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Tramitación parlamentaria de la reforma del Sistema de Formación Profesional
para el Empleo en el ámbito laboral. De un Real Decreto-Ley sin acuerdo a un
proyecto de ley finalmente acordado. Texto comparado del proyecto de ley y del
aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
2 de agosto de 2015.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El pasado 22 de julio la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los
Diputados se reunió para debatir el informe emitido por la ponencia sobre el Proyecto
de Ley(procedente del Real Decreto-Ley 4/2015) de 22 de marzo, para la
reformaurgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el
ámbitolaboral. Con competencia legislativa plena, la aprobación del proyecto por la
Comisión cierra la primera fase de su tramitación parlamentaria, siendo lo más relevante
a mi parecer, dado que ha sido muy poco frecuente en esta legislatura, que el texto
tuviera el visto bueno de la gran mayoría de los grupos parlamentarios, ya que obtuvo
treinta y siete votos a favor y sólo cuatro abstenciones, sin ningún voto en contra.
El proyecto, cuya denominación originaria ha sido sustituida por la de “Proyecto de ley
por la que se regula el Sistema de Formación para el Empleo en el ámbito laboral”
(parece que ya no es tan urgente dicha reforma, y la “urgencia” que se reclamaba para la
aprobación del RDL es ahora simplemente “necesidad”) pasa ahora al Senado, en donde
ya está convocada la Comisión de Empleo y Seguridad Social el día 25 de este mes para
debatir, y en su caso aprobar, el texto citado, y también con competencia legislativa
plena. En el supuesto de introducirse alguna modificación, más que probable por haber
quedado algunas cuestiones pendientes de concretar en el debate en la Cámara Baja, el
texto sería definitivamente aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en la
primera sesión plenaria del mes de septiembre.
2. La norma todavía vigente hasta la aprobación definitiva del proyecto de ley, y que en
parte lo seguirá estando “hasta tanto no se desarrollen reglamentariamente las iniciativas
de formación profesional para el empleo señaladas en el artículo 8…”, con las
excepciones previstas en la disposición transitoria primera, es el Real Decreto
395/2007, de 23 de marzo, Recuerdo ahora cuáles son los contenidos más relevantes de
la norma para que los lectores y lectoras del blog puedan, si así lo desean, compararlos
con la norma que entrará en vigor el próximo mes de septiembre. Su finalidad es la
regulación de las distintas iniciativas que configuran el subsistema de formación
profesional para el empleo, así como también su régimen de funcionamiento y
participación y su estructura organizativa y de participación institucional.
El capítulo primero incluye el objeto de la formación, su finalidad y principios
generales, el ámbito de aplicación de la norma, la concreción de qué debe entenderse
por iniciativas de formación para el empleo – acciones en las empresas con inclusión del

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permiso individual de formación, contratos programa y acciones complementarias y de
acompañamiento--, el acceso a la formación de colectivos prioritarios con fijación de un
porcentaje mínimo para su participación en las acciones que se lleven a cabo --
conceptuándose como tales a los trabajadores de las pymes (en especial de las de menos
de 50 trabajadores), mujeres, discapacitados, mayores de 45 años y trabajadores no
cualificados -- y, por fin, la financiación y distribución de créditos. Merecen destacarse,
a mi parecer, los siguientes aspectos.
-- La conceptuación, como principios generales, de la unidad de caja de la cuota de
formación profesional, el protagonismo de los agentes sociales y de la negociación
colectiva en el desarrollo del subsistema de formación profesional para el empleo, la
unidad de mercado de trabajo y de la libertad de circulación de los trabajadores en todo
el ámbito territorial estatal y comunitario, y la colaboración y coordinación entre las
Administraciones competentes.
-- El ámbito de aplicación se extiende a todas las iniciativas financiadas, en todo o en
parte, con cargo a los presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal, ya sea
directa o indirectamente, y recuérdese que dicha financiación se establecerá en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado. Serán beneficiarios, con carácter general los
trabajadores asalariados ocupados que coticen a la Seguridad Social en concepto de
formación profesional, así como también los trabajadores fijos discontinuos en los
períodos de no ocupación, los trabajadores que se encuentren en situación de desempleo
cuando se encuentren en período de formación y los trabajadores acogidos a regulación
de empleo en sus períodos de suspensión de empleo por expediente autorizado (artículo
3.2 a). Por lo que respecta a trabajadores que no cotizan por la contingencia de FP (ej:
autónomos) podrán acceder por vía de contratos programas, y en cuanto al personal al
servicio de las Administraciones Públicas su participación también será posible de
acuerdo con el procedimiento específico que se establezca en los acuerdos de formación
continua para las mismas.
El capítulo II regula la formación profesional para el empleo, distinguiendo entre la
formación de demanda (acciones formativas de las empresas y permisos individuales de
formación) y la formación de oferta. La definición general de acción formativa es la de
aquella “dirigida a la adquisición y mejora de las competencias y cualificaciones
profesionales, pudiéndose estructurar en varios módulos formativos con objetivos,
contenido y duración propios”.
En el bloque de formación de demanda, considerando como tal la que responde a las
necesidades específicas de formación de las empresas y trabajadores, la norma incluye
la asignación a las empresas de una cuantía para formación, la previsión de la
cofinanciación por parte de las empresas, la obligación de facilitar información a la
representación legal de los trabajadores de acuerdo con lo establecido en la Ley del
Estatuto de los trabajadores, una política de apoyo a las pymes, la ejecución de las
acciones formativas, y la justificación de su coste.
Merece destacarse a mi parecer la asignación a cada empresa de un “crédito para la
formación” para las acciones que realice con su plantilla, incluidos los permisos
individuales de formación solicitados por los trabajadores para mejorar su capacitación
personal y profesional. La cantidad de dicho crédito será la que resulte de aplicar a la
cuantía anual ingresada por la empresa en concepto de FP durante el año anterior el

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porcentaje de bonificación que anualmente se establezca, que variará en función del
tamaño de la empresa. La norma prevé que las empresas de menor dimensión tendrán
un mayor porcentaje de bonificación, así como también ya avanza la regulación de un
régimen específico para las microempresas de uno a cinco trabajadores, ya que para
estas, en lugar de un porcentaje se garantizará un “crédito de bonificación”, que podrá
ser superior a la cuota que por la contingencia de FP se ingrese a la Seguridad Social.
Igualmente, otra diferencia muy importante entre las microempresas citadas y el resto
es que estas últimas deberán cofinanciar obligatoriamente con sus propios recursos una
parte de la formación, según los porcentajes mínimos que se establezcan sobre el coste
total de la formación y en función del tamaño de las empresas, mientras que las
primeras quedan exoneradas de dicha responsabilidad.
Por otra parte, la información a la representación legal de los trabajadores, o si no
hubiera a los propios trabajadores afectados, se configura como un requisito preceptivo
para poder acceder a la bonificación, de tal forma que su incumplimiento “impedirá la
adquisición y, en su caso, mantenimiento del derecho a la bonificación” (artículo 15.1).
La falta de acuerdo entre la dirección y la parte trabajadora llevará al examen de las
discrepancias en el seno de la comisión paritaria sectorial o comisión territorial
competente, y si no existieran resolverá la Administración competente pero sólo en los
supuestos tasados que enumera la norma y que son los siguientes: discriminación de
trato, realización de acciones que no se correspondan con la actividad empresarial,
concurrencia de alguna causa que pueda suponer abuso de derecho en la utilización de
los fondos públicos. Es importante destacar que la resolución de la discrepancia no
paraliza la concesión automática de la bonificación, y sólo cuando se declara que la
actuación empresarial no ha sido ajustada a derecho la Administración competente
iniciará el procedimiento para el abono por la empresa de las cuotas no ingresadas.
En este capítulo II también se regula la formación de oferta, puesta en marcha por las
Administraciones laborales competentes y que tiene por finalidad ofrecer a los
trabajadores, ocupados y desempleados, una formación suficientemente adecuada a sus
propios intereses y a las necesidades del mundo empresarial, que les posibilite el acceso
diversificado al mercado de trabajo. La norma diferencia entre los planes de ámbito
estatal y los de ámbito autonómico, previendo la posibilidad de que las Comunidades
Autónomas pongan en marcha programas propios y específicos “para la formación de
personas con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su
inserción o recualificación profesional”, y también establece una clara diferencia entre
los dirigidos a los empleados y los que tienen como público a los desempleados.
Por último, en el capítulo II se regula la formación en alternancia con el empleo, que
incluye los acciones formativas de los contratos de para la formación y los programas
públicos de empleo-formación realizados por las Administraciones Públicas. La
finalidad de esta formación, según dispone el artículo 26.1, es “contribuir a la
adquisición de las competencias profesionales de la ocupación mediante un proceso
mixto, de empleo y formación, que permite al trabajador compatibilizar el aprendizaje
formal con la práctica profesional en el puesto de trabajo”.
El capítulo III regula las acciones complementarias y de acompañamiento a la
formación, aquellas que tienen por objeto, con carácter general, efectuar investigación y
prospectiva del mercado de trabajo para poder determinar las necesidades de formación
de los trabajadores. La concesión y pago de las subvenciones que se concedan para su

4. 4
realización corresponderá al SPEE siempre que afecten a un ámbito territorial
supraautonómico, y si son de ámbito autonómico se aplicarán los mecanismos de
distribución territorial previstos en el artículo 153 de la Ley General Presupuestaria. En
cualquier caso, se prevé que el SPEE establecerá, en el marco del Sistema Nacional de
Empleo y previo informe de la Comisión Estatal de formación para el empleo que se
cree en el seno del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, “los instrumentos
necesarios para garantizar la coordinación entre las acciones que se realicen en los
ámbitos estatal y autonómico, a fin de asegurar la complementariedad de las acciones
ejecutadas en los mismos”.
El capítulo IV regula la estructura organizativa y de participación, donde destaca la
referencia a la colaboración, coordinación y cooperación entre el SPEE y los
organismos autonómicos en el marco de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales.
Se regula el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo como “principal órgano
de consulta y participación de las Administraciones Públicas y de los interlocutores
sociales en el subsistema de formación profesional para el empleo.
Las Comisiones paritarias sectoriales, integradas por las organizaciones sociales más
representativas en el ámbito estatal y por aquellas que lo sean en el sector o subsector en
que se creen, podrán constituirse en el marco de los convenios colectivos sectoriales de
ámbito estatal o mediante acuerdos específicos, correspondiéndoles el seguimiento de la
formación continua en el ámbito en que operen.
La Fundación tripartita para la Formación en el Empleo, presidida por un representante
de la Administración General del Estado, estará integrada por representantes de la
Administración General del Estado, de las Administraciones autonómicas y de las
organizaciones sindicales y empresariales, remitiéndose a sus Estatutos para la
regulación más concreta del número de miembros y reglas de mayoría para la adopción
de acuerdos. Por último, el capítulo V regula la evaluación, seguimiento y control de la
formación, disponiendo que será efectuado por el SPEE y las Comunidades Autónomas
según sus respectivas competencias, mientras que la evaluación será llevada cabo,
además de por las Administraciones competentes, por el alumnado. Las autonomías
realizarán esas tareas en el caso de que las empresas tengan todos sus centros de trabajo
en el mismo territorio autonómico, “sin perjuicio de las competencias exclusivas del
Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”.
3. El Consejo deMinistros aprobó el 20 de marzo el Real Decreto-Ley para la reforma
urgente delsistema de formación para el empleo en el ámbito laboral, publicado con el
número 4/2015 y fecha 22 de marzo en el BOE del día 23, con entrada en vigor al día
siguiente de la publicación. El debate de convalidación se celebró en el Pleno del
Congreso de los Diputados el 23 de abril, y en la presentación de la norma la Ministra
de Empleo y Seguridad Social, Sra. Fátima Báñez, anunció que se tramitaría como
proyecto de ley, animando a los grupos parlamentarios a que hicieran aportaciones “que
mejoren el texto original”. Por parte del principal grupo de la oposición, el portavoz
socialista Sr. Simancas manifestó que compartían el objetivo fundamental del texto,
“mejorar la transparencia del sistema de formación profesional y blindarlo en la medida
de lo posible frente a eventuales irregularidades en su gestión”, y anunció que “vamos a
dar un voto de confianza a este texto en su tramitación”, que efectivamente se ha
plasmado en el resultado final del debate parlamentario. Las críticas vertidas por los
portavoces de otros grupos versaron sobre la falta de acuerdo con los agentes sociales

