1. Inclusión en la Seguridad Social de las personas participantes en programas de
formación. Análisis del Real Decreto 1493/2011 de 24 de octubre.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
30 de octubre de 2011.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/
1. El Congreso de los Diputados aprobó el día 21 de julio el Proyecto de Ley sobre
actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, y la Ley
número 27/2011 de 1 de agosto, se publicó en el BOE al día siguiente, culminándose así
la tramitación del proyecto presentado el 25 de marzo por el Gobierno en el Parlamento.
Respecto a su entrada en vigor, la regla general es que se producirá a partir del 1 de
enero de 2013, pero un muy amplio número de disposiciones adicionales entró en vigor
el mismo día de la publicación, y además dos disposiciones adicionales se aplicarán a
partir del 1 de enero del próximo año y una disposición específica relativa a la
incompatibilidad del disfrute de una pensión de incapacidad permanente absoluta y de
gran invalidez entrará en vigor el 1 de enero de 2014.
Uno de los preceptos que entró en vigor el 2 de agosto es la disposición adicional
tercera, que impuso al Gobierno la obligación de regular en un plazo de tres meses la
inclusión en el ámbito protector la Seguridad Social de las personas que participan en
programas de formación. Igualmente la norma, y así se había previsto en el Acuerdo
Social y Económico, permite “recuperar” un máximo de dos años de cotización de los
períodos formativos llevados a cabo con anterioridad a la entrada en vigor de la ley,
mediante la suscripción del correspondiente convenio especial con la Seguridad Social
Ahora bien, parece que responde a una razón de ser jurídica distinta de la regulación que
acabo de explicar la remisión de la entrada en vigor de la disposición adicional
cuadragésimo primera, que trata también sobre “estancias de formación, prácticas,
colaboración o especialización”, al 1 de enero de 2013, ya que presta especial atención a
la cotización a la Seguridad Social de todos los períodos formativos de titulados
académicos, con una llamada a la realización de planes de control para evitar el fraude
laboral y fiscal de las becas que encubren puestos de trabajo y, más importante aún, la
obligación de adecuar todos los programas de ayuda existentes (eso sí, ciertamente dice
la norma “a la entrada en vigor de la Ley”) a esa finalidad, y con un plazo concreto de
un máximo de cuatro meses para que se produzca dicha adaptación cuando se trate de
ayudas financiadas con fondos públicos.
2. El desarrollo reglamentario de la citada disposición adicional se ha producido muy
recientemente; se trata del Real Decreto 1493/2011 de 24 de octubre “por el que se
regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la
Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en
desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de
agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad
Social”. La norma ha sido publicada en el BOE del día 27 de octubre y entra en vigor
“el día primero del mes siguiente al de su publicación en el BOE”, es decir la festividad
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2. de Todos los Santos, el 1 de noviembre, y se dicta al amparo de las competencias
exclusivas en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social
atribuidas al Estado por el artículo 149.1.17ª de la Constitución. Una norma, además,
cuya aplicación el sector público estatal no debe suponer ningún coste adicional, ya que
deberá aplicarse mediante la reasignación de dotaciones ya consignadas en el
presupuesto.
Recordemos en primer lugar exactamente el contenido de la disposición adicional
tercera de la Ley 27/2011 que lleva por título “Seguridad Social de las personas que
participan en actividades de formación”:
“1. El Gobierno, en el plazo de tres meses a partir de la publicación de la presente Ley y
en base a las previsiones contenidas en el artículo 97.2.m) de la Ley General de la
Seguridad Social y en los términos y condiciones que se determinen
reglamentariamente, establecerá los mecanismos de inclusión de la misma de los
participantes en programas de formación financiados por organismos o entidades
públicos o privados, que, vinculados a estudios universitarios o de formación
profesional, conlleven contraprestación económica para los afectados, siempre que, en
razón de la realización de dichos programas, y conforme a las disposiciones en vigor, no
viniesen obligados a estar de alta en el respectivo Régimen de la Seguridad Social.
