1. PLANIFICACIÓN y EVALUACIÓN
de las POLÍTICAS PÚBLICAS
EUROsociAL II
Encuentro Montevideo
31 octubre 2011
Jerónimo Roca

2. I. PLANIFICACIÓN y PRESUPUESTO
• El Presupuesto quinquenal es una de las principales herramientas para
instrumentar el Plan de Gobierno
• Dicho Plan surge del Programa de Gobierno (insumo político) y del
planeamiento estratégico de medio-largo plazo (insumo técnico)
• La asignación de gastos se realiza en función de las prioridades que
surgen del Plan de Gobierno
• Se desarrolla en un marco de coherencia con los equilibrios
macroeconómicos, en particular el macro-fiscal (espacio fiscal,
programación fiscal)

3. Áreas Programáticas Prioritarias en la
Asignación Presupuestal 2010-2014
Educación
Seguridad Ciudadana
Vivienda
Infraestructura
Salud
Protección Social

4. Incrementos Presupuestales según Áreas Prioritarias
Educación:
37%
Seguridad:
18%
Otros:
16%
Salud:
9%
Protección social:
7%
Vivienda:
8%
Infraestructura:
6%
FUENTE: OPP-MEF

5. EMPRESAS PÚBLICAS
Los Presupuestos anuales de las Empresas Públicas son elaborados por ellas
y elevados al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas. De haber
observaciones no aceptadas por las Empresas, resuelve la Asamblea General.
No obstante:
1) El Presupuesto quinquenal del Gobierno Central incorpora las
transferencias desde (aportes) o hacia (subsidios) las Empresas Públicas. Por
tanto, las Empresas Públicas deben realizar el ejercicio de planificar el
quinquenio -en particular, las inversiones-.
2) Este ejercicio de planificación quinquenal se discute con la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF). Por tanto, toma en cuenta tanto las prioridades definidas en el Plan
de Gobierno como el contexto macro-fiscal.
3) Además, las Empresas Públicas tienen Directorios Políticos.
-Versus Tecnocracia

6. IMPORTANCIA de la INVERSIÓN
de las EMPRESAS PÚBLICAS
Año 2009
TeleCo: 7.1%
Refinería: 9.9%
Agua: 2.8%
Electricidad: 3.4%
Puertos: 3.1%
Resto: 8.7%
URUGUAY - Estructura de la Inversión Pública - Año 2009
En % del PIB
Empresas Públicas:
1.7% del PIB;
35%
Gobiernos
Subnacionales:
0.8% del PIB;
18%
Gobierno
Central; 2.2% PIB;
47%
FUENTE: OPP-MEF

7. GOBIERNOS SUBNACIONALES
Los Gobiernos Subnacionales tienen autonomía para la elaboración de sus
Presupuestos, que son aprobados por los correspondientes Legislativos
Subnacionales.
No obstante, las Transferencias del Gobierno Central a los Gobiernos
Subnacionales alcanzan a representar el 50% de los Recursos de algunos
de ellos.
o 3.33% de todos los recursos del Presupuesto Nacional [Art. 214 de
la Constitución]
o Fondo de Desarrollo del Interior (FDI): aprox. US$ 30 millones,
destinados a Inversiones [Art. 298 de la Constitución]
1) El 3.33% se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión
o Información actualizada de la ejecución presupuestal y financiera
o Criterios contables homogéneos

8. GOBIERNOS SUBNACIONALES
2) Fondo de Desarrollo deI Interior (FDI)
o También se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de
Gestión
o Pautas del Gobierno Central para asignar los recursos del FDI
Aunque casi la totalidad de las Áreas Programáticas Prioritarias son
responsabilidad del Gobierno Central (Educación, Salud, Seguridad
Ciudadana, Vivienda y Protección Social), los Gobiernos Subnacionales
comparten responsabilidades en el desarrollo y mantenimiento de la
Infraestructura.
o Adicionalmente, el Gobierno Central –a través de los Ministerios
inversores- ejecuta el 75% del FDI, en línea con la estrategia
presupuestal
o Algunos compromisos reflejan la inexistencia del SNIP y, a la vez que
tratan de cubrir su ausencia, preparan el ingreso al mismo de los
Gobiernos Subnacionales.

9. AREAS
PROGRAMÁTICAS
PROGRAMAS
Objetivos
de Inciso
Objetivos
de UE Productos
Objetivos
de
Programas
Proyectos
Indicadores
de Gestión
Indicadores de
Resultados
PRESUPUESTO: ESQUEMA METODOLÓGICO 2010-2014

10. Los cambios en la Presupuestación 2010-2014
1) Se parte de la identificación de las áreas que representan las funciones
del Estado más allá de un período de gobierno -Áreas Programáticas-.
2) La impronta de la política de gobierno se refleja a través de la nueva
definición de Programas que podrán ser transversales a las
instituciones. (Antes, 1 Ministerio = 1 Programa).
3) La asignación de recursos se realiza en función de los Programas
definidos (teniendo en cuenta las priorizaciones del Plan de Gobierno).
4) Los Incisos y Unidades Ejecutoras definirán sus Objetivos en función de
los Programas a que contribuyen => Objetivos de Inciso y Objetivos de
Unidad Ejecutora.

