1. 3
El la diversificación y
en
rol del Estado
transformación
productiva

2. Elaborado por: Coordinación General
de Información y Análisis.
No.3. ROL DEL ESTADO.
Fecha: febrero de 2010
MCPEC
Coruña E25-58 y San Ignacio
Edificio Altana Plaza, piso # 4.
(593-2) 3815 - 600
www.mcpec.gov.ec

3. EL ROL DEL
ESTADO EN LA
DIVERSIFICACIÓN Y
TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA Por: Nathalie Cely S.
Ministra Coordinadora de
Producción, Empleo y Competitividad.
Enero del 2010.
la intervención de éste en el esfuerzo por corregir las ya
La discusión sobre el rol del mencionadas fallas de mercado.
Estado en el fomento productivo y el rol de Sin embargo, la corriente ortodoxa, aún consideraba que
las fallas de gobierno podrían ser peores que las que
la política industrial comienza adquirir mayor de mercado y que el éxito relativo de las intervenciones
públicas en el Este asiático, por ejemplo, eran
preponderancia en la década pasada, ante el idiosincráticas y poco aplicables en contextos como el
latinoamericano.
fracaso de las políticas minimalistas del Estado
La reciente crisis financiera global capitalista ha
y del conjunto de políticas denominadas del obligado a múltiples cuestionamientos sobre los límites
del mercado y de la autoregulación, y ha profundizado
Consenso de Washington. el debate ya existente sobre las llamadas políticas
“selectivas”, “industriales” o “sectoriales”, objeto del
análisis de este documento, y que son aquellas que
deliberadamente fomentan ciertos sectores, ignorando
Se comenzó por analizar las diversas fallas las señales del mercado, usualmente –no siempre-
de mercado como las generadas por: asimetría de la para mejorar su eficiencia y promover incrementos de
información, problemas de coordinación, presencia productividad.
de externalidades, y se esgrimió su existencia como
un argumento racional suficiente para una mayor
intervención del Estado en la economía.
Así, la discusión sobre el rol del Estado sobrepasó los
límites del proveedor de bienes públicos comunes (como
la seguridad, educación, salud, carreteras) para avalar
3

4. de subsidios crediticios, fiscales y cambiarios hacia
sectores seleccionados. Sin embargo, una primera
Las experiencias diferencia importante reside en que estas políticas de
subsidios e incentivos eran condicionadas al desempeño
éxitosas. exportador del sector manufacturero. Así, existían
políticas dirigidas a fortalecer el mercado interno bajo
el paraguas de una protección comercial, y políticas
dirigidas al mercado externo para la obtención de
En el debate sobre las nuevas formas de hacer política insumos y bienes de capital a precios de mercado, de
industrial en América Latina, se ha recurrido, en forma esta manera apuntalar tanto a las industrias substitutivas
frecuente, a comparar paradigmas de desarrollo de de importaciones como aquellas de promoción de
países emergentes en Asia, de países europeos de exportaciones industriales.
menor desarrollo o de algunos países latinoamericanos
que han probado ser exitosos, a pesar de los efectos Una segunda y también importante diferencia consistía
limitantes de las reformas de los años noventa. en que a partir de los años setenta las políticas estatales
se orientaban a favorecer la inversión en sectores
En un reciente trabajo sobre políticas industriales en con elevados componentes en ciencia y tecnología, e
América Latina, Marcelo de Paiva Abreu (2006) sintetiza innovación tecnológica, y en la formación del capital
la experiencia de varios de estos países. En el caso humano para el manejo de este nuevo sector industrial.
de las economías asiáticas, este autor destaca cinco Ha-Joon Chang (2009) argumenta que la política
factores de éxito para el desarrollo de las mismas: industrial en el este asiático fue más que subsidios y
protección arancelaria, y que incluyó un vasto menú de
1. Elevado nivel de formación bruta de capital. políticas entre las que se encuentran:
2. Crecimiento significativo de la productividad total de 1. Coordinación de inversiones complementarias.
factores.
2. Coordinación de inversiones que competían entre
3. Aumento importante de las exportaciones en ellas a través de regulaciones a la entrada.
relación al PIB.
3. Políticas para asegurar economías de escala (énfasis
4. Tasas elevadas de inversión extranjera. en industrias infantes en la exportación temprana,
adquisiones y fusiones incentivadas desde el
5. Alta participación de las industrias en el total Estado).
exportado.
4. Regulación de la importación de tecnología.
En el caso de la experiencia de Corea del Sur, las
políticas de desarrollo de los sesenta han sido 5. Regulación de inversión extranjera directa (contenido
similares al modelo substitutivo de importaciones local, transferencia tecnológica, requerimientos
latinoamericanas. de exportación); capacitación obligatoria para
trabajadores a partir de cierto tamaño.
Es decir, se ha orientado a favorecer a la
industrialización dentro de un esquema de fomento y 6. Gobierno como inversionista de riesgo en la
protección, atracción de inversión extranjera y políticas incubación de empresas innovadoras.