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por parte del gobierno, y la necesidad de respetar los marcos competenciales existentes,
cuestión esta última en la que pusieron especial énfasis los representantes del PNV, CiU
y la Izquierda Plural. El texto fue convalidado por 183 votos a favor, 106 abstenciones y
25 votos en contra, mientras que la tramitación como proyecto de ley por el
procedimiento de urgencia fue aprobada por unanimidad.
En el excelente y bien documentado blog del profesor, y amigo, Ferran Camas,
catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de
Girona, se encuentra un cuidado análisis del contenido más importante del Real
Decreto-Ley4/2015, al que remito a todas las personas interesadas. Tomo “prestadas” de
su comentario dos aportaciones que considero de especial interés:
“… Se crea el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral,
cuando hasta ahora lo establecido era un subsistema de formación para el empleo. Por
tanto, dentro del ámbito laboral (al margen del ámbito educativo), se crea un sistema de
formación profesional para el empleo con autonomía, con sus propios principios,
estructura y contenidos. En todo caso, esta atribución como sistema específico de
formación para el empleo permite suponer la disposición de otro con el mismo objetivo
en el ámbito educativo, que, por lo que se visualiza de la norma recién aprobada,
compartiría con el del ámbito laboral un elemento transversal, en particular la conexión
de la formación con los requerimientos del sector productivo. En consecuencia, de
forma preferente se hace depender la formación profesional para el empleo en el ámbito
laboral a las exigencias empresariales, carácter cada vez más visible también en el
ámbito educativo, dejando al margen con ello los intereses individuales de quien la
cursa llevado por sus propias motivaciones de desarrollo personal, incluyendo la
adquisición de aprendizajes propios de educación o cultura general no requeridos por el
sector productivo pero que determinan la inclusión social de la persona….
… El RDL 4/2015 regula las iniciativas de formación de forma diversa a la vigente
hasta ahora, pasando a clasificarse en: 1. Formación programada por las empresas para
sus trabajadores (que deja de llamarse formación de demanda); esta formación puede ser
financiada con bonificaciones en la cotización, junto a otras iniciativas como los
permisos individuales y a la actividad formativa del contrato para la formación y el
aprendizaje, y es programada por las propias empresas, pudiendo impartir la formación
ellas mismas o externalizándola; 2. Oferta formativa de Administraciones para
ocupados, a la que se hace depender de la anterior por cuanto atenderála cobertura de
aquellas necesidades formativas no programadas por las empresas; 3. Oferta formativa
de Administraciones para desempleados, que con carácter general otorgará prioridad a
los desempleados con bajo nivel de cualificación e incluirá preferentemente acciones
dirigidas a la obtención de certificados de profesionalidad; 4. Otras iniciativas, que
incluyen los permisos individuales de formación, la formación en alternancia con el
empleo, la formación de los empleados públicos y la formación no financiada con
fondos públicos desarrollada por centros y entidades de iniciativa privada destinada a la
obtención de certificados de profesionalidad….”.
Por último, y con referencia siempre al RDL 4/2015, cabe destacar la valoración muy
negativaefectuada desde el mundo sindical. Baste la referencia a la efectuada por CC
OO el mismo día de la aprobación de la norma por el Consejo de Ministros, criticando
el "mero papel decorativo" atribuido a las organizaciones sindicales y empresariales.
Para el sindicato, "Este Real Decreto-Ley nos devuelve a un sistema que deja a la

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Administración la detección de las necesidades formativas del sistema productivo y a
los centros o entidades privadas, la impartición de las acciones formativas, relegando a
los verdaderos protagonistas del sistema productivo (organizaciones empresariales y
sindicales) a un papel meramente consultivo. Los centros de formación públicos
(Universidades, Centros de FP y de Educación de Personas Adultas) siguen siendo
relegados a un papel subsidiario, muy por detrás de los centros y entidades privadas de
formación, que acaparan el mercado de la formación para el empleo". No obstante,
concedía un margen de confianza al gobierno para que durante la tramitación
parlamentaria corrigiera las "insuficiencias" que habían impedido alcanzar un acuerdo
con los agentes sociales.
4. El proyecto deley fue publicado en el BOCD el 30 de abril, remitiéndose a la
Comisión de Empleo y Seguridad Social para su debate y posterior aprobación con
competencia legislativa plena. El 29 de junio se publicaban las enmiendas presentadas
porlos grupos parlamentarios, un total de 224. El informe emitido por la ponencia,
después de haber “estudiado con todo detenimiento dicha iniciativa” fue emitido el 14
de julio y publicado el día 21, acordando incorporar al proyecto de ley, junto a la
introducción de varias correcciones “de carácter técnico”, las siguientes enmiendas: “3,
4, 5 y 6 del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia; 29, 46 y 70 del
Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural; 91, 95, 101, 118 y
134 del Grupo Parlamentario Catalán de Convergència i d’Unió; 182, 188, 192, 195,
211, 214, 215 y 222 del Grupo Parlamentario Socialista; y 169, 170, 171, 172, 173, 176,
177 y 179 del Grupo Parlamentario Popular”.
Dicho informe, como ya he indicado, fue sometido a debate en la Comisión de Empleo
y SeguridadSocial el 22 de julio, en donde se incorporaron al texto numerosas
enmiendas transaccionales presentadas por el grupo popular y que recogían
parcialmente las presentadas por otros grupos parlamentarios. Como soy incapaz de
hacer una síntesis de la exposición de la portavoz del grupo popular, Sr, Villalobos
Talero, la reproduzco a continuación para que algún día algún joven investigador que
realice una tesis doctoral sobre el sistema de formación profesional para el empleo en el
ánimo laboral se vea obligado, más que estar animado, a la lectura detallada de todas las
enmiendas transaccionadas:
“Voy a pasar si les parece a decirles las enmiendas transaccionales: a las enmiendas
números 1, 38 y 189, del Grupo Socialista, al artículo 4, que modifica el párrafo
segundo de la ley; a las enmiendas 7, 30, 74, 92, 168, 184 y 213, al artículo 3; a las
enmiendas números 15, 89, 178 y 224, a la disposición transitoria primera; a las
enmiendas números 17, 63, 125 y 204, que afecta al artículo 10.5, que ahora se la pasaré
a la letrada, porque faltan dos trozos importantes, lo que se refiere a las empresas de
menos de 50 y a las empresas de 100 —en el documento que le di ayer, como era muy
tarde, pero ahora se lo voy a pasar para que quede reflejado según lo que hemos
negociado con el resto de los grupos—; a la enmienda número 23, del Grupo PNV, a la
disposición adicional nueva, de la Comunidad Autónoma del País Vasco; a las
enmiendas números 25 y 181, a la exposición de motivos, donde aparece el
protagonismo de las organizaciones sindicales y empresariales en el control seguimiento
y evaluación de la formación profesional; a las enmiendas número 27 y 183, al artículo
1.2, vuelve a hablar de la importancia de las organizaciones sindicales y patronales; a la
enmienda número 28 relacionada con la 182, que se aprobó en ponencia, es de La
Izquierda Plural, al artículo 1.1, que es la que le comentaba antes al señor Coscubiela —

7. 7
la presente ley tiene por objeto regular en el marco general del sistema nacional de las
cualificaciones y formación profesional, que para él era uno de los ejes fundamentales
de incardinar esta ley de la formación profesional—; a las enmiendas números 32 y 185,
al artículo 3, letra d); a las enmiendas números 35 y 186, al artículo 4, modificando el
artículo 26.1 de la Ley de Empleo; a las enmiendas números 36, 37 y 187, al artículo 4,
modificando la Ley de Empleo; a las enmiendas números 44, 49, 106 y 196, son de La
Izquierda Plural, de Convergència i Unió y del Grupo Socialista, al artículo 7.3, nueva
letra d); a las enmiendas números 45, 192, que la aprobamos ya en la ponencia, es una
enmienda de La izquierda Plural, al artículo 7, apartados dos y tres nuevos; a las
enmiendas números 47, 103 y 193, estas dos últimas se aprobaron en ponencia, al
artículo 7.3, letra a); a las enmiendas números 62, 123 y 204, relacionada con la 147, al
artículo 10.4; a las enmiendas números 53 de La Izquierda Plural y la 198 del Grupo
Socialista, al artículo 7.6, nuevo, párrafo tres; a las enmiendas números 55 de La
Izquierda Plural, 111 de Convergència i Unió y 200 del Grupo Socialista, al artículo 8.2,
párrafo primero; a las enmiendas números 58 y 69 de La Izquierda Plural, 115 de
Convergència i Unió y 201 del Grupo Socialista, al artículo 9.2, párrafo segundo; a las
enmiendas números 59, de La Izquierda Plural, 116 y 117 de Convergència i Unió y 202
del Grupo Socialista, relacionada con la número 5 de UPyD y con la 118 de
Convergència i Unió, que se aprobaron en ponencia, que afectan al artículo 10.1, nuevo
párrafo; a la enmienda número 65, de La Izquierda Plural, 148 de Convergència i Unió
y 206 del Grupo Socialista, al artículo 10.2, nuevo párrafo, que es la representación
legal de los trabajadores y el resto irá en su totalidad al reglamento; a las enmiendas
números 73, de La Izquierda Plural, 136 de Convergència i Unió y 212 del Grupo
Socialista relacionada con la 174, al artículo 16.2; a las enmiendas números 79, de La
Izquierda Plural, 144 de Convergència i Unió, que está relacionada con la 215, del
Grupo Socialista, al artículo 25.2, nuevo; a las enmiendas números 83 de La Izquierda
Plural, 151 de Convergència i Unió y 221 del Grupo Socialista, a la disposición
adicional segunda; a las enmiendas números 84 y 152 relacionada con la 222, del Grupo
Socialista, que se aprobó en ponencia, a la disposición adicional tercera, letra d); a las
enmiendas números 85 y 153, a la disposición adicional sexta; a la enmienda número
98, de La Izquierda Plural, al artículo 5.1; a las enmiendas números 104, 105 y 194, al
artículo 7.3, letra b), párrafo tercero; a la enmienda número 195 relacionada con la 104,
al artículo 7, apartado tres, letra c); a las enmiendas números 119 y 203 relacionada con
la 171, que se aprobó en ponencia, al artículo 10.2; a las enmiendas números 132 y 208,
al artículo 12.1, párrafo segundo; a la enmienda número 143, al artículo 25; a las
enmiendas números 149, 150 y 220, a la disposición adicional primera; a las enmiendas
números 158 y 166, a la disposición transitoria nueva; a la enmienda número 180, al
artículo 27.1, párrafo primero; a la enmienda número 190, al artículo 6.1; a las
enmiendas números 107 y 197, relacionadas con la 170, que fue aprobada ya en
ponencia, al artículo 7.4, nuevo párrafo; a la enmienda número 207, al artículo 11.2, que
se refiere a las estructuras paritarias sectoriales, y a la enmienda número 209, al artículo
12, apartados dos y tres.
Voy a referirme a las enmiendas que se admiten en sus propios términos: la enmienda
número 61, de La Izquierda Plural, al artículo 10.3, párrafos dos, tres y cuatro; la
enmienda 102 y 103 de Convergència i Unió y 193 del Grupo Socialista, que afecta al
artículo 7.3, letra a); la enmienda número 121 de Convergència i Unió, al artículo 10.3,
párrafo cuatro, nuevo inciso final; la enmienda número 131 de Convergència i Unió, al
artículo 12.1, párrafo primero; la enmienda número 137 de Convergència i Unió, al
artículo 17.1, letra e); la enmienda número 141 de Convergència i Unió, al artículo 23.1,

