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Diplomado:
“Administración, Política y Acción Pública:
Una introducción para el análisis y la gestión.”
Antología de textos del DIplomado
Cátedra Libre Latinoamericana de Asuntos, Acción y Política Pública
“Augusto Bolívar Espinoza / Oscar Cuéllar Saavedra”.
Círculo de Estudio y Formación Política:
“Edelberto Torres-Rivas”
Compilador: Neri D. Martínez.
Otoño / 2020
V- 1.4

Índice general
Índice general 2
0. Coordenadas personales, políticas y epistémicas del Diplomado 8
0.1. Bienvenida: Situar-SE en el campo político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
0.2. Una panorámica: Participación, Organización y Partido . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
0.3. Coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
0.4. Panorama e hilos conductores del Diplomado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
0.5. Forma de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. Ciudadanía, Sociedad Civil y Estado 15
1. Qué es la ciudadanía, y por qué importa. 16
1.1. ¿Por qué ciudadanía política? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.2. Los componentes de la ciudadanía: hacia una definición . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3. La paradoja y dilema de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2. La (Problemática) Invocación de la Sociedad Civil 33
2.1. El Llamado a Fortalecer La Sociedad Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.2. Sociedad Civil y Mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.3. Sociedad Civil y Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

ÍNDICE GENERAL 3
2.4. Sociedad Civil y Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3. Estados modernos 43
3.1. Una cuestión de definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.2. Caracterización del Estado moderno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4. El Estado en la sociedad; una nueva definición del Estado 69
4.1. El Estado en la sociedad como enfoque para estudiar la dominación y el cambio . . . 69
4.2. Una nueva definición de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.3. El método en los estudios comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
4.4. Nuevas respuestas a viejas preguntas: La investigación que emplea el enfoque del
Estado en la sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
4.5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
II. Una mirada organizacional al Sector Público 99
5. Una introducción a la Teoría de las Organizaciones 100
5.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
5.2. La teoría de la organización como campo de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.3. Principales líneas de pensamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
6. Teoría de la Organización para el Sector Público 106
6.1. Una aproximación al Sector Público desde la Teoría de la Organización. . . . . . . . 106
6.2. Diferencias entre las Organizaciones Públicas y Privadas . . . . . . . . . . . . . . . . 109
6.3. Características de las Organizaciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
6.4. Delimitación de la Teoría de la Organización para el Sector Público . . . . . . . . . . 113
6.5. Racionalidad Limitada, Ciencia Política y Teoría de la Organización . . . . . . . . . . 115
6.6. Variables Dependientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
6.7. Estructuras, Procesos y Tareas en las Organizaciones Públicas . . . . . . . . . . . . . 119
7. Análisis de la burocracia estatal desde la perspectiva weberiana 122
7.1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

4 ÍNDICE GENERAL
7.2. El Marco Analítico Weberiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
7.3. Política y Administración en Weber: La Organización de la Dominación . . . . . . . . 141
7.4. Los Problemas De La Organización Burocrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
7.5. A Modo De Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
7.6. Anexo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
8. Cinco grandes ideas en la Administración Pública Americana 167
8.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
8.2. Gobierno Honesto, Neutro y Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
8.3. Modelos Clásicos de Gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
8.4. Política y Diseño de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
8.5. Modelos del Comportamiento Humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
8.6. Efectividad de los Programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
III. Aproximaciones al Estado y el Sector Público en Guatemala 205
9. La formación del Estado nacional en Guatemala: etapas decisivas (1821-1985) 206
9.1. El Estado federal y el Estado de Guatemala (1821-1839) . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
9.2. La restauración conservadora (1839-1871) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
9.3. Bases del Estado-nacional (1871-1897) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
9.4. Sobre la oligarquía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
9.5. El estancamiento político (1898-1920) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
9.6. La crisis del Estado liberal (1930-1944) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
9.7. El Estado desarrollista (1944-1985) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
9.8. 8. El Estado postconflicto: el Estado democrático subsidiario . . . . . . . . . . . . . . 256
10. Notas sobre la evolución histórica del sector público de Guatemala. 257
10.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
10.2. Conformación y Comportamiento del Aparato Estatal en las Diferentes Fases Históricas259
10.3. Período 1970—1978 Desarrollismo Institucionalizado y Eficientismo Administrativo . 278