4

5. El rol del Estado
7. Promoción de exportaciones. capacitación laboral. China logra tasas de crecimiento
altas en forma sostenida, en parte mediante la
8. Prioridad en la asignación de divisas para combinación de una política macroeconómica
importación de bienes de capital, especialmente equilibrada, con bajos impuestos, con una política
de aquellas que servían a industrias exportadoras y industrial caracterizada en seleccionar sectores y
menor a bienes de consumo de lujo. productos estratégicos e implementar medidas de tipo
vertical como incentivos fiscales, créditos subsidiados,
La estrategia adoptada por China ha sido doble. entre otras.
Por un lado, políticas promotoras de industrias
exportadoras en zonas especiales de exportación y con En Europa, los casos a mencionar son aquellas
una participación mayoritaria de inversión extranjera. economías de menor desarrollo. El crecimiento de las
Por otro lado, políticas de promoción industrial para economías de España y Portugal se aceleran a partir
el mercado doméstico fuertemente protegido y con de su entrada a la Unión Europea (UE). Las políticas
acceso preferencial a la importación de insumos y aplicadas no han sido diferentes de aquellas vinculadas
bienes de capital. Esta política proteccionista para el a las industrias nacientes, aunque aparte de elegir rubros
sector doméstico perduró hasta el año 2000, cuando para los incentivos a inversiones industriales, también se
se empezaron a adoptar medidas de liberalización han priorizado regiones y la reestructuración de ciertas
arancelaria y para-arancelarias. industrias existentes.
Al mismo tiempo, se inició un proceso de transferencia De todas maneras, no solamente se ha tratado de elegir
de gran parte de la mano de obra de sectores sectores a ser favorecidos por estas políticas, sino
tradicionales hacia sectores más dinámicos de también establecer metas dentro de una estrategia de
exportación, lo que ha significado una fuerte y rápida crecimiento.
5

6. Así, por ejemplo, en Portugal las políticas de incentivos industrial. Irlanda logró un equilibrio macroeconómico
y subsidios han estado articuladas a un sistema al reducir el coeficiente de deuda pública sobre el PIB y
complejo de selección, que incluye indicadores tales detener la inflación mediante un pacto obrero-patronal
como contenido nacional, generación de empleo, en relación a los salarios. Al mismo tiempo, el gobierno
substitución de importaciones y trato preferencial para redujo el impuesto a la renta (del 30% al 10% en el caso
ciertas regiones y sectores. Irlanda es un caso muy de empresas industriales) e incrementó fuertemente los
especial en la UE es el país más exitoso en términos gastos sociales, como la capacitación de mano de obra,
de un crecimiento importante del PIB per cápita y lo que provocó una reducción del desempleo del 17%
de la participación industrial en sus exportaciones. al 4%. En términos de la política industrial, se crea una
En la década de los sesenta, sólo el 30% de sus Autoridad de Desarrollo Industrial como la responsable
exportaciones eran industriales e iban dirigidas en un de la implementación de una serie de políticas activas,
75% al mercado de Inglaterra; se trataba de productos principalmente mediante la transferencia de dinero
alimenticios naturales. público para proyectos, pero teniendo en cuenta que los
mismos generen empleo y capacitación, sea dirigidos a
Para los años 90, el 90% de sus exportaciones eran rubros con potencial de crecimiento y exportaciones, y
manufactureras, diversificadas, e Inglaterra constituía favorezcan encadenamientos productivos.
sólo el 18% del destino de estas exportaciones; el
42% de las mismas eran absorbidas por la UE. Detrás En América Latina destaca el caso de Chile: durante
del éxito de Irlanda hay una combinación de política y luego de las reformas de los noventa se ha
macroeconómica y de bienestar, además de una política implementado un plan de reducción de la pobreza con
6

7. mucho éxito y un plan de diversificación productiva que de estos modelos de desarrollo puedan ser replicados
se constituyó en el eje del boom exportador chileno; en su totalidad como tales en países de la región. Los
y, como telón de fondo, un crecimiento sostenido matices, y las particularidades son distintos en cada
del PIB por encima del 6% en promedio. Chile ha uno de nuestros países. Sin embargo, existen lecciones
logrado aumentar significativamente la participación que se pueden extraer de las experiencias brevemente
de los productos alimenticios y manufactureros en el descritas:
PIB total. Sin embargo, lo curioso del caso chileno
es que el incremento del valor agregado tecnológico 1. Las políticas substitutivas de importaciones, y
se ha experimentado más en productos alimenticios por ende de protección de la producción local, se
naturales antes que en la industria. De hecho, la han mantenido sólo por un tiempo determinado y
diversificación productiva de Chile se ha basado en tres nunca dejaron de estar acompañadas de políticas
grandes sectores: frutas, madera y pesca. Gracias a la de mejora de productividad y promoción de
estabilidad de sus polítias macro y microeconómicas, exportaciones industriales.
Chile ha logrado atraer una inversión extranjera
considerable, que se ha mantenido con altos niveles en 2. Las medidas tradicionales de política industrial,
relación al PIB, hasta el presente. verticales y selectivas, han estado condicionadas
a determinadas metas e indicadores de eficiencia
Entre las políticas microeoconómicas cabe destacar las productiva y de capacitación de la mano de obra; y
siguientes: también muy vinculadas a utilizar en forma creciente
1. Un programa de incentivos a investigación y el factor de la innovación tecnológica.
desarrollo (I+D) y de financiamiento al sector privado
a través de un fondo para el desarrollo productivo y 3. Las políticas de competitividad sistémica, la calidad
tecnológico. de la infraestructura y los servicios básicos y una
2. Promoción de las exportaciones y aumento mayor institucionalización de las reglas del juego
de la competitividad exportadora a través del de la competencia, como la de regulación de los
cofinanciamiento. mercados, son condiciones indispensables para
3. Programa de desarrollo empresarial y de formación el éxito de políticas de desarrollo productivo o de
de cadenas productivas y clusters. fomento industrial.
