unión
sentimientos encontrados. Los grandes Soviética), lo que ha reducido la oferta en un
exportadores sudamericanos experimentaron momento de creciente demanda. Como ninguno
ganancias y una sustancial mejora en la relación de estos factores va a cambiar a corto plazo, es
real de intercambio, pero también se produjeron previsible que los precios sigan subiendo.
problemas por el aumento de precios internos En este contexto, los países exportadores de
que llevaron al establecimiento de impuestos América Latina tendrían que evitar que continúe
a la exportación. En los países importadores la apreciación de sus monedas, cuyas causas
de alimentos de América Central el alza de los han sido señaladas arriba, que podría reducir la
precios de los alimentos causó graves problemas competitividad precio de sus exportaciones, así
sociales. como hacer lo posible por mitigar la inflación
Según el índice de commodities que elabora The (sobre todo en productos básicos como alimentos
Economist, salvo para el petróleo, a finales de 2010 y energía), que también reduce su competitividad
los precios ya estaban en los máximos de 2008. y puede generar problemas sociales. Para ello
Como, además, es muy posible que continúen tendrán que continuar utilizando los controles de

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capital y sería deseable que llevaran a cabo una ciudadanía, como muestran repetidamente, año
política fiscal, algo que Brasil ya ha anunciado. tras año, los resultados del Latinobarómetro.
Otra alternativa sería utilizar el modelo chileno Desde una perspectiva electoral, el año 2011
para crear un fondo con los ingresos extraordinarios está situado en el centro de un intenso período de
provenientes de las exportaciones para utilizarlo elecciones, 2009-2012, en el cual todos los países
cuando el actual ciclo de crecimiento de los precios de la región –salvo Paraguay, que lo hará en 2013–
termine. Esto no será sencillo políticamente, habrán elegido o reelegido a sus presidentes, tal
porque las demandas de gasto social en la región como recordaba recientemente Daniel Zovatto.
son enormes. Sin embargo, dado que la mayoría En 2011 hay elecciones presidenciales en cinco
de los países está creciendo a gran velocidad y ya países de América Latina: Haití, Perú, Guatemala,
se vislumbran ciertos riesgos de recalentamiento Argentina y Nicaragua. Como muestra de una
de sus economías, es posible que las autoridades, tendencia que se ha consolidado en la región,
que en la mayoría de los países tienen una elevada junto a la posibilidad de la reelección vigente en
legitimidad, puedan explicar a la ciudadanía la la mayor parte de los países latinoamericanos,
necesidad de esta nueva estrategia. Por último, todos estos comicios se celebran a doble vuelta
en los casos en los que se produzcan problemas en el supuesto de que en la primera ningún
sociales por la subida del precio de los alimentos candidato obtenga la mayoría absoluta o una
(o de la energía como en el reciente caso de mayoría cualificada, que varía de país a país. Así,
Bolivia), habrá que utilizar los superávit fiscales por ejemplo, Nicaragua y Argentina son de los
acumulados para apoyar a la población. países que ponen el listón más bajo para evitar
Gracias a este marco de bonanza económica, las la segunda vuelta. En Nicaragua basta para ganar
expectativas políticas latinoamericanas para 2011 obtener al menos el 40% de los votos válidos,
están marcadas, en general, por la continuidad. salvo aquellos casos en los que habiendo obtenido
Esto no significa que en las diversas elecciones un mínimo del 35% de la votación, supere al
que se celebren este año las opciones oficialistas siguiente en un 5% de diferencia con respecto
triunfen necesariamente, pero que la defensa de al segundo candidato más votado. En Argentina,
la gestión gubernamental viene facilitada por el mínimo para ganar es del 45% o una votación
los buenos datos que proporciona la economía. superior al 40% con una diferencia de al menos
Sin embargo, en algunos casos, la inflación y el un 10% respecto al segundo. Por el contrario, en
aumento en los precios de los productos básicos Haití, Guatemala y Perú se exige obtener más del
de consumo está generando algunas protestas 50% de los votos válidos para evitar la segunda
importantes que provocan bajadas en los vuelta.
porcentajes de aprobación y popularidad de los Tanto en 2011, como en los años anteriores o
presidentes regionales. incluso en 2012, cuando se celebren elecciones
Otro tema que estará, y que ya está, muy en Venezuela, una de las preguntas clave en torno
presente en la agenda política y electoral de a las consultas electorales es la de continuidad o
la mayor parte de los países de la región es el alternancia. Desde esta perspectiva, la región ha
de la seguridad ciudadana. Los altos niveles proporcionado resultados para todos los gustos,
de violencia en algunos países (Venezuela, El como la alternancia producida en Chile, la
Salvador, Guatemala y México, entre otros), continuidad brasileña o la alternancia dentro de la
asociados en numerosas ocasiones al narcotráfico continuidad en Colombia. En 2011, y dentro de la
y a su combate, preocupan cada vez más a la incertidumbre que rodea a los procesos electorales,

