Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa

Vulnerabilidad de los grupos de
atención prioritaria ante el
terremoto del 16 de abril de 2016.
Una aproximación cuantitativa
Eduardo Soria Cáceres – Karina Morillo Carrión
DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS
COORDINACIÓN GENERAL DE INVESTIGACIÓN Y DATOS DE INCLUSIÓN

Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el
terremoto del 16 de abril de 2016. Una aproximación
cuantitativa
Quito - Ecuador, enero 2017
Autores
Eduardo Soria Cáceres
Karina Morillo Carrión
Autoridades
Lcda. Lídice Vanessa Larrea Viteri
Ministra de Inclusión Económica y Social
Econ. Carlos Ernesto Torres Chacha
Coordinador General de Investigación y Datos de Inclusión
Ing. Juan Carlos Cisneros
Director de Investigación y Análisis
Equipo de investigación:
Luis Rosero, Manuel Ramos y Gabriel Redín
Citación recomendada:
Soria, Eduardo y Karina Morillo (2017). Vulnerabilidad de los grupos de atención
prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016. Una aproximación
cuantitativa. Quito: Ministerio de Inclusión Económica y Social.

2
Contenido
ÍNDICE DE GRÁFICOS ......................................................................................................... 4
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES................................................................................................5
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. 6
CONTEXTO: RIESGO Y VULNERABILIDAD FRENTE A AMENAZAS SÍSMICAS............. 9
Contexto de amenaza sísmica ........................................................................................... 9
Naturaleza y consecuencias del sismo del 16 de abril de 2016 ........................................ 12
Contexto territorial de vulnerabilidad............................................................................. 19
Metodología ......................................................................................................................42
PRIMERA INFANCIA .......................................................................................................... 44
Datos muestrales.............................................................................................................. 46
Análisis de datos: Primera infancia..................................................................................47
Sexo................................................................................................................................47
Salud ............................................................................................................................. 49
Acceso a servicios de cuidado infantil..........................................................................55
Conclusiones: primera infancia........................................................................................ 61
POBLACIÓN JOVEN............................................................................................................65
Datos muestrales.............................................................................................................. 66
Análisis de datos: población joven ...................................................................................67
Sexo................................................................................................................................67
Salud ............................................................................................................................. 69
Educación......................................................................................................................75
Trabajo...........................................................................................................................78
Conclusiones: población joven........................................................................................ 84
POBLACIÓN ADULTA MAYOR......................................................................................... 86
Datos muestrales...............................................................................................................87
Sexo............................................................................................................................... 88

3
Salud ............................................................................................................................. 90
Educación......................................................................................................................97
Trabajo......................................................................................................................... 100
Conclusiones: Población Adulta Mayor......................................................................... 104
PERSONAS CON DISCAPACIDAD ................................................................................... 106
Datos muestrales............................................................................................................. 107
Sexo.............................................................................................................................. 108
Salud .............................................................................................................................110
Educación.....................................................................................................................116
Trabajo......................................................................................................................... 120
Conclusiones: Personas con Discapacidad .....................................................................125
CONCLUSIONES GENERALES...................................................................................... 128
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................132

4
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Número de personas y familias en albergues...................................................... 14
Gráfico 2. Número de personas y familias en refugios.........................................................15
Gráfico 3. Pobreza multidimensional...................................................................................22
Gráfico 4. Índice de pobreza Multidimensional, 2009-2016 ...............................................22
Gráfico 5. Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas por cantón...............................26
Gráfico 6. Cargas por perceptor e ingreso familiar promedio en Esmeraldas y Manabí ...29
Gráfico 7. Procedencia del ingreso familiar promedio........................................................30
Gráfico 8. Empleo en las provincias afectadas.....................................................................35
Gráfico 9. Población de mujeres jóvenes embarazadas, por nivel de vulnerabilidad, por
provincias..............................................................................................................................74
Gráfico 10. Rama de actividad económica de la PAM ....................................................... 100
Gráfico 11. PcD matriculadas en un centro educativo, por edad........................................118
Gráfico 12. Rama de actividad económica de las PcD ........................................................ 121

5
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Grado de exposición sísmica del Ecuador ..................................................... 10
Ilustración 2. Historial de eventos sísmicos en el Ecuador.................................................. 11
Ilustración 3. Intensidad del terremoto del 16 de abril de 2016 ...........................................13
Ilustración 4. Personas damnificadas por el terremoto del 16 de abril............................... 16
Ilustración 5. Distribución de costos causados por el terremoto del 16 de abril................ 18
Ilustración 6. Incidencia de la pobreza por consumo y por NBI ........................................ 21
Ilustración 7. Pobreza por consumo, por cantones.............................................................27
Ilustración 8. Hogares con materiales deficitarios (%).......................................................39

6
INTRODUCCIÓN
El 16 de abril de 2016, un terremoto de 7,8 grados en la escala Ritcher sacudió el
litoral ecuatoriano (en especial las provincias de Manabí y Esmeraldas). El
devastador balance de pérdidas humanas y materiales da cuenta del impacto
económico, social y psicológico del desastre; y plantea interrogantes acerca del
modo en que la situación de vulnerabilidad previa presente en territorio se
relaciona con la desigual distribución de los efectos del terremoto.
Los primeros análisis sobre el terremoto en los días inmediatamente posteriores a
la catástrofe coincidieron en señalar que la mayor incidencia de los daños se
concentró en sectores caracterizados por la vulnerabilidad socioeconómica de sus
habitantes, materializada en la vulnerabilidad de sus viviendas. La respuesta a la
emergencia reveló la necesidad de atender la demanda de cuidados de grupos
como las personas con discapacidad, los adultos mayores o la primera infancia,
considerados colectivos de atención prioritaria en función de sus características y
perfiles de dependencia. La demanda de atención se incrementa y modifica a raíz
del terremoto, a la par que buena parte de los medios para cubrirla (recursos
humanos, infraestructuras) se ven deteriorados o suspendidos. En un primer
momento, la actuación coordinada del sector público y la cooperación nacional e
internacional permitieron dar respuesta a las necesidades de atención y cuidado
de la población afectada, iniciándose el restablecimiento progresivo de los niveles
de atención previos al evento.
Pasados los primeros meses desde el terremoto, los efectos del mismo
prácticamente estaban ausentes en la agenda mediática, pero no desaparecieron
de las vidas de las personas damnificadas, ni de la cotidianeidad de las zonas
afectadas. La reconstrucción es una tarea ardua, y pese a avanzar a ritmo notable,
se trata de un proceso de larga data, que requiere esfuerzos considerables y
sostenidos a todos los niveles: desde la financiación de la rehabilitación de
infraestructuras, a la recuperación progresiva de las viviendas y medios de vida de
la población afectada.

7
Más allá del compromiso nacional con la respuesta a la emergencia y posterior
reconstrucción, cabe preguntarse cuál era la situación de los territorios y las
personas afectadas antes del desastre, en tanto que esta explica en gran medida el
grado de exposición y vulnerabilidad frente a una amenaza como la que se hizo
presente el pasado 16 de abril.
En este sentido, el presente trabajo trata de contrastar la hipótesis de partida
según la cual la posibilidad de resultar afectado por los efectos devastadores del
sismo estaba fuertemente relacionada con la vulnerabilidad previa; en particular,
con las situaciones de pobreza a nivel territorial e individual, procedentes a su
vez de las estructuras de desigualdad generales. Siendo la lucha contra la pobreza
y la desigualdad elementos vertebradores de la labor institucional del Ministerio
de Inclusión Económica y Social (MIES), un primer paso es reconocer el modo en
que se manifiestan, así como sus implicaciones frente a los riesgos de origen
natural.
El objetivo de este documento es describir las características básicas de las
personas damnificadas en situación de vulnerabilidad previa, en referencia a
aspectos como la salud, la educación, el trabajo o el acceso a servicios públicos.
En respuesta al esquema de competencias del MIES en relación al cuidado de
colectivos de atención prioritaria, se analizan los siguientes grupos: niños y niñas
de 0 a 3 años, jóvenes (personas de 18 a 30 años), adultos mayores (personas con
más de 65 años) y personas con discapacidad.
Para realizar este análisis, se toma como referencia el cruce de las bases de datos
del Registro Social (RS) y el Registro Único de Damnificados (RUD). El análisis se
enmarca en la reflexión conceptual previa acerca del concepto de vulnerabilidad
frente a riesgos de origen natural, así como en un ejercicio de contextualización
acerca de la realidad socioeconómica de las zonas afectadas.
El presente documento se inserta en una línea de trabajo iniciada por la
Dirección de Investigación y Análisis de la Coordinación de Gestión de la
Información y Datos de Inclusión (DIA-CGIDI) del MIES, en el mes de mayo de
2016, con el objetivo de dar respuesta, desde el ámbito de la investigación social, a

8
algunos de los mayores interrogantes planteados tras el terremoto del 16 de abril
de 2016. Las publicaciones emitidas en el marco de este proceso son las
siguientes:
 Vulnerabilidad frente a desastres naturales: marco conceptual y ámbitos
de intervención para la inclusión social (Soria, 2016).
 Experiencias resilientes internacionales en el marco del Bono de Acogida,
Alquiler y Alimentación (Redín et al, 2016).
 Necesidades y Motivaciones de familias que viven en albergues y refugios
(Buitrón et al, 2017).
 Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del
16 de abril de 2016 (Soria y Morillo, 2017).
En conjunto, esta línea de trabajo se ha orientado a identificar las
vulnerabilidades y capacidades de las poblaciones afectadas por el sismo. En
particular, este documento de caracterización tiene como misión aportar una
visión cuantitativa acerca de la vulnerabilidad preexistente, ligando la
interpretación de los datos con consideraciones de tipo cualitativo, inspiradas en
los antecedentes aportados por esta línea de trabajo de la DIA-CGIDI. El análisis
estadístico permitirá conocer las características socioeconómicas de los
territorios afectados, así como de las personas damnificadas en situación de
vulnerabilidad previa. Sobre la base de este conocimiento, se podrá ligar la
desigual distribución de los efectos destructivos del desastre con las estructuras
de desigualdad socioeconómica previas al mismo.
Como conclusión general, se plantea la necesidad de intervenir sobre los medios
y condiciones de vida de la población desde el sector social con una lógica de
integralidad e intersectorialidad, con atención a las diversas realidades locales de
los grupos de atención prioritaria, así como a su necesidad de atención
profesional específicamente adaptada a su perfil de dependencia.

9
CONTEXTO: RIESGO Y VULNERABILIDAD FRENTE A
AMENAZAS SÍSMICAS
Según lo indicado en el documento “Vulnerabilidad y riesgo frente a desastres
naturales” (Soria, 2016), el grado de impacto de un evento natural como un
terremoto es dependiente no sólo de la magnitud del mismo, sino también del
grado de vulnerabilidad de las poblaciones expuestas. En este sentido, cabe
comenzar este ejercicio de contextualización recordando la clásica fórmula:
Riesgo = amenaza x vulnerabilidad
En el caso que nos ocupa, las zonas más afectadas por el terremoto se encuentran
altamente expuestas a la amenaza sísmica, por su situación cercana a la zona de
interacción entre las placas tectónicas de Nazca y Sudamericana. Sin embargo,
esta exposición por sí sola no produce el riesgo de desastre, materializado el 16
abril de 2016: la amenaza interactúa con situaciones de vulnerabilidad previas,
normalmente relacionadas con estructuras de inequidad consolidadas a nivel
económico, político, cultural, etc.
El presente apartado tiene como objetivo realizar una breve reseña acerca de la
exposición a amenazas sísmicas de las zonas afectadas por el terremoto;
posteriormente, se realizará un análisis de la vulnerabilidad presente en los
territorios (con énfasis en el aspecto económico), siguiendo la propuesta analítica
de Wilchez-Chaux (1993).
Contexto de amenaza sísmica
Ecuador presenta notables niveles de riesgo sísmico, lo cual se deriva de su
localización en una zona de subducción de placas tectónicas, así como de la
presencia de la cordillera Carnegie, el bloque norandino y otros elementos
geológicos activos (Ortiz, 2013). El riesgo se concentra sobre todo en las regiones
Costa y Sierra Centro, mientras que las provincias amazónicas (en particular
Sucumbíos y Orellana) presentan la menor exposición a amenazas sísmicas.