Este conjunto de políticas ha sido llevada a cabo a 4. Un crecimiento económico sostenido no solamente
partir de la formación de entes público-privados que, puede ser el resultado de mayor valor agregado
de manera coordinada, han estudiado y decidido las industrial, sino de una diversificación óptima de
medidas que han sido consideradas más optimas para otros sectores productivos con alto contenido
promover la productividad y la competitividad, con el tecnológico.
objetivo puesto en ir reduciendo gradualmente las fallas
de mercado y las fallas del Estado en la promoción 5. En forma creciente, se comprueba que las políticas
de políticas de desarrollo productivo. Pero, al mismo de desarrollo productivo exitosas ya no derivan
tiempo, el Estado en Chile ha invertido fuertemente en la de medidas de políticas unilaterales o únicas del
mejora de la infraestructura física y de comunicaciones Estado o de la entrega de paquetes al sector privado
del país, y en arbitrar políticas para crear y mantener por parte del sector público, sino de instancias
servicios públicos de calidad tanto en lo básico de consenso público-privado como un medio de
(agua, electricidad, telefonía) como en lo social (salud, provocar mayor eficacia y eficiencia en la aplicación
educación, vivienda). No es posible pensar que algunos de estas políticas.
7

8. ¿Nacimiento de un nuevo
paradigma para América Latina?
¿Es posible pensar en un nuevo
paradigma de política industrial
en América Latina, a partir de
las lecciones extraídas de estas
experiencias?
Una buena parte del debate sobre este Haussman y Rodrik (2003, 2004) y Rodríguez-Claire
nuevo paradigma se concentra aún, primero, en la (2005) abogan por nuevas políticas industriales a partir
conveniencia de aplicar políticas selectivas, ante de una nueva modalidad de intervención estatal y a
la potencial captura de grupos de interés, y ante través de un proceso de “autodescubrimiento” (self
la experiencia latinoaméricana de sustitución de discovery) de nuevos productos que deben ser objeto de
importaciones. apoyo por parte de estas políticas.
En segundo lugar, hasta qué punto las políticas se Para explicar la forma de intervención de estas políticas,
deben centrar en la generación de bienes públicos estos autores parten de la interpretación de hechos
faltantes, sin entrar a la provisión de lo que incluso estilizados en el desarrollo industrial (Rodrik 2006):
podrían ser considerados bienes privados. Al respecto
Ha-Joon Chang (2009) argumenta que hay selectividad 1. En el proceso de desarrollo de los países,
virtualmente en todas las políticas industriales y que la la producción agrícola e industrial no llega a
única diferencia real es el grado. especializaciones sino a diversificaciones. Es decir
que cuando más grados de desarrollo adquiere
Nos anima a pensar en términos de “selectividad un país en términos de crecimiento económico,
dentro de la universalidad” en el debate de las políticas más diversificada es su producción. Así, la
sociales. En el caso particular de Latinoamerica y especialización solo ocurre en un estadio superior de
Ecuador, hay otra consideración adicional: los recursos desarrolo.
públicos son escasos e inevitablemente estamos
obligados, casi condenados, a priorizar siempre. 2. Los países con crecimiento acelerado son aquellos
cuyos pesos industriales en el producto interno
Una de las críticas a las políticas horizontales bruto son mayores.
implementadas en el sector industrial latinoamericano
post Consenso de Washington, ha sido que han 3. Los países en desarrollo comienzan a experimentar
estado orientadas casi exclusivamente a la atracción un despegue en su crecimiento cuando el sector
de la inversión extranjera y a la promoción de las manufacturero incrementa su participación en el
exportaciones no tradicionales, sin que estas políticas total de exportaciones y en el total del empleo
hayan obtenido el suficiente efecto “derrame” sobre la (experiencia de los ochenta y noventa).
productividad y el crecimiento de las economías de la
región.
8

9. 4. La especialización de los países no se encuentran gobierno y sector privado, de manera de superar las
necesariamente determinada por la abundancia fallas de información y las fallas de coordinación que
de algunos factores de producción y la escasez de distorsionan políticas de incentivos a la diversificación
otros, sino también por el tipo de políticas públicas. productiva y terminan con un impacto limitado o nulo
sobre la producción. Es decir, enfrentar estos dos
5. Los países que exportan bienes “sofisticados” y que tipos de externalidades debe ser un esfuerzo conjunto
son más complejos en su estructura industrial son público-privado.
aquellos que más crecen.
En términos de las externalidades de información,
6. Algunos patrones de especialización son cabe a los empresarios la tarea de “descubrir” nuevas
más conducentes que otros para apuntalar la líneas de producción para la diversificación, adaptando
industrialización. Un país con una estructura tecnologías foráneas a condiciones locales. No se
industrial amplia puede tener mayores posibilidades trata, necesariamente, del descubrimiento de un nuevo
de aprovechar nuevas oportunidades que aquellos producto, sino de un producto que ya existe en el
que solo están especializados en pocos rubros. mercado internacional, adaptado a las particularidades
locales, a un costo bajo.