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se pueden elaborar una serie de consideraciones, En esta edición del anuario Iberoamericano
teniendo en cuenta que las elecciones de se incluyen dos artículos que abordan temas
Guatemala, Argentina y Nicaragua se celebrarán económicos. En el primero, Claudio Loser analiza
en el último trimestre del año en curso. Esto las perspectivas económicas para la región en
implica un largo período hasta la celebración de el horizonte 2040. Para ello traza un recorrido
los comicios, con candidaturas no definidas, lo histórico que arranca a principios del siglo XX y
que puede provocar bastantes sorpresas. realiza un diagnóstico futuro en función de las
En el primer semestre sólo Haití y Perú fortalezas y debilidades de los principales países.
celebrarán sus elecciones. El 20 de marzo Haití Su análisis pone de manifiesto que la actual
habrá elegido su presidente entre dos candidatos bonanza económica no garantiza su convergencia
de la oposición, Mirlande Manigat (la ganadora a largo plazo con los países ricos Señala el buen
indiscutida de la primera vuelta) y el cantante de gobierno, la visión compartida del crecimiento, la
música “pop” Michel Martelly. A esta situación inclusión social, el aumento de la competitividad
se llegó después de que el Consejo Electoral y una mayor competencia y apertura como los
haitiano hubiera eliminado de la confrontación factores clave para asegurar un aumento sostenido
a Jude Célestin, el candidato del presidente René del bienestar material y la cohesión social. Sin
Préval, tras la comprobación de fraudes a su favor. estos ingredientes la región podría volver a
En Perú habrá alternancia ya que por un lado desaprovechar la gran oportunidad de crecimiento
está prohibida la reelección en dos mandatos que hoy tiene ante sí.
consecutivos, aunque no alternos, y, por el otro, En el otro capítulo económico, Alfredo
el APRA actualmente gobernante finalmente no Arahuetes pasa revista a las inversiones españolas
presenta ningún candidato propio. Las encuestas en América Latina, haciendo un recorrido
favorecen al ex presidente Alejandro Toledo, que desde los años 90 hasta la actualidad. Resulta
expresa otra tendencia dominante en la región: especialmente revelador como, tras el boom
la dificultad de los ex presidentes de alejarse de inversor de mediados de los años 90 y el parón
la vida política activa, especialmente si pueden posterior, las empresas españolas, que ya tenían
presentarse a la reelección. una presencia significativa en la región, han
En las tres elecciones restantes, la reelección reforzado sus posiciones en los últimos años en los
puede estar en juego en Argentina y Nicaragua. sectores y países que ofrecen mejores perspectivas
Para ello es preciso previamente despejar algunas de crecimiento, sobre todo Brasil y México, pero
incertidumbres: en Argentina, que finalmente también los países pequeños más dinámicos. Del
la actual presidente, Cristina Fernández de capítulo se desprende que la apuesta empresarial
Kirchner, decida presentarse como candidata; y en de las empresas españolas en América Latina tiene
Nicaragua, que la justicia del país admita la muy una clara vocación de permanencia.
protestada legalidad de la reelección de Daniel Estos capítulos se completan con otros tres
Ortega. En Guatemala, donde no es posible la de Carlos Huneeus, Patricia Villarruel y Carlos
reelección consecutiva, la gran duda es si Sandra Malamud. El de Carlos Huneeus se centra en el
Torres, la esposa del actual presidente Álvaro análisis de lo que supuso para Chile el primer
Colom, concurrirá como candidata. De hacerlo, año de gobierno de Sebastián, tras la derrota
ampliará otra tendencia regional en auge, la de la Concertación en las últimas elecciones
política matrimonial, de gran impacto en países presidenciales celebradas en el país y que
como Argentina y Nicaragua. supusieron un cambio profundo en la orientación

18


gubernamental por primera vez en 20 años. El muy concreto. El resultado fue la desaparición de
inicio del gobierno de Piñera, marcado por los muchos considerados tradicionales o clásicos y
devastadores efectos del terremoto que sacudió la adaptación de otros tantos. En este sentido, es
a Chile en marzo de 2010, no fue sencillo. A la probable que la crisis tenga efectos positivos sobre
falta de experiencia de gobierno de los partidos el sector al haberse mantenido los más fuertes.
de la derecha y a los problemas de coordinación Por último, el artículo de Carlos Malamud
entre ellos hubo que sumar el especial estilo de presenta un detallado análisis de la celebración
liderazgo del presidente, muchas veces mucho de los bicentenarios de las independencias
más cercano a su pasado empresarial que a la latinoamericanos por parte de aquellos países que
gestión política. El artículo también analiza las recordaron esas fechas en 2009 y 2010. En este
dificultades a las que se enfrentan los partidos de trabajo se pone de manifiesto el bajo perfil de las
la Concertación, hoy en la oposición, en su deseo celebraciones, que en ningún momento lograron
de recuperar el gobierno. una coordinación regional de las mismas. El
El trabajo de Patricia Villarruel se centra en el nacionalismo que tradicionalmente ha estado
estado de los diversos medios de comunicación vinculado al recuerdo de las independencias
(prensa escrita, radio, televisión e Internet) como un momento fundacional en la gesta de las
dirigidos a las colonias latinoamericanas en identidades nacionales latinoamericanas fue uno
España y su adaptación a un medio cada vez de los factores que impidió una celebración de
más difícil después de los duros efectos de la alcance continental. Sin embargo, no fue el único.
crisis económica comenzada en 2008. La crisis Hubo otros, como la improvisación o la falta de
no sólo afectó a los medios de comunicación recursos, que también contaron. El Anuario se
en general, sino también a los inmigrantes. Este cierra con la habitual sección de Bicentenarios
doble efecto se hizo notar de una forma peculiar que repasa las celebraciones que tendrán lugar
en estos medios especializados, con un público durante 2011.

19


LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE TRAS LA CUMBRE DE MADRID: EL FIN DE
UN CICLO POLÍTICO Y LA NECESIDAD DE UNA NUEVA
ESTRATEGIA
José Antonio Sanahuja1