10
Ilustración 1. Grado de exposición sísmica del Ecuador
Fuente y elaboración: D’Ercole (2013).
A consecuencia de esta localización, los eventos sísmicos de cierta entidad y
potencial destructivo han sido una constante histórica en prácticamente todo el
territorio nacional, como se puede apreciar en el siguiente mapa:

11
Ilustración 2. Historial de eventos sísmicos en el Ecuador
Fuente y elaboración: D’Ercole (2013).
En particular, la costa norte de Ecuador tiene un historial de grandes terremotos
relacionados con la zona de subducción de la placa tectónica de Nazca bajo la
Sudamericana, en una zona conocida por los geólogos como “la Lengua de
Fuego”.

12
Naturaleza y consecuencias del sismo del 16 de abril de 2016
El terremoto del 16 de abril de 2016 sucedió a las 18:58 (hora local), y su epicentro
se situó en Pedernales (Manabí). La magnitud del evento fue de 7.8 MW y la
profundidad de 20 kilómetros; su duración fue de 42 segundos. En los momentos
posteriores al sismo, y a lo largo de las siguientes semanas se registraron
numerosas réplicas: más de 1700 al cierre del mes de mayo, 8 de las cuales
superaron los 6 grados de magnitud en la escala Ritcher (IGEPN, 2016).
La evaluación realizada por el Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica
Nacional señala que San José de Chamanga (Esmeraldas) y Pedernales (Manabí)
experimentaron una intensidad de 9 según la escala de Mercalli1
(llegando a la
consideración de “evento destructivo”); mientras que poblaciones como Bahía de
Caráquez, Jama, Canoa y los centros de Manta y Portoviejo registraron una
intensidad de 8 (es decir, “terremoto con daños severos”) (Instituto Geofísico de
la Escuela Politécnica Nacional, 2016).
1
La escala de Mercalli tiene un techo de 12, y sirve para evaluar la intensidad que tienen los
terremotos a través de los daños que se observan en las estructuras. Por su parte, la escala Ritcher
mide la energía liberada por el sismo.

13
Ilustración 3. Intensidad del terremoto del 16 de abril de 2016
Fuente y elaboración: IGEPN (2016).
Un mes después de la tragedia, la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
(SNGR) informaba que se contaban 663 personas fallecidas2
(el 78% concentrado
entre Manta, Pedernales y Portoviejo), 12 personas desaparecidas, 6.274 personas
heridas o con afectaciones directas, 113 personas rescatadas con vida y 28.678
alojadas en albergues / refugios. (Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos,
2016).
Además, al 16 de mayo se reportaron un total de 6.570 personas damnificadas,
distribuidas en 1.685 familias que se encontraban refugiadas en 36 albergues
activos3
. Las provincias con más personas albergadas fueron Manabí con 5.451
2
Según último reporte de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos al 19 de mayo del 2016.
3
Para mayor detalle consultar los reportes de albergues y refugios publicados en la página web
InfoMies.

14
personas en 1.377 familias y Esmeraldas con 554 personas en 141 familias. Es decir,
a un mes del terremoto, el 83% de los albergados a nivel nacional se concentró en
Manabí y el 8.4% en Esmeraldas. Otras provincias en las que se reportaron
damnificados en albergues fueron Santo Domingo de los Tsáchilas con 324
personas (4.9% del total de damnificados), Los Ríos con 152 personas (2.3% del
total de damnificados) y las provincias de Pichincha y Santa Elena con 89
personas (3.7% del total de damnificados).
Con el paso de los días, el número de personas albergadas aumentó hasta llegar a
un máximo de 9.524 en junio. Sin embargo, a partir de este “pico”, el número se
fue reduciendo progresivamente, de tal manera que en enero de 2017, se contaban
un total de 5.743 personas viviendo en 24 de los albergues activos (17 ubicados en
Manabí y 7 en Esmeraldas). En marzo de 2017 se cerraron los últimos albergues,
una vez que las familias que residían en los mismos recibieron las ayudas
necesarias para reubicarse en nuevas viviendas.
Gráfico 1. Número de personas y familias en albergues
36 37
24
1.685
2.454
1.457
6.570
9.524
5.743
0
5
10
15
20
25
30
35
40
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
16-may
01-jun
16-jun
01-jul
16-jul
01-ago
16-ago
01-sep
16-sep
03-oct
17-oct
01-nov
16-nov
01-dic
16-dic
03-ene-2017
Número de albergues Número familias Número personas
Fuente: SIIMIES, enero de 2017.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis (DIA) – Coordinación General de
Investigación y Datos de Inclusión (CGIDI).
Por su parte, en los 213 refugios activos a día 16 de mayo, se registraron 21.914
personas damnificadas en 5.563 familias, de las cuales el 72% se encontraba en la
provincia de Manabí, el 27% en Esmeraldas y el 1% en Santo Domingo de los

15
Tsáchilas. Nueve meses después del terremoto (enero 2017) se observaba una
notable reducción en el número de damnificados viviendo en refugios, con un
total de 7.491 personas y 1.964 familias que permanecían en los mismos. La
provincia de Manabí concentraba el 64% de las personas en refugios con 4.801
personas y 1.271 familias, mientras que en Esmeraldas se encontraba el 36% (2.690
personas en 693 familias). Debido a su carácter informal, el proceso de cierre de
los refugios presenta una gran complejidad, no habiendo finalizado
completamente a un año del terremoto.
Gráfico 2. Número de personas y familias en refugios
213
90
5.563
1.964
21.914
7.491
0
50
100
150
200
250
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
16-may
01-jun
16-jun
01-jul
16-jul
01-ago
16-ago
01-sep
16-sep
03-oct
17-oct
01-nov
16-nov
01-dic
16-dic
03-ene-2017
Número de refugios Número de familias Número de personas
Fuente: SIIMIES (2017).
Elaboración: DIA - CGIDI.
Por su densidad de población y los efectos devastadores del sismo sobre las
infraestructuras, la zona urbana de Manta muestra la mayor incidencia de
personas afectadas, seguida de los cantones de Pedernales, Portoviejo, Jama, San
Vicente, Jaramijó y Muisne.

16
Ilustración 4. Personas damnificadas por el terremoto del 16 de abril
Fuente: INEC- RUD (con datos a 12 de mayo de 2016).
Elaboración: Dirección de Gestión de Información y Datos (DGID).
La afectación de la población del sur de Esmeraldas y de la zona costera de
Manabí es evidente, sin embargo, las secuelas del desastre no sólo han de
contabilizarse en referencia al número de personas damnificadas, sino que
también hay que incluir al análisis el grado de afectación del aparato productivo
local (35 millones de USD sólo para el sector camaronero) (Senplades, 2016), así
como en la condición psicológica de los afectados y su vida comunitaria. Con la
finalidad de enfrentar estas devastadoras consecuencias, el Gobierno Nacional
emitió sucesivos Decretos para habilitar la movilización de recursos hacia las
zonas afectadas:

17
Tabla 1. Decretos emitidos por el Gobierno nacional
Decreto Fecha Detalle
Decreto Presidencial No. 1001 17 de abril del 2016
Se declara el estado de excepción en las provincias
de Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Santo
Domingo de los Tsáchilas, Los Ríos y Guayas
Decreto Presidencial No. 1004 26 de abril del 2016
Creación del Comité de Reconstrucción y
Reactivación Productiva.
Suplemento del Registro
Oficial Nro. 759
20 de mayo de
2016
Ley Orgánica de Solidaridad y de
Corresponsabilidad Ciudadana para la
Reconstrucción y Reactivación de las Zonas
Afectadas por el Terremoto de 16 de abril de 2016
Decreto Ejecutivo No. 1073 10 de junio de 2016
Reglamento para la aplicación de la Ley Orgánica
de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana
para la Reconstrucción y Reactivación de las Zonas
Afectadas por el Terremoto de 16 de abril de 2016
Fuente: Senplades (2016).
Elaboración: DGID (agosto de 2016).
Estos decretos responden a la obligación constitucional de precautelar los
derechos de los grupos de acción prioritaria, así como de las personas en
situación de riesgo y las víctimas de desastres naturales o antropogénicos:
Art. 35. Las personas adultas mayores, niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas,
personas con discapacidad, personas privadas de libertad y quienes adolezcan de
enfermedades catastróficas o de alta complejidad, recibirán atención prioritaria y
especializada en los ámbitos público y privado. La misma atención prioritaria recibirán las
personas en situación de riesgo, las víctimas de violencia doméstica y sexual, maltrato
infantil, desastres naturales o antropogénicos. El Estado prestará especial protección a las
personas en condición de doble vulnerabilidad (Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
Según los resultados de la evaluación interinstitucional liderada por Senplades,
se reportó la existencia de daños en un total de 29.672 edificaciones, implicando
el desplazamiento de unas 80.000 personas a un mes del desastre. En cuanto al
impacto sobre las infraestructuras públicas, se registraron daños y afectaciones de
diversa consideración sobre 83 km de vías, 875 escuelas y 51 establecimientos de
salud, infraestructuras portuarias y aeroportuarias, bienes patrimoniales, etc.,
(Senplades, 2016).

18
Como resultado, se estima una disminución del PIB del 0,7% para el conjunto del
país (9,8% para la provincia de Manabí), así como la pérdida de 21.823 empleos. El
costo de la reconstrucción se cifró en 3.344 millones de USD, incluyendo pérdidas
y costos adicionales derivados del desastre. El 67% de este importe corresponde
al sector público; mientras que por sectores de actividad, el sector social
concentra un 41% de los costos, seguido de los sectores productivo (31%) y de
infraestructuras (26%). A continuación, se reproduce la distribución de los costos
al interno de las categorías consideradas por el equipo evaluador.
Ilustración 5. Distribución de costos causados por el terremoto del 16 de
abril
Fuente y elaboración: Senplades (2016).
Como se puede apreciar, los mayores costos de reconstrucción registrados en el
conjunto de las zonas afectadas son aquellos relacionados con vivienda,
educación, comercio, actividades primarias (ganadería, agricultura, etc.), agua y
saneamiento e infraestructuras de vialidad.