Para este autor, lo relevante para el crecimiento de la
productividad es el valor agregado de la producción Este proceso genera ganancias sociales y sólo costos
en los sectores más modernizantes de la economía, privados, según los autores. Una vez que con el proceso
sin importar que estos sectores se ubiquen en de “autodescubrimiento” se superan las externalidades
industrias substitutivas de importaciones o en industrias de la información, se eligen los instrumentos para
exportadoras de bienes no tradicionales. Sin embargo, favorecer a nuevas inversiones, pero vinculadas a
las políticas orientadas a incrementar esta productividad, condicionamientos estrictos en cuanto a objetivos,
mediante instrumentos como liberalización selectiva implementación y resultados, de esta manera no desviar
o amplia de las importaciones, tasa de cambio real gastos públicos a metas diferentes.
competitiva, subsidios, créditos o incentivos fiscales, no
tendrían impacto si los gobiernos se dedicaran a elegir En cuanto a las externalidades de coordinación, se
sectores particulares donde aplicar estos instrumentos, trata de factores no controlados por el empresariado,
desde el momento en que los gobiernos no cuentan con por lo cual el gobierno debe actuar conjuntamente
suficiente conocimiento del mercado para realizar esta con el sector privado para hacer frente a las mismas,
selección. especialmente para las industrias nacientes. Un aspecto
importante de las fallas de coordinación es que para
Es decir, y siguiendo los análisis de los autores citados, superarlas no se necesitan subsidios ni tampoco
la política industrial es un proceso en que los sectores erogaciones costosas para el gobierno. Estos autores
público y privado construyen una institucionalidad a afirman que la institucionalidad de este nuevo enfoque
partir de la cual se analizan las principales limitaciones de política industrial es muy relevante a la hora de
para el desarrollo de determinadas áreas de producción abordar las fallas de mercado con intervenciones
y se arriban a acuerdos para el uso de los instrumentos estatales, de manera a construir las condiciones para la
más idóneos y funcionales para apoyar este desarrollo. diversificación productiva e industrial.
Para estos autores, la evolución de las economías de un
estadio de productos tradicionales a otro de productos
no tradicionales pasa por una acción concertada entre
9

10. En primer lugar, porque el Estado maneja menos la resolución de estos problemas de coordinación
información que el sector privado sobre los obstáculos y de información, y la generación de “bienes
y fallas de mercado que impiden el desarrollo de públicos sectoriales faltantes”, fueron cruciales para el
productos nuevos. En consecuencia las decisiones de “descubrimiento” de nuevas actividades de exportación
políticas deben, necesariamente, realizarse en forma como, flores y brócoli en Ecuador o caviar en Uruguay.
conjunta y a partir de una red de vínculos del Estado con
el sector privado. En Ecuador la industria de flores fracasó en 1960 y no
fue hasta que la acción colectiva de los productores
En segundo lugar, para evitar que las decisiones de consiguió del Gobierno vuelos con la frecuencia
políticas o de medidas favorezcan nuevamente a suficiente, que la actividad de exportación pudiera
sectores empresariales interesados en la captura de surgir. De este estudio aprendí que un factor clave para
rentas, en alianza con funcionarios públicos que también el surgimiento de nuevos sectores es la acción colectiva
se beneficien de esta captura. que genere bienes públicos sectoriales faltantes, ante la
falta de ésta, la acción del Estado en su generación es
Por lo tanto, la institucionalidad de esta nueva forma de crucial.
hacer política industrial debería asegurar coordinación y
monitoreo constante del proceso de toma de decisiones De una revisión de reciente literatura (entre otros,
de políticas conjuntas entre sector público y privado, Hausmann & Rodrik, 2006; Hausmann, Rodrik &
un apoyo al más alto nivel posible de gobierno a este Sabel, 2009; Fernandez-Arias et.al., BID, 2009), la
proceso, y la creación de mecanismos de transparencia transformación productiva de un país mirada como la
y rendición de cuentas constante de las políticas migración de un portafolio de productos con poco valor
adoptadas. agregado a uno de mayor sofisticación requiere de la
producción de bienes públicos muy específicos.
Antes que asumiera mis funciones en el Gobierno
del Presidente Rafael Correa, tuve la oportunidad Cada producto requiere ciertos factores de producción
de participar en un interesante estudio regional, relativamente específicos: capital físico, mano de obra
financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, entrenada, infraestructura, marco regulatorio, títulos de
en el cual se intentaba explorar las razones de la falta propiedad. Producir un producto nuevo implica adaptar
de diversificación productiva en América Latina, así los factores que existen para producir cosas nuevas.