8. 8
párrafo primero; la enmienda número 164, de Convergència i Unió, a la disposición
final nueva; la enmienda número 165, de Convergència i Unió, disposición transitoria
nueva; la enmienda número 167, de Convergència i Unió, disposición adicional nueva
y, por último, la enmienda 174, de Convergència i Unió, al artículo 16.2, párrafo
segundo”.
Al haberse olvidado en su intervención de una enmienda transaccional, la Sra.
Villalobos la recordó en una intervención posterior, en concreto la presentada a las
enmienda del grupo socialista referida a los remanentes de crédito recuperados en el
sistema, y que afectaba también a las enmiendas números 86, 124 y 154, con sustitución
de “podrán incorporarse” por el taxativo de “se incorporará”.
Es ciertamente sorprendente, en esta legislatura, que en el debate de un proyecto de ley
se formulen manifestaciones de satisfacción por la inmensa mayoría de los portavoces
parlamentarios, y que esa misma satisfacción se manifieste por las organizaciones
sindicales que habían sido muy críticas con el RDL 4/2015, pero no por ello es menos
positivo y digno de ser enfatizado. La lectura del acta de la sesión del día 22 de julio así
lo pone de manifiesto.
He seleccionado algunos fragmentos de las intervenciones que confirman claramente
este acuerdo, resultado de un buen trabajo previo y reuniones “fuera de cámara” entre
los propios grupos, o sus portavoces, y con los agentes sociales. Para el Sr. Coscubiela
Conesa (Izquierda Plural), “… después de cuarenta y dos meses destacando la falta
absoluta de diálogo del Gobierno del Partido Popular, hoy es oportuno destacar que en
esta ocasión se ha abierto un resquicio de esperanza para que el diálogo parlamentario
no sea considerado un oxímoron. Quiero destacar que en la tramitación de este proyecto
de ley ha habido comunicación, aunque para que se pueda decir que hay diálogo habrá
que esperar al final a ver cómo las palabras se convierten en hechos, a pesar de que en
algún aspecto eso ya ha empezado a ser así…., si bien no dejó de criticar y manifestar
su insatisfacción con el texto del proyecto “… en lo que se refiere a las competencias de
las comunidades autónomas”, ya que a su parecer “… No se garantizan las
competencias de las comunidades autónomas. Parece que otra vez se ha querido
aprovechar un proyecto de ley para la recentralización del Estado. Una recentralización
que se da en lo concreto pero también en lo ideológico, y que si en general no tiene
sentido, es absurda cuando se trata de una formación que requiere proximidad,
flexibilidad y adaptación al entorno. Por lo tanto, esa obsesión en la recentralización nos
parece contraproducente, incomprensible y contradictoria con los mecanismos de
flexibilidad”. No obstante, algunas de sus críticas, por ejemplo las relativas a los costes
del sistema de módulos fueron parcialmente aceptadas en transacción por el grupo
popular, para adecuarlos a las diferencias territoriales.
Las críticas a la “recentralización” también fueron manifestadas por el portavoz de
Convergencia i d’Unió Sr. Carles Campuzano, afirmando que el texto del proyecto de
ley “confirma la dinámica de recentralización que se ha producido durante esta
legislatura”; pero, inmediatamente a continuación variaba el tono crítico para acercase
al conciliador, afirmando que “Es cierto que algunas de las transacciones que ofrece el
Grupo Parlamentario Popular minoran esas cuestiones, y mi grupo lo valora en su justa
dimensión. Sucede, por ejemplo, en materia de teleformación dando respuesta a
sentencias del Tribunal Constitucional muy recientes. También en materia de control de
las bonificaciones de este campo, pues mientras los convenios previstos en la

9. 9
legislación vigente no se desarrollen, corresponde a la Administración General del
Estado, al SEPE, esa función de control y seguimiento, pero se mantiene la posibilidad
de que por vía de convenio ese control y seguimiento se pueda hacer por parte de los
órganos correspondientes de las comunidades autónomas. O el propio reconocimiento
de la negociación colectiva en el ámbito sectorial territorial y en los órganos paritarios
del ámbito territorial. Son avances que, insisto, vamos a tener que leer con un punto más
de calma durante esta mañana. O incluso esa concepción más flexible de los módulos,
pues no tiene demasiado sentido que sean determinados por el Ministerio de Empleo,
cuando sabemos que los costes de un curso de formación no son los mismos en
Extremadura que en Madrid, en Barcelona o en el País Vasco”.
La valoración positiva de las negociaciones previas y que ahora culminaban en un texto
bastante consensuado fue efectuada por el portavoz socialista Sr. De la Rocha: “Debo
decir que se ha hecho un esfuerzo serio de negociación entre varios grupos
parlamentarios, en todo caso el mío, con el Grupo Parlamentario Popular y con el
Ministerio de Empleo. Un esfuerzo que, como ha dicho el señor Coscubiela, es anómalo
o extraño en esa casa. Llevamos cuatro años en que las leyes prácticamente se aprueban
sin debate, sin negociación, sin búsqueda de puntos de encuentro. Y quiero enfatizarlo
porque creo que el resultado final, aunque siempre insuficiente, va a mostrar que se ha
hecho un serio esfuerzo con el que mi grupo está, si no del todo digamos que
razonablemente satisfecho, y creemos que por parte del Grupo Parlamentario Popular
también se ha avanzado en este tema. Se han conseguido aproximaciones y acuerdos en
diversas materias —no totalmente, como enseguida explicaré— que han permitido
recomponer suficientemente el desacuerdo anterior, la ausencia de pacto social….,
añadiendo que “…esta ley no nos gusta plenamente, pero sin duda es un paso adelante
que puede permitir mejorar esta herramienta clave para la economía española que es la
formación profesional para el empleo, que es un derecho de los trabajadores….”.
Por último, se sumó a las felicitaciones por el acuerdo alcanzado la portavoz popular Sr.
Villalobos Talero, enfatizando la importancia del papel que han de jugar los agentes
sociales y valorando las aportaciones de los sindicatos en las conversaciones previas a la
aprobación del RDL 4/2015, al mismo que criticaba a los negociadores empresariales
“porque la patronal considera que las cuotas de formación son suyas —y a partir de ahí
es muy complicado llegar a un consenso—, sin darse cuenta de que no es así, sino que
son de los trabajadores, de los empresarios y del conjunto de la sociedad española; es
diferente que para algunos sean parte de los salarios diferidos y para otros parte de lo
que es realmente el coste laboral en la empresa”. En su intervención destacó, como
ejemplo de flexibilidad, que “hemos introducido una enmienda en los costes de los
módulos para que las comunidades autónomas puedan, en ejercicio de sus propias
competencias, dentro lógicamente de una horquilla, adecuar su coste de módulos en
función de la comunidad autónoma. No es lo mismo un curso de cocina de chef en
Barcelona o Madrid que en Soria, porque los costes laborales no son los mismos ni los
alquileres tampoco. Tienen que tener la posibilidad de adecuarlo, porque eso está dentro
de ese respeto a la competencia de las comunidades autónomas. Exactamente igual que
en el cheque formación le hemos dado un valor a las comunidades autónomas y a las
organizaciones sindicales y empresariales para que las cosas vayan bien, porque la
comunidad autónoma que intenta hacer las cosas sin contar con la representación de los
trabajadores va mal”.

10. 10
Del negro, o gris oscuro, al blanco, o verde esperanza (depende de dónde se ponga el
listón). Las organizaciones sindicales CC OO y UGT afirmaban con rotundidad el
mismo día 22, en una nota de prensa publicada tras la aprobación del dictamen de la
Comisión, que “mejora sustancialmente aspectos que son fundamentales para el
desarrollo formativo de los trabajadores y el grado de competitividad de las empresas de
nuestro país”, que se avanza “ en aspectos tan importantes como el mantenimiento del
protagonismo de las organizaciones sindicales y empresariales en la gobernanza del
sistema, la incorporación de la reanualización de los fondos de la cuota de Formación
Profesional de un ejercicio a otro o la puesta en valor de la red de centros públicos o el
inicio de la puesta en marcha del cheque-formación como experiencia piloto con
garantías en su funcionamiento”; apreciaban “la puesta en valor de la red pública de
centros de formación con una partida presupuestaria específica en la Ley de
Presupuestos Generales del Estado que garantice una formación de calidad para los
trabajadores ocupados y desempleados”, y reconocían como una modificación de gran
valor que “la financiación de los contratos para la formación y el aprendizaje no correrá
a cargo de la cuota de Formación Profesional y seguirá considerada como
bonificaciones a la contratación, tal y como solicitaron las centrales sindicales en las
enmiendas presentadas a los grupos parlamentarios”.
5. En el documento anexo se encuentra el texto comparado del proyecto de ley
presentado en elCongreso y del dictamen aprobado por la Comisión de Empleo y
Seguridad Social, destacando en negrita las modificaciones incorporadas al primero.
Remito a las personas interesadas a la lectura, y comparación, atenta y detallada de
ambos textos, y destaco a continuación aquellas enmiendas que considero más
significativas, junto con alguna consideración de índole más general. Casi con toda
seguridad, el texto aprobado por la Comisión será mantenido en su práctica integridad
por el Senado, dado el acuerdo de los grupos parlamentarios, pero en cualquier caso
debemos ser prudentes hasta la aprobación definitiva de la norma, y si hubiera algún
cambio de relevancia durante la tramitación del proyecto en la Cámara Alta lo pondría
de manifiesto en una entrada posterior.
A) En el preámbulo se deja constancia del mayor protagonismo que la futura norma
confiere, en relación al proyecto de ley, a las organizaciones sindicales y empresariales
más representativas para participar en la gobernanza del sistema y jugar un papel
relevante no sólo en el diseño estratégico, la planificación, programación y difusión de
la Formación Profesional para el Empleo, sino también en su control, seguimiento y
evaluación, y ello se recoge en el texto articulado, en el bien entendido de que se
mantiene la línea fundamental de la reforma, es decir que los agentes sociales “dejan de
participar en la gestión de los fondos y en la impartición de la formación como lo hacían
hasta la fecha, dejando este papel a las entidades que imparten formación profesional y
que desarrollarán esta tarea en un nuevo entorno más competitivo”.
También en el preámbulo se realiza una muy breve síntesis de tres nuevas disposiciones
adicionales, dos transitorias y tres finales introducidas durante la tramitación, a las que
me referiré más adelante. Igualmente, se deja constancia del cambio de ubicación de dos
artículos del proyecto de ley, que ahora pasan a convertirse en disposiciones finales, en
concreto el que modificaba la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social una
vez más, y el que afectaba al art. 26 de la Ley de Empleo. Reitero nuevamente, y no
creo ser exagerado, la importancia de la lectura detallada de todas las disposiciones
adicionales, transitorias y finales de las normas aprobadas por el Parlamento y de los