ÍNDICE GENERAL 5
11. Antecedentes teóricos e históricos para el estudio del Estado Burocrático-Autoritario. 281
11.1. Sobre el Estado capitalista y temas conexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
11.2. Pueblo en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
11.3. El Estado burocrático-autoritario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
12. El momento fundacional del Estado contemporáneo en Guatemala 294
12.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
12.2. Algunos antecedentes previos a la apertura democrática . . . . . . . . . . . . . . . . 296
12.3. Las elecciones de 1974: búsqueda de la democracia, pero con la ausencia de un candi-
dato presidencial civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
12.4. La democracia entendida en su sentido más elemental . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
12.5. La entropía del sistema en su máxima expresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
12.6. Ríos Montt, ¿el ansiado mesías político? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
12.7. Mejía Víctores y la búsqueda de la transición a la española . . . . . . . . . . . . . . . 316
12.8. La Constitución que sentó las bases de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
12.9. ¿Por qué triunfó la transición? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
12.10.
La guinda en el pastel a la actual Constitución Política, El Serranazo . . . . . . . . . . 339
12.11.
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
IV. Acción y Política Pública: Ideas y Conceptos Centrales 349
13. Políticas públicas y democracia. 350
13.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
13.2. ¿Qué hace el gobierno y cómo nos afectan sus acciones? . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
13.3. ¿Qué son las políticas públicas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
13.4. ¿Cómo se gobierna por políticas públicas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
14. ¿A qué llamamos políticas públicas? 366
14.1. La Ubicuidad De La Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
14.2. La Política Pública Y Los Expertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
14.3. De La Política Pública A La Acción Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

6 ÍNDICE GENERAL
14.4. Los Públicos Y El Interés Público En Escena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
14.5. A Manera De Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
15. Revisitando el modelo secuencial de políticas públicas. Sus etapas 381
15.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
15.2. Las fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
15.3. El modelo secuencial para el análisis de políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . 385
15.4. La actualidad del modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
15.5. El debate en torno al modelo secuencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
15.6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
16. Incrementalismo 395
16.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
16.2. El incrementalismo como una alternativa al ideal racionalista. . . . . . . . . . . . . . 396
16.3. Precondiciones para el cambio no-incremental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
16.4. ¿Se puede confiar en que el incrementalismo genera buenas políticas? . . . . . . . . 403
17. El análisis cognitivo de las políticas públicas.
Hacia una sociología política de la acción pública. 409
17.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
17.2. El análisis de las políticas públicas:
Una sociología de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
17.3. El análisis cognitivo de las políticas públicas:
Una sociología política de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
17.4. El papel de los actores en la construcción de los cuadros de interpretación del mundo.419
17.5. De lo “global” a la globalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424
18. Los significados de la gobernanza 427
18.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
18.2. ¿Qué es la gobernanza? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
18.3. Gobernanza e institucionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
18.4. Gobernanza y conceptos básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

ÍNDICE GENERAL 7
V. Acción y Política Pública: Una propuesta analítica 439
19. Los actores de las políticas públicas 440
19.1. Actores Empíricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
19.2. Actores intencionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
19.3. Los tipos de actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
19.4. El triángulo de actores de una política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
20. Los recursos 456
20.1. Los diferentes tipos de recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
20.2. La gestión de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
21. Las reglas institucionales 478
21.1. El análisis institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
21.2. La operacionalización del concepto de reglas institucionales . . . . . . . . . . . . . . 486
22. El modelo de análisis 493
22.1. El ciclo de una política pública y sus productos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
22.2. El juego de los actores sobre los elementos sustantivos e institucionales . . . . . . . . 497
22.3. El modelo teórico integrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
VI. A manera de cierre: Transversalidad y marcos referenciales para la acción pública 503
23. Consideraciones transversales para la Acción Pública en el mundo actual 504
23.1. Las (crecientes) demandas, expectativas y tensiones para la Acción Pública en el siglo
XXI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
23.2. Eje sustantivo 1: El Desarrollo Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
23.3. Eje sustantivo 2: Perspectiva de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
23.4. Eje sustantivo 3: Perspectiva de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
23.5. Eje organizacional 1: Argumentos, Evidencias y Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . 508
23.6. Eje organizacional 2: Transparencia, Rendición de cuentas y Combate a la corrupción 509
23.7. Eje organizacional 3: Digitalización, Apertura y gobierno electrónico . . . . . . . . . 510