19
Contexto territorial de vulnerabilidad
Wilchez-Chaux (1993) identifica diez ámbitos en los que se manifiesta la
vulnerabilidad social frente a amenazas naturales en América Latina. Estos diez
ámbitos conforman la vulnerabilidad global, producto de la suma e interacción
de sus diferentes componentes. A continuación, tomando como base la
estructura analítica propuesta por Wilchez-Chaux, se realiza un análisis
preliminar de las diferentes formas de vulnerabilidad presentes en las zonas
afectadas por el sismo del 16 de abril de 2016 antes del evento. Por su especial
relevancia, se hace énfasis principalmente en la dimensión económica de la
vulnerabilidad (en sus diversos niveles territoriales), y a continuación, se analizan
las dimensiones social, política, técnica, económica, educativa y física. Dada la
ausencia de datos fiables al respecto, o bien su naturaleza exclusivamente
cualitativa, se dejan fuera del presente análisis las dimensiones natural, ecológica,
cultural, ideológica e institucional; no obstante, se recomienda profundizar en la
obtención de datos para incluir estas dimensiones en análisis posteriores.
Vulnerabilidad económica:
La vulnerabilidad económica se manifiesta en cuatro niveles: nacional, provincial,
cantonal e individual (familiar).
 Nacional: en el caso de Ecuador, cabe citar la herencia histórica de
desigualdad y pobreza en amplias capas de la población, así como de un
modelo de desarrollo fuertemente anclados en las materias primas, cuya
viabilidad es altamente dependiente de shocks externos.
Desde el comienzo del gobierno de la Revolución Ciudadana, la
desigualdad se ha reducido notablemente: el coeficiente de Gini ha pasado
de 0,55 en 2007 a 0,46 en junio de 2016 (INEC, 2016a). Otro tanto ha
sucedido con la pobreza en sus diversas mediciones, como se puede
apreciar en la siguiente tabla:

20
Tabla 2. Indicadores de Pobreza a nivel nacional, 2006-2016
2006 2014
Pobreza por NBI (Necesidades Básicas
Insatisfechas)
52% 38,5%
Pobreza por consumo 38,3% 25,8%
2009 2015
Pobreza Multidimensional 51,5% (2009) 35% (2015)
Extrema Pobreza Multidimensional 28,6% (2009) 14,8% (2015)
2007 2016
Pobreza por ingresos 36,7% (2007) 23,7% (2016)
Extrema pobreza por ingresos 16,4% (2007) 8,6% (2016)
Fuente: INEC (2016a); INEC (2016b); INEC (2015).
 Provincial: tanto las provincias más afectadas como las de afectación
media se encuentran en niveles de pobreza entre los más altos del país.
No obstante, en los últimos años se ha experimentado un notable
descenso, tendiendo a la convergencia con los datos registrados para el
conjunto de la nación mediante la reducción de brechas de pobreza.
Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, Manabí y Esmeraldas se
encuentran entre las provincias que mayor incidencia de pobreza registran,
superando el promedio nacional tanto en la medición por consumo como por
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

21
Ilustración 6. Incidencia de la pobreza por consumo y por NBI.
Fuente: Pobreza por consumo - ECV (2014), Pobreza por NBI ENEMDU (diciembre 2016).
Por su capacidad para registrar los diversos componentes de la situación de
pobreza, los valores alcanzados por el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)
son un dato de gran importancia para comprender la situación de vulnerabilidad
económica previa de las provincias afectadas. Los valores alcanzados por
Esmeraldas y Manabí están por encima del conjunto nacional, mientras que para
el resto de provincias, los valores son inferiores, lo cual da cuenta de una
situación más favorable en términos relativos.
Azuay
Bolívar
Cañar
Carchi
Cotopaxi
Chimborazo
El Oro
Esmeraldas
Guayas
Imbabura
Loja Los Ríos
Manabí
Morona Santiago
Napo
Pastaza
Pichincha
Tungurahua
Zamora Chinchipe
Sucumbíos
Orellana
Santo Domingo de los
Tsáchilas
Santa Elena
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Pobrezaporconsumo(%)
Pobreza por NBI (%)
Pobrezapor
NBINacional
Pobreza por
consumo Nacional

22
Gráfico 3. Pobreza multidimensional
Fuente: ENEMDU (diciembre 2016).
La Tasa de Pobreza Multidimensional mide incidencia de la misma; por su parte,
el Índice de Pobreza Multidimensional agrega a la incidencia una ponderación de
la intensidad de los valores alcanzados. Las provincias más afectadas por el
terremoto ocurrido el 16 de abril se encuentran tradicionalmente por encima de
los niveles registrados a escala nacional, y pese a la tendencia a la convergencia,
se trata de una situación que se mantiene a lo largo del periodo 2009-2016.
Gráfico 4. Índice de pobreza Multidimensional, 2009-2016
Fuente: ENEMDU (diciembre, 2016).
57,36%
50,52%
32,55%
35,10%
30,7%
24,7%
15,5% 16,9%
Esmeraldas Manabí Resto de provincias Nacional
Tasa de Pobreza Multidimensional Índice de Pobreza Multidimensional
30,7
25,2
24,7
18,1
16,9
10
15
20
25
30
35
40
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IPM
Esmeraldas Los Ríos Manabí Santa Elena Nacional

23
Analizando los componentes del IPM, se perciben valores superiores a los del
conjunto de la nación en la mayor parte de las categorías en el caso de Manabí y
Esmeraldas, mientras que para el resto de provincias los valores son más similares
a la media nacional.
 En el caso de Manabí, las mayores brechas respecto al conjunto de la
nación se dan en cuanto a la dimensión “Habitat y ambiente sano”,
además de los indicadores “Logro educativo incompleto” y “Sin acceso
a agua de la red pública”.
 La situación de Esmeraldas en cuanto a brechas con el conjunto del
país es relativamente similar a la de Manabí en su distribución, sin
embargo, cabe destacar la mayor incidencia de la pobreza extrema por
ingresos (24,6% vs 11,6%).
 En cuanto al resto de provincias, la situación es, en términos generales,
mejor que la del conjunto del país. No obstante, cabe apuntar que se
trata de una categoría bajo la cual se incluyen territorios muy
heterogéneos en cuanto a sus características económicas y sociales.

24
Tabla 3. Componentes del IPM
Dimensión Indicador
Población
aplicable
Esmeraldas Manabí
Resto de
provincias
Nacional
Educación
Inasistencia a
educación
básica y
bachillerato
5-17 años 13,70% 10,99% 9,25% 9,60%
No acceso a
educación
superior por
razones
económicas
18-29 años 29,34% 14,84% 17,67% 17,76%
Logro
educativo
incompleto
18-64 años 40,27% 47,41% 36,13% 37,30%
Trabajo y
seguridad
social
Empleo
infantil y
adolescente
5-17 años 3,61% 4,00% 5,91% 5,63%
Desempleo o
empleo
inadecuado
18 años y
más
43,15% 44,24% 41,55% 41,85%
No
contribución
al sistema de
pensiones
15 años y
más
33,96% 33,30% 37,11% 34,50%
Salud, agua y
alimentación
Pobreza
extrema por
ingresos
Toda
población
21,71% 6,56% 8,36% 8,69%
Sin servicio de
agua por red
pública
Toda
población
42,11% 35,34% 14,81% 17,68%
Hábitat,
vivienda y
ambiente
sano
Hacinamiento
Toda
población
25,41% 20,66% 15,86% 16,65%
Déficit
habitacional
Toda
población
70,99% 64,36% 43,23% 46,17%
Sin
saneamiento
de excretas
Toda
población
44,45% 37,89% 21,08% 23,47%
Sin servicio de
recolección de
basura
Toda
población
25,06% 21,93% 13,65% 14,82%
 Cantonal: la mayor parte de los cantones afectados presenta niveles de
pobreza por NBI superiores al 80%. A pesar de la presencia de
tendencias y realidades similares en los cantones afectados, se registran
variaciones en cuanto a los niveles de pobreza: en general, es mayor en

25
la provincia de Esmeraldas y en los cantones rurales, como se puede
apreciar en la siguiente tabla, relativa a la pobreza por NBI.
Tabla 4. Pobreza por NBI por cantones y prioridad
Provincia Cantón Prioridad
Pobreza
por NBI
(%)
Esmeraldas Muisne 1 98,0%
Manabí Pedernales 1 93,0%
Manabí Montecristi 1 89,1%
Manabí Jama 1 89,0%
Manabí
San
Vicente
1 84,2%
Manabí Sucre 1 81,5%
Manabí Chone 1 80,3%
Manabí Jaramijó 1 77,2%
Manabí Portoviejo 1 64,2%
Manabí Manta 1 53,8%
Manabí
Flavio
Alfaro
2 94,2%
Manabí
Puerto
López
2 90,9%
Manabí Bolívar 2 87,1%
Manabí Junín 2 85,7%
Manabí Tosagua 2 83,6%
Manabí Jipijapa 2 82,1%
Manabí El Carmen 2 79,8%
Manabí Rocafuerte 2 77,4%
Los Ríos Babahoyo 2 71,4%
Guayas Guayaquil 2 47,0%
Esmeraldas Rioverde 3 97,4%
Esmeraldas Eloy Alfaro 3 94,0%
Esmeraldas Quinindé 3 90,7%
Esmeraldas Atacames 3 78,9%
Esmeraldas Esmeraldas 3 56,2%
Fuente: Censo de Población y Vivienda (2010).
Elaboración: DGID, DIA.
Un análisis detallado permite apreciar la gravedad de la situación de pobreza por
NBI en los cantones afectados por el terremoto, en particular aquellos que lo
experimentaron con mayor intensidad (Prioridad 1). Los menores valores se
registran en los cantones urbanos de Guayaquil (47%), Manta (53,8%),

26
Esmeraldas (56.02%), y Portoviejo (64.2%). En los cantones rurales, el menor
valor de pobreza por NBI se registra en Jaramijó, donde alcanza a un 77.2% de la
población, seguido por Rocafuerte (77.4%) y Atacames (78,9%). En el extremo
contrario, sobresale el dato de cantones con más del 90% de pobreza por NBI: 9
de 27 cantones priorizados, con valores tan altos como el 98% de Muisne o el
97,4% del cantón Rioverde.
En la siguiente ilustración puede apreciarse más nítidamente la brecha entre
cantones rurales y urbanos, sobre la base de la comparación entre Manta,
Portoviejo, Jama y Muisne:
Gráfico 5. Pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas por cantón
Fuente: Censo de Población y Vivienda (2010).
Elaboración: DIA (2016).
La distribución a nivel cantonal ubica a Portoviejo, Jama y Muisne por encima del
promedio nacional, siendo este último cantón el que más se acerca a una total
insatisfacción de las necesidades elementales, mientras que la situación más
favorable se registra en Manta.
La distribución de la pobreza por consumo es muy similar a la de la pobreza por
NBI, sin embargo, la variabilidad es mayor en el caso de la pobreza por consumo,
como se puede apreciar en el siguiente mapa.
53,8%
64,2%
89,0%
98,0%
46,2%
35,8%
11,0%
2,0%
59,1% 59,1% 59,1% 59,1%
Manta Portoviejo Jama Muisne
% Pobres % No pobres Promedio nacional de pobreza

27
Ilustración 7. Pobreza por consumo, por cantones
Fuente: ECV (2014).
Elaboración: INEC (2016).

28
Una mirada detallada a los datos de pobreza por consumo a nivel cantonal arroja
ciertas diferencias respecto a la pobreza por NBI, si bien se aprecia, de nuevo, que
la situación de los cantones urbanos es notablemente más favorable que la de los
cantones rurales. Apenas 9 cantones rurales (sobre un total de 21) se encuentran
en cifras de pobreza por consumo inferiores al 50% de su población, mientras que
los peores datos se alcanzan en Rioverde (65,44%), Eloy Alfaro (64,11%) y Muisne
(63,82%).
Tabla 5. Pobreza por consumo, por cantones y prioridad
Pobreza
consumo (%)
Esmeraldas Muisne 1 63,82
Manabí Portoviejo 1 19,09
Manabí Chone 1 36,25
Manabí Manta 1 18,45
Manabí Montecristi 1 32,85
Manabí Pedernales 1 53,75
Manabí Jama 1 56,34
Manabí Jaramijó 1 54,33
Manabí San Vicente 1 48,68
Manabí Sucre 1 39,33
Manabí Flavio Alfaro 2 50,74
Manabí El Carmen 2 35,35
Manabí Junín 2 50,8
Manabí Rocafuerte 2 43,7
Manabí Tosagua 2 52,88
Manabí Bolívar 2 47,51
Manabí Jipijapa 2 38,17
Manabí Puerto López 2 53,5
Esmeraldas Rioverde 3 65,44
Esmeraldas Quinindé 3 55,74
Esmeraldas Eloy Alfaro 3 64,11
Esmeraldas Atacames 3 49,44
Esmeraldas Esmeraldas 3 31,72
Fuente: ECV (INEC, 2014)