11. 11
RDL, dado que en muchas de ellas encontramos contenidos que afectan indudablemente
a la normativa laboral y de protección social. Supongo que en el Senado se corregirán
los errores puramente formales, que son sin duda producto de la “velocidad de fórmula
1” con la que se negocian y aprueban las leyes últimamente, que aparecen en el texto
aprobado por la comisión y que consisten en la reiteración de algunos párrafos relativos
a las disposiciones adicionales y finales.
B) El capítulo I regula las disposiciones generales. El art. 1 incluye la regulación de la
FPE “en el marco general del Sistema Nacional de las Cualificaciones y Formación
Profesional”, e incluye expresamente a las organizaciones sindicales y empresariales
más representativas entre los sujetos que intervendrán en su regulación. Por su parte, el
art. 2 añade como uno de los fines del sistema el acercamiento y la participación de los
trabajadores en las ventajas de las TICs, “promoviendo la disminución de la brecha
digital existente y garantizando la accesibilidad de las mismas”. Entre los principios del
sistema (art. 3) se recoge la mención expresa a la participación de los agentes sociales
en la gobernanza del sistema, con especial atención a su participación en todo aquello
que afecte (salvo la gestión de los fondos) a la oferta formativa, “especialmente la
dirigida a los trabajadores ocupados”. Igualmente se incorpora como uno de los
principios del sistema “La accesibilidad y participación de las personas con
discapacidad o especialmente vulnerables en las acciones del sistema de formación
profesional para el empleo”.
C) El capítulo II regula la planificación y financiación de la FPE, otorgando (art. 4) un
papel relevante, junto al MEySS, a las CC AA y a los agentes sociales en la prospección
y detección de necesidades formativas, las primeras en el marco de su intervención en la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y la segundas por medio del
Consejo General del Sistema Nacional de Empleo”. La elaboración de un escenario
plurianual por parte del MEySS, como marco de planificación estratégica del sistema de
FPE en el ámbito laboral, requerirá de informe del citado Consejo General (art. 5).
Sobre la financiación (art. 6), el MEySS elaborará anualmente una propuesta de
distribución de presupuesto, sometida a informe del órgano de participación del Consejo
general del SNE, “entre los diferentes ámbitos e iniciativas de formación contempladas
en esta ley”, concretándose que la gestión de los fondos que correspondan al SPEE
deberá aplicarse a acciones e iniciativas formativas “que requieran de una actuación
coordinada y homogénea para integrar los diversos componentes multisectoriales e
interterritoriales implicados en las correspondientes ayudas”, así como también se
aplicarán “a las acciones e iniciativas formativas relacionadas con el ejercicio de
competencias exclusivas del Estado o que se dirijan a trabajadores inmigrantes en sus
países de origen”. Por otra parte, la Ley de PGE establecerá anualmente una partida
destinada a la financiación de formación impartida a través de la red pública de centros
de formación, partida que deberá ser “específica y suficiente, con el fin de garantizar
una oferta formativa de calidad dirigida a trabajadores ocupados y desempleados…”.
Sobre los módulos económicos (art. 7) hay que referirse a la importante modificación
introducida vía enmienda transaccional, de tal manera que la Orden que fije los límites
mínimos y máximos para los mismos podrá ajustarlos según criterios objetivos, “..que
deberán atender, entre otros aspectos, a la diferencia de precio de mercado en función de
la especialidad formativa y del ámbito territorial en que se imparta…”.
D) El capítulo III está dedicado a la programación y ejecución de la formación, y
destaco las modificaciones aparentemente formales, introducidas vía enmiendas del

12. 12
grupo popular, pero que a mi parecer introducen una mayor dosis de discrecionalidad
empresarial con respecto a sus actividades formativas, previa manifestación de una
enmienda introducida en el art. 8, dedicado a las iniciativas de formación profesional
para el empleo, en cuyo apartado 2 se dispone que las acciones formativas programadas
por las empresas estarán sujetas a una duración mínima de dos horas, mientras que en el
proyecto de ley original dicha duración solo era de una hora. Ejemplo de las
modificaciones aparentemente formales pero que son algo más, es el apartado 2 del
artículo 10, donde la dicción originaria relativa a la programación de las acciones
formativas, que “responderán a las necesidades formativas reales, inmediatas y
específicas, de aquellas y sus trabajadores”, es sustituida, ahora en el art. 9, por la de
“deberán guardan relación con la actividad empresarial”. El mismo precepto otorga
mayor importancia a la intervención de la estructura paritaria cuando no hubiera
acuerdo entre la empresa y la representación legal de los trabajadores sobre el contenido
de la programación formativa, en el bien entendido que su mediación no paralizará “la
ejecución de las acciones formativas y su correspondiente bonificación”. La formación
podrá realizarse, en el supuesto de existencia de un grupo de empresas, por cada una de
ellas de forma independiente o bien agrupándose algunas o todas ellas.
Son especialmente importantes a mi parecer, y fruto de enmiendas transaccionales que
recogen parcialmente las formuladas por la organización empresarial de pequeñas y
medianas empresas de Cataluña (PYMEC) vía los grupos nacionalista catalán y de la
Izquierda Plural, las modificaciones introducidas en los apartados 4 y 5 del art. 9
(anterior art. 10). En primer lugar, se permite a las empresas de menos de 50
trabajadores reservar el crédito de formación del ejercicio en curso “para acumularlo
hasta el crédito de los dos siguientes ejercicios con el objetivo de poder desarrollar
acciones formativas de mayor duración o en las que puedan participar más
trabajadores…”. En segundo término, se permite a las empresas de hasta 100
trabajadores agruparse de forma territorial o sectorial para poder gestionar
conjuntamente los respectivos créditos de formación, gestión de la agrupación que
deberá ser llevada cabo por las organizaciones y entidades listadas en el art. 12.1
(“organizaciones empresariales y sindicales, estructuras paritarias constituidas en el
ámbito de la negociación colectiva que cuenten con personalidad jurídica propia, a
asociaciones de trabajadores autónomos y de la economía social o a otras entidades
externas, incluidas las entidades de formación acreditadas y/o inscritas en el
correspondiente registro habilitado por la Administración pública competente…”).
Quedan exceptuadas de la participación con sus propios recursos en la financiación de
la formación de sus propios trabajadores las empresas de 1 a 5 trabajadores, que en el
proyecto de ley debían contribuir con un porcentaje mínimo del 5 %, habiéndose fijado
este porcentaje para las empresas de 6 a 9 trabajadores.
En cuanto a la oferta formativa para trabajadores ocupados (art. 10), la falta de
estructuras paritarias será sustituida, en su diseño y programación, por la participación
directa de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas y también
“las representativas en el correspondiente ámbito de actuación y sector”.
Sobre la oferta formativa para trabajadores desempleados (art. 11), se han incorporado
menciones específicas a la necesidad de disponer de asesoramiento, si así se requiriera,
cuando se trate de diseñar el perfil de empleo de un trabajador con discapacidad, y la
posibilidad por las Administraciones Públicas de desarrollar acciones dirigidas a la
obtención de certificados de profesionalidad. En la programación y gestión de las

13. 13
ofertas formativas (art. 13), se ha incorporado una enmienda presentada por UPyD, que
pretende, según su justificación, “mejorar la coherencia de los servicios públicos de
empleo”, en dicha programación y gestión, estableciendo con carácter imperativo que
las AA PP competentes “garantizarán la posibilidad de que un desempleado pueda
participar en actividades de formación de comunidades autónomas distintas de aquella
en la que esté empadronado”. Supongo, quiero pensar, que las AA PP adoptaran
también las medidas oportunas para ayudar económicamente a que ello sea posible
cuando la persona desempleada haga uso de tal posibilidad e implique un posible
desplazamiento temporal, pero de ello, y ciertamente me sorprende, no dice nada la
enmienda aprobada. En cuanto a la impartición dela formación (art. 14) se incluye la
referencia expresa, junto a la mención de las forma presencial o mediante teleformación
o de forma mixta, a la impartición bajo plataformas y contenidas accesibles a las
personas con discapacidad. En cualquier caso, el precepto no entrará en vigor hasta el 1
de enero de 2016.
Sobre la acreditación y registro de las entidades de formación, encontramos una
modificación de relevancia en el art. 15, en el que se regula la acreditación y registro de
las entidades de formación. La enmienda núm. 213 del grupo socialista ha sido
incorporada al texto, de tal manera que no será necesaria la inscripción, además de a las
empresas que impartan formación para sus trabajadores bien con sus propios medios o
recurriendo a la contratación, “…cuando la formación se imparta por la propia empresa
a través de plataformas de teleformación residentes en el exterior y siempre que se trate
de empresas multinacionales”, justificándose la adición a fin de asegurar que en la
formación impartida por la propia empresa y organizada por ella misma “no existe
limitación para contratar con plataformas de formación n line situadas en el exterior”.
La tramitación parlamentaria ha servido, por una vez, para que el grupo popular haya
aceptado incorporar la reciente doctrina del Tribunal Constitucional en el ámbito de
competencias autonómicas en materia de empleo, y más exactamente el respeto a las
competencias ejecutivas de las autonomías tal como se ha recogido en la sentencia núm.
61/2015 de 18 de marzo que resolvió el conflicto positivo decompetencias interpuesto
por la Generalitat de Cataluña y que afectaba a losarts. 10.5, 12 bis.4 y 19.2 del Real
Decreto 34/2008, de 18 de enero, por elque se regulan los certificados de
profesionalidad, modificado por el RealDecreto 189/2013, de 15 de marzo. El contenido
de los preceptos objeto del litigio es el siguiente: “10. 5. Cuando la formación vinculada
a los certificados de profesionalidad se desarrolle mediante teleformación, deberá
realizarse a través de una plataforma virtual de aprendizaje, autorizada por el Servicio
Público de Empleo Estatal, que asegure la gestión de los contenidos y el seguimiento y
evaluación de los participantes. 12 bis 4. …. La acreditación de los centros que impartan
la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la
modalidad de teleformación será realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal.
19. En el supuesto de acciones formativas que se impartan en la modalidad de
teleformación se entenderá por Administración competente el Servicio Público de
Empleo Estatal”.
Para resolver el conflicto planteado, con estimación del conflicto planteado por la
Generalitat y manifestación de que los preceptos cuestionados “vulneran las
competencias de la Generalitat de Cataluña” (sentencia dictada por unanimidad de los
miembros de la Sala), el TC acude a su doctrina sobre el principio de territorialidad de
las competencias autonómicas y su tesis de que el hecho de extender sus efectos una