2. Las personas que, en la fecha de entrada en vigor de la disposición reglamentaria
referida en el apartado anterior se hubieran encontrado en la situación indicada en el
mismo, podrán suscribir un Convenio especial, por una única vez, en el plazo, términos
y condiciones que determine el Ministerio de Trabajo e Inmigración, que les posibilite
el cómputo de cotización por los periodos de formación realizados antes de la señalada
fecha, hasta un máximo de dos años”.
Por consiguiente, se trata de regular, tal como se explica en la introducción de la norma,
la integración en el régimen general de Seguridad Social de personas que participan en
programas de formación que incluyen prácticas formativas en empresas, instituciones o
entidades, y que no tienen carácter puramente académico (“lectivo” es el término más
exacto utilizado en la norma), añadiéndose a efectos pedagógicos (aunque no se dijera
también debería ser así, pero no me parece mal que el legislador recuerde que puede
haber actividades laborales jurídicamente hablando con prácticas formativas) que la
integración en la Seguridad Social se producirá sólo en tales casos, es decir siempre que
tales prácticas no den lugar por sí mismas “al establecimiento de una relación laboral”.
Los preceptos de la Ley General de Seguridad Social que sirven de referencia para
facilitar la integración, y concretar sus términos, son los artículos 97.2 m) y 114.2. El
primer artículo dispone que estarán obligatoriamente incluidos en el Régimen General
de la Seguridad Social los trabajadores por cuenta ajena o asimilados comprendidos en
el apartado 1.a del artículo 7, así como también “cualesquiera otras personas que, en lo
sucesivo y por razón de su actividad, sean objeto, por Real Decreto a propuesta del
Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales (en la actualidad Ministro de Trabajo e
Inmigración”), de la asimilación prevista en el apartado 1 de este artículo”. Por su parte,
el artículo 114.2 establece que será la propia norma en la que se disponga la asimilación
a trabajadores por cuenta ajena de algún colectivo la que determinará “el alcance de la
protección otorgada”, o lo que es lo mismo, que no será necesariamente toda la acción
protectora prevista en el régimen general.
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3. 3. El artículo 1 regula la asimilación a trabajadores por cuenta ajena de un determinado
colectivo de estudiantes que realizan actividades formativas. Sus notas definidoras son
las siguientes:
A) Ha de tratarse de programas formativos vinculados a estudios universitarios o de
formación profesional.
B) Los programas formativos han de estar financiados por entidades u organismos
públicos o privados. Será aquella entidad que financie la actividad formativa la que
deberá hacer constar, a los efectos oportunos para la integración en el régimen general,
que el programa se ajusta a los requisitos requeridos por la norma, así como también su
duración. En el supuesto de cofinanciación por dos o más entidades u organismos,
corresponderá la elaboración del documento que certifique la formación al que abone la
contraprestación económica.
C) No deben tener carácter puramente lectivo, y han de incluir prácticas formativas en
empresas, instituciones o entidades.
D) Los sujetos que realizan la actividad formativa no laboral han de percibir una
contraprestación económica (beca, ayudas,…) con independencia del concepto o la
forma en que se perciba, en el bien entendido que queda expresamente excluida la
contraprestación salarial porque ello implicaría la existencia de una relación laboral que
determinaría obligatoriamente el alta como trabajador por cuenta ajena en el régimen
general.
Además, es importante indicar que queda excluido del ámbito de aplicación del RD
1493/2011 el personal investigador en formación al que le es de aplicación el Real
Decreto 63/2006 de 27 de enero, es decir “aquellos graduados universitarios que sean
beneficiarios de programas de ayuda dirigidos al desarrollo de actividades de formación
y especialización científica y técnica a través, como mínimo, de los correspondientes
estudios oficiales de doctorado”, y que ya están incluidos en el régimen general de
Seguridad Social en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional primera de esa
norma durante el período de disfrute de la beca.
También es necesario destacar la expresa manifestación recogida en la disposición
adicional única (aunque no se dijera el resultado jurídico debería ser el mismo, pero la
“pedagogía jurídica” cumple ciertamente un papel importante en ocasiones como esta)
de la no consideración de los periodos formativos que se regulan en la norma como de
servicios previos o servicios efectivos en las administraciones públicas, y ello “aunque
las actividades incluidas en tales programas se desarrollen en administraciones,
entidades u organismos públicos, o sean financiador por ellos”.