29
 Individual (familiar): por último, al interior de los cantones y
localidades, la pobreza adquiere diversos perfiles en función de
características individuales y familiares. El siguiente gráfico muestra la
distribución por quintiles de las cargas por perceptor (personas
dependientes del ingreso de un trabajador) y el ingreso familiar
promedio de las familias de las provincias más afectadas.
Gráfico 6. Cargas por perceptor e ingreso familiar promedio en Esmeraldas
y Manabí
Fuente: ENEMDU – Dic-2016.
Elaboración: DGID.
Como se puede apreciar en el gráfico anterior, las cargas por perceptor y el
ingreso promedio de la familia registran una evolución inversa: en los quintiles
inferiores el bajo ingreso se suma a las elevadas cargas familiares, mientras que en
los superiores, el alto nivel de ingreso se asocia a las bajas cargas familiares. La
mayor brecha de ingreso se registra entre los quintiles 4 y 5 (el ingreso promedio
se dobla), y en menor medida, entre el 1 y el 2; mientras que la mayor diferencia
de cargas por perceptor se encuentra entre los quintiles 1 y 2. Es decir: existe una
brecha notable entre los niveles medios y extremos, tanto en cargas familiares
como ingresos del hogar.
Analizando la procedencia del ingreso familiar promedio, encontramos una
distribución muy similar en ambas provincias. Resulta claro que la mayor parte se
concentran en los ingresos asalariados, y en menor medida, cuentapropistas,
3,9
2,6
2,0
1,7
1,2
$ 227
$ 429
$ 605
$ 963
$ 2.080
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
1 2 3 4 5
Cargas por perceptor Ingreso promedio familia

30
siendo los ingresos por donaciones o transferencias notablemente inferiores
(aunque significativos). En ambas provincias, los ingresos cuentapropistas
registran sus mayores valores en el quintil 5, con una notable diferencia respecto
al 4, lo cual parece indicar la presencia de actividades de alto valor añadido
reservadas de manera casi exclusiva a este segmento de la población (por su renta
y características socioeducativas).
Gráfico 7. Procedencia del ingreso familiar promedio
Fuente: ECV (INEC, 2014).
Elaboración: DGID (2016).
Por último, cabe hacer una referencia a las diferencias en la incidencia de la
pobreza en función de la autoidentificación étnica a nivel nacional. Desde este
punto de vista, la incidencia de la pobreza es mayor en la población indígena,
afectando al 88% de este colectivo, seguido de los montubios con el 83,6% y el
32% 31% 27% 28%
45%
48% 49%
50% 51%
32%
15% 12%
14% 15% 16%
5% 7% 9% 7% 7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1 2 3 4 5
Esmeraldas
Ingreso por transferencias
Ingreso por donaciones
Ingreso asalariado
Ingreso cuentapropista
35% 33% 34% 30%
43%
43% 47% 47%
43%
33%
14% 9% 10%
18%
16%
7% 11% 9% 9% 7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1 2 3 4 5
Manabí
Ingreso por transferencias
Ingreso por donaciones
Ingreso asalariado
Ingreso cuentapropista

31
69,8% en afroecuatorianos, mientras que para los mestizos la incidencia es del
55,1% (Burgos, 2012).
Social:
La vulnerabilidad social se refiere al nivel de cohesión interna que posee una
comunidad. Se trata de un aspecto subjetivo, relacionado con la convivencia
entre las personas que residen en un lugar determinado; además, es un ámbito
complejo, al estar intensamente determinado por otras dimensiones como la
política o la económica. A efectos del presente trabajo, se consideran los datos de
criminalidad y asociatividad, en tanto que pueden considerarse representativos
de la cohesión social percibida por los ciudadanos en su lugar de residencia.
 En lo referente a la criminalidad urbana, tanto Manabí como
Esmeraldas se sitúan en valores medios, presentando cifras inferiores a
la media del conjunto del país en cuanto al porcentaje de la población
que ha sufrido delitos (13,44% y 12,13%, respectivamente, frente al
17,26% nacional). En cuanto a otras provincias afectadas, sólo Santo
Domingo supera (con escaso margen) el promedio nacional,
alcanzando una prevalencia de delito del 17,36%.
En cuanto a la percepción de inseguridad urbana, tanto Manabí como
Esmeraldas se sitúan en valores medios-altos (47,3 y 43,8%
respectivamente); sin embargo, permanecen por debajo de la media
nacional (un 52,1% de la población se siente insegura en su barrio).
Guayas se sitúa por encima del conjunto del país, con una percepción
de inseguridad del 54,7%, seguido de Los Ríos con un 52,7% (INEC,
2011)
 La asociatividad alcanza valores modestos en las zonas afectadas; no
obstante, su contribución al tejido social es fundamental, como así lo
fue su papel en la respuesta a la emergencia, actuando como un factor

32
de movilización. El índice de asociatividad juvenil evalúa la pertenencia
o afiliación voluntaria de los jóvenes a diversos entornos asociativos
que involucran distintos ámbitos de su vida cotidiana. Un primer
análisis de este índice, construido en base a la I Encuesta Nacional de
Jóvenes y Participación Política (Ramírez, 2011) muestra claramente
que el nivel de asociatividad entre los jóvenes ecuatorianos es de
apenas 2,3 sobre 100 puntos. Esos valores son ligeramente superiores en
el conjunto de la región Costa (2,4), y muy similares al promedio
nacional en Manabí (2,3).
Política:
La vulnerabilidad política se refiere a la capacidad de la comunidad para decidir
acerca de su propio destino colectivo, particularmente, en lo referente a los
procesos que determinan la vulnerabilidad frente a amenazas de origen natural.
Los procesos de descentralización y desconcentración de funciones, parte del
marco constitucional y de planificación para el desarrollo desde 2007, han dotado
a los niveles subnacionales de un notable grado de autonomía. Gracias al
creciente autogobierno, sobre las bases de la rectoría del Estado central, ha sido
posible articular servicios y procesos de representación que responden a la
voluntad popular de los diversos territorios, de forma acorde a las peculiaridades
socioculturales de estos.
Sin embargo, no basta con que el Estado “abra espacios” a la participación
ciudadana y la representación de la voluntad popular. La implicación de la
ciudadanía es fundamental, y esta se expresa a través de la participación política.
Los jóvenes son actor fundamental, en tanto que representan el futuro y, por su
condición generacional, están altamente expuestos a los procesos de cambio
social y cultural, frente a los cuales generan respuestas creativas desde la
participación convencional o no convencional.

33
A nivel nacional, los niveles de participación política global de la juventud
ecuatoriana son muy bajos, alcanzando un valor de apenas 4,6 puntos sobre 10
(4,7 en participación no convencional, 4,1 en participación convencional). La
región Costa presenta valores incluso más bajos: 3,6 en participación global (3,5
en participación convencional y 3,6 en participación no convencional); Manabí,
por su parte, tiene una participación global ligeramente inferior al conjunto de la
nación (4,4), aunque la participación convencional es mayor (4,6) (INEC, 2011b).
Técnica (empleo y productividad):
La vulnerabilidad técnica hace referencia a las limitaciones en cuanto al manejo
de tecnologías relacionadas con la gestión del riesgo. Está relacionada con la
vulnerabilidad técnica y educativa de los países del sur, en tanto que se ven
sometidos a relaciones de dependencia tecnológica y epistemológica frente a los
núcleos de innovación científica, ubicados habitualmente en los países del norte.
Ecuador ha emprendido procesos de fortalecimiento de la innovación como parte
del objetivo superior de evolucionar hacia una matriz productiva más intensiva
en conocimiento y capaz de aprovechar las ventajas comparativas del país hacia
mayores niveles de desarrollo con equidad. Sin embargo, las actividades del
sector primario siguen concentrando gran parte de la fuerza laboral y la actividad
económica del país.
Por ramas de actividad, como se puede apreciar en la siguiente tabla referente a la
provincia de Manabí, destacan por la primacía de las actividades con base
primaria, así como el comercio y el sector servicios (incluyendo las actividades
ligadas al turismo). Las actividades predominantes, por lo general, concentran
escasos márgenes en la cadena de valor agregado. La presencia de sectores
intensivos en conocimiento es relativamente moderada, dando lugar a una
primacía del trabajo no cualificado y de baja remuneración, con altas tasas de
informalidad.

34
Tabla 6. Ramas de actividad económica en Manabí
Rama de actividad
Personas
Ingreso laboral
(promedio)
Empleo Formal Informal Empleo Formal Informal
Agricultura, ganadería y pesca 172.958 16.658 117.035 280 388 251
Explotación de minas y canteras 4.060 3.766 294 879 931 200
Industrias manufactureras 58.072 37.316 14.969 437 526 259
Suministros de electricidad, gas 1.932 1.932 953 953
Distribución de agua, alcantarillado 3.393 3.393 467 467
Construcción 44.270 10.708 21.085 813 2.400 316
Comercio, reparación vehículos 111.037 43.305 62.001 361 553 233
Transporte y almacenamiento 28.224 8.755 17.713 424 599 344
Alojamiento y servicios de comida 37.192 15.462 18.180 334 388 310
Información y comunicación 4.333 3.050 770 618 636 835
Actividades financieras y de seguros 2.134 2.134 809 809
Actividades inmobiliarias 206 206 130 130
Actividades profesionales 5.185 4.353 832 415 436 277
Actividades administrativos y de apoyo 10.805 6.777 2.793 431 516 104
Administración pública, defensa y
seguridad
24.793 24.793 1.133 1.133
Enseñanza 30.566 27.089 3.477 718 777 181
Actividades, servicios sociales y de salud 13.690 12.504 982 856 918 158
Artes, entretenimiento y recreación 3.355 1.685 1.330 413 566 211
Otras actividades de servicios 23.073 6.845 15.180 227 470 103
Actividades en hogares privados con
servicio doméstico
13.745 253
Total 593.024 230.731 276.640 458 732 254
Fuente: ENEMDU – Dic-2016
Elaboración: Dirección de Empleo y Reconversión Laboral, MdT.
A partir de una estructura productiva de este tipo, resulta difícil atacar el empleo
inadecuado en sus diferentes formas, una realidad muy presente en el conjunto
del país, que muestra incluso mayor incidencia en las provincias afectadas (si
bien Manabí se encuentra en una posición relativamente favorable en lo referente
al empleo adecuado-55%-, que para el conjunto de la nación alcanza apenas al
40% de la Población Económicamente Activa).