Desde su lanzamiento a mediados de los 90,
LA CUMBRE DE MADRID: EL CIERRE DE esa estrategia interregionalista se ha enfrentado
UNA ETAPA EN LAS RELACIONES ENTRE LA a obstáculos y dificultades, en particular en lo
UE Y AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE referido a las relaciones entre la UE y Mercosur, que
constituyen uno de sus principales elementos. En
Celebrada en Madrid en 2010, la VI Cumbre de América Latina cabe mencionar el estancamiento
Jefes de Estado y de Gobierno UE-América Latina y crisis de algunos grupos de integración, el nuevo
y el Caribe supone el cierre de un largo ciclo ciclo político que emerge a mediados del decenio
político en las relaciones entre ambas regiones. Los de 2000 en América Latina, y los cambios en las
avances logrados en esa Cumbre, particularmente visiones de la integración y los agrupamientos
la firma de nuevos “Acuerdos de Asociación”, subregionales que se inician en ese período. En la
o el relanzamiento de las negociaciones de los UE habría incidido negativamente la ampliación
que siguen pendientes, son hechos relevantes en al Este, o la reforma de los Tratados, que habrían
sí mismos, pero, contemplados en retrospectiva, llevado a una menor atención hacia América
también suponen el logro de los objetivos Latina. También habría incidido la agenda
trazados a mediados de la década de los 90, multilateral y especialmente el lanzamiento de
y, con ello, concluyen la estrategia trazada las negociaciones comerciales multilaterales de la
por las instituciones comunitarias entre 1994 OMC. Ante esas dificultades, la estrategia de la UE
y 1995. Esa estrategia, con algunos ajustes y se ha enfrentado al cuestionamiento de numerosos
redefiniciones, ha permanecido vigente en sus actores y analistas, que han abogado por su
componentes básicos hasta esa Cumbre. De abandono y por su sustitución por una estrategia
naturaleza interregional, ha pretendido lograr eminentemente bilateralista que permitiera
una “asociación estratégica” basada en el diálogo sortear la crisis de los grupos de integración, y
político, en aras de la consolidación democrática, las divisiones políticas que emergían en América
y promover la integración regional y el desarrollo Latina.
a través de una “red” de acuerdos de asociación Como se argumenta en este trabajo, la
que habrían de firmarse con todos los países y opción bilateralista sería el complemento y no
grupos subregionales, adaptándose al “mapa” del la alternativa a la estrategia interregionalista,
regionalismo latinoamericano, tal y como se gestó pues esta última sigue siendo relevante para las
a principios de los años 90. relaciones birregionales. Por otra parte, pese a

1
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid e investigador del Instituto
Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).

23

I. ANÁLISIS ANUARIO IBEROAMERICANO 2011

los cuestionamientos, la visión definida por esa que hasta entonces se había encauzado a través de
estrategia está próxima a materializarse y, de mecanismos interparlamentarios –las conferencias
culminar las negociaciones entre la UE y Mercosur, interparlamentarias UE-AL que se celebraban cada
la “asociación estratégica” estará fundamentada dos años desde 1974–, y de marcos de diálogo
en una amplia red de acuerdos de asociación y ministeriales como el diálogo de San José entre
áreas de libre comercio, sean éstas de carácter Centroamérica y la UE, iniciado en 1984, y el
bilateral o interregional. diálogo UE-Grupo de Río, institucionalizado en
Sin embargo, el contexto internacional y regional, 1990. Con las Cumbres de Jefes de Estado se daba
tanto en la UE como América Latina, ha variado mayor relevancia y visibilidad a esas relaciones, y
significativamente desde entonces y, con ello, las se ampliaba la agenda, antes centrada en problemas
exigencias que enfrenta la relación birregional son latinoamericanos como la democratización y los
ya otras. Sería erróneo considerar irrelevantes, o procesos de paz, a la búsqueda de posiciones
desfasados, los objetivos que, en aplicación de comunes ante los problemas de la gobernanza
esa estrategia, se han logrado materializar, pero global, en los que ambas regiones han querido
también lo sería ignorar las nuevas exigencias que tener mayor influencia.
se plantean para las relaciones birregionales ante La estrategia había sido trazada en 1994 y 1995
un mundo en transformación. Una vez resueltas con el impulso de la Comisión, y en especial
las negociaciones UE-Mercosur, tanto si culminan de su vicepresidente Manuel Marín, comisario
con éxito como si fracasan, quizá definitivamente, responsable de la política de desarrollo de 1989
la estrategia interregional hasta ahora vigente ya no a 1994, y de las relaciones con América Latina de
daría más de sí. Se abriría, por lo tanto, un periodo 1995 a 1999. Se reafirmó, con algunos ajustes, por
de redefinición –o, quizá, de indefinición– de los distintas Comunicaciones de Comisión Europea de
objetivos, formatos y medio de las relaciones entre los años 1999 y 2005,2 posteriormente avaladas
ambas regiones. por el Consejo y, de manera más matizada y
exigente, por los Informes del Parlamento Europeo
de José Ignacio Salafranca, que han contado con
UNA MIRADA RETROSPECTIVA SOBRE un amplio consenso político (Parlamento Europeo,
LA “ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA” 2001, 2005). En no pocos aspectos, todo ello
BIRREGIONAL también sería expresión del éxito alcanzado por
España en la “europeización” de sus preferencias
En una mirada retrospectiva, las relaciones entre e intereses hacia la región.
la UE y América Latina y el Caribe parecen no haber La “Asociación Estratégica” pretendía situar a
estado a la altura de las ambiciosas expectativas América Latina en una posición más relevante
con las que se lanzó, en la primera Cumbre de Jefes en las relaciones económicas y la cooperación al
de Estado y de Gobierno (Río de Janeiro, 1999), desarrollo de la UE. Como se indicó, ello se lograría
lo que entonces se dio en llamar la “Asociación a través de una “red” de Acuerdos de Asociación
Estratégica birregional”. Ese concepto, tan que incluirían acuerdos de libre comercio. En un
impreciso como debatido, sí reflejaba con claridad primer momento, esos acuerdos se limitaban a los
el salto cualitativo que se daba a un diálogo político países o grupos de integración de mayor desarrollo,