14. 14
actuación ejecutiva más allá de su territorio no la “desapodera” de su título
competencial de forma automática, debiendo justificar el Estado la razón de la
atribución de esa competencia en principio autonómica, acudiendo a su sentencia
194/2011 de 13 de diciembre para recordar que una actuación automática por parte del
Estado que se atribuyera la competencia autonómica por mor del efecto supraterritorial
indicado “supondría utilizar el principio de supraterritorialidad como principio
delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de
la constitucionalidad”.
Recordemos que el TC ha insistido en reiteradas ocasiones que la pérdida de la
competencia autonómica ejecutiva por atribuírsela el Estado debe tener un carácter
“excepcional”, y siempre y cuando la actividad pública no sea susceptible de
fraccionamiento, ya que en todos los demás supuestos pueden ponerse en marcha
mecanismos de cooperación y coordinación entre las autoridades autonómicas a cuyo
territorio se extienda la supraterritorialidad de una actuación ejecutiva, con cita
nuevamente de varias sentencias que sustentan tal tesis en el fundamento jurídico 3.
Es a partir de este razonamiento general como el TC resuelve este conflicto, tras
analizar si concurre dicha excepcionalidad para justificar la asunción de las
competencias ejecutivas por parte de Estado, y lo hace en favor de la Generalitat tras
examinar el marco normativo vigente y concluir que “nos encontramos con una
actividad administrativa reglada, al haber ejercido el Estado su competencia normativa
plena sobre la materia”, dado que la normativa sólo deja margen de actuación a la
autonomía catalana para comprobar que la plataforma de teleformación cumple con los
requisitos fijados por el Estado, por lo que está garantizado aquello que el Estado
pretende obtener, esto es “la unidad de acción y la homogeneidad en la concesión de las
autorizaciones de plataformas virtuales de aprendizaje”, y por consiguiente no tiene
razón jurídica de ser la intervención ejecutiva estatal “en tanto que no resulta
imprescindible… para garantizar la homogeneidad en este concreto aspecto de la
actividad formativa examinada”.
También comparte plenamente el TC la tesis autonómica sobre el carácter neutro de la
utilización de plataformas tecnológicas a los efectos de determinar el título
competencial, en cuanto que aquello importante a efectos jurídicos es la ubicación
territorial de las instalaciones de la empresa que ofrece dicha posibilidad formativa,
concluyendo, en sintonía con la tesis autonómica, que “la plataforma virtual constituye
uno de los instrumentos necesarios en este caso para impartir la formación, pero no
puede convertirse tal recurso telemático (debido a su eventual alcance) en el elemento
determinante de la atribución competencial controvertida”.
Al detenerse, a continuación, en cuál debe ser la autoridad laboral que acredite los
centros que impartan teleformación, la argumentación a favor de la competencia
autonómica se basa en los mismos argumentos que en el supuesto anterior, es decir que
nos encontramos ante un marco normativo, que regula los requisitos para que un centro
pueda solicitar la acreditación, que encuadra plenamente la materia y que deja un muy
limitado marco de actuación a la autoridad laboral competente para proceder a tal
acreditación, de tal manera que “tampoco en este caso existe justificación para el
desplazamiento de la competencia autonómica de ejecución a favor del Estado, al no ser
necesario que sea él el que ejerza la competencia ejecutiva para garantizar la
homogeneidad”. E idéntica respuesta ha de darse a la autorización (y no sólo ésta, sino

15. 15
también el seguimiento y control) de las actividades formativas impartidas vía
teleformación por centros privados, dado que las funciones de gestión están
estrechamente reguladas por la normativa referenciada, “y al tratarse de una regulación
lo suficientemente precisa y detallada, se evita el riesgo de una falta de homogeneidad
en su aplicación”. En conclusión, el título competencial autonómico de ejecución de la
legislación laboral en aquello que afecta a la acreditación de los centros y de la
actividad teleformativa ha sido indebidamente excluido por una intervención estatal
contraria a la regulación constitucional de las competencias en materia laboral.
La traslación de esta doctrina al proyecto de ley actualmente en tramitación
parlamentaria ha llevado a la modificación del art. 16.2 (actual art. 15.2). Mientras que
en el RDL 4/2015, y por tanto en el proyecto de ley original, la competencia para
acreditar e inscribir a las entidades de formación que utilicen plataformas de formación
se atribuía al SPEE, en el texto aprobado en Comisión la competencia se atribuye “al
órgano competente de la comunidad autónoma en la que estén ubicados los centros en
los que se desarrollen las sesiones de formación presencial y/o pruebas de evaluación
final presenciales y al Servicio Público de Empleo Estatal cuando dichos centros
presenciales estén ubicados en más de una comunidad autónoma”.
E) Pasemos ya al capítulo IV, dedicado al control de la formación y régimen
sancionador, en el que la novedad más destacada es de carácter formal en cuanto que el
art. 21, por el que se procedía a la modificación de numerosos preceptos de la LISOS
cambia de ubicación y se convierte en la disposición final tercera sin modificación en su
contenido. En el preámbulo de la norma se da debida cuenta de cuáles son las
modificaciones más destacadas: la ampliación de los sujetos responsables para incluir a
las entidades de formación y a las que asuman la organización de la formación
programada por las empresas; la modificación de los tipos infractores existentes, la
creación de tipos nuevos “como el incumplimiento de la prohibición de efectuar
subcontrataciones, que se tipifica como infracción muy grave”; la exigencia de un
mayor reproche administrativo “al considerar una infracción por cada empresa y acción
formativa”. Igualmente, se regula la responsabilidad solidaria de los sujetos que
participen en la obtención fraudulenta de ayudas, subvenciones y bonificaciones y se
endurecen las sanciones, “de manera que los beneficiarios del sistema de formación
profesional para el empleo no puedan volver a serlo durante un periodo de 5 años en
caso de cometer una infracción muy grave”.
F) El capítulo V está dedicado a los sistemas de información, evaluación y calidad, sin
modificaciones, a salvo de las meramente formales, sobre el texto original.
G) Por su parte, el capítulo VI aborda la gobernanza del sistema, e incluye como
novedad relevante las funciones que desarrollará el Consejo General del SNE, de
carácter paritario y tripartito, en la materia objeto de la ley, es decir la formación
profesional para el empleo en el ámbito laboral, hasta un total de nueve y con una
cláusula final abierta que le permitirá desarrollar “cualesquiera otras funciones
relacionadas con el cumplimiento de los principios y fines del sistema de formación
profesional para el empleo, a fin de mantener su coherencia y la vinculación con el
Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional”.
La esquemática regulación de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo
prevista en el anterior art. 27 y en el actual art. 25, incluye en el texto finalmente

16. 16
aprobado la mención al número mínimo y máximo de miembros de su patronato, entre
12 y 18 miembros por las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas, un miembro por cada CC AA “y el número de miembros de la
Administración General del Estado que resulte necesario para que esta tenga una
representación mayoritaria en dicho órgano”. No me parece, en fin, propio de una ley
sino más bien de su desarrollo reglamentario recordar, como se hace en el citado
precepto, que los patronos no percibirán retribución alguna por el ejercicio de su cargo y
que tendrán derecho “al reembolso de los gastos de desplazamiento, alojamiento y
manutención debidamente justificados”.
H) Llegamos a las disposiciones adicionales. La primera trata sobre el apoyo a las
pymes, debiendo promover los Servicios Públicos de Empleo las iniciativas necesarias
para que los trabajadores de las mismas puedan acceder a la formación, apoyo en el que
contarán, de acuerdo a la modificación introducida en la tramitación parlamentaria, con
la colaboración de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas o
representativas en sus respectivos ámbitos sectoriales y
territoriales.
La segunda lleva por título “Impulso al cheque de formación”, disponiendo que en el
seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, “se analizará de
manera conjunta entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y las comunidades
autónomas, la puesta en marcha del cheque de formación, así como los mecanismos
para su evaluación”. La redacción del texto es sensiblemente menos imperativa, y deja
mucho más margen de actuación a las autonomías a mi parecer, que la redacción
original, que disponía que en la citada conferencia sectorial “se analizarán e impulsaran
….., las medidas necesarias para la puesta en marcha, desarrollo, seguimiento y
evaluación del cheque de formación previsto en el artículo 7.3”.
En la disposición final tercera, reguladora del impulso a instrumentos clave del Sistema
Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, queda debidamente recogido que
el sistema integrado de información y orientación laboral ha de ser accesible a todas las
personas trabajadoras, “especialmente a las personas con discapacidad”.
En la disposición adicional sexta, sobre financiación de las actividades de prospección y
planificación, se concreta que “en ningún caso, la realización de una misma actividad
podrá financiarse por más de una vía de financiación”.
De las nuevas disposiciones adicionales, la décima versa sobre los límites a los pagos
anticipados, y la undécima sobre financiación de acciones de fomento de empleo para
este año y la posibilidad de destinar el 20 % de los fondos procedentes de la cuota de
formación profesional para el empleo a “financiar las acciones formativas dirigidas
prioritariamente a trabajadores desempleados, así como los programas públicos de
empleo formación, a la realización de acciones de fomento del empleo incluidas en el
Plan Anual de Política de Empleo, en las que participen personas inscritas como
demandantes de empleo…”.
Mucha más relevancia tiene a mi parecer la duodécima, que acoge buena parte de una
enmienda presentada por el grupo nacionalista vasco para preservar sus competencias
en materia de empleo al amparo de lo dispuesto tanto en la CE y en Estatuto de
Autonomía como más concretamente en el RD de traspaso de competencias, y en la Ley
12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la