35
Gráfico 8. Empleo en las provincias afectadas
Fuente: ENEMDU – Dic-2016.
Elaboración: Dirección de Empleo y Reconversión Laboral.
Dada la complejidad y el perfil altamente técnico de las inversiones en
infraestructuras, maquinaria y capacitación para la gestión de riesgos, el presente
trabajo no presenta datos en este sentido. No obstante, cabe apuntar que el
fortalecimiento técnico de las instituciones públicas ecuatorianas desde 2007, en
especial la SNGR, fue clave en la eficiente coordinación de acciones de respuesta
a la emergencia.
Un aspecto a considerar, en lo relativo a las capacidades del conjunto de la
población, es el acceso y uso de nuevas Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC). Este tipo de tecnologías son una herramienta fundamental
para enfrentar las diferentes fases del ciclo riesgo-desastre, en tanto que tienen
un gran potencial como soporte para acciones formativas e informativas de
prevención, mitigación, alerta y respuesta a emergencias.
Como se puede apreciar en la siguiente tabla, Ecuador se encuentra aún en
niveles medios de penetración de las TIC, con cifras un tanto menores para las
provincias más afectadas por el terremoto que para el conjunto del país.
39%
55%
39% 40% 46% 41%
61%
45%
61% 60% 54% 58%
12% 13% 18% 20% 15% 16%
3% 3% 3% 4% 3% 4%
Esmeraldas Manabí Guayas Los Ríos Santo
Domingo
Santa Elena
Provincias más afectadas Provincias menos afectadas
Adecuado Inadecuado
Subempleo por insuficiencia de horas Subempleo por insuficiencia de ingreso

36
Tabla 7. Indicadores de penetración de las TIC en Ecuador
Indicador* Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Nacional
Uso de
computadora
36,0% 35,1% 47,6% 46,1%
Uso de
internet
40,9% 35,7% 50,3% 48,9%
Celular
activado
51,0% 39,8% 51,2% 50,7%
* Referidos a usos durante el año.
Elaboración: DIA-DGID.
Al igual que sucede a nivel nacional, las brechas de acceso se refieren sobre todo a
los niveles de renta alta, las zonas urbanas y la población menor de 40 años,
excluyendo en gran medida a quienes se encuentran fuera de la intersección
entre estas categorías.
Fortalecer la capacidad técnica de la población y las instituciones es fundamental
para afrontar el combate contra la vulnerabilidad. Cualquier estrategia en este
sentido debe combinar el uso de las TIC con el fortalecimiento y puesta en valor
de aquellas respuestas técnicas y tecnológicas procedentes de los conocimientos
ancestrales, a través de las cuales los pueblos y nacionalidades del Ecuador han
enfrentado las amenazas de origen natural a lo largo de su historia. Es decir: el
combate a la vulnerabilidad técnica debe combinar el uso y popularización de las
TIC, pero también de los conocimientos y prácticas procedentes de nuestra
inmensa y rica diversidad cultural.
La respuesta técnica a las amenazas ha de ser tecnológicamente apropiada a la
magnitud de las mismas, pero también apropiable por parte de las poblaciones
que las enfrentan.
Educativa
La vulnerabilidad educativa de las zonas afectadas se refiere al modo en que los
procesos educativos afectan la comprensión del riesgo. Se relaciona con los

37
niveles de escolaridad, así como los planes de educación en riesgos4
. Si bien no se
tienen datos suficientes de programas de prevención y respuesta frente a riesgos
en las instituciones educativas como para emitir un diagnóstico, cabe hacer una
breve referencia algunas de las grandes falencias de la educación en los territorios
seleccionados.
Según los datos avanzados en el análisis del IPM, las tres categorías territoriales
consideradas se encuentran ligeramente por encima de la media del conjunto de
la nación en cuanto a inasistencia a educación básica y bachillerato (1,5% Manabí,
1,1% Esmeraldas y 0,5% el resto de provincias). En lo relativo a la restricción de
acceso a la educación superior por motivos económicos, la brecha entre las áreas
afectadas es muy notoria en el caso de Esmeraldas (13,2%), mientras que en el
caso de Manabí y el resto de provincias el valor es ligeramente más positivo que
en el conjunto del país (2,1% y 0,6%, respectivamente). Finalmente, en referencia
al logro educativo incompleto, la mayor brecha se registra en Manabí (11,4%),
siendo en Esmeraldas de apenas el 2,2%; en el resto de provincias, se registran
valores inferiores al conjunto del país en un 6,5%.
Física
La vulnerabilidad física hace referencia a la inadecuada localización de los
asentamientos, así como a la insuficiente capacidad de las infraestructuras para
resistir amenazas de origen natural (en el caso que nos ocupa, sismos de cierta
entidad).
En cuanto a la localización de los asentamientos, tal y como se avanzó en el
apartado dedicado al contexto de riesgo sísmico del país, la zona afectada por el
terremoto ha vivido numerosos episodios de naturaleza similar a lo largo de la
historia, a consecuencia de su ubicación en una zona de alto riesgo sísmico. Es
decir: por su propia ubicación geográfica, la costa ecuatoriana se ve expuesta a
4
A raíz del terremoto del 16 de abril de 2016, instituciones como la SNGR han intensificado su
actividad divulgativa acerca de la prevención de riesgos y las pautas de respuesta a eventos
naturales como sismos.

38
notables riesgos sísmicos, que entran a formar parte de un contexto multi-riesgo
con diversas realidades locales.
Sin embargo, este riesgo asociado a la localización no actúa con consecuencias
destructivas por sí mismo, sino en interacción con sistemas, procedimientos o
materiales de construcción inadecuados. A su vez, la presencia de estos déficits se
relaciona con la debilidad de las instituciones (sobre todo locales) a la hora de
aplicar la regulación vigente en materia de construcción y ordenamiento
territorial; así como con la falta de conocimiento (por parte de la población) de
sistemas de construcción seguros, inclinándose hacia alternativas más
económicas, pero potencialmente muy dañinas. Es decir: la vulnerabilidad física
no es un aspecto inalterable y de origen enteramente natural, sino que se
construye a través de las acciones e interacciones de los diferentes agentes
sociales, y está muy relacionado con otras categorías de vulnerabilidad (cultural,
natural, política, económica, etc.)
El siguiente mapa permite apreciar la alta incidencia de la construcción
inadecuada antes del terremoto del 16 de abril de 2016 en las zonas más afectadas,
en este caso, por la utilización de materiales de construcción deficitarios.

39
Ilustración 8. Hogares con materiales deficitarios (%)
Fuente y elaboración: Datos Estadísticos y Geográficos de las zonas afectadas por el
terremoto, INEC (2016).
En los cantones como Chone, Flavio Alfaro, Junín o Jipijapa, el porcentaje de
viviendas construidas con materiales deficitarios oscila entre el 21 y el 35%,
superando el 45% en el caso de Tosagua. A este déficit en los materiales cabe
sumar la situación de hacinamiento, que en los cantones afectados, oscila entre el
16,8% de Manta y el 43,3% de Jama.

40
Tabla 8. Hogares con hacinamiento
% Hogares en
hacinamiento
Manabí Jama 1 43,3%
Manabí Pedernales 1 35,0%
Esmeraldas Muisne 1 29,7%
Manabí Jaramijó 1 29,0%
Manabí Montecristi 1 22,1%
Manabí Chone 1 20,3%
Manabí
San
Vicente
1 19,3%
Manabí Sucre 1 18,4%
Manabí Manta 1 16,9%
Manabí Portoviejo 1 14,8%
Manabí Jipijapa 2 26,9%
Manabí
Puerto
López
2 24,7%
Los Ríos Babahoyo 2 22,2%
Manabí El Carmen 2 21,8%
Manabí
Flavio
Alfaro
2 21,5%
Manabí Bolívar 2 21,5%
Manabí Tosagua 2 20,8%
Manabí Rocafuerte 2 20,8%
Guayas Guayaquil 2 20,7%
Manabí Junín 2 17,6%
Esmeraldas Eloy Alfaro 3 29,0%
Esmeraldas Rioverde 3 28,5%
Esmeraldas Atacames 3 26,0%
Esmeraldas Quinindé 3 22,1%
Esmeraldas Esmeraldas 3 18,2%
Fuente: Censo de Población y Vivienda (2010).ECV (INEC, 2014).
El hacinamiento, sumado a la construcción inadecuada, tiene como resultado un
perjuicio sobre la convivencia y los niveles de bienestar de quienes experimentan
este tipo de situaciones. Además, incrementa el grado de exposición frente a
riesgos derivados del daño en la vivienda, agravando las consecuencias del déficit
de construcción.

41
La responsabilidad última de la edificación deficiente (y sus desastrosas
consecuencias) debe recaer sobre los responsables de la ejecución de las
construcciones, pero también sobre aquellas instituciones que, faltando a sus
competencias, permitan la construcción de edificios en contravención con la
normativa de seguridad y prevención de daños por sismos. En este sentido, la
presencia de edificaciones deficientes es un indicador de vulnerabilidad
institucional a nivel local. Más allá de la atribución de responsabilidades a
posteriori, es necesario plantear acciones de sensibilización y de lucha contra la
desigualdad social como formas más eficaces de combatir la edificación
deficiente, en tanto que está notablemente asociada a las situaciones de pobreza
y exclusión social.
La conjunción de las formas de vulnerabilidad analizadas (económica, social,
política, técnica, educativa y física) es consecuencia y expresión de modelos de
desarrollo económico, social y territorial marcados por la pobreza y la
desigualdad (tendencia a la concentración de capitales). Estas son dos constantes
históricas en el desarrollo del país que la Revolución Ciudadana ha tratado de
atajar desde su posición de gobierno, logrando notables resultados en los últimos
años, como se ha podido apreciar en los datos analizados en esta sección. En
síntesis, puede considerarse que entre 2007 y 2016 se redujo (aunque no lo
suficiente) la vulnerabilidad económica y social de las zonas afectadas;
incrementándose, por otra parte, la capacidad de respuesta del Estado ante los
riesgos de origen natural.

42
Metodología
El presente análisis tiene como objetivo realizar una primera aproximación
cuantitativa de tipo exploratorio-descriptivo, a fin de mostrar los perfiles de
vulnerabilidad que presentan los grupos de atención prioritaria (PAM, jóvenes,
PcD y Primera Infancia) en los territorios más afectados por el terremoto del 16
de abril de 2016. El análisis se nutre de los datos recogidos por el Registro Social
(RS) desde 2013, actualizados con el Registro Único de Damnificados (RUD) de
mayo de 2016. El universo de análisis lo componen las personas que empatan en
ambos registros, es decir, las personas en situación de vulnerabilidad (RS) que
resultaron damnificadas por el terremoto (RUD).
El RS es un instrumento que recoge información social y económica con enfoque
en los sectores vulnerables, para de esta manera evaluar las personas usuarias de
los programas sociales del Estado. Por otro lado, el RUD contiene el
levantamiento de información (realizado en mayo de 2016) de las personas
damnificadas fuera y dentro de albergues y refugios a raíz del terremoto del 16 de
abril. Se considera damnificada una persona que por causa de este movimiento
telúrico ha sido afectada de manera directa impidiéndole realizar sus actividades
normales.
El universo de análisis en esta investigación lo componen un total de 51.784
personas entre niños y niñas de 0 a 36 meses, jóvenes (18 a 29 años), adultos
mayores (65 años o más) y personas con discapacidad que empatan en las bases
del RUD y del RS.
Tabla 9. Universo de análisis
Grupos de análisis Rango de edad No. Casos
Niños y niñas 0 a 36 meses 1.416
Población joven 18 a 29 años 29.580
Adultos Mayores Mayor o igual a 65 años 12.325
Personas con discapacidad Todas las edades 8.463
Total 51.784
Fuente: RS; RUD (MIES, 2016)

43
La unidad de análisis para los cuatro grupos de estudio es el propio individuo,
excepto en el análisis del tipo de seguro público o privado para la población de
niños y niñas de 0 a 36 meses, donde se utilizan datos sobre el cabeza de familia a
modo de contextualización. El método de análisis es descriptivo, realizándose el
cruce de variables disponibles, actualizadas y consideradas sustantivas en base a
la revisión teórica previa a la elaboración de este trabajo.
Todos los datos se presentan ordenados por área (urbano y rural) y por provincia
(contando con tres categorías: Manabí, Esmeraldas y resto de provincias5
). En
cuanto a la vulnerabilidad social, se toman las categorías establecidas por el RS:
extremadamente vulnerable, vulnerable y no vulnerable. A efectos analíticos, se
ha considerado cinco bloques: género, salud, cuidado infantil, educación y
producción; cada uno con sus respectivas variables.
Tabla 10. Variables de estudio
Eje de análisis Variables Provincia Zona
Vulnerabilidad
Registro Social
Sexo Sexo x x x
Salud
Seguro público x x
Seguro privado x x
Embarazo x x x
Acceso a servicios de salud x x
Frecuencia de control médico x x
Carnet del CONADIS x x
Cuidado
infantil
Asiste a programas de Desarrollo
Infantil
x
Tipo de centro al que asiste x
Alimentación gratuita x
Educación
Matrícula x x
Asistencia escolar x x
Nivel de instrucción x x
Producción
Rama de actividad x x
Categoría de ocupación x x x
Tipo del negocio x x
Lugar del funcionamiento del negocio x x
5
Esta categoría comprende la sumatoria de los valores que toman las 22 provincias restantes del
Ecuador, en cada variable que se analice. Esta agrupación se da porque sus valores son menores
respecto de Esmeraldas y Manabí.