2
Véanse, en particular, Consejo de la Unión Europea (1994) y Comisión Europea (1995, 1999 y 2005).

24

Las relaciones entre la UE y América Latina y el Caribe tras la Cumbre de Madrid: el fin de un ciclo
político y la necesidad de una nueva estrategia

como Chile, México o Mercosur, con los que entre a la integración regional, solo se habían firmado
1996 y 1997 se firmaron los llamados “acuerdos Acuerdos de Asociación con México (2000) y
de cuarta generación”, de carácter preparatorio. Chile (2002). Ello no se interpreta, a su vez, como
Para los países centroamericanos y andinos se resultado de una estrategia proactiva de la UE,
optaba por una relación de menor alcance, basada sino como una actuación meramente defensiva.
en preferencias comerciales limitadas, aunque no Esta se explicaría, sobre todo, por los posibles
recíprocas, y en acuerdos “de tercera generación” efectos de desviación de comercio y de un peor
que no iban más allá de la cooperación al trato a la inversión europea que supondrían los
desarrollo. Sin embargo, ese modelo “de dos respectivos acuerdos de libre comercio que tanto
velocidades” no fue aceptado por los andinos y los Chile como México han firmado con EEUU. A
centroamericanos, y tampoco podía mantenerse a ello se le sumaría el fracaso de la negociación
largo plazo conforme a las normas de la OMC. Por “grupo a grupo” con la Comunidad Andina de
ello, ambos grupos lograron arrancar a la UE el Naciones (CAN) entre 2008 y 2009, que condujo
compromiso de negociar Acuerdos de Asociación a una negociación bilateral con Colombia y Perú,
más amplios que incluirían, como en los casos de lo que en conjunto revelaría el abandono de la
Chile, México y Mercosur, los correspondientes estrategia “interregional” de la UE y la afirmación,
acuerdos de libre comercio. por la vía de los hechos, de una estrategia bilateral
Esa estrategia, en suma, dejaría atrás el que también expresaría el fracaso de la tradicional
tradicional y limitado marco de relación “no política de apoyo a la integración regional de la
preferencial” que la UE otorgaba a los países UE (Arenal, 2010).
en desarrollo “no asociados” de Asia y América Aunque esa interpretación pesimista está
latina (PVD/ALA), en contraste con el marco, más avalada por los hechos mencionados, a menudo
avanzado, del que disfrutaban los países del grupo se basa en premisas erróneas y en algunas falacias,
África-Caribe-Pacífico (ACP). y de ella se extraen conclusiones políticas que
En la bibliografía existente sobre la Asociación no necesariamente se fundamentan en ese
Estratégica birregional el balance tiende a ser diagnóstico. Se menciona, a menudo, la falta de
negativo, al señalarse que a pesar de 10 años “voluntad política” como la causa principal de
de Cumbres y diálogo político (Río de Janeiro los escasos avances registrados, sin un análisis
1999, Madrid 2002, Guadalajara 2004, Viena sistemático de los cambios que se observan en los
2006, Lima 2008 y Madrid 2010) y de distintas actores presentes y del contexto internacional en
negociaciones comerciales, sus objetivos estarían el que se desenvuelven.
muy lejos de alcanzarse: ni América Latina
habría mejorado su posición en la agenda de las
relaciones exteriores de la UE, ni la Unión parece ESCENARIOS CAMBIANTES Y “VENTANAS
ser un socio político o económico más relevante DE OPORTUNIDAD”
para Latinoamérica. Se resalta, además, que la
cooperación al desarrollo no aumentó, y que Aunque pudiera parecer voluntarista, en
las negociaciones de un Acuerdo de Asociación realidad la estrategia trazada por la UE a
UE-Mercosur, quizá las más importantes, han mediados de los años 90 se basaba en un
estado estancadas al menos desde 2004. En lo cuidadoso análisis de la “ventana de oportunidad”
que a veces ha sido interpretado como una clara que se abrió en ese decenio, a partir de varios
contradicción con los objetivos de la UE de apoyo factores: en el ámbito internacional, la post-

25


Guerra Fría amplió el margen de maniobra para nuevo. Ya en los 70, a pesar de los condicionantes
una actuación internacional más autónoma por de la Guerra Fría, la UE comenzó a impulsar las
parte tanto de Latinoamérica como de la UE, y la relaciones “grupo a grupo” en el marco de una
toma de conciencia respecto a los riesgos de la actuación creciente como actor internacional.
globalización parecía dar un papel más relevante Para los socios de la CE, a menudo esa relación
a las estrategias regionalistas e interregionalistas también comportaba ventajas, como una mayor
para promover una mejor gobernanza de ese autonomía respecto a los bloques de la Guerra
proceso. La finalización, tras años de bloqueo, Fría. En los 90, sin embargo, se produce una nueva
de las negociaciones de la “Ronda Uruguay” “oleada” de relaciones interregionales, y estas
y la aparición de la Organización Mundial de adoptaron nuevas formas. Ese impulso renovado
Comercio (OMC) crearon un entorno de relativa del interregionalismo responde, obviamente,
certidumbre en esa materia, que permitió al “nuevo regionalismo” característico de ese
definir renovadas estrategias de integración periodo. Según Hanggi (2000, p. 14), esas
regional –Latinoamérica, en particular, definió relaciones pueden entenderse como una respuesta
un “mapa” de la integración que, basado en el a la necesidad de gestionar, más allá del Estado-
“regionalismo abierto”, se mantuvo sin cambios nación y de las organizaciones regionales, la
hasta mediados del 2000– y proponer nuevos más compleja interdependencia derivada de la
acuerdos comerciales interregionales, como el globalización y la regionalización.
planteado entre la UE y Mercosur. La ampliación Son estos los elementos en los que se basó la
al Este de la UE aún quedaba lejos y ello permitiría nueva estrategia de la UE hacia América Latina
prestar más atención al Mediterráneo y América de 1994 y el proyecto de “Asociación Estratégica”
Latina. En esta última región quedaban atrás los de la Cumbre de Río en 1999. Esa estrategia se
conflictos y se consolidaba la democracia a partir inscribió claramente en una pauta interregionalista
de valores afines a los promovidos por la UE, y que entonces ya estaba firmemente asentada
también crecían con rapidez el comercio y la entre las distintas modalidades que presentan las
inversión europea, planteando una nueva agenda relaciones exteriores de la UE, en particular para
de intereses comunes en el plano económico. los países en desarrollo.3
No se debe minusvalorar la importancia del Sin embargo, desde su lanzamiento en dicha
“nuevo regionalismo” en esa estrategia. Se Cumbre, esa “ventana de oportunidad” se fue
reforzó la condición de “actores” de los grupos cerrando, en un contexto internacional más
y organizaciones regionales, y con ello, estos desfavorable, y ante los cambios que se dieron
grupos comenzaron a desarrollar sus propias en ambas regiones. Se produjo, con ello, una
relaciones externas. El interregionalismo, que situación paradójica. Nunca antes las relaciones
Hanggi et al. (2006, p. 3) definen, de manera entre la UE y América Latina habían tenido un
general, como las “relaciones institucionalizadas marco institucional tan favorable para el diálogo
entre regiones mundiales”, no es un fenómeno político, y una estrategia de tan amplio alcance.