17. 17
Comunidad Autónoma del País Vasco. La nueva ley se aplicará en la Comunidad
Autónoma Vasca de conformidad con todos estos textos. Recuerdo ahora que en el RD
1441/2010, y se trata de una novedad trascendental con respecto a las competencias
transferidas con anterioridad a otras autonomías, se produce el traspaso de los
incentivos a la contratación que se plasman jurídicamente en las bonificaciones de las
cuotas empresariales a la Seguridad Social, régimen regulado por la normativa estatal en
materia de empleo y protección social. Dicho traspaso se refiere a las bonificaciones que
afectan a “los trabajadores y trabajadoras de los centros de trabajo radicados en la
Comunidad Autónoma del País Vasco, así como respecto de los trabajadores y
trabajadoras autónomos radicados en la misma”. La CC AA tiene a su disposición el
dinero recaudado en concepto de tales bonificaciones, y posteriormente es objeto de
compensación al Estado en el pago del cupo del País Vasco, “en base a las
certificaciones del Servicio Público de Empleo Estatal” (en el supuesto de
bonificaciones en las cuotas de formación profesional), y “en base a las certificaciones
de la Tesorería General de la Seguridad Social” (en el supuesto de bonificaciones en las
cuotas de Seguridad Social por aplicación de medidas de incentivación y creación de
empleo). En estrecha relación con esta importante transferencia hay que referirse
también a la que se produce en materia de formación profesional para el empleo, que
incluye las actividades de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de
formación de demanda, “financiadas mediante bonificaciones en las cuotas de
formación profesional que se aplican las empresas en relación a los centros de trabajo
radicados en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
I) En las disposiciones transitorias cabe hacer referencia a una introducida en la
tramitación parlamentaria, sobre el régimen transitorio hasta la suscripción de convenios
entre el SPEE y las CC AA sobre el intercambio de la información necesaria para el
seguimiento y control de la iniciativa de formación regulada en el artículo 9 y de los
permisos individuales de formación, atribuyéndose al SPEE la realización del
“seguimiento y control de las acciones formativas programadas por las empresas con
centros de trabajo radicados en el ámbito de una misma comunidad autónoma”. Una vez
resuelta la posible litigiosidad con el País Vasco, en virtud de lo dispuesto en la
disposición adicional duodécima, está por ver si el precepto no será llevado ante el TC
en conflicto positivo de competencias planteado por alguna autonomía (¿Cataluña?
¿Andalucía?).
J) Ya he dejado constancia con anterioridad de la traslación de la modificación de la
LISOS desde el texto articulado a la disposición final tercera y de las novedades más
destacadas.
Por último, la disposición final sexta procede a la modificación de la Ley 14/2011, de 1
de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, en concreto del párrafo c) del
artículo 21, precepto que regula el contrato predoctoral de duración no superior a cuatro
años (seis para las personas con discapacidad) y que puede prorrogarse cuando se
hubiera concertado por una duración inferior (la mínima es de un año), en el bien
entendido que las prórrogas no pueden tener una duración inferior a un año. La novedad
versa en que en el supuesto de que, por haber estado ya contratado el trabajador bajo
esta modalidad, el tiempo que reste hasta el máximo de cuatro años, o de seis en el caso
de personas con discapacidad, sea inferior a un año, “podrá concertarse el contrato, o su
prórroga, por el tiempo que reste hasta el máximo establecido en cada caso”.

18. 18
ANEXO.
Proyecto de ley (procedente del Real
Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo),
para la reforma urgente del Sistema de
Formación Profesional para el Empleo
en el ámbito laboral.
http://bit.ly/1JAGHW2
Proyecto de Ley por la que se regula el
Sistema de Formación Profesional
para el empleo en el ámbito laboral
[anteriormente denominado Proyecto
de Ley para la reforma urgente del
sistema de formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral
(procedente del Real Decreto-ley
4/2015, de 22 de marzo)]. Aprobación
por la Comisión de Empleo y
Seguridad Social con competencia
legislativa plena. En negrita, las
modificaciones introducidas
http://bit.ly/1OEMfy3
Preámbulo
I
Las reformas acometidas por el Gobierno
desde el inicio de la legislatura tienen
entre sus finalidades la de afrontar los
cambios que necesita nuestro modelo
productivo para situar a España en una
senda sostenible de crecimiento y generar
empleos estables y de calidad.
La formación profesional para el empleo
tiene un papel esencial en la articulación
de esos cambios. Para una recuperación
sostenida de nuestra economía es
necesario potenciar el capital humano y
su empleabilidad mediante la mejora de
sus capacidades y competencias
profesionales. Asimismo, es necesaria
una adecuación entre la oferta y la
demanda de cualificaciones, lo que
requiere anticiparse a las necesidades
demandadas por las empresas y ofrecer a
los jóvenes y a la población trabajadora
en general una formación ajustada a esas
necesidades.
Preámbulo
I
Las reformas acometidas por el Gobierno
desde el inicio de la legislatura tienen
entre sus finalidades la de afrontar los
cambios que necesita nuestro modelo
productivo para situar a España en una
senda sostenible de crecimiento y generar
empleos estables y de calidad.
La formación profesional para el empleo
tiene un papel esencial en la articulación
de esos cambios. Para una recuperación
sostenida de nuestra economía es
necesario potenciar el capital humano y
su empleabilidad mediante la mejora de
sus capacidades y competencias
profesionales. Asimismo, es necesaria
una adecuación entre la oferta y la
demanda de cualificaciones, lo que
requiere anticiparse a las necesidades
demandadas por las empresas y ofrecer a
los jóvenes y a la población trabajadora
en general una formación ajustada a esas
necesidades.

19. 19
El sistema de formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral ha
permitido la mejora de la empleabilidad y
la cualificación de muchos trabajadores
de nuestro país en los últimos 20 años y
ha servido para avanzar en la vinculación
de la formación con la negociación
colectiva. Además, ha permitido la
difusión y universalización de una cultura
de formación que alcanza a más de cuatro
millones de trabajadores al año en la
actualidad y a más de 478.000 empresas
participantes sólo en la denominada
«formación de demanda».
Ha sido un modelo de gestión compartida
entre las Administraciones públicas
(Administración General del Estado y
comunidades autónomas) y los
interlocutores sociales, que ha permitido
avanzar en la mejora de las competencias
profesionales de los trabajadores y la
competitividad de las empresas
españolas. No obstante, el sistema ha
puesto de manifiesto determinadas
debilidades e ineficiencias que deben
abordarse de manera urgente para dar
respuesta inmediata y de una manera más
eficaz y eficiente a las necesidades
formativas de los trabajadores y del
sistema productivo.
Al respecto, las conclusiones de la Mesa
del Diálogo Social, formada por el
Gobierno, las organizaciones
empresariales CEOE y CEPYME y los
sindicatos CCOO y UGT, acerca del
desarrollo del último Acuerdo de
Formación Profesional para el Empleo de
2006 muestran, entre otras debilidades, la
deficiente coordinación del conjunto del
sistema; la falta de una planificación
estratégica de la formación profesional
para el empleo; su escasa vinculación con
la realidad del tejido productivo,
especialmente la formación de demanda
dirigida a la PYME; la no disponibilidad
de un sistema de información integrado;
El sistema de formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral ha
permitido la mejora de la empleabilidad y
la cualificación de muchos trabajadores
de nuestro país en los últimos 20 años y
ha servido para avanzar en la vinculación
de la formación con la negociación
colectiva. Además, ha permitido la
difusión y universalización de una cultura
de formación que alcanza a más de cuatro
millones de trabajadores al año en la
actualidad y a más de 478.000 empresas
participantes sólo en la denominada
«formación de demanda».
Ha sido un modelo de gestión compartida
entre las Administraciones públicas
(Administración General del Estado y
comunidades autónomas) y los
interlocutores sociales, que ha permitido
avanzar en la mejora de las competencias
profesionales de los trabajadores y la
competitividad de las empresas
españolas. No obstante, el sistema ha
puesto de manifiesto determinadas
debilidades e ineficiencias que deben
abordarse de manera urgente para dar
respuesta inmediata y de una manera más
eficaz y eficiente a las necesidades
formativas de los trabajadores y del
sistema productivo.
Al respecto, las conclusiones de la Mesa
del Diálogo Social, formada por el
Gobierno, las organizaciones
empresariales CEOE y CEPYME y los
sindicatos CC.OO. y UGT, acerca del
desarrollo del último Acuerdo de
Formación Profesional para el Empleo de
2006 muestran, entre otras debilidades, la
deficiente coordinación del conjunto del
sistema; la falta de una planificación
estratégica de la formación profesional
para el empleo; su escasa vinculación con
la realidad del tejido productivo,
especialmente la formación de demanda
dirigida a la PYME; la no disponibilidad
de un sistema de información integrado;

20. 20
la falta de la evaluación de su impacto; y
una definición poco eficiente del papel de
los agentes implicados en el sistema.
Estas carencias han debilitado el sistema
de formación hasta ahora vigente para
afrontar los retos que plantea la actual
etapa de recuperación económica y las
tendencias que influirán en la dinámica
del mercado de trabajo español y de los
sectores productivos en los próximos
años.
El nuevo marco normativo se centra en
atender la diferente posición, tras el
impacto de la reciente crisis, de los
distintos sectores y ocupaciones en el
proceso de recuperación económica; el
impacto también desigual de la crisis en
el colectivo de jóvenes, que requieren
una atención específica; la tendencia a
requerimientos de mayores niveles de
cualificación, sobre todo para cubrir los
empleos de cualificación media; la
demanda que el envejecimiento de la
población activa tendrá en las
cualificaciones necesarias para cubrir los
empleos de sustitución; la coexistencia de
altas tasas de paro con la escasez de
oferta de mano de obra cualificada en
algunos sectores u ocupaciones
emergentes con elevados niveles de
innovación; y el aumento del colectivo de
parados de larga duración durante la
reciente crisis, con la consiguiente y
necesaria adecuación de su empleabilidad
a las nuevas condiciones del mercado de
trabajo.
El actual contexto económico constituye
una oportunidad para el cambio. La
Estrategia de Competencias de la OCDE
afirma que las competencias se han
convertido en la divisa internacional de
las economías del siglo XXI: en una
sociedad global, basada cada vez más en
los conocimientos, es necesario invertir
en formación y actualizarla conforme a la
evolución constante de los
la falta de la evaluación de su impacto; y
una definición poco eficiente del papel de
los agentes implicados en el sistema.
Estas carencias han debilitado el sistema
de formación hasta ahora vigente para
afrontar los retos que plantea la actual
etapa de recuperación económica y las
tendencias que influirán en la dinámica
del mercado de trabajo español y de los
sectores productivos en los próximos
años.
El nuevo marco normativo se centra en
atender la diferente posición, tras el
impacto de la reciente crisis, de los
distintos sectores y ocupaciones en el
proceso de recuperación económica; el
impacto también desigual de la crisis en
el colectivo de jóvenes, que requieren
una atención específica; la tendencia a
requerimientos de mayores niveles de
cualificación, sobre todo para cubrir los
empleos de cualificación media; la
demanda que el envejecimiento de la
población activa tendrá en las
cualificaciones necesarias para cubrir los
empleos de sustitución; la coexistencia de
altas tasas de paro con la escasez de
oferta de mano de obra cualificada en
algunos sectores u ocupaciones
emergentes con elevados niveles de
innovación; y el aumento del colectivo de
parados de larga duración durante la
reciente crisis, con la consiguiente y
necesaria adecuación de su empleabilidad
a las nuevas condiciones del mercado de
trabajo.
El actual contexto económico constituye
una oportunidad para el cambio. La
Estrategia de Competencias de la OCDE
afirma que las competencias se han
convertido en la divisa internacional de
las economías del siglo XXI: en una
sociedad global, basada cada vez más en
los conocimientos, es necesario invertir
en formación y actualizarla conforme a la
evolución constante de los