0
Coordenadas personales, políticas y epistémicas del Diplomado
Neri David Martínez
Cátedra Libre Latinoamericana de Asuntos, Acción y
Política Pública: “Augusto Bolívar Espinoza / Oscar Cuéllar
Saavedra”
0.1. Bienvenida: Situar-SE en el campo político
B
�� Ñ�� Ñ��, para todo el equipo de formación política de
Movimiento Semilla es un enorme gusto contar con su participación en este Diplomado. Este
esfuerzo de estudio y formación parte de un entendido muy simple: que cada uno de quienes
van tomando parte de este esfuerzo común, han encontrado y materializado —en la medida de las
posibilidades de cada quien— una activa voluntad transformadora y de renovación de la vida pública
en Guatemala. Saludamos y contamos con esa voluntad para avanzar a lo largo de este Diplomado.
Me gustaría comenzar dejando algunas preguntas al aire, a las que cada UNO responderá en sus
propios términos. ¿Cuales son los motivos que hay para involucrar-SE en los asuntos públicos?
¿Cuáles son los instrumentos con los que SE cuentan para involucrarse? ¿Hacia donde es deseable
orientar-SE en este involucramiento?
Dicho de otra manera, ¿Porqué, por dónde y con qué SE “mete UNO a política”?
¿Cuáles son las elementos personales, epistémicos y políticos que dotan de propósito a la acción
política personal?.
Habrán notado ya, que en las preguntas anteriores intencionalmente he separado y marcado con
mayúsculas las partículas SE y UNO. La intención de resaltarlas es la siguiente: las reflexiones y

0.2 Una panorámica: Participación, Organización y Partido 9
respuestas, que en cada quien producen estas interrogantes son —al mismo tiempo— profundamente
personales y profundamente colectivas.
De manera casi inadvertida, las respuestas a estas interrogantes SE convierten en las primeras
coordenadas que revelan la ubicación política inicial de cada quien.
Hacer esta reflexión personal podría parecer irrelevante. No lo es.
Situar-SE en el “espacio político” — como espacio de “lo político” en tanto horizonte de desarrollo
social, histórico y ético colectivo; y como espacio de “la política” en tanto pretensión y modalidad
de intervención activa en la cosa-pública (res-publicæ)— es reconocer las condiciones de posibilidad
iniciales a partir de las cuales SE toma parte, SE toma partido; y SE construyen y fortalecen las
herramientas y capacidades de las que dispondremos en nuestra actividad política.
Por eso es importante realizar este reflexión que permita que cada quien pueda ubicar el sistema
de coordenadas desde el que se sitúa y parte su acción política.
Por nuestra parte toca volver explícitas las coordenadas de nuestro diplomado. Enseguida expone-
mos los elementos centrales de su narrativa.
0.2. Una panorámica: Participación, Organización y Partido
Como sugerimos líneas atrás, quienes de alguna manera sentimos la inquietud, el interés, el
llamado, a involucrarnos en los asuntos públicos; usualmente enfrentamos una primera (y definitiva)
interrogante personal ¿Y ahora, qué?
Las alternativas abarcan muchas posibilidades, desde permanecer impasibles e ignorar dicha
inquietud a
0.3. Coordenadas
0.3.1. Coordenadas Personales
En la práctica resulta imposible separar del todo y claramente