4. El artículo 2 regula los actos de encuadramiento, previendo la incorporación y cese
(afiliación y/o alta, y baja) a partir lógicamente de la fecha del inicio y en la del cese de
la actividad del participante en el programa formativo, remitiéndose con carácter
general a la normativa aplicable al conjunto de las personas integradas en el régimen
general, el Real Decreto 84/1996 de 26 de enero por el que se aprueba el Reglamento
general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de
trabajadores en la Seguridad Social. La norma también prevé la posibilidad, frecuente
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4. en el desarrollo de algunas actividades formativas, de separación de las prácticas de los
períodos lectivos, concretando que el inicio y el cese a efectos de Seguridad Social se
producirá igualmente “a partir de la fecha del inicio y en la del cese de tales prácticas”.
5. La acción protectora, según dispone, el artículo 3, será la correspondiente al régimen
general de la Seguridad Social, con la única, y significativa, exclusión de la protección
por desempleo, exclusión que también se aplica al personal investigador en formación
durante el período de disfrute de su beca. Por consiguiente, no existirá obligación de
cotizar por dicha contingencia, ni tampoco al Fondo de garantía salarial ni por
formación profesional (artículo 4), remitiéndose por lo demás la norma respecto a la
cotización por contingencias comunes y profesionales, así como su ingreso, a la
normativa general sobre reglas de cotización que se establezca “para los contratos para
la formación y el aprendizaje” establecida en la Ley de Presupuestos generales del
Estado y en sus normas de desarrollo (la Orden anual por la que se desarrollan las
normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y
Formación Profesional).
El sujeto responsable de financiar el programa de formación (y, como ya he indicado
con anterioridad, aquel que abone efectivamente la contraprestación económica cuando
se trate de un programa cofinanciado) tendrá la consideración de empresario a los
efectos de asumir los correspondientes derechos y obligaciones previstos para estos en
el régimen general. A tal efecto, se prevé la obligación de solicitar un código de cuenta
de cotización específico para todas las personas que participen en programas formativos
regulados en la norma ahora objeto de comentario.
6. La norma prevé el régimen transitorio de aplicación a quienes estén realizando
actividades formativas en el momento de su entrada en vigor (1 de noviembre), y
también para la toma en consideración de períodos prestados con anterioridad por
aquellos sujetos que aún están participando en aquellas.
En el primer supuesto, la entidad que abone la contraprestación económica debe
solicitar, en su caso, la inscripción como empresa y la apertura del código de cuenta de
cotización antes referenciado, disponiendo de un mes a partir de esa fecha para la
afiliación y/o alta de los sujetos que realicen las actividades formativas. El Real Decreto
prevé la regularización del pago de la cotización del mes de noviembre, sin ningún
recargo e interés de demora, hasta el 31 de enero de 2012 (supongo que para permitir al
empleador hacer frente a un pago que, aunque previsible por el obligado desarrollo
reglamentario de la reforma de la Ley General de Seguridad Social, quizás no había
previsto en sus previsiones económicas para 2011). En el segundo, el importe de la
cotización que debe ingresar el sujeto solicitante del convenio especial por el período
anterior a la entrada en vigor de la norma será igual “a la cotización al Régimen General
de la Seguridad Social que corresponda por la participación en tales programas”.