3
Según Hettne y Söderbaum, las relaciones exteriores de la UE en tanto Unión pueden clasificarse en las siguientes
categorías o situaciones, no excluyentes entre sí: (a) la ampliación, que supone las relaciones más intensas y exigentes
de cara a los países candidatos; b) (vecindad, que supone una relación privilegiada, cercana a la ampliación –y
en cierto modo sustitutiva de esta–, de cara a países no candidatos del Mediterráneo y de Europa Oriental; (c)
bilateralismo estratégico, con países individuales, generalmente los de mayor importancia (EEUU, China, Rusia,
Japón…); y d) interregionalismo, con grandes grupos de países en desarrollo, asociados o no asociados. Véase Hettne
y Söderbaum (2005) y Söderbaum y van Langehove (2005).

26


Y, sin embargo, ese dialogo ha languidecido y la multilaterales, unida a la percepción, tanto en
estrategia ha encontrado serias dificultades para América Latina como en la UE, de que en ese
su realización. marco se podían obtener mejores resultados, redujo
¿Cuáles fueron esos factores, y cómo afectaron los incentivos para otros procesos de negociación
a la relación birregional? En primer lugar, hay interregional, como las negociaciones UE-
que mencionar la marcada “securitización” de Mercosur. Ese hecho, como se indicará, se utiliza
las relaciones internacionales tras los atentados habitualmente como prueba del “estancamiento”
del 11-S, que alejaron a América Latina y sus de las relaciones UE-América Latina, cuando es
prioridades de la agenda internacional, en el resultado de una opción deliberada de ambas
particular para EEUU, desde entonces centrado en partes, en lo que no es sino una muestra del
la “guerra global contra el terror”. Solo Colombia razonamiento circular que en ocasiones se aplica
escapó a esta tendencia, en la medida que el a esta cuestión.
gobierno de Uribe logró resituar el conflicto De acara a los Acuerdos de Asociación, la
colombiano en el marco de esa “guerra” global. vía interregional se mantuvo vigente pese a los
En segundo lugar, la nueva agenda de desarrollo condicionamientos de Doha, dado que entre
y los “Objetivos del Milenio” han desplazado las III y IV Cumbres (Guadalajara 2004 y Viena
la ayuda y la atención de los donantes hacia 2006) se dieron los pasos previos para iniciar
países más pobres de África subsahariana y Asia las negociaciones con los países andinos y
meridional, habida cuenta de que América Latina Centroamericanos, una posibilidad que no se
es una región de renta media. En ella, el verdadero había planteado inicialmente en la estrategia
problema es la desigualdad y no la pobreza, tiene de la UE adoptada a mediados de los años 90.
recursos para resolver sus problemas sociales por Como se indicará, el bloqueo y suspensión de las
sí sola, si es que adopta las políticas adecuadas negociaciones de la “Ronda de Doha” de la OMC,
y, en especial, las siempre pendientes reformas que tanto la UE como Brasil y los otros miembros
tributarias. En tercer lugar, en contraste con lo del Mercosur parecen haber dado por perdida,
ocurrido en Asia, hasta mediados de la década de han vuelto a abrir opciones para las negociaciones
2000 la región en su conjunto no fue en el polo interregionales entre ambos grupos.
de crecimiento económico que se esperaba, más Más allá del contexto internacional, los
allá del retorno a un modelo primario exportador cambios que se han producido en ambas regiones
intensivo en recursos naturales y mano de obra tampoco ayudaron a profundizar las relaciones.
barata, en el que las materias primas –y en algunos Tanto Latinoamérica como la UE experimentan
casos las manufacturas de las “maquilas”– son cambios políticos que comportan un mayor grado
vectores de crecimiento tan importantes como de polarización en el seno de cada región y se
frágiles. Por otro lado, el ascenso económico de encuentran en un momento de redefinición o, en su
Asia, en particular, ha situado a América Latina caso, de indefinición de sus respectivos proyectos
y la UE ante mayores opciones para diversificar de integración y de su posición en un sistema
las relaciones exteriores y el interés mutuo parece internacional caracterizado por cambios profundos
disminuir. en la naturaleza y las pautas de distribución del
A estos factores desfavorables se le sumó la poder.
apertura de una nueva “ronda” de negociaciones La UE ha atravesado un prolongado período de
comerciales de la OMC en Doha (Qatar) a finales irrelevancia autoinfligida, en parte como resultado
de 2001. La prioridad otorgada a las negociaciones de su ensimismamiento y crisis institucional y