10 Coordenadas personales, políticas y epistémicas del Diplomado
0.3.2. Coordenadas Políticas
0.3.3. Coordenadas Epistémicas
0.4. Panorama e hilos conductores del Diplomado
La estructura del Diplomado se encuentra organizada en módulos, cada uno de ellos aborda de
forma introductoria — pero rigurosa — una serie de ideas, conceptos y métodos que se irán “tejiendo”
entre sí (sin encontrarse exentos de tensiones y contradicciones), para ofrecernos un panorama de
conjunto de lo que bien puede llamarse el campo de la acción pública.
Como toda panorámica, algunos detalles serán más difusos que otros, en aras de lograr capturar
una imagen más grande.
A continuación se presenta de manera sintética el contenido de cada Modulo:
1. Ciudadanía, Sociedad Civil y Estado: Una afirmación gratuita —pero en este caso, no es vacía—
es que la “acción” es aquello que los “actores” realizan. Pero en este caso, vale la pena empezar
por el principio y caracterizarles adecuadamente. Veremos que aunque los tres conceptos
pueden (y para ciertos propósitos, deben) ser separados analíticamente; en la realidad forman
parte de un entramado continuo e interdependiente, el cual resulta ser mayor que la simple su-
ma de sus partes. Además llamaremos la atención sobre el componente propiamente “político”
que atraviesa y engarza a estos tres conceptos.
2. Una mirada organizacional al Sector Público: Una de las características propiamente sociales
de la humanidad es su capacidad de dividir y re-ensamblar el trabajo, aun cuando este sea
de naturaleza heterogénea y se realice a diferentes escalas, modalidades e intensidades para
obtener de ello un efecto multiplicador de dichos esfuerzos combinados. Esta capacidad —a la
vez abstracta y concreta— de re-ensamblaje es lo que conocemos como “organización”. Hoy por
hoy, prácticamente ningún aspecto de la vida cotidiana se escapa de formar parte de complejas
estructuras organizacionales (a veces como “insumos” y otras como “resultantes”) y esto es
especialmente cierto cuando consideramos aquellas tareas que consideramos como “propias”
del “sector público”. En las distintas lecturas trataremos de hallar algunas de las claves de
interpretación más relevantes en este campo.
3. Aproximaciones al Estado y el Sector Público en Guatemala: Provistos con los elementos
de los módulos anteriores, podemos comenzar a esbozar el campo de sector público en la
realidad concreta que nos interesa, la de Guatemala. Para ello haremos un recorrido histórico y
conceptual que nos permitirá ubicar periodos y momentos de transformación en el desarrollo
de la organización política y del sector público, que constituyen la base sobre la que descansa
el actual andamiaje del sector público, sobre el que buscamos incidir para transformarlo.
4. Política Pública: Ideas y conceptos centrales: A partir de la segunda mitad del siglo veinte ha
ganado terreno cierta intención de disminuir (o hasta erradicar) los componentes “irracionales”

0.5 Forma de trabajo 11
y “arbitrarios” presentes en las prácticas del sector público. Esta intención se ha encarnado
en lo que ahora conocemos como “el enfoque de las políticas públicas”; y que ha permeado
tanto en el campo académico como profesional, dando lugar a una importante producción
y reflexión al respecto. Aún cuando se habla superficialmente de “un enfoque”, lo que en
realidad tenemos es una diversidad de conceptos e ideas en constante e intenso debate. En este
módulo se presentarán las ideas, conceptos y tensiones centrales que han venido animando
este enfoque de la acción del sector público.
5. Política Pública: Una propuesta analítica: Como se señaló con anterioridad, el “enfoque” de
las políticas publicas ha alcanzado gran relevancia — tanto en la investigación, en términos
teóricos; como en la práctica profesional, en términos de guías para la acción. En este módulo
presentamos una propuesta —robusta y pertinente— para el análisis y la gestión. Esta propuestas
se sostiene sobre la capacidad de distinguir de manera analítica tres grupos de elementos: 1)
los actores, 2) los recursos y 3) los marcos institucionales; para a continuación, describir sus
dinámicas e interacciones y obtener así un panorama (más que aceptable) para integrarlo en
la investigación o gestión.
6. Transversalidad y Marcos Referenciales para la Acción Pública: Por último en esta sesión
final apenas esbozaremos algunos temas y preocupaciones que atraviesan en la actualidad
este campo. Desde luego este esbozo esta incompleto y habrán algunos temas y preocupa-
ciones que se nos escapen; sin embargo los temas que sugiere se encuentran referidos con
frecuencia en la literatura y debate actual. Propondremos pues que hay por los menos seis
temas que cualquier esfuerzo de política publica debe considerar de manera simultanea pero
diferenciada. Estos temas pueden dividirse en dos clases: sustantivos y organizacionales. En
la clase sustantiva tendremos que considerar las perspectivas transversales de los enfoques
de 1) género, 2) derechos humanos y 3) desarrollo sostenible. Del mismo modo en la clase
organizacional habrá que considerar las implicaciones de 1) la atención a los argumentos,
evidencias y evaluación que sostienen la acción pública, 2) los mecanismos de transparencia,
rendición de cuenta y prevención/combate a la corrupción y 3) los procesos de digitalización,
apertura gubernamental y transformación digital del sector público.
Consideramos que estos contenidos ofrecen un conjunto de conocimientos útiles y actuales para
obtener una mejor perspectiva (bien para el análisis o bien para la gestión) sobre la acción del sector
público.
0.5. Forma de trabajo
La duración del diplomado es de 23 sesiones efectivas, sin contar esta sesión de presentación.
Cada sesión se acompaña de un texto de lectura obligatoria, pues la exposición e intercambio de
ideas se hará en torno a los ejes planteados en cada lectura. Para quienes deseen profundizar un