44
PRIMERA INFANCIA
La población infantil de 0 a 3 años representa el 8% de la población total del
Ecuador: 1.243.420 niños y niñas. Por su parte, el 7% de la población manabita son
niños de 0 a 36 meses, además en esta provincia se localiza el 9% del total de la
población infantil dispersa a lo largo del Ecuador. En el caso de Esmeraldas, el 9%
de la población de la provincia son niños y niñas con edades de 0 a 3 años, lo que
representa el 4% del total de la población infantil del Ecuador. Las dos provincias
juntas suman el 13% de la población infantil, que supone el 1% de la población
total del país (INEC, 2014).
Las competencias del MIES en lo referente a la primera infancia se definen a
partir del objetivo de lograr el Desarrollo Infantil Integral (DII) de todos los
niños y niñas de 0 a 3 años (36 meses). Según lo expuesto en la Norma Técnica de
los Servicios de Desarrollo Infantil Integral, el DII se define como:
“Un conjunto de acciones articuladas, orientadas a asegurar el proceso de crecimiento,
maduración, desarrollo de las capacidades y potencialidades de las niñas y los niños,
dentro de un entorno familiar, educativo, social y comunitario, satisfaciendo de esta
manera sus necesidades afectivo-emocionales y culturales” (MIES, 2014a: 7)
La prestación de estos servicios se realiza a partir de dos modalidades: Centros
Infantiles del Buen Vivir (CIBV) y Creciendo con Nuestros Hijos (CNH). La
modalidad CNH consistente en visitas domiciliarias, siendo ejecutada
directamente por el MIES; la modalidad CIBV, que consiste en la atención en
escuelas infantiles, se presta directamente (incluyendo los Centros Emblemáticos
del Buen Vivir) o a través de convenios con diversas organizaciones (GAD, ONG,
agentes privados, etc.)
El Gobierno Nacional ha otorgado al DII una importancia fundamental,
declarándolo como política prioritaria para el Estado. Esta consideración se
realiza con el objetivo de garantizar el acceso de los programas sociales a la
población infantil, con especial énfasis en las familias en situación de pobreza,
incidiendo sobre todo en los componentes de salud y prácticas adecuadas de

45
cuidado. La inclusión del DII en las competencias del MIES permite vincularlo a
prácticas corresponsables por parte de las familias, a través por ejemplo de las
condicionalidades en salud y educación del Bono de Desarrollo Humano. Ante la
evidencia de que gran parte de las desigualdades de la edad adulta tienen su
origen en la primera infancia (Soria, 2017), el objetivo superior del Buen Vivir
implica garantizar, a través de la política pública, el derecho universal de acceso a
servicios de cuidado adecuados para esta etapa del ciclo de vida. Se confía en el
Desarrollo Infantil Integral como una herramienta de primer nivel en la lucha
contra la reproducción intergeneracional de la pobreza, en beneficio de los
propios usuarios, sus familias, la comunidad y el país.
En este marco, la primera infancia es una población que convive en contextos
socioeconómicos complejos, para lo cual la oferta de servicios públicos6
ayuda a
contrarrestar los efectos negativos de la catástrofe. En un contexto marcado por
la interacción de vulnerabilidades previas y emergentes (a causa del terremoto),
contar con sistemas de atención adecuados para los menores y sus familias es una
condición de base para afrontar la reconstrucción.
Asimismo, debe considerarse que la etapa de 0 a 3 años es crucial en el desarrollo
cerebral del niño, por lo que el rezago acumulado a consecuencia de un menor
acceso a servicios de Desarrollo Infantil Integral puede perjudicar el desarrollo
cognitivo, físico, social y emocional del menor. Esta realidad demanda una
especial atención a las coberturas, asistencia y calidad de la atención en contextos
de post-desastre y reconstrucción, ya que la no atención implica un elevado coste
de oportunidad en términos del desarrollo de los niños y niñas de 0 a 3 años, lo
cual incide, a largo plazo, en la productividad a nivel agregado.
6
En los cantones seleccionados para la investigación la presencia de los programas del MIES,
según el reporte mensual de julio es:
Muisne: 27 unidades de atención de Desarrollo Infantil que atienden a 1.317 niñas y niños.
Jama: 8 unidades de atención de Desarrollo Infantil que atienden a 506 niñas y niños.
Manta: 66 unidades de atención de Desarrollo Infantil que atienden a 3.946 niñas y niños.
Portoviejo: 140 unidades de atención de Desarrollo Infantil que atienden a 7.816 niñas y niños.

46
Datos muestrales
El universo de análisis para el apartado de Desarrollo Infantil está compuesto por
1.416 niños y niñas de 0 a 36 meses (3 años y 0 días) que empatan en las bases del
RUD y RS.
Las variables analizadas corresponden a una selección en función de su
pertinencia y de las características de la población, tales como: edad, necesidad
de servicios de salud y de atención o cuidado infantil. Además, dicha información
se presenta con corte al 2016, a fin de trabajar con datos actualizados que den
cuenta de la situación real de la población en el momento en que ocurrió el
terremoto.
La unidad de análisis es el propio menor, si bien se utilizan datos sobre el seguro
del cabeza de familia a modo de contextualización. El método de análisis es
descriptivo, utilizando el cruce de las siguientes variables:
Tabla 11. Listado y cruce de variables para la población infantil
Eje de
análisis
Variables Provincia Zona
Vulnerabilidad
Registro Social
Sexo Sexo x x x
Salud
Seguro público* x x
Seguro privado* x x
Acceso a servicios de salud x x
Cuidado
infantil
Frecuencia de control médico x x
Asiste a programas de Desarrollo
Infantil
x
Tipo de centro al que asiste x
Alimentación gratuita x
* Variables referidas a la cabeza de familia
Los datos se presentan ordenados por área (rural o urbano) o provincia y para
efectos analíticos, se ha considerado tres bloques: género, salud y cuidado
infantil; cada uno con sus respectivas variables.

47
Análisis de datos: Primera infancia
Sexo
En la actualidad, no existen grandes diferencias de acceso a los servicios de
Desarrollo Infantil Integral entre niños y niñas en el Ecuador. Esto es un
indicador de cambio cultural positivo, pues en épocas pasadas, no era extraño
que se priorizase la educación de los hijos varones, especialmente en el caso de
las familias con escasos recursos. El incremento de las coberturas de los servicios
públicos de cuidado para niños de 0 a 36 meses ha permitido que miles de niños
anteriormente excluidos de la educación temprana por haber nacido en familias
pobres puedan recibir atención profesional especializada y de calidad en DII. Sin
duda, esto ha sido beneficioso en el corto plazo (y lo será en el largo plazo) no
sólo para los propios niños y niñas, sino también para sus familias y
comunidades, así como para el bienestar y la productividad nacional en términos
agregados.
Los servicios de DII son un primer espacio para la educación en la igualdad de
hombres y mujeres, la erradicación de estereotipos negativos y la promoción de
prácticas de cuidado corresponsables entre familias, comunidad y las diferentes
instituciones del Estado. El enfoque de género es transversal a los diferentes
servicios del MIES, así como coherente con los principios constitucionales y de
planificación nacional.
El análisis de la variable sexo permite afirmar que no existen diferencias
significativas en la distribución por sexo del acceso a estos servicios en Manabí,
Esmeraldas y el resto de provincias afectadas, ni tampoco entre zonas rurales y
urbanas o niveles de pobreza. Sin embargo, con el paso de los años pueden
emerger y consolidarse las desigualdades en el acceso a la educación (además de
la permanencia y el logro educativo) de hombres y mujeres, dando lugar a
trayectorias profesionales y vitales marcadas por la desventaja femenina, en las
que el género entra en intersección con otros factores, sobre todo la etnia y la

48
clase social. En este sentido, es necesario tomar en consideración que los servicios
de DII del MIES son un primer espacio para la construcción de la igualdad social
en su vertiente de género, pues permiten garantizar el derecho a una atención
adecuada a niños y niñas y contribuyen al establecimiento de relaciones
corresponsables entre las familias y el Estado, permitiendo a las madres una
mejor integración en el mercado laboral y un mayor conocimiento acerca de
buenas prácticas de crianza.
Tabla 12. Población infantil hasta 36 meses de edad, por área urbana y rural
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Total
Niño 452 174 31 15 17 12 701
% 49,4% 48,2% 63,3% 55,6% 47,2% 42,9% 49,5%
Niña 463 187 18 12 19 16 715
% 50,6% 51,8% 36,7% 44,4% 52,8% 57,1% 50,5%
Total 915 361 49 27 36 28 1416
Fuente: RS; RUD (MIES, 2016).
El cruce entre la distribución geográfica y por género de la población de 0 a 36
meses afectada por el terremoto da como resultado un total de 1.416 niños y
niñas, ubicados en su mayoría en zonas urbanas. Un análisis más detallado revela
que esta población se concentra sobre todo en las zonas urbanas de Manabí,
tanto en el caso de los niños como de las niñas. Esto se relaciona con la
incidencia del sismo y la propia distribución territorial de la provincia manabita,
concentrada en zonas urbanas en mayor medida que en zonas rurales.
No existen diferencias significativas en cuanto a la distribución por sexo de los
afectados entre las zonas rurales y urbanas de Manabí y el resto de provincias. Sin
embargo, destaca la diferencia a favor del sexo masculino en la provincia de
Esmeraldas, en la que, tanto en áreas urbanas como rurales, existe una mayor
proporción de niños que de niñas.

49
Tabla 13. Población infantil hasta 36 meses, según nivel de vulnerabilidad
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Niño Niña Niño Niña Niño Niña Total
Extremadamente
vulnerable
188 199 20 14 11 15 447
% 30% 31% 43% 47% 38% 43% 32%
Vulnerable 263 280 23 12 8 14 600
% 42% 43% 50% 40% 28% 40% 42%
No Vulnerable 175 171 3 4 10 6 369
% 28% 26% 7% 13% 34% 17% 26%
Total 626 650 46 30 29 35 1416
En cuanto al cruce de la variable sexo con el nivel de vulnerabilidad social (de
acuerdo al RS) y la provincia de residencia, cabe apuntar que, en la etapa de 0 a 3
años, aún no se aprecian grandes diferencias de vulnerabilidad en Manabí. Este
dato es coherente con lo apuntado anteriormente: la vulnerabilidad transmitida
intergeneracionalmente llega por igual a hijos e hijas, desarrollándose de manera
progresiva a lo largo del ciclo de vida, en interacción con otras fuentes de
desigualdad. Sin embargo, en Esmeraldas se puede observar una mayor
proporción de niños en situación de vulnerabilidad (93% frente al 87% de niñas).
Esto se explica por la composición de la población, más que por factores externos.
La población más numerosa en todas las provincias consideradas, tanto en niños
como en niñas, se encuentra en niveles intermedios de vulnerabilidad
(“población vulnerable”). Los mayores niveles de extrema vulnerabilidad
aparecen en Manabí, al igual que sucede con la categoría “no vulnerable”.
Salud
El ámbito de la salud constituye uno de los principales ejes de la vulnerabilidad
social en la primera infancia, no sólo por los impactos inmediatos en el bienestar

50
que suponen las situaciones de enfermedad o exposición a riesgos sanitarios, sino
también por el rezago que estos pueden ocasionar en el desarrollo de las
capacidades futuras del niño. La salud forma parte de las necesidades básicas en
los diversos paradigmas psicológicos, y constituye un determinante de primer
orden sobre el desarrollo infantil integral: la situación de salud vulnerable supone
una amenaza para los proyectos de vida futura de los menores, así como para la
capacidad de superación de la pobreza de las familias. En términos agregados,
también es un lastre para la productividad nacional, en tanto que compromete el
desarrollo de las capacidades físicas e intelectuales de las nuevas generaciones.
La vulnerabilidad en salud no se presenta de forma aislada, sino asociada a otras
variables socioeconómicas, de las cuales es consecuencia pero también causa: a
menudo, las enfermedades o condiciones de discapacidad provocan una drástica
reducción en los ingresos disponibles por parte de las familias (o en su capacidad
para obtenerlos). En el caso de los niños, la ausencia de una cobertura sanitaria
adecuada conlleva una mayor carga de trabajo no remunerado en el hogar (el cual
recae en mayor medida sobre las mujeres), al margen de los riesgos sanitarios
asociados (Oxfam, 2013).
La vulnerabilidad en salud se manifiesta a lo largo de las diversas fases del ciclo
riesgo-desastre; sin embargo, el mayor protagonismo informativo recae en la
respuesta a la emergencia. Sin embargo, el “desastre paulatino” que construye
cotidianamente la vulnerabilidad pasa relativamente desapercibido, se concibe
como algo normal, en tanto que no interrumpe el funcionamiento del sistema
económico. De este modo, la prevención en salud (como inhibición de creación
de riesgos) y la mitigación (reducción de riesgos existentes) pasan desapercibidas
en términos de agenda informativa. Y finalmente, la fase de
recuperación/reconstrucción se desarrolla normalmente como un argumento de
segundo plano informativo, lo cual implica una progresiva disminución de la
capacidad del desastre para generar una movilización social solidaria a gran
escala; lo cual puede resultar en una dramática disminución de los recursos
económicos disponibles.