27


política en torno al fallido proyecto constitucional en menor medida, de la Comunidad Andina,
y el posterior Tratado de Lisboa. Éste no parece responden en parte a este hecho.
haber alumbrado una “potencia global” o una Finalmente, ese “giro a la izquierda” ha producido
política exterior más fuerte, al menos si se evidentes fracturas políticas, dentro y entre países,
atiende a indicadores como el (bajo) perfil de sus que han hecho más difícil adoptar posiciones
representantes o la “evaporación” de la UE en la comunes frente a actores externos. La Asociación
Cumbre de Copenhague sobre cambio climático de estratégica se basaba tanto en intereses compartidos
2010. Las migraciones y los riesgos de inestabilidad como en una supuesta comunidad de valores, que
en la “vecindad” del Mediterráneo y el Este de esos cambios políticos parecen haber roto. Durante
Europa también redefinen las prioridades de la UE, años, en consonancia con su tradición de “potencia
domésticas y de política exterior, y se reduce aún normativa”, la UE fue para América Latina un actor
más su interés hacia Latinoamérica. Al tiempo, no “progresista” que abogó por la democracia efectiva,
se ha logrado definir una estrategia eficaz frente la vigencia de los derechos humanos, la cohesión
a los riesgos y presiones de la globalización, y social y la lucha contra la pobreza, en particular
si la agenda de crecimiento, competitividad y a través de la reforma tributaria. En la actualidad,
empleo de la “Estrategia de Lisboa” pretendía ser una UE más preocupada por sus propios intereses
tal cosa, la crisis económica la ha condenado a la económicos es presentada a menudo como un
irrelevancia. Durante meses, la crisis no ha sido actor “neoliberal”. Ese discurso se explica, en
un catalizador de la acción colectiva; primaron las buena medida, por los réditos políticos internos
visiones parroquiales y las políticas que giraban en que esa crítica ofrece a algunos gobiernos de
torno al discurso del “nosotros solos lo hacemos la región. Sin embargo, a la luz de su contenido
mejor” en clave doméstica, o el “qué hay de lo en tanto acuerdos “OMC plus”, no es creíble
mío” en política exterior, hasta el punto de poner el argumento europeo de que los Acuerdos de
en cuestión al euro, uno de los principales activos Asociación de la UE son de distinta naturaleza a los
de la Unión. Tratados de Libre Comercio (TLC) promovidos por
En América Latina, ya una región eminentemente EEUU. Por otro lado, la negociación de un Acuerdo
democrática, el voto popular dio lugar a un ciclo de Asociación entre la UE y Colombia a lo largo
político de izquierda que ha surgido del rechazo a de 2009 y 2010, además de poner en entredicho
las reformas neoliberales y que se caracteriza por la la tradición europea de apoyo a la integración
búsqueda de estrategias alternativas de desarrollo regional, constituye un mal precedente en materia
frente a la pobreza y la desigualdad. Después de de derechos humanos. No deja de ser paradójico
15 años, las estrategias del “regionalismo abierto” que la UE esté dispuesta a su firma y ratificación,
parecen agotadas (Durán y Maldonado, 2005; mientras que EEUU no parece dispuesto a ratificar
Sanahuja, 2007; Altmann y Rojas Aravena, 2008). el TLC Colombia-EEUU a causa de las violaciones
Para algunos países, el ascenso de Asia reduce el de los derechos humanos en ese país, y por mucho
atractivo de la integración “sur-sur”, sobre todo si que se alegue que ese argumento puede ser una
se percibe que carece de la flexibilidad necesaria coartada moral para las posturas proteccionistas
para ampliar la relación con el área Asia-Pacífico, frecuentes en los demócratas, ha situado a la UE
con EEUU o con la UE. La crisis de Mercosur y, en una posición política y moral poco defendible.4

4
Como telón de fondo de esta cuestión, hay que mencionar el amplio alcance de la “parapolítica”, los problemas de
impunidad asociados a la Ley de Justicia y Paz, el caso de los “falsos positivos”, o la reaparición de grupos paramilitares.
Todo ello ha hecho más difícil que tanto EEUU como la UE se conviertan en socios de Bogotá. Para ilustrar esta

28


CAMBIOS DE ESCENARIO. ¿NUEVAS afirma como líder global y regional. La región
OPCIONES? también redefine las cartografías y las agendas
de la integración en respuesta al agotamiento
La mayor parte de los factores antes reseñados del “regionalismo abierto”. Aparecen estrategias
siguen vigentes. Sin embargo, se vislumbran “post-liberales” con más énfasis en la cooperación
elementos de cambio que reclaman una mirada política y de seguridad, en la coordinación
menos circunspecta, y anuncian avances en las de políticas de energía o infraestructura, el
relaciones entre ambas regiones, al tiempo que tratamiento de las asimetrías, o la “cooperación
reclaman que la UE reajuste su estrategia. Sur-Sur” (CEPAL, 2010). UNASUR, grupo en el
En cuanto a la UE, los acuerdos de defensa del que han cristalizado esas agendas, ya habría
euro de mayo de 2010 y posteriores –aunque mostrado su capacidad como mecanismo de
sean resultado, como en otros momentos de gestión de crisis en el conflicto de Bolivia de 2008
la construcción europea, del “aprendizaje (Cienfuegos y Sanahuja, 2010).
por shock”– suponen un hito histórico en la
conformación de un gobierno económico común
que, de tener éxito, avanzan hacia la unión DIÁLOGO POLÍTICO: DE LOS VALORES
económica, y pueden aumentar el peso y la COMPARTIDOS, A LAS VISIONES
credibilidad internacional de la zona euro. DIFERENCIADAS
“La llegada de un nuevo Presidente a
Estados Unidos está abriendo un proceso La política de la UE hacia América Latina se ha
de “desecuritización” en las relaciones explicado a menudo partiendo de los valores, más
internacionales que abre de nuevo espacios a la que de los intereses, y en particular el compromiso
política, si bien ello no se ha traducido en una con la democracia, los derechos humanos y la
mayor atención a la región.5 Ello contribuye paz. A través de distintos foros de diálogo, y desde
mantener espacios de autonomía que algunos el inicio de las relaciones, la búsqueda de la paz
países de América Latina siguen aprovechando y la democracia han sido los objetivos centrales
para afirmar sus propios proyectos de política de la cooperación y el diálogo político europeo.
exterior. En el origen de ese diálogo, en los años 70 y
La búsqueda de una mayor autonomía puede 80, se encuentra la movilización política contra
suponer un alejamiento de sus tradicionales las dictaduras y la mediación de la UE en la
socios, pero también ello puede conducir a una crisis centroamericana. El compromiso con la
relación más equilibrada con la UE. Algunos democracia, los derechos humanos y la paz, sin
países se muestran más activos en las estructuras embargo, empezó a perder fuerza en la posguerra
emergentes de la cooperación internacional – fría. En el decenio de 2000 pareció haber entrado
Argentina, Brasil y México son miembros del en crisis cuando algunos países empezaron a
G-20, Chile y México de la OCDE– y Brasil se cuestionar el modelo liberal (Gratius y Sanahuja,

cuestión, véase la entrevista a Fernando Cardesa, jefe de la Delegación de la Comisión en Colombia, publicada en
la revista Semana, en la que afirmó: “Básicamente no creemos que los derechos humanos sean un problema para las
negociaciones, porque no son un elemento del acuerdo comercial”. Esta respuesta puede ser correcta en términos
estrictamente jurídicos –la obligación legal de introducir la cláusula de derechos humanos solo afecta a Acuerdos de
Asociación más amplios–, pero los costes políticos son evidentes. Véase “Green Light for Colombia to Discuss FTA
with the EU. Interview with Fernando Cardesa”, Semana, 25/V/2009, http://www.semana.com.
5
Más allá de la intervención puntual ante el golpe de Honduras o la catástrofe de Haití. Véase Lowenthal, 2010.