21. 21
requerimientos de los mercados
laborales. Conseguir mejores resultados
exige analizar el perfil de competencias
de los trabajadores, así como determinar
y anticipar las competencias requeridas
en el mercado, para desarrollarlas,
creando con ello mejores oportunidades
de empleo y de desarrollo económico.
Ante esta situación, en un entorno
competitivo, con requerimientos cada vez
mayores de cualificación de los
trabajadores y constatados los resultados
del binomio empleo-formación, un
modelo productivo de éxito exige un
sistema de formación profesional para el
empleo de calidad.
Ello implica un sistema de formación que
acompañe a los trabajadores en su
acceso, mantenimiento y retorno al
empleo, así como en su capacidad de
desarrollo personal y promoción
profesional. Un sistema que promueva la
adquisición y actualización de
conocimientos, que mejore las
perspectivas de empleo estable y de
calidad de los trabajadores, así como la
ventaja competitiva de las empresas y de
la economía española. Para ello, ese
sistema debe anticiparse a las
necesidades del tejido productivo y
constituir un apoyo a la capacidad
innovadora y competitiva de la empresa,
a partir de unos recursos humanos de
calidad.
II
La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica
de Empleo, al regular el Programa de
Formación Profesional Ocupacional
dispuso que el Instituto Nacional de
Empleo estableciera un programa anual
de formación profesional ocupacional,
que con carácter gratuito, asegurase la
adecuada formación profesional de los
que quisieran incorporarse al mundo
laboral o, encontrándose en él,
requerimientos de los mercados
laborales. Conseguir mejores resultados
exige analizar el perfil de competencias
de los trabajadores, así como determinar
y anticipar las competencias requeridas
en el mercado, para desarrollarlas,
creando con ello mejores oportunidades
de empleo y de desarrollo económico.
Ante esta situación, en un entorno
competitivo, con requerimientos cada vez
mayores de cualificación de los
trabajadores y constatados los resultados
del binomio empleo-formación, un
modelo productivo de éxito exige un
sistema de formación profesional para el
empleo de calidad.
Ello implica un sistema de formación que
acompañe a los trabajadores en su
acceso, mantenimiento y retorno al
empleo, así como en su capacidad de
desarrollo personal y promoción
profesional. Un sistema que promueva la
adquisición y actualización de
conocimientos, que mejore las
perspectivas de empleo estable y de
calidad de los trabajadores, así como la
ventaja competitiva de las empresas y de
la economía española. Para ello, ese
sistema debe anticiparse a las
necesidades del tejido productivo y
constituir un apoyo a la capacidad
innovadora y competitiva de la empresa,
a partir de unos recursos humanos de
calidad.
II
La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica
de Empleo, al regular el Programa de
Formación Profesional Ocupacional
dispuso que el Instituto Nacional de
Empleo estableciera un programa anual
de formación profesional ocupacional,
que con carácter gratuito, asegurase la
adecuada formación profesional de los
que quisieran incorporarse al mundo
laboral o, encontrándose en él,

22. 22
pretendiesen reconvertirse o alcanzar una
mayor especialización profesional,
dotándose de carácter permanente al Plan
Nacional de Formación e Inserción
Profesional a través del Real Decreto
1618/1990, de 14 de diciembre.
El Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo,
por el que se regula el Plan Nacional de
Formación e Inserción Profesional, inicia
la separación de la formación de
ocupados y desempleados, reordenando
las acciones de formación ocupacional y
poniendo un mayor énfasis en la
reinserción profesional de las personas en
situación de paro. A partir de ese
momento el reciclaje profesional de los
trabajadores ocupados se articula a través
de los distintos Acuerdos Nacionales
sobre Formación Continua (firmados en
1992, 1996 y 2000).
El Real Decreto 1046/2003, de 1 de
agosto, por el que se regula el subsistema
de formación profesional continua, pone
en marcha un nuevo modelo de gestión
de la formación continua, pasando de un
modelo basado en la autonomía negocial
a un sistema basado en un marco
normativo que pretende dotar al sistema
de una mayor estabilidad y seguridad, sin
olvidar el protagonismo de los agentes
sociales. Por su parte, la formación
profesional ocupacional continúa
regulándose por el Real Decreto
631/1993, de 3 de mayo.
El Acuerdo de Formación Profesional
para el Empleo firmado por el Gobierno
y los interlocutores sociales el 7 de
febrero de 2006 apuesta nuevamente por
un modelo integrado de formación para el
empleo, que contribuya al avance de la
formación y el aprendizaje permanente
en nuestro país, manteniendo los pilares
que han permitido su desarrollo en los
últimos años, y tratando de superar las
insuficiencias del modelo así como de
potenciar los elementos que permitan
pretendiesen reconvertirse o alcanzar una
mayor especialización profesional,
dotándose de carácter permanente al Plan
Nacional de Formación e Inserción
Profesional a través del Real Decreto
1618/1990, de 14 de diciembre.
El Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo,
por el que se regula el Plan Nacional de
Formación e Inserción Profesional, inicia
la separación de la formación de
ocupados y desempleados, reordenando
las acciones de formación ocupacional y
poniendo un mayor énfasis en la
reinserción profesional de las personas en
situación de paro. A partir de ese
momento el reciclaje profesional de los
trabajadores ocupados se articula a través
de los distintos Acuerdos Nacionales
sobre Formación Continua (firmados en
1992, 1996 y 2000).
El Real Decreto 1046/2003, de 1 de
agosto, por el que se regula el subsistema
de formación profesional continua, pone
en marcha un nuevo modelo de gestión
de la formación continua, pasando de un
modelo basado en la autonomía negocial
a un sistema basado en un marco
normativo que pretende dotar al sistema
de una mayor estabilidad y seguridad, sin
olvidar el protagonismo de los agentes
sociales. Por su parte, la formación
profesional ocupacional continúa
regulándose por el Real Decreto
631/1993, de 3 de mayo.
El Acuerdo de Formación Profesional
para el Empleo firmado por el Gobierno
y los interlocutores sociales el 7 de
febrero de 2006 apuesta nuevamente por
un modelo integrado de formación para el
empleo, que contribuya al avance de la
formación y el aprendizaje permanente
en nuestro país, manteniendo los pilares
que han permitido su desarrollo en los
últimos años, y tratando de superar las
insuficiencias del modelo así como de
potenciar los elementos que permitan

23. 23
progresar aún más en el logro de los
objetivos de formación y compatibilizar
la mayor competitividad de las empresas
con la formación individual del
trabajador.
Consecuencia del citado Acuerdo, y
después de trece años de vigencia de dos
modalidades diferenciadas de formación
profesional en el ámbito laboral –la
formación ocupacional y la continua–, el
Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo,
por el que se regula el subsistema de
formación profesional para el empleo,
integra ambos subsistemas en un único
modelo de formación profesional para el
empleo e introduce mejoras que permiten
adaptar la formación dirigida a los
trabajadores ocupados y desempleados a
la nueva realidad económica y social.
El subsistema de formación profesional
para el empleo se incorpora al marco
legal vigente por el Real Decreto-ley
3/2011, de 18 de febrero, de medidas
urgentes para la mejora de la
empleabilidad y la reforma de las
políticas activas de empleo, que modifica
íntegramente el artículo 26 de la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo
y establece las líneas generales del citado
subsistema.
El Acuerdo de propuestas para la
negociación tripartita para fortalecer el
crecimiento económico y el empleo,
firmado por el Gobierno y los
interlocutores sociales el pasado 29 de
julio, recoge un compromiso con el
desarrollo de medidas concretas en
diversos ámbitos, incluida la voluntad de
trabajar para transformar el sistema de
formación profesional para el empleo,
sobre la base del diálogo social.
III
La regulación prevista en el actual real
decreto-ley acomete una reforma integral
progresar aún más en el logro de los
objetivos de formación y compatibilizar
la mayor competitividad de las empresas
con la formación individual del
trabajador.
Consecuencia del citado Acuerdo, y
después de trece años de vigencia de dos
modalidades diferenciadas de formación
profesional en el ámbito laboral —la
formación ocupacional y la continua—,
el Real Decreto 395/2007, de 23 de
marzo, por el que se regula el subsistema
de formación profesional para el empleo,
integra ambos subsistemas en un único
modelo de formación profesional para el
empleo e introduce mejoras que permiten
adaptar la formación dirigida a los
trabajadores ocupados y desempleados a
la nueva realidad económica y social.
El subsistema de formación profesional
para el empleo se incorpora al marco
legal vigente por el Real Decreto-ley
3/2011, de 18 de febrero, de medidas
urgentes para la mejora de la
empleabilidad y la reforma de las
políticas activas de empleo, que modifica
íntegramente el artículo 26 de la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo
y establece las líneas generales del citado
subsistema.
El Acuerdo de propuestas para la
negociación tripartita para fortalecer el
crecimiento económico y el empleo,
firmado por el Gobierno y los
interlocutores sociales el pasado 29 de
julio, recoge un compromiso con el
desarrollo de medidas concretas en
diversos ámbitos, incluida la voluntad de
trabajar para transformar el sistema de
formación profesional para el empleo,
sobre la base del diálogo social.
III
La regulación prevista en la actual ley
acomete una reforma integral del sistema