como la carencia de un portafolio sofisticado de
productos de exportación, y la relación entre estas dos La transformación productiva posible depende de qué
y su desarrollo económico. Este estudio regional intentó tan “cerca” está un producto potencial de los productos
aplicar, a través de estudios de casos en siete países, en los que el país ya tiene ventaja comparativa. Las
la conceptualización teórica de Rodrik, Hausmann fallas de mercado (de coordinación y/o de información)
y otros (2005, 2007), es decir, que por la existencia y de gobierno pueden impedir la provisión de factores de
de problemas de coordinación y externalidades de producción requeridos por nuevos sectores por lo que
información, la inversión privada en nuevos sectores de se afecta el patrón de especialización. Ha-Joon Chang
la economía era subóptima. Todo esto bajo la premisa (2009) argumenta que, para que la política industrial sea
que “importa lo que un país exporta para su desarrollo”. eficiente, debe cumplir con algunas de las condiciones
que Hausmann y Rodrik mencionan, como qué sectores
Realizar el estudio fue una experiencia académica y metas deben ser establecidos en conjunto con el
interesante, a través de más de una veintena de casos sector privado y con la intervención de expertos y la
regionales pudimos corroborar empíricamente cómo academia.
10

11. Otro punto de acuerdo es que el desarrollo económico Argumenta también que la diferencia real entre las
es “imposible sin un buen rendimiento de las políticas industriales aplicadas en el Este asiático y las
exportaciones”; incluso va más allá cuando indica que latinoamericanas, es que las primeras articularon bien
una de las “razones para el fracaso de las políticas tanto las políticas de protección a industria infantil, con
industriales en América Latina ha sido la incapacidad las de apertura comercial y promoción de exportaciones.
de poder exportar exitosamente productos de valor
agregado como lo hizo el Este asiático”. De allí que él cree inútil el debate que genera una
disyuntiva entre las políticas de promoción de
Donde reside claramente la diferencia de su exportaciones y substitución de importaciones. Donde
pensamiento, es que para aplicar políticas industriales el debate se debería centrar, según Chang, en como
no cree que la liberalización del comercio y la exactamente cada país debe “mezclar” apertura
explotación únicamente de las ventajas comparativas comercial, promoción de exportaciones y protección a
reveladas sean la panacea. industria naciente entre sectores y en el tiempo.
11

12. El debate
sobre el “nuevo
paradigma”.
Hay claros consensos de que la nueva agenda Tampoco hay mayor discusión sobre el fomento a través
industrial para los países en desarrollo debe contemplar del co-financiamiento o subsidio de “bienes privados” de
dos aspectos importantes. El primero de ellos es la carácter trasnsversal, como subsidios a la investigación
provisión de bienes públicos para el sector productivo, y desarrollo, subsidios a la capacitación laboral,
traducidos en la innovación tecnológica, la capacitación exoneraciones impositivas o aranceles elevados.
de los recursos humanos para la innovación, proveer
más y mejor infraestructura física, etc; orientadas todas Donde reside todavía la discusión académica y el
ellas a una mayor productividad y capacidad tecnológica debate de formuladores de políticas públicas es si el
de las industrias. Estado debe fomentar la provisión de bienes privados
específicos como subsidios a sectores preferentes
El segundo aspecto tiene relación con la efectividad seleccionados por el Estado o conjuntamente con
de estos bienes públicos para generar desarrollo y el sector privado a través de las llamadas “apuestas
con la necesidad de contar con buenas instituciones, productivas”.
para gerenciar estos bienes y lograr los resultados ya
mencionados. Por mucho tiempo, la respuesta convencional fue la de
que el Estado no podía seleccionar sectores de manera
Así, una nueva modalidad de la política industrial en exitosa dado que carecía de suficiente información;
América Latina resulta de la combinación de bienes sin embargo, algunos países lo han hecho de manera
públicos innovadores para el sector productivo y de eficiente: Embraer en Brasil, el salmón en Chile, por
buenas instituciones gerenciadoras de estos bienes. mencionar unos ejemplos en el ámbito latinoamericano;
Donde la discusión se mantiene si el elemento clave la experiencia asiática es otra fuente de buenas
para la diversificación y transformación productiva prácticas. El talón de Aquiles de las nuevas políticas de
consiste en pasar de la provisión de bienes públicos desarrollo productivo es evitar o minimizar las fallas de
generales a bienes públicos sectoriales o específicos, y gobierno: captura de intereses, arbitrariedad, problemas
en algunos casos hasta bienes considerados privados. de información sobre las necesidades específicas del
sector privado, rigideces institucionales, entre otras.
Es decir, pasar de la provisión de bienes como
educación, tecnología, capacitación, infraestructura, Últimos desarrollos teóricos (Haussman y Klinger, 2007,
salud, etc. a la de bienes públicos sectoriales o 2008), justifican este tipo de intervenciones cuando
específicos como la regulación para cierto mercado, un país tiene una estructura productiva periférica
promover la creación de una cadena de frío, control en el “bosque” o “espacio productivo”. Podrían ser
fitosanitario o caminos rurales en cierta zona geográfica. claves para dar un salto en la escalera del desarrollo y
12

13. promover el descubrimiento de nuevos sectores. No Toda esta discusión ha generado un sinnúmero de
obstante, se requiere un diseño que minimice los riesgos trabajos que analizan el rol de la política industrial y su
de captura, distorsión, dispersión y desperdicio de efecto en potenciar las ventajas comparativas de los
recursos. países.