11. Los cambios en la Presupuestación 2010-2014
A) El real sentido programático en la asignación de recursos
(transversalidad, inter-institucionalidad) contribuye a plasmar mejor
el Plan de Gobierno en el Presupuesto
• La definición de Programas permite identificar mejor las
prioridades de gobierno y los resultados esperados
B) La definición de objetivos e indicadores contribuye al
MONITOREO de las políticas públicas para la toma de decisiones,
monitoreo que deberá ser complementado con EVALUACIÓN
• Profundizar la aplicación eficaz y eficiente de los recursos y
mejorar la rendición de cuentas.

12. II. MONITOREO E INCENTIVOS AL DESEMPEÑO
Compromisos de Gestión y SRV
Incentivar / Desincentivar comportamientos: Fijar Metas y Monitorear
(Indicadores) su cumplimiento
1. Compromisos de Gestión
• Comisión Reguladora de Compromisos de Gestión – OPP, MEF y
ONSC
• La realidad manda (versus Maximalismo)
• Metas luego de un desarrollo adecuado de los Indicadores … pero
la oportunidad política manda: el caso Correo
• Presentismo: el caso 222
• CG contra Subsidios: aprovechar la oportunidad

13. 2. Sistema de Remuneración Variable (SRV) para EEPP No
Financieras
• Que hasta x% de la remuneración sea variable
• Otros incentivos: reconocimiento; devolución de responsabilidades;
promoción
• Metas institucionales, sectoriales e individuales con diferente peso
• Cumplimiento de las mismas medido a través de sistema de indicadores
• Discusión sobre el diferente peso de las metas según la jerarquía: a menor
jerarquía, ¿menor peso de los indicadores institucionales? (DGI)
• ¿Mayor peso de los indicadores sectoriales? (control social del free-rider)
• Frecuencia de pago: bono anual; a lo sumo, no más de 2 veces al año
• Diferentes puntos de partida: EEPP por debajo de X% y EEPP por arriba

14. III. El SNIP y la EVALUACIÓN de la INVERSIÓN PÚBLICA
1. ¿Qué es el SISTEMA NACIONAL de INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP)?
• Ventanilla única
• Normas Técnicas
• Metodología de Formulación y Evaluación Económica
• Seguimiento de los proyecto en todo su ciclo de vida (pre-
factibilidad, factibilidad, operación, evaluación ex-post).

15. 2. El SNIP y la EVALUACIÓN de la INVERSIÓN PÚBLICA
2.1. Evaluación ex-ante
A) Situación actual: inexistencia de criterios de evaluación únicos
• Ventanilla Única
• Normas Técnicas
• Metodologías de Formulación y Evaluación Económica

16. B) Esta evaluación ex-ante permitirá:
1. Asegurar la asignación de los recursos públicos en el marco de los objetivos y
prioridades de las políticas públicas.
2. Asegurar la asignación de los recursos públicos a los proyectos de inversión
más rentables desde el punto de vista socio-económico [eficiencia socio-
económica].
3. Tener criterios únicos de decisión
o Evitar la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos
o Definir el financiamiento en función de proyectos de inversión
priorizados, y que no sea la lógica del financiador (multilateral) la que
“empuje” la inversión.
4. Realizar una Programación de Inversiones, en línea con las prioridades de
gobierno, a partir de información sistematizada sobre la estructura de la actual
pre-inversión.
5. Satisfacer la necesidad de contar con una Cartera de Proyectos.

17. 2.2. Evaluación durante
Realizar el seguimiento de los proyectos (monitoreo) a lo largo de
todo su ciclo de vida, identificando desvíos (en costos y en
tiempos) y tomando las decisiones correctivas necesarias.
2.3. Evaluación ex-post
Medir los resultados o impactos de la inversión realizada (y no
sólo el conteo de productos -kms de carreteras, nº de escuelas-),
de modo de maximizar la eficiencia y equidad en el uso de los
recursos públicos.

18. 1. EFECTIVIDAD
 Variación de la variable objetivo (Inversión) directamente atribuible al Beneficio
Tributario (BT)
 Efectividad = Beneficios
2. EFICIENCIA
 Un BT será costo-eficiente si los Beneficios que de él se derivan superan a los Costos que
supone
 Eficiencia = Beneficios y Costos
3. EFICIENCIA RELATIVA
 Cotejar que otros instrumentos de política no sean más costo-eficientes
4. EQUIDAD
IV. EVALUACIÓN del GASTO TRIBUTARIO
Efectividad, Eficiencia, Eficiencia Relativa y Equidad