29


2010). Por omisión, desinterés o parcialidad, la identidad y de la imagen en relación a otros
la UE habría perdido visibilidad y credibilidad actores internacionales, en particular a EEUU
como actor normativo. El golpe de Estado y la y su “multilateralismo hegemónico”, o a China
crisis política hondureña ilustran ese dilema entre y su visión “neo-westfaliana” de las relaciones
intereses y valores. La asociación birregional entre internacionales.
la UE y América Latina no ha salido bien parada La diferencia es que América Latina desarrolla
de ese trance. Aunque algunos países han sido un “multilateralismo defensivo”, que percibe como
consecuentes con el compromiso democrático, amenaza las iniciativas para fortalecer el sistema
a la hora de afrontar el embrollo hondureño ha multilateral en materia de derechos humanos o de
terminado predominado la ambivalencia y el seguridad colectiva. Esta visión es comprensible,
cálculo cortoplacista (Sanahuja, 2010). pues se basa en una experiencia histórica en la
Desde los años 90 ha aparecido otra que la retórica democrática a menudo se ha
argumentación o narrativa para explicar la empleado para justificar la intervención externa y
relación birregional, por la que el regionalismo el imperialismo. Desde esta perspectiva, el sistema
y la relación interregional serían medios para multilateral debe ser, sobre todo, una garantía del
mejorar la gestión de interdependencias comunes respeto a la soberanía nacional, una ventana de
generadas por la “sociedad del riesgo global”, oportunidad para la proyección internacional del
ampliar la provisión de bienes públicos globales Estado, un instrumento para satisfacer intereses
y regionales y promover la gobernanza de la que generalmente se definen a escala nacional,
globalización mediante un multilateralismo eficaz y una arena de confrontación en la que obtener
(Freres et al., 2007). más recursos de los países ricos. La UE, por el
Esta racionalidad continúa vigente. La actuación contrario, adopta una visión más “cosmopolita”
de la UE hacia América Latina sigue basada, del multilateralismo, percibido como el
en principio, en una matriz “interregionalista” mecanismo más eficaz y legítimo para satisfacer
sustentada en la idea de que América Latina unos intereses que se definen en mayor medida
necesita grupos regionales fuertes, tanto para en términos globales o regionales, facilitar la
su desarrollo como para constituirse en un provisión de bienes públicos globales y contribuir
socio sólido de la UE en la gobernanza de la a la gobernanza global. Esta visión “cosmopolita”,
globalización. Sin embargo, esa matriz parece de raíces kantianas, se basa en la experiencia de
debilitarse ante la fragmentación que caracteriza soberanía compartida de la UE. Sin embargo, es
a la región, lo que, como se ha indicado, llevaría vista con recelo en América Latina, y las divisiones
a una “bilateralización” de las relaciones. internas en el seno de la UE y sus frecuentes
Es cierto que ambas regiones consideran “dobles raseros” no ayudan a promoverla. A la
que el multilateralismo no es una opción sino postre, ello contribuye a explicar las visibles
una necesidad. Si ambas regiones abandonan diferencias que existen entre ambas regiones en
esta idea, ¿Qué otros actores van a hacerlo? La asuntos como el cambio climático, la reforma de
UE y América Latina se ven a sí mismas como Naciones Unidas, las normas relativas al uso de
partícipes activos del sistema multilateral y la fuerza o el principio de “Responsabilidad de
consideran que su contribución es esencial para Proteger” (Freres y Sanahuja, 2006).
sostener las normas, regímenes y organizaciones En parte, esto es resultado de marcadas
que, pese a todo, tratan de asegurar cierta carencias en la comprensión mutua, que a
gobernanza global. Esto es, además, parte de menudo llevan al uso de categorías inadecuadas,