La política de desarrollo productivo en los países Uno reciente de Andrés Gómez Claire (2009) argumenta
en desarrollo está condenada a escoger, a generar que para que sean efectivas las industrias beneficiarias
bienes públicos específicos y a fomentar bienes deben presentar fuertes externalidades, conocidas
privados también específicos, no solamente por las como “marshallianas”; es decir, aquellas que generan
razones anotadas, sino también por restricciones externalidades positivas en otras industrias, contraria a
presupuestarias. De allí la necesidad de contar con una protección temporal, que tiene un impacto limitado
criterios que apoyen de manera más efectiva estas en duración y en efectos intra-industriales.
inevitables decisiones: sectores donde existan ventajas
comparativas existentes o latentes, áreas más densas De acuerdo a este autor, las políticas simplemente
del bosque, es decir donde las intervenciones tienen el proteccionistas han demostrado ser inefectivas si las
potencial de generar externalidades inter-sectoriales, fallas de mercado se deben a problemas específicos
alcanzando un balance entre sofisticación, interconexión sectoriales de coordinación. Por poner un ejemplo:
y valor estratégico (Hausmann y Klinger 2007,2008). un arancel per se no genera nuevas actividades
Hay un reciente consenso, como hemos podido económicas sino se corrigen fallas de coordinación
establecer, en cuanto a que el Estado debe intervenir: internas. Es precisamente este un espacio para una
principalmente a través de remover fallas de mercado/ inteligente maniobra de acción colectiva. Otro tema en
gobierno y proveer bienes públicos necesarios para el cual no existe un consenso general es justamente lo
aumentar la productividad y facilitar la transformación que en el ácapite anterior menciona Ja-Hoon Chang
estructural. como esencial, es decir la capacidad de un estado de
determinar de manera integral su política comercial,
El problema: es complejo identificar bienes públicos fomento productivo y de promoción de exportaciones,
faltantes, es decir, que no se revelan necesariamente a través de sectores y en el tiempo. Si bien existen
en el mercado; y se requiere establecer un proceso de limitaciones en las regulaciones internacionales como
diálogo público privado para identificarlos. Asociatividad las de la Organización Mundial del Comercio, existen
y trabajos de “aglomeraciones” pueden brindar espacio todavía espacios, aunque mínimos, para que los países
para ese diálogo. puedan ejercer su soberanía en este ámbito.
13

14. El caso
ecuatoriano.
Ecuador enfrenta varios problemas en su Según una evaluación de la consultora Multiplica, sobre
estructura productiva, que bien pueden ser explicadas los programas de desarrollo empresarial implementados
por las fallas del mercado y del Estado ya mencionadas, en el país en los últimos diez años, estos se
en particular la ausencia de políticas de desarrollo caracterizaron por su carácter horizontal (por demanda),
productivo sectoriales integrales y, además, de la atomización y por la falta de una política que integrara
premanencia del sector petrólero que ha generado el fomento productivo, política industrial y promoción de
problemas adicionales en la economía. exportaciones.
Ecuador, en 2007, experimentaba una cuádruple De acuerdo a esta investigación, de la evaluación de
concentración: programas como el de Fondo Compartidos, ejecutado
por Corpei-Micip en el período 1998-2002; Fundacyt,
• Concentración del valor agregado en pocos componente innovación y modernización tecnológica
productos de exportación: sólo el 46% de las de empresas ecuatorianas, encontró que los proyectos
exportaciones no petroleras son industriales eran implementados desarticuladamente, sin una política
(2008). Recordemos que las exportaciones no que cobijara su diseño, implementación, monitoreo
tradicionales constituyen apenas el 36% del total de y evaluación, y en las que las diferentes instituciones
exportaciones. ejecutoras actuaban bajo diferentes mecanismos
• Cinco productos (frutas -entre estas banano-, de asignación de recursos, definición de pequeña y
camarón, pesca, atún en lata y flores) concentran el mediana empresa, implementación y monitoreo.
58% de las exportaciones no tradicionales, en 2008.
• Concentración de mercados de destino: Estados Los programas más eficientes y de mayor
Unidos, Perú, Chile y Colombia constituyen los más impacto fueron aquellos que se concentraron
importantes destinos, y diez países, entre los que en el co-financiamiento de mejora de calidad e
se encuentran Venezuela, Italia, España, Alemania, internacionalización de su producción. El segundo
Holanda, Bélgica, concentran el 81% de las programa en orden de importancia es el denominado
exportaciones. Expoecuador, orientado a la mejora de competitividad
• Alta concentración de la propiedad empresarial: y promoción de las exportaciones no tradicionales y
el 95% de las empresas tienen el capital en reforzamiento de la infraestructura pública–privada
manos de cinco accionistas y, de éstas, el de exportaciones, que fue ejecutado por Corpei, con
72% en un accionista. En la mayor parte de financiamiento no reembolsable de la cooperación
sectores empresariales su actividad se encuentra europea.
concentrada.