19. INDICADORES DE EFECTIVIDAD DEL GT
1. TASAS EFECTIVAS de TRIBUTACIÓN
 La Tasa Efectiva (TE) considera no sólo la Tasa Nominal del IR a Empresas sino,
además, las disposiciones legales que determinan la base imponible del impuesto.
 Efectividad = TE Antes – TE Después
2. ANÁLISIS ECONOMÉTRICOS
 Estiman el impacto de los BT (variables independientes) en la IED o la FBKF
Privado (variables dependientes)
 Efectividad = Elasticidad de la demanda de inversión a los BT
 Dificultades para construir paneles de datos en los países en desarrollo
Resultado esperado: los factores tributarios son más relevantes en los
países desarrollados (factores no tributarios homogéneos) que en los países
en desarrollo

20. 3. ENCUESTAS EMPRESARIALES
 Pueden dar una idea de la efectividad de los BT
 Problemas
a) ¿Subjetividad?
b) Datos cualitativos tratados como cuantitativos.
c) No son necesariamente comparables las percepciones de corrupción de los
empresarios del País A y del País B.
 Enterprise Surveys 2010 (Banco Mundial)
 En AL, en ningún país las tasas impositivas son consideradas el principal
obstáculo para hacer negocios.
 Sólo en 4 de los 15 países considerados, las tasas impositivas son una de las 3
primeras preocupaciones (COL, MEX, PAN y URY).
 Principales obstáculos citados: prácticas anticompetitivas o informales;
corrupción; dificultades de acceso al financiamiento; inestabilidad política.
• Las ET siguen las reglas (formales e informales) del clima de negocios del país
donde invierten, no del país de la matriz. [Kaufmann, 2004].

21. 1. GENEROSIDAD del BENEFICIO (Artana, 2007)
siendo CF = cash-flow; CON = después de BT; SIN = antes de BT
 G compara el VP de los BT (numerador) con el valor de la empresa (denominador)
 El indicador no dice nada sobre el impacto final del BT en la inversión
 Al centrarse en el flujo de caja de una empresa teórica, sólo toma en cuenta el efecto directo de
una menor imposición a la empresa beneficiada, pero no puede considerar los efectos indirectos
en la recaudación
 No es estrictamente un indicador de Eficiencia pues no relaciona beneficios y costos de los BT
 Sí puede considerarse un indicador de Eficiencia Relativa. Ejemplo: los BT otorgados al
Turimo en República Dominicana (Ley 158-01) representan un 84% del valor de la empresa
mientras que los otorgados por el Plan Chile Invierte representan sólo un 2% del valor de la
empresa. [Artana, 2007].
SIN
SINCON
CF
CFCF
G


INDICADORES DE EFICIENCIA DEL GT

22. 2. APORTE del ESTADO (Artana, 2005)
siendo CF = cash-flow; CON = después de BT; SIN = antes de BT; I = inversión inicial.
 AE compara el VP de los BT (numerador) con la inversión inicial de la empresa beneficiada
(denominador)
 El indicador mide, por tanto, cuánto es el aporte del Estado como porcentaje de la inversión
 El Estado aparece aquí como un “socio tonto” que contribuye con un porcentaje de la inversión
pero no tiene participación en las utilidades
 No es estrictamente un indicador de Eficiencia (no relaciona beneficios y costos de los BT) pero
puede ser útil para medir la Eficiencia Relativa en una comparación entre países
I
CFCF
AE SINCON 


23. EQUIDAD del GASTO TRIBUTARIO
Electricidad 54.3
GLP 71.2
Agua 69.1
Fuente: Tornarolli y Tejerina (2009)
EL SALVADOR - 2008
Error de inclusión (*) de los Subsidios
(*) Porcentaje del subsidio total que beneficia al
60% de más altos ingresos
 Fuga del Gasto Tributario = Ineficiencia = Error de
diseño (error de inclusión)

24. V. EVALUACIONES
• Evaluaciones de intervenciones correspondientes a programas
de Áreas Programáticas prioritarias
• Programa = prevención del delito; Intervención =
Patronato (reinserción)
• Evaluaciones rápidas (de escritorio) versus evaluaciones de
impactos
• Avance gradual de la institucionalidad

25. Monitoreo, Evaluación y Planificación
• Lo que no se mide no se conoce.
• Y lo que no se conoce no se puede:
• Controlar => Monitoreo
• Explicar => Evaluación
• Incentivar => Compromisos de Gestión
• Corregir=> Reasignaciones presupuestales y/o cambios de
políticas
• Dar respuesta a la ciudadanía sobre el uso de los recursos
públicos
• Sin Monitoreo ni Evaluación no es posible
la Planificación.

26. EVALUACIÓN y PLANIFICACIÓN
• El regreso de la Planificación a América Latina
• El (des)equilibrio Ministerio de Hacienda – Ministerio de
Planificación. Contadores versus Soñadores.
• Oportunidad (crecimiento sostenido) y necesidad (cuellos de
botella) de planificar.
• La Evaluación afirma la Planificación
• SNIP = cartera de proyectos priorizada (versus ejecución
sobre la marcha).
• Las dos P. El caso de Perú.
• Decisiones sobre políticas públicas evaluadas (¿redefinición?,
¿fin?, ¿profundización?) a la hora del Presupuesto y las RC.