51
De este modo, la amenaza de origen natural actúa como un elemento disruptor
que cataliza la vulnerabilidad previa, convirtiéndola en desastre, y éste a su vez
genera nuevas vulnerabilidades o agudiza las existentes (a corto y largo plazo). En
lo relativo a la salud en la primera infancia, es importante señalar que se trata de
una etapa crucial para el desarrollo físico y emocional de las personas, pero que
se enfrenta con unos requerimientos especiales: está marcada por la
vulnerabilidad frente a diversas amenazas, intrínseca al desarrollo infantil, y
requiere por tanto una especial vigilancia y atención adecuada a lo largo del ciclo
riesgo-desastre. Estos requerimientos sólo pueden cumplirse bajo sistemas
sanitarios y de gestión de riesgos públicos, efectivos y con recursos suficientes y
estables. Por tanto, la protección de la salud de los niños en situaciones de
desastre está fuertemente relacionada con las desigualdades en salud previas al
evento; las cuales, a su vez, son fruto de la inequidad social y las falencias de los
procesos de desarrollo.
A lo largo de este capítulo, se presentarán los principales hallazgos empíricos
sobre los perfiles de atención en salud de los niños de 0 a 36 meses que forman
parte del Registro Social y el Registro Único de Damnificados, en tanto que, por
sus características, se considera una población con una alta vulnerabilidad previa
al desastre, la cual se ha visto agravada por el mismo.

52
Tabla 14. Seguro público (cabeza de familia), por provincia y zona
Manabí Esmeraldas Resto de provincias
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Ninguno 4.493 1.063 384 129 223 119
% 75% 63% 85% 81% 84% 82%
General 1.173 144 47 15 35 14
% 20% 9% 10% 9% 13% 10%
Voluntario 12 1 1 - - -
% 0,2% 0,1% 0,2%
Campesino 278 462 14 16 4 13
% 5% 28% 3% 10% 2% 9%
ISSFA 10 2 1 - 1 -
% 0,2% 0,1% 0,2% 0,4%
ISSPOL 17 3 3 - 2 -
% 0,3% 0,2% 1% 1%
Total 5.983 1.675 450 160 265 146
En cuanto a la disponibilidad de seguro de salud contributivo por parte del
cabeza de la familia, se aprecia que la situación dominante es la falta de acceso a
los mismos, a tal punto que el 74% de los jefes de hogar no tiene cobertura del
sistema de salud público; mientras que el 26% restante está cubierto por alguna
modalidad del sistema de seguridad social.
Además, es necesario considerar que en el resto de provincias, la proporción de
personas en la zona urbana que no cuentan con ningún tipo de aseguramiento
público frente a la población de la zona rural es de dos a uno. En Esmeraldas la
proporción es de tres a uno, mientras que en Manabí la población del área urbana
sin aseguramiento público es cuatro veces mayor que en la zona rural.
Entre los cabezas de familia que cuentan con seguro público en el sector urbano,
destaca la prevalencia del seguro general del IESS. En contraste, en la zona rural
de Manabí y Esmeraldas la forma de aseguramiento con mayor incidencia es el
seguro campesino. Este dato está relacionado con la disponibilidad de diferentes
formas de aseguramiento, en función de las características de la actividad laboral
de la población objetivo. En este sentido, cabe recordar que el seguro campesino

53
fue creado para proteger a las poblaciones del sector rural y a las personas
dedicadas a la pesca artesanal, de tal modo que su prevalencia en el sector rural
es un indicador de los altos niveles de aceptación en aquellos entornos para los
que fue diseñado.
A nivel de zona de residencia, en Manabí, el 75% de la población que vive en la
zona urbana presenta ausencia de cobertura a la seguridad social. En la zona rural
la proporción es menor, un 63% de la población, sin embargo este porcentaje
sigue siendo elevado, teniendo en cuenta que supone que más de la mitad de la
población no cuenta con aseguramiento público.
Tabla 15. Seguro privado (cabeza de familia), por provincia y zona
Seguro
Privado
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Si 47 10 3 1 2 - 63
% 0,8% 0,6% 0,7% 0,6% 0,8% 0,7%
No 5.911 1.661 446 159 262 146 8.585
% 99% 99% 99% 99% 99% 100% 98,9%
No
responde
25 4 1 - 1 - 31
% 0,4% 0,2% 0,2% 0,4% 0,4%
Total 5.983 1.675 450 160 265 146 8.679
Como se puede apreciar, la disponibilidad de seguros de salud privados por parte
del cabeza de familia es, en su conjunto, mucho menor que el acceso a formas de
aseguramiento públicas. Tal es así que sólo el 0.7% de ellos tienen una cobertura
adicional de salud por medio de seguros privados. Dado que el Registro Social
tiene como criterio de inclusión el nivel de renta, resulta fácil comprender que se
trata de personas con escasos recursos, y por tanto, con poco margen para
destinarlos al aporte de un aseguramiento privado. La no disponibilidad de
seguro de salud privado es la situación más frecuente en Manabí, en Esmeraldas y
en el resto de provincias. Dentro de los que disponen de seguro privado, la mayor
parte se ubican en Manabí, especialmente en zonas urbanas.

54
Tabla 16. Acceso a servicios de salud (niños), por provincia y zona
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
MSP
Hospital 395 105 73 5 22 7 607
Centro de
Salud
577 113 17 6 14 7 734
Dispensario 1.141 304 69 28 57 32 1631
Total 2.113 522 159 39 93 46 2.972
IESS/ISSFA/ISSPOL
Hospital 141 13 4 1 3 1 163
Centro de
Salud
16 12 - - - - 28
Dispensario 39 29 - - - 1 69
Total 196 54 4 1 3 2 260
Patronato San José
Hospital 1 - 1 - - - 2
Total 1 0 1 0 0 0 2
Privado
Hospital 8 - - 1 - - 9
Centro de
Salud
28 3 1 - 2 1 35
Consultorio
Particular
238 63 11 4 7 4 327
Farmacia 23 2 1 1 2 - 29
Casa o
domicilio
3 2 - - - - 5
Otro 7 1 - - - - 8
Total 307 71 13 6 11 5 413
Respecto al acceso a servicios de salud por parte de los niños de 0 a 36 meses, se
consideran 4 tipos de servicios: del MSP, del IESS/ISFFA/ISSPOL, Patronato San
José (PSJ) y privados. El acceso al MSP es claramente dominante, mientras que

55
acceso a servicios privados o públicos contributivos se mantiene en niveles
moderados, en consonancia con lo expresado en análisis anteriores.
En cuanto al acceso a los servicios de salud del MSP, el dispensario aparece como
la opción más frecuente para las tres áreas geográficas consideradas, tanto en
zonas rurales como urbanas. Con valores cercanos a la mitad, aparece en segundo
puesto la opción de acceso a centros de salud, con cifras similares a la categoría
“hospital”. El acceso a estos servicios es menor en las zonas rurales, especialmente
en Esmeraldas y el resto de provincias.
En lo referente a otros servicios de salud vinculados a sistemas públicos
contributivos (IESS, ISSFA, ISSPOL), el acceso a hospitales es la situación más
frecuente en las zonas urbanas de Manabí, Esmeraldas y el resto de provincias.
Sin embargo, en las zonas rurales el acceso a hospital es limitado, siendo el
dispensario el servicio al que más se accede. Los centros de salud atienden a un
porcentaje relativamente bajo de personas tanto en zonas urbanas como rurales.
Respecto a los servicios privados, cabe apuntar que son más frecuentes en las
áreas urbanas, concentrándose sobre todo en la provincia de Manabí. Las
farmacias y los consultorios particulares son los servicios a los que accede la
población analizada en mayor medida, mientras que las atenciones a domicilio o
en hospitales o centros de salud privados alcanzan valores relativamente bajos.
Finalmente, el Patronato San José, institución vinculada al Municipio de Quito,
atiende a un porcentaje residual de la población analizada.
Acceso a servicios de cuidado infantil.
Los servicios de cuidado infantil, gracias a su concepción universalista y su
profesionalización, contribuyen a hacer realidad la lucha contra la desigualdad
social desde su punto de partida en la primera infancia. El acceso de los niños y
niñas de 0 a 36 meses a este tipo de servicios públicos es fundamental para
asegurar su correcto desarrollo físico, intelectual y social, repercutiendo

56
positivamente en el bienestar del propio menor y del núcleo familiar, a corto y a
largo plazo. Estos servicios son universales, integrales y corresponsables.
La universalidad del servicio implica tomar como prioritarios aquellos colectivos
que han estado tradicionalmente excluidos, como es el caso de las personas en
situación de pobreza.
La integralidad implica que el logro en las diferentes dimensiones del desarrollo
debe alcanzarse de forma coherente, sin descuidar ninguna de las mismas; para
ello, es necesario que exista un alto grado de coordinación y cooperación entre
instituciones. En el caso que nos atañe, la coordinación entre MIES y MSP,
además de otras instituciones, es un elemento central a la hora de garantizar un
correcto seguimiento de los niños que acuden a los servicios, gracias al cual
puedan emitirse alertas tempranas que permitan solucionar los problemas que
puedan aparecer en el desarrollo del menor.
Por último, la corresponsabilidad implica que la responsabilidad del cuidado
infantil no recae exclusivamente en las madres y las familias (modelo tradicional),
ni en el Estado (modelo asistencialista), ni de agentes privados (modelo dual-
neoliberal: protección social contributiva vs beneficencia). Al contrario: la
responsabilidad se comparte entre los diferentes actores, tanto al interno de las
familias como hacia fuera, dando como resultado mayores opciones para que las
mujeres se desarrollen personal y profesionalmente.
En este apartado se hará referencia a la frecuencia de control médico, la
asistencia a centros de Desarrollo Infantil y el acceso a suplementos alimenticios
proporcionados por el MIES. Se trata de aspectos que muestran diversos perfiles
de los servicios de cuidado para esta población, revelando ciertas diferencias,
relativas sobre todo a la baja cobertura o la dificultad de acceder a ciertos
servicios en zonas rurales.