14

15. Este programa sí tuvo una priorización de sectores y 1. Democratización de los medios de producción,
obtuvo un alto impacto en el sector exportador y entre re-distribución de la riqueza y diversificación de las
los beneficarios directos, al canalizar información formas de propiedad y de organización.
estratégica, experiencias de competidores, crear cultura 2. Transformación del patrón de especialización de
de calidad y preparar a la empresa para exportar. la economía a través de la sustitución selectiva de
Sobresale del programa Expoecuador la facilitación importaciones para el Buen Vivir.
de bienes públicos (tales como el reforzamiento de 3. Aumento de la productividad real y diversificación
los sistemas públicos de control de calidad y de la de las exportaciones, exportadores y destinos
capacidad negociadora de los equipos públicos) y de mundiales.
bienes privados que generan una cultura exportadora 4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e
más que subsidios directos al empresario. integración latinoamericana.
5. Transformación de la educación superior y
Las políticas de fomento productivo en el Ecuador transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología
fueron de carácter horizontal, sin asignar prioridades e innovación.
estratégicas, orientadas únicamente a la promoción de 6. Conectividad y telecomunicaciones para construir la
exportaciones por demanda y sin la potencia, cobertura sociedad de la información.
e integralidad suficiente. 7. Cambio de la matriz energética.
8. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una
macroeconomía sostenible.
Sin embargo, es preciso destacar algunas mejoras 9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de
del sector exportador en los últimos diez años: se ha derechos en el marco del Estado Constitucional de
mejorado considerablemente la participación industrial Derechos y Justicia.
(46%). 10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del
patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.
1. A pesar que la concentración petrolera prevalece, 11. Desarrollo y ordenamiento territorial,
de las exportaciones totales de 2008 (USD 18.511 desconcentración y descentralización.
millones de dólares), el componente industrial de las 12. Poder ciudadano y protagonismo social.
exportaciones ha crecido hasta alcanzar un 46%.
A partir del análisis del debate de las políticas de
2. Se han realizado esfuerzos por diversificar la oferta fomento productivo y en línea con nuestro PNBV (Plan
exportable, dado que hemos pasado de 1.387 Nacional del Buen Vivir), la Presidencia de la República
partidas en 1998 a más de 2.960; sin embargo, y el Consejo de la Producción aprobaron los ejes
persiste una gran concentración del volumen para el diseño de una Agenda para la Transformación
exportado en pocos productos, como ya se ha Productiva, basada en políticas sectoriales y
mencionado. transversales, y programas, que provoquen una
verdadera transformación productiva, que se aleje
El gobierno del Presidente Rafael Correa, en su plan del del modelo primario exportador para pasar a una
Buen Vivir 2009-2013 plantea como reto la construcción economía de conocimiento, de exportaciones de alto
de un nuevo modelo de desarrollo, que incluye una valor agregado, y en total sintonía con la protección de
nueva manera de generación de riqueza y re-distribución la naturaleza. Para ello se utilizarán políticas industriales
post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, activas, integrando las políticas de fomento productivo,
para la primera fase de su aplicación durante el período con las comerciales, empleo y las de promoción de
2009-2013, doce estrategias de cambio: exportaciones.
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16. Así también, las políticas de innovación, capacitación, y salud, fundamentales para el desarrollo del talento
calidad, desarrollo empresarial, laboral, compras humano; y la estrategia y programa “Sin Trámites”, que
públicas como instrumento de desarrollo productivo, lidera el MCPEC, para reducir los costos de transacción
entre otras, que fomentarán prioritariamente los sectores en toda la tramitología empresarial y que comprende
que desde una óptima de sustitución estratégica de también la iniciativa de ventanilla única, que busca
importaciones, potencial exportador y de soberanía hacer eficiente los procesos de todas las instituciones
alimentaria, presenten las mayores potenciales para la involucradas en el comercio exterior. Esta estrategia
diversificación productiva y la generación de empleo. del Consejo de la Producción se complementa con
las iniciativas que desde la Secretaria Nacional de la
La Agenda integra también todas las políticas Administración Pública y otros entes se implementan
sectoriales ya aprobadas por el Ejecutivo y debidamente para llegar a tener un gobierno electrónico, mediante
consensuadas con los actores relevantes, como son la la simplificación y puesta en línea de los principales
de agricultura familiar, agricultura empresarial, ganadera, trámites que la ciudadanía tiene que realizar con el
pesquera y soberanía alimentaria, turismo e industrial. Gobierno Central.
El Consejo concentrará inicialmente sus esfuerzos en Sin lugar a duda, transformar las estructuras productivas
aquellos sectores que requieren pequeños saltos, sin no es suficiente para contribuir desde lo productivo
descuidar y realizar los cambios estructurales necesarios a una sociedad más justa y equitativa, se requiere
para migrar a actividades intensivas en conocimiento y de un nuevo modelo de acumulación que permita la
valor agregado. democratización de las oportunidades, y el “real” acceso
a los medios de producción.
Hemos empezado ya con una lista de sectores que
hemos denominado Apuestas Productivas, pero sin Para ello, desde nuestro sector queremos contribuir
desconocer que este es un proceso de construcción a la “ciudadanización” de este proceso de cambio, a
permanente y en conjunto con el sector privado. través de implementar instrumentos como el de “capital
La agenda descansa en una política y estrategia de de riesgo”, que permita que pequeños productores y
competitividad o productividad sistémica, la misma que trabajadores compartan la participación accionaria de
abarca todos los esfuerzos del Gabinete por mejorar la nuevos emprendimientos en los sectores que queremos
infraestructura, la matriz energética, la reforma educativa fomentar.