12 Coordenadas personales, políticas y epistémicas del Diplomado
poco más en los temas, al final de la sesión se presentarán sugerencias de lectura adicional. Al igual
que esta antología, se ponen a disposición de los interesados en formato digital.
Como consecuencia de las medidas de prevención derivadas de la emergencia sanitaria a causa del
Covid-19, el diplomado a iniciar en el ciclo invierno 2020-2021, tendrá un formato semi-presencial,
priorizando la modalidad virtual transmitiendo en vivo las sesiones, con la ventaja adicional que los
materiales quedan disponibles para consulta posterior. El equipo de formación política comunicará
con oportunidad los detalles de las sesiones presenciales, en caso que las condiciones lo permitan.
En principio las sesiones tendrán una duración de 2 horas y se llevaran a cabo de manera semanal
los días sábado, conforme al calendario y en el horario que el equipo de formación política dará a
conocer.
Este diplomado busca que los participantes obtengan las elementos mínimos indispensable
para introducirse en el campo del análisis y gestión de políticas públicas. Aunque no comparte los
supuestos de la educación por competencias, retoma de ella la preocupación por la construcción de
procesos de aprendizaje —a nivel individual y grupal— que permitan una apropiación más personal
de los contenidos. De este modo, el diplomado no usara la evaluación por notas tradicional; en
lugar de notas, cada lectura sugiere algunas preguntas que pueden servir de guía en un ejercicio de
reflexión (que puede ser personal o grupal) acerca de los contenidos que se han presentado.
El diplomado extenderá un reconocimiento de participación a todos aquellos que obtengan al
menos un 80 % de participación en las sesiones (18 sesiones). Hablamos de participación y no de
asistencia, teniendo en cuenta que la modalidad semi-presencial y la disponibilidad digital de los
recursos (textos y sesiones) permiten que este diplomado pueda tomarse de manera asincrónica,
aunque la participación en tiempo real permite valiosas interacciones adicionales. Para tal fin se
habilitara un grupo o foro virtual, con el fin de preservar y compartir ese registro de participaciones.
Extenderemos este reconocimiento únicamente por su importancia simbólica y su peso en la cons-
trucción de identidad partidaria; pues por el momento, este diplomado no aporta créditos de tipo
académico o de otro naturaleza.
Finalmente pero no menos importante, debo expresar mi deuda y enorme gratitud por sus invalua-
bles contribuciones, comentarios y recomendaciones para el desarrollo temático de este diplomado
a las siguientes personas; mil gracias (en orden alfabético) al Dr. David Arellano, Dr. Alex Caldera,
Dr. Jahir Dabroy, Dr. Leonel Flores, Lic. Victor Hugo Godoy, Mtra. Sayuri Herrera, Dr. David Luján,
Dra. Irene Lungo, Dra. Esperanza Palma, Dr. Rodolfo Soriano, Mtro. Antonio Villalpando y la Dra.
Gabriela Yañez.
Nunca sobra decir