7. Por último, la norma no se olvida, ni podía hacerlo ya que la reforma de la Ley
General de Seguridad Social ha recogido expresamente la posibilidad, de aquellas
personas que realizaron actividades formativas con anterioridad a la entrada en vigor del
Real Decreto 1493/2011 y que no pudieron acogerse en su momento a la
asimilación/integración en el régimen general. A tal efecto, se les permite la suscripción
de un convenio especial que les posibilitará computar por un período máximo de dos
años los períodos formativos que puedan acreditarse debidamente y que se llevaron a
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5. cabo tanto en España como en el extranjero, con remisión general a las previsiones de la
Orden TAS/2865/2003 de 13 de octubre, por la que se regula el convenio especial con la
Seguridad Social, y con las siguientes particularidades:
A) El sujeto que desea suscribir el convenio debe acreditar la participación en
actividades formativas que cumplan las condiciones y requisitos regulados en el artículo
1 del Real Decreto. Tal acreditación se producirá mediante la correspondiente
certificación expedida por el organismo o entidad público o privado que financió
aquellas, o en su caso, y como garantía añadida para el solicitante, “por cualquier medio
de prueba válido en derecho de no ser posible la obtención de dicha certificación”. En el
documento que se presente deberá constar la duración del período formativo, en el bien
entendido de que si este fuera superior a dos años sólo se tendrán en cuenta los dos
últimos prestados a los efectos de cómputo de cotización a la Seguridad Social.
También se incluye al personal investigador en formación que hubiera llevado a cabo su
actividad formativa antes del 4 de noviembre de 2003, fecha de entrada en vigor del
Real Decreto 1326/2003 de 24 de octubre por el que aprobó su estatuto y cuyo artículo
6 dispuso que “Los beneficiarios de becas otorgadas con cargo a programas inscritos en
el Registro de becas quedan asimilados a trabajadores por cuenta ajena, a efectos de su
inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, en los términos y condiciones
establecidos en este artículo”, o en su caso a la fecha de inscripción del programa en el
registro de becas (la disposición transitoria del RD 1326/2003 disponía los siguiente: “A
los becarios definidos en el artículo 1 que, a la entrada en vigor de este Real Decreto, se
encuentren disfrutando de becas concedidas al amparo de programas de becas de los
diversos centros públicos de I+D, organismos públicos de investigación, universidades,
así como los diferentes departamentos ministeriales de la Administración General del
Estado, las comunidades autónomas, entidades locales y entidades sin ánimo de lucro
que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 5, les será de aplicación lo
previsto en el artículo 6, desde la fecha de inscripción de sus actuales programas de
becas de investigación en el Registro de becas”).
B) El plazo para la solicitud de suscripción del convenio se extiende hasta el 31 de
diciembre de 2012, previéndose la posibilidad de un plazo adicional de seis meses, con
carácter excepcional, si el solicitante acredita la imposibilidad de aportar la
documentación en el plazo estipulado, si bien hay que tener en consideración por quien
presente la solicitud que ese plazo adicional de seis meses empezará a contar “desde la
fecha en que se hubiera presentado la respectiva solicitud”. La norma excluye la
posibilidad de solicitar el convenio a quienes disfruten de una pensión de jubilación o
de incapacidad permanente, salvo cuando tal posibilidad está permitida por el amplio
elenco de supuestos recogidos en el artículo 2.2 de la Orden TAS/2865/2003 (“Los
pensionistas de incapacidad permanente total para la profesión habitual que, con
posterioridad a la fecha de efectos de la correspondiente pensión, hayan realizado
trabajos determinantes de su inclusión en el campo de aplicación de alguno de los
Regímenes que integran el Sistema de la Seguridad Social y se encuentren en las
situaciones previstas en los apartados anteriores. Los pensionistas de incapacidad
permanente, en cualquiera de sus grados, que sean declarados plenamente capaces o con
incapacidad permanente parcial para la profesión habitual como consecuencia de un
expediente de revisión por mejoría o error de diagnóstico. Los pensionistas de
incapacidad permanente o jubilación a quienes se anule su pensión en virtud de
sentencia firme o se extinga la misma por cualquier otra causa”).
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6. C) El abono de la cotización a ingresar por la suscripción de convenio podrá efectuarse
en pago único o bien de forma fraccionada, previéndose el pago durante un número
máximo de mensualidades “igual al doble de aquellas por las que se formalice el
convenio”. La base de cotización será la mínima vigente en el régimen general que
corresponda a cada período que se acredite y que sea computable; una vez determinada
la cuota íntegra se multiplicará por el coeficiente del 0,77, y resultado de esta operación
será la cuota a ingresar.
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