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17. Seguramente nuestra apuesta no estará exenta territorial adecuados. Justamente este conjunto de
de riesgos, pero contará con la disciplina de medir programas, en su mayoría orientados prioritariamente
resultados transparentemente y reflexionar sobre su al fomento de la micro, pequeña y mediana empresa,
impacto a lo largo de su implementación. constituyen lo que hemos denominado el Sistema
Para la construcción de la Agenda para la Integral de Fomento Productivo, el mismo que contará
Transformación Productiva, desde el Consejo Sectorial con Infoproduce, una plataforma informática que
de políticas de desarrollo productivo, el Ministerio de proveerá de toda la información que requieren los
Coordinación de la Producción, Empleo y Productividad beneficiarios potenciales acerca de los programas,
ha liderado, conjuntamente con todos sus integrantes, desde una perspectiva territorial.
un profundo diálogo con diversos actores del sector
productivo: artesanos, microempresarios, asociaciones Así también, esta herramienta informática nos permitirá
campesinas, productores, dirigentes gremiales, cámaras, medir quien se está beneficiando de qué y en cuánto,
academia, organizaciones sociales, gobiernos locales, para poder construir indicadores y evaluar la eficiencia
entre otros. de las intervenciones. El proceso de construcción
de la Agenda para la Transformación Productiva es
A través de 22 talleres provinciales, 7 foros regionales y permanente y nos encontramos en el proceso de
2 encuentros nacionales presidenciales, se han diseñado afinamiento de las siete agendas regionales, las que
y consensuado las políticas de: innovación y tecnología; serán complementadas con el diseño e implementación
capacitación y calidad; desarrollo empresarial y de planes de mejora competitiva y de logística.
emprendimiento; logística e infraestructura; laboral;
fomento a la inversión privada; comercial y tributaria. Así La Agenda nacional y las de las 7 regionales contarán
también se ha identificado las principales cadenas por con acciones específicas para cumplir con cuatro ejes
región de planificación y se han establecido mecanismos transversales:
de diálogo territorial permanente. 1. Fomento de la equidad y democratización del
A partir de este proceso de diálogo se ha diseñado acceso a los medios de producción.
la Agenda para la Transformación Productiva, que 2. Sostenibilidad ambiental y eficiencia energética
está formada por políticas transversales, sectoriales y 3. Equidad regional.
programas cuyos modelos de gestión han sido revisados 4. Mejora de la eficiencia y calidad de los servicios
para que tengan la eficiencia, calidad y cobertura públicos al sector privado.
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18. Desde el Ministerio Coordinador de Producción Empleo
y Competitividad hemos diseñado instrumentos
específicos que fomenten la innovación empresarial,
el cambio de matriz energética y la democratización de
las oportunidades, sobre todo para los tradicionalmente
excluídos y en los territorios de menor desarrollo. A
través de los nuevos programas: InnovaEcuador, que
co-financiará proyectos de innovación tecnológica que
tengan amplias externalidades para el fortalecimiento
y nacimiento de nuevas actividades en los sectores
priorizados. Por otro lado, CreEcuador, que brindará
oportunidades de financiamiento para empresas
ciudadanas, con participación de campesinos,
productores, trabajadores en sectores de interés de la
política pública.
EmprendEcuador ofrecerá financiamiento reembolsable
y no reembolsable, así como asistencia técnica en todo
el proceso de emprendimiento; y Alternativa Energética,
que co-financiará cambios en la generación de
electricidad a partir de fuentes renovables y más limpias. Notas:
Estamos conscientes del difícil camino que nos toca Abreu de Paiva Marcelo, ¿Qué políticas industriales son
recorrer, las políticas de fomento productivo y su relevantes para América Latina, Intal, 2006.
eficiente implementación requieren de un diálogo
permanente público-privado, el mismo que también tiene Chang, Ha-Jon, Industrial Policy: Can we go beyond an
que ser específico para que arroje resultados. De allí que unproductive confrontation?, ABCDE, 2009.
implementaremos mesas sectoriales que nos permitan
realizar un continuo monitoreo en el territorio del avance De un 38% en 1990 a un 14% en 2006.
de las actividades planeadas.
En 1989, Chile exportaba alrededor de US$ 10.000 millo-
Así también, requiere de disciplina para abandonar nes con un 80% de participación del cobre (producto tradi-
sectores que inicialmente se hayan considerado como cional) en el total de exportaciones. Para el año 2006, Chile
de alta potencialidad e incluir otros no considerados, exportaba US$ 60.000 millones con una participación del
para lo que nos comprometemos a tener la disciplina cobre en un 40%.
del constante monitoreo, reporte transparente a los
ciudadanos, y a recorrer este camino con la humildad Cely, Hernández, et. All, Descubrimientos exitosos de
de no tener todas las respuestas y de tener siempre exportación en Ecuador, 2007.
la puertas abiertas al diálogo con los productores,
campesinos, el sector privado formal, los gobiernos MULTIPLICA, Tipificación y Evaluación de Impacto de
locales, organizaciones sociales y todos los actores Programas de Desarrollo Empresarial en Ecuador, Octubre
quienes son los verdaderos protagonistas del desarrollo 2004
productivo de nuestro país.
Quito, 31 de enero de 2010
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