24. 24
del sistema que garantiza el interés
general y la necesaria estabilidad y
coherencia que el sistema precisa. De
conformidad con lo previsto en el
mencionado Acuerdo de 29 de julio de
2014, esta reforma persigue cuatro
objetivos estratégicos. A saber, la
garantía del ejercicio del derecho a la
formación de los trabajadores, empleados
y desempleados, en particular, de los más
vulnerables; la contribución efectiva de la
formación a la competitividad de las
empresas; el fortalecimiento de la
negociación colectiva en la adecuación
de la oferta formativa a los
requerimientos del sistema productivo,
así como la eficiencia y transparencia en
la gestión de los recursos públicos. En
última instancia, se trata de que el
sistema permita consolidar en el sistema
productivo una cultura de formación
profesional y favorecer con ello la
creación de empleo estable y de calidad.
La reforma planteada está en clara
sintonía con las políticas de
flexiseguridad promovidas por la Unión
Europea basadas en la idea de la
empleabilidad. El nuevo modelo se
desarrolla teniendo en cuenta las
orientaciones para las políticas de empleo
de los Estados Miembros. Además, la
reforma es uno de los objetivos reiterado
en el Plan Nacional de Reformas y en las
recomendaciones del Consejo sobre el
Programa de Estabilidad de 2014 de
España, en el sentido de mejorar la
eficacia de las políticas activas del
mercado de trabajo de manera que se
proporcione formación adecuada y se
garantice la correspondencia entre la
demanda y la oferta de empleo.
También se tiene en cuenta la doctrina
constitucional que señala que el modelo
de formación profesional para el empleo
tiene una incardinación genérica en la
competencia exclusiva del Estado en
materia de «legislación laboral» (artículo
que garantiza el interés general y la
necesaria estabilidad y coherencia que el
sistema precisa. De conformidad con lo
previsto en el mencionado Acuerdo de 29
de julio de 2014, esta reforma persigue
cuatro objetivos estratégicos. A saber, la
garantía del ejercicio del derecho a la
formación de los trabajadores, empleados
y desempleados, en particular, de los más
vulnerables; la contribución efectiva de la
formación a la competitividad de las
empresas; el fortalecimiento de la
negociación colectiva en la adecuación
de la oferta formativa a los
requerimientos del sistema productivo,
así como la eficiencia y transparencia en
la gestión de los recursos públicos. En
última instancia, se trata de consolidar en
el sistema productivo una cultura de
formación profesional y favorecer con
ello la creación de empleo estable y de
calidad.
La reforma planteada está en clara
sintonía con las políticas de
flexiseguridad promovidas por la Unión
Europea basadas en la idea de la
empleabilidad. El nuevo modelo se
desarrolla teniendo en cuenta las
orientaciones para las políticas de empleo
de los Estados Miembros. Además, la
reforma es uno de los objetivos reiterados
en el Plan Nacional de Reformas y en las
recomendaciones del Consejo sobre el
Programa de Estabilidad de 2014 de
España, en el sentido de mejorar la
eficacia de las políticas activas del
mercado de trabajo de manera que se
proporcione formación adecuada y se
garantice la correspondencia entre la
demanda y la oferta de empleo.
También se tiene en cuenta la doctrina
constitucional que señala que el modelo
de formación profesional para el empleo
tiene una incardinación genérica en la
competencia exclusiva del Estado en
materia de «legislación laboral» (artículo

25. 25
149.1.7.ª de la Constitución Española),
aunque sin excluir que pueda haber
supuestos en los que, atendiendo al tipo
de actividad al que se orienta, la acción
formativa quede vinculada a otro título
competencial, con las consiguientes
consecuencias para la delimitación del
alcance de la competencia del Estado. Y
que añade que, no cabe negar la
incidencia que en este ámbito puede tener
lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la
Constitución Española, que atribuye al
Estado la competencia exclusiva en
materia de bases y coordinación de la
planificación general de la actividad
económica, en cuanto existen aspectos de
la formación profesional, vinculados al
fomento del empleo, que podrían
encontrar cobertura en el citado artículo,
si bien como título de carácter específico
y complementario.
El nuevo marco profundiza en la
transformación que inició la Ley 3/2012,
de 6 de julio, de medidas urgentes para la
reforma del mercado de trabajo. Esta
supuso el reconocimiento explícito de un
derecho individual a la formación de los
trabajadores, dotó de carácter prioritario a
las acciones formativas relacionadas con
las nuevas tecnologías o la
internacionalización de la empresa y
permitió, por primera vez, el acceso
directo de los centros de formación a los
fondos disponibles para la gestión de los
planes de formación de los trabajadores
que hasta la fecha estaban limitados a las
organizaciones empresariales y
sindicales.
Desde entonces, sobre la base de la
colaboración en torno a la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos
Laborales, se han producido avances
determinantes en el ámbito de las
políticas de activación para el empleo con
el objetivo de mejorar la capacidad de los
servicios públicos de empleo de
acompañar a los trabajadores
149.1.7.ª de la Constitución Española),
aunque sin excluir que pueda haber
supuestos en los que, atendiendo al tipo
de actividad al que se orienta, la acción
formativa quede vinculada a otro título
competencial, con las consiguientes
consecuencias para la delimitación del
alcance de la competencia del Estado. Y
que añade que, no cabe negar la
incidencia que en este ámbito puede tener
lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la
Constitución Española, que atribuye al
Estado la competencia exclusiva en
materia de bases y coordinación de la
planificación general de la actividad
económica, en cuanto existen aspectos de
la formación profesional, vinculados al
fomento del empleo, que podrían
encontrar cobertura en el citado artículo,
si bien como título de carácter específico
y complementario.
El nuevo marco profundiza en la
transformación que inició la Ley 3/2012,
de 6 de julio, de medidas urgentes para la
reforma del mercado laboral. Esta supuso
el reconocimiento explícito de un
derecho individual a la formación de los
trabajadores, dotó de carácter prioritario a
las acciones formativas relacionadas con
las nuevas tecnologías o la
internacionalización de la empresa y
permitió, por primera vez, el acceso
directo de los centros de formación a los
fondos disponibles para la gestión de los
planes de formación de los trabajadores
que hasta la fecha estaban limitados a las
organizaciones empresariales y
sindicales.
Desde entonces, sobre la base de la
colaboración en torno a la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos
Laborales, se han producido avances
determinantes en el ámbito de las
políticas de activación para el empleo con
el objetivo de mejorar la capacidad de los
servicios públicos de empleo de
acompañar a los trabajadores

26. 26
desempleados en su proceso de retorno al
empleo e impulsar las oportunidades de
promoción y mejora de los trabajadores
ocupados a lo largo de su carrera
profesional.
La citada colaboración se ha plasmado en
la Estrategia Española de Activación para
el Empleo 2014-2016, que constituye el
marco plurianual que institucionaliza las
medidas a llevar a cabo, tanto desde el
Servicio Público de Empleo Estatal como
desde los servicios públicos de empleo
autonómicos, para la consecución de
objetivos comunes y con un compromiso
con la transparencia, la evaluación y la
orientación a resultados.
De forma coherente con la mencionada
Estrategia y gracias al trabajo conjunto
entre administraciones, se han
desarrollado importantes medidas, entre
otras, en el ámbito de la colaboración
público-privada en intermediación
laboral, la transformación gradual del
sistema de formación profesional para el
empleo o, en el marco de la Estrategia de
Emprendimiento y Empleo Joven 2013-
2016, la creación del Sistema de Garantía
Juvenil, para facilitar el acceso de los
jóvenes menores de 25 años al mercado
de trabajo.
La reactivación de la economía española
y del empleo exigen ahora profundizar en
las medidas de activación para el empleo,
muy particularmente, en el ámbito de la
formación profesional para el empleo en
el ámbito laboral.
IV
En aras de afrontar todas las deficiencias
detectadas en el sistema de formación
profesional para el empleo en el ámbito
laboral y para dar cumplimiento a los
objetivos y principios acordados en el
marco del Diálogo Social, este real
decreto-ley plantea la reforma del sistema
desempleados en su proceso de retorno al
empleo e impulsar las oportunidades de
promoción y mejora de los trabajadores
ocupados a lo largo de su carrera
profesional.
La citada colaboración se ha plasmado en
la Estrategia Española de Activación para
el Empleo 2014-2016, que constituye el
marco plurianual que institucionaliza las
medidas a llevar a cabo, tanto desde el
Servicio Público de Empleo Estatal como
desde los servicios públicos de empleo
autonómicos, para la consecución de
objetivos comunes y con un compromiso
con la transparencia, la evaluación y la
orientación a resultados.
De forma coherente con la mencionada
Estrategia y gracias al trabajo conjunto
entre administraciones, se han
desarrollado importantes medidas, entre
otras, en el ámbito de la colaboración
público-privada en intermediación
laboral, la transformación gradual del
sistema de formación profesional para el
empleo o, en el marco de la Estrategia de
Emprendimiento y Empleo Joven 2013-
2016, la creación del Sistema de Garantía
Juvenil, para facilitar el acceso de los
jóvenes menores de 25 años al mercado
de trabajo.
La reactivación de la economía española
y del empleo exigen ahora profundizar en
las medidas de activación para el empleo,
muy particularmente, en el ámbito de la
formación profesional para el empleo en
el ámbito laboral.
IV
En aras de afrontar todas las deficiencias
detectadas en el sistema de formación
profesional para el empleo en el ámbito
laboral y para dar cumplimiento a los
objetivos y principios acordados en el
marco del Diálogo Social, esta ley
plantea la reforma del sistema de

27. 27
de formación profesional para el empleo
en torno a los ejes vertebradores que se
describen a continuación.
El capítulo I describe el objeto de la
norma y establece, junto con los fines del
sistema de formación profesional para el
empleo, que este será de aplicación en
todo el territorio nacional y responderá a
una acción coordinada, colaborativa y
cooperativa entre las Administraciones
públicas competentes y los demás
agentes que intervienen en el mismo,
respetando el marco de distribución de
competencias.
Los principios inspiradores recogidos en
el artículo 3 definen el sistema como
marco coherente de planificación,
ejecución eficiente, seguimiento y
evaluación permanente, con entidades
que impartan formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral de calidad
e instrumentos renovados de
información, seguimiento y control. En
este sistema destaca, además, el papel
protagonista de la negociación colectiva
y del diálogo social como herramientas
esenciales para contar con un sistema
más eficaz y orientado a satisfacer las
necesidades reales de empresas y
trabajadores.
Ello resulta coherente, asimismo, con la
unidad financiera del sistema y de su
régimen económico que garantiza el
principio de unidad de caja de la cuota
para la formación profesional.
El nuevo marco legal exige, asimismo, la
modificación del artículo 26 de la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo,
para establecer las líneas generales del
nuevo modelo de formación profesional
para el empleo en el ámbito laboral.
El capítulo II introduce, de manera
formación profesional para el empleo en
torno a los ejes vertebradores que se
describen a continuación.
El capítulo I describe el objeto de la
norma y establece, junto con los fines del
sistema de formación profesional para el
empleo, que este será de aplicación en
todo el territorio nacional y responderá a
una acción coordinada, colaborativa y
cooperativa entre las Administraciones
públicas competentes y los demás
agentes que intervienen en el mismo,
respetando el marco de distribución de
competencias.
Los principios inspiradores recogidos en
el artículo 3 definen el sistema como
marco coherente de planificación,
ejecución eficiente, seguimiento y
evaluación permanente, con entidades
que impartan formación profesional para
el empleo en el ámbito laboral de calidad
e instrumentos renovados de
información, seguimiento y control. En
este sistema destaca, además, el papel
protagonista de la negociación colectiva
y del diálogo social como herramientas
esenciales para contar con un sistema
más eficaz y orientado a satisfacer las
necesidades reales de empresas y
trabajadores.
Ello resulta coherente, asimismo, con la
unidad financiera del sistema y de su
régimen económico que garantiza el
principio de unidad de caja de la cuota
para la formación profesional.
El nuevo marco legal exige, asimismo, la
modificación del artículo 26 de la Ley
56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo,
para establecer las líneas generales del
nuevo modelo de formación profesional
para el empleo en el ámbito laboral, lo
que se lleva a cabo en la disposición
final cuarta.
El capítulo II introduce, de manera