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como el “populismo” latinoamericano o el en segundo lugar, que se está convirtiendo en un
“neoliberalismo” europeo, que no ayudan a obstáculo para una actuación más afinada ante
entender los cambios que se dan en ambas una realidad cada vez más heterogénea, en la
regiones y que derivan en una construcción del que se afirman proyectos políticos y económicos
“otro” basada en estereotipos. diferenciados; y en tercer lugar, se afirma que
Para que el dialogo político UE-América Latina esa estrategia, además, impide que la UE sea
y el Caribe contribuya de manera eficaz al más exigente frente a los países en los que se
conocimiento mutuo, a abordar asuntos de interés observa un mayor deterioro de la democracia y
común y a la conformación de las reglas y las de la vigencia de los derechos humanos. Frente
instituciones del orden multilateral, es necesario a ello, se ha abogado por una estrategia bilateral
avanzar en una revisión de su sentido, agenda y o “bilateralista”, que tenga como único referente
formato. Se requiere una agenda más sustancial, a los Estados considerados individualmente,
enfocada a la gestión de interdependencias dejando a un lado a las organizaciones regionales.
comunes y a cuestiones en las que se requiere más Esta pauta de relación, se alega, sería más
y mejor regulación internacional. Por otro lado, las consistente para defender la democracia, y más
relaciones nacieron, hace ya más de tres décadas, efectiva para promover los intereses de la UE en la
de los vínculos tejidos por las internacionales región. También permitiría modular la intensidad
políticas y los actores sociales. En ambas regiones, de las relaciones políticas, comerciales, o de
el debilitamiento de los partidos y la aparición ayuda –así como los incentivos y sanciones
de nuevos actores políticos han diluido esos explícita o implícitamente asociados a lo anterior–
lazos y han deteriorado la comprensión mutua. en función de la “calidad democrática” de cada
Reactivarlos requiere entonces de un diálogo más uno de los países de la región (Maihold, 2007;
abierto y transparente y articulado con los foros de Malamud, 2008; Arenal, 2010).
participación social.6 Por otra parte, se ha señalado que a pesar de
que ni la UE en su conjunto, ni las instituciones
comunitarias habían asumido explícitamente esta
¿ES EL BILATERALISMO UNA ALTERNATIVA política, se ha venido afirmando por la fuerza de
PARA RELANZAR LAS RELACIONES? los hechos (Arenal, 2010). Primero, a través de
los Acuerdos de Asociación con México (2000) y
Los procesos de cambio reseñados en los
Chile (2002); en segundo lugar, con la denominada
apartados anteriores han suscitado un amplio
“asociación estratégica” acordada con Brasil (2007)
debate respecto a los objetivos y medios de las
y con México (2008), y la llamada “asociación
relaciones entre la UE y América Latina y el
para el desarrollo y la innovación” establecida con
Caribe.7 En ese debate se ha puesto en cuestión la
Chile (2009); y en tercer lugar, con el inicio de
estrategia “interregionalista” de la UE, alegando,
negociaciones comerciales bilaterales separadas
en primer lugar, que ya no tiene sentido ante la
con Colombia y Perú en enero de 2009, tras la
crisis del regionalismo y la integración regional;

6
Para ello resulta oportuna la creación de la Fundación América Latina y el Caribe-Unión Europea (ALCUE), acordada
en la Cumbre de Lima, como instancia independiente, permanente y flexible de preparación y seguimiento y, en su
caso, de ejecución de los mandatos de las Cumbres, de articulación de la participación de distintos actores y de
promoción, análisis y estudio de las relaciones birregionales.
7
Véase una muestra de este debate en vísperas de la Cumbre de Madrid en las actas del primer encuentro de la Red
Iberoamericana de Centros de Estudios Internacionales (RIBEI), en Foro de Debate UE-ALC 2010.

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ruptura de las negociaciones con la Comunidad es que el regionalismo, en tanto construcción
Andina de Naciones en 2008 a causa de la falta de política e institucional de estos grupos regionales,
acuerdo en el seno de ese grupo. está atravesando una crisis y hay que repensar
Siendo cierto que esa pauta de relaciones algunos de los modelos. Pero lo que también se
bilaterales se ha venido afirmando de facto, puede observar –en la región en su conjunto,
¿Significa ello el fracaso del interregionalismo y en cada uno de los grupos subregionales– son
como estrategia? ¿Se debiera adoptar, por ello, una intensas dinámicas de regionalización que están
vía bilateral en sustitución de la anterior? generando interdependencias mucho más intensas,
La argumentación a favor de una nueva sean económicas, migratorias, ambientales,
estrategia bilateral para la UE y sus Estados o de seguridad, que no podrán ser abordadas
miembros plantea importantes problemas en eficazmente mediante políticas y marcos
cuanto a su construcción lógica, y en cuanto a sus regulatorios definidos a partir de los Estados, o
consecuencias políticas. Cabe señalar, al menos, de meras relaciones bilaterales, lo que seguiría
las siguientes: (1) se construye a partir de premisas justificando la validez tanto del regionalismo,
erróneas; (2) incurre en un falso dilema; (3) se basa como del interregionalismo como estrategias
en una muestra selectiva de casos y/o los interpreta para afrontar adecuadamente esas relaciones de
inadecuadamente; (4) no tiene presente algunas interdependencia.
cautelas históricas; y (5) comporta importantes Se plantea, en segundo lugar, un falso dilema
riesgos políticos que es necesario considerar. Cada entre la opción o estrategia bilateral y la opción
unos de esos problemas requiere, empero, un interregional o multilateral, a las que se considera
tratamiento más detallado. incompatibles, o mutuamente excluyentes. Sin
En primer lugar, parte de premisas erróneas. El embargo, ambas son posibles y tienen propósitos
argumento se basa, en gran medida, en el supuesto distintos, y la UE ha recurrido a una u otra en
de que el regionalismo y la integración regional en función de las situaciones y exigencias de cada
América latina se encuentra en una crisis terminal, caso. Cuando a mediados de los 90 la UE definió
por lo que es fútil plantear estrategias basadas en su estrategia hacia la región, trató de adaptarse
dicha integración, sea para la UE, o para otros al mapa de la integración regional que América
actores externos. Sin embargo, más allá de las Latina definió en ese momento, haciendo uso de
diferencias que se observan en los distintos grupos la vía bilateral con México y Chile, ya que habían
regionales, lo que en realidad parece estar en crisis optado por mantenerse fuera de los esquemas de
es la estrategia de integración del “regionalismo integración subregional, y de la vía interregional
abierto”, al menos para algunos países, más que la con los países que optaron por ser partícipes de
integración regional en sí. Y de la misma manera alguno de los cuatro grupos de integración presentes
que esa estrategia da muestras de agotamiento, en la región –CARICOM, SICA, CAN y Mercosur–.
desde mediados del decenio de 2000 se asiste Este enfoque, definido sobre todo de cara a los
a la aparición de un “regionalismo post-liberal” Acuerdos de Asociación, no ha impedido que se
que amplía y renueva las estrategias y agendas de haya recurrido a una relación individualizada para
cooperación e integración regional (Motta y Ríos, el diálogo político con los dos líderes o “países-
2007; Sanahuja, 2007; Cienfuegos y Sanahuja, ancla” de la región –México y Brasil–, que tampoco
2010). se ha considerado incompatible con el diálogo
Por otra parte, es necesario recordar la distinción político birregional que se canaliza a través de las
entre “regionalismo” y “regionalización”. Cierto Cumbres (Mangas, 2010; Malamud, 2010).

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