57
Tabla 17. Frecuencia de control médico del niño (por zona y provincia).
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Cuando
está
enfermo
95% 93% 93% 85% 91% 92%
94.2%
Mensual 1% 0% 1% 2% 2% 0.8%
Trimestral 2% 3% 3% 4% 3% 7% 2.4%
Semestral 1% 3% 3% 8% 1% 2% 1.6%
Anual 1% 1% 1% 2% 3% 0.9%
No le
llevaron
0,1% 1%
0.1%
En cuanto a la frecuencia de control médico, lo más habitual es que se lleve a los
niños a la consulta únicamente cuando están enfermos, algo que se da de manera
ampliamente mayoritaria tanto en Manabí como en Esmeraldas y el resto de
provincias. La frecuencia de visita trimestral es la segunda más habitual, seguida
por la semestral, la mensual y la anual. Los casos en que no han llevado nunca al
niño al médico son muy escasos, reportándose únicamente en zonas urbanas, y
sin registros para la provincia de Esmeraldas. Como pauta general, puede
apreciarse que los accesos más frecuentes (mensual, trimestral) son
especialmente escasos en las zonas rurales, presentando valores algo menos
preocupantes en las zonas urbanas. Por su parte, los accesos más o menos
esporádicos (anual o semestral), en términos relativos, se concentran en las zonas
rurales, lo cual puede explicarse por la ubicación de la mayoría de las
instalaciones de salud en zonas urbanas.

58
Tabla 18. Asiste a un programa / servicio de desarrollo infantil.
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Total
SI 366 6 11 383
% 29% 8% 17% 27%
No 900 69 52 1.021
% 71% 92% 83% 73%
Total 1.266 75 63 1.404
El análisis de los datos de asistencia a servicios de desarrollo infantil muestra que
la no asistencia es claramente la situación predominante en las categorías
territoriales analizadas. El 73% de la población de niños y niñas de 0 a 36 meses
no están incluidos en servicios de desarrollo infantil. A nivel nacional
encontramos la misma tendencia: el 74% de la población de 0 a 3 años en el
Ecuador no asiste a ningún centro infantil, y tan solo el 26% ( 318.714 niños y
niñas) asisten a este tipo de centros. Esto es un claro indicativo de que es
necesario incidir en la mejora de las coberturas para cumplir con la universalidad
de la política.
En Manabí asisten a este tipo de servicios aproximadamente una tercera parte de
la cifra alcanzada por los que no asisten (el 28%), mientras que en Esmeraldas
(8%) y el resto de provincias (17%) el resultado es incluso menor.

59
Tabla 19. Tipo de centro al que asiste.
Manabí Esmeraldas
Resto de
provincias
Total
Centros Mies 225 5 8 238
% 61% 83% 73% 62%
Otros centros de
Desarrollo
Infantil
141 1 3 145
% 39% 17% 27% 38%
Total 366 6 11 383
En función del tipo de centro al que asiste el niño o niña, se constata que
predomina la atención en centros MIES para el conjunto de las zonas
consideradas, y al interno de las mismas: el 62% de los niños que asisten acude a
centros de la institución (61% en Manabí, 83% en Esmeraldas y 73% en el resto de
provincias).
Tabla 20. Tipo de alimentación que recibe
Manabí Esmeraldas Resto de provincias
Chis paz
Alimentación
gratuita
Chis paz
Alimentación
gratuita
Chis paz
Alimentación
gratuita
Total
Si 67 27 2 2 1 2 101
% 34% 12% 25% 40% 10% 25% 22%
No 128 198 6 3 9 6 350
% 66% 88% 75% 60% 90% 75% 78%
Total 195 225 8 5 10 8 451
Nota: Información solo para niños que asisten a servicios MIES.

60
Finalmente, en lo referido al uso de servicios MIES relacionados con la nutrición
infantil (micronutriente Chis Paz7
o alimentación gratuita proporcionada por la
institución), predomina la situación de no recepción de los mismos (78% de la
población en estudio). Entre quienes reciben este tipo de servicios, el 70% de los
niños y niñas recibe el complemento Chis Paz y el 30% restante alimentación
gratuita.
En Manabí reciben el suplemento Chis Paz un 34% de los niños y niñas, en
Esmeraldas un 25% y en otras provincias un 10%. Por su parte, la alimentación
gratuita es recibida por un 12% en Manabí, 40% en Esmeraldas y 25% en el resto
de provincias. Las cifras de desnutrición en Manabí y Esmeraldas son menores a
las del conjunto del país, como se puede apreciar en la siguiente tabla.
Tabla 21. Desnutrición en el Ecuador
Desnutrición
crónica8
Desnutrición
en CIBV
Desnutrición
en CNH
Manabí 19,1% 18,1% 23,2%
Esmeraldas 21,7% 33,8% 20,5%
Promedio
nacional
23,9% 37,5% 27,9%
Fuente: ECV-2014.
Tanto la desnutrición crónica a nivel provincial, como a nivel de los servicios
MIES, alcanza menores valores en Manabí y Esmeraldas que en el promedio
nacional, siendo más favorable la situación de Manabí. Como se menciona en el
análisis realizado por la DIA en 2015 (Mejía et al, 2015) con base a los datos de la
ECV 2014, los resultados no son representativos del conjunto de los usuarios de
servicios de DII, por el propio diseño de la muestra. Sin embargo, pueden resultar
indicativos acerca de la situación relativa de las provincias afectadas.
7
El micronutriente Chis Paz es un suplemento alimentario rico en hierro, zinc, vitaminas A y C,
ácido fólico y Maltodextrina. Se administra una dosis diaria por 60 días en los respectivos centros
infantiles de lunes a viernes, con los descansos correspondientes a los fines de semana. Es
distribuido por el MIES y el MSP; sin embargo, a efectos de este trabajo sólo se toma en cuenta la
distribución en centros MIES.
8
Para la población de 0 a 5 años (60 meses).

61
Adicionalmente, es necesario considerar que la alta incidencia de la desnutrición
en los servicios se relaciona con la priorización de los niños y niñas en situación
de pobreza. A nivel nacional, de los niños y niñas en CIBV en situación de
pobreza, el 48% padece desnutrición crónica (40% en el caso de CNH), sin
embargo, gracias al control sanitario y la complementación alimentaria por parte
del Estado, la desnutrición infantil se ha reducido notablemente en los últimos
años.
Cabe apuntar a la posible existencia de una brecha que debe ser cubierta: la
presencia significativa de niños que, a pesar de asistir a los servicios de cuidado
infantil proporcionados por el MIES, no reciben ningún tipo de alimentación o
nutrientes complementarios. Aunque no necesariamente se trate de niños con
desnutrición, el alto porcentaje de niños y niñas que no reciben alimentación
complementaria puede indicar la presencia de usuarios que la necesitarían, pero
no la están recibiendo adecuadamente.
Conclusiones: primera infancia
Los servicios de cuidado integral a la población de 0 a 36 meses son una
condición de base para que los niños y niñas puedan alcanzar niveles adecuados
de desarrollo físico, social, emocional y cognitivo. A efectos del presente capítulo,
se ha considerado el acceso a servicios de salud, centros de desarrollo infantil y
suplementos nutricionales. Salud, cuidado y nutrición son realidades que están
fuertemente interrelacionadas, y a su vez, influidas por las condiciones de
bienestar general de la familia, en particular, por la capacidad de acceder a
sistemas de salud y servicios de Desarrollo Infantil Integral. Se aprecia que una
buena parte de la población más vulnerable no puede acceder a sistemas de
aseguramiento contributivo, servicios de cuidado privados o una alimentación
adecuada, lo cual subraya la necesidad de invertir de forma estable y decidida en
sistemas de protección social universales, bajo una óptica de salud, nutrición y
cuidados especializados como derechos irrenunciables en el marco de la sociedad
del Buen Vivir.

62
No se registran diferencias significativas en cuanto a la distribución por sexo de
los niños en servicios de Desarrollo Infantil Integral en las diferentes provincias,
lo cual refuerza la hipótesis de que se trata de diferencias más ancladas en el área
de residencia o el nivel de ingreso. La mayor parte de los niños considerados en el
análisis pertenece a la categoría de vulnerabilidad intermedia (“vulnerable”) del
Registro Social.
El acceso de los cabezas de familia a sistemas de aseguramiento contributivo
(públicos o privados) es un determinante de primer nivel de la salud de los niños,
en tanto que actúa sobre sus posibilidades de tener un correcto seguimiento de
su estado de salud y una atención adecuada y a tiempo en situaciones de
enfermedad. En la población analizada, caracterizada por su vulnerabilidad social
en términos agregados, la cobertura de sistemas contributivos es
consecuentemente baja, lo cual se deriva de inequidades en el ámbito laboral,
educativo y de renta, en un entorno marcado por la elevada informalidad de las
actividades económicas. La cobertura de este tipo de sistemas se concentra sobre
todo en el sector urbano (a excepción del Seguro Campesino), presentando
mayores niveles en la provincia de Manabí. La forma de aseguramiento más
común es el Seguro General del IESS, seguido del Seguro Campesino, los seguros
privados (concentrados en las zonas urbanas de Manabí), los de las Fuerzas
Armadas y la Policía y, finalmente, la afiliación voluntaria.
En referencia al tipo de centros de atención que reciben a los niños de 0 a 3 años,
cabe destacar la posición predominante de aquellos gestionados por el MSP, que
por su carácter universal, son habitualmente los únicos que puede costear la
población en situación de vulnerabilidad socioeconómica. En esta categoría,
destacan sobre todo los dispensarios, mientras que los centros de salud y
hospitales registran valores similares. En referencia a otros proveedores públicos,
la atención se concentra sobre todo en los hospitales, mientras que para los
privados, los mayores valores se alcanzan para consultas particulares y farmacias.
En consonancia con la distribución geográfica de los centros de salud, se produce
una pauta de mayor accesibilidad general para la población urbana,

63
especialmente en lo relativo a los hospitales, que se compensa parcialmente con
la gran importancia asumida por los dispensarios en las zonas rurales.
En cuanto a la frecuencia de control médico de los niños, cabe apuntar que, en
general, los niños de zonas urbanas realizan más visitas a centros sanitarios. La
mayor parte de la población analizada sólo es llevada a consulta cuando está
enferma. No obstante, entre quienes realizan visitas periódicas, lo más habitual es
que se realicen con una frecuencia intermedia (cada 3 y cada 6 meses son los
valores más repetidos), mientras que la no comparecencia del niño ante el
médico en periodos superiores a un año representa un porcentaje muy bajo, pero
no por ello menos preocupante en términos de prevención.
En lo referente a la asistencia a centros de DII, esta se limita a un 70% de la
población considerada en el análisis. Se aprecia un claro predominio de los
centros MIES, que concentran al 70% de los usuarios de servicios de este tipo.
Adicionalmente, se aprecia que existe un porcentaje significativo de niños y niñas
que acceden a suplementos nutricionales del MIES, ya sea el micronutriente Chis
Paz o la alimentación gratuita.
En el caso de aquellos niños y niñas que tienen discapacidades, su seguimiento y
atención requieren de ciertos recursos y metodologías específicas de las que, a
menudo, carecen los centros de salud ubicados en zonas rurales o de renta baja,
como es el caso de las provincias que focalizan el interés del presente documento.
La discapacidad, por su propia naturaleza, implica una mayor dependencia del
niño respecto a la familia, y cuando no existen patrones culturales y de servicios
públicos corresponsables, esta sobrecarga de trabajo de cuidados acaba
recayendo especialmente en las madres. En este sentido, resulta fundamental
reforzar las capacidades de los centros de atención primaria, desde un enfoque de
proximidad y prevención, y anclar sus actividades a los sistemas de atención y
gestión de la información de las diversas instituciones que se ocupan del DII.
A partir de una lectura conjunta de los datos aportados, es posible concluir que
existe una asociación entre pobreza, informalidad e insuficiente acceso a servicios
de salud. En base a la conjunción de estas tres realidades, la condición de salud

64
de los niños más vulnerables se ve expuesta a riesgos que pueden comprometer el
desarrollo de sus potencialidades. A la vista de los datos, se infiere que la
población vulnerable rural tiene mayores dificultades para acceder a servicios de
salud, ya sean públicos o privados, que la población vulnerable urbana.

Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa

Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

Similar a Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa

Similar a Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa (20)

Último

Último (13)

Vulnerabilidad de los grupos de atención prioritaria ante el terremoto del 16 de abril de 2016 en Ecuador. Aproximación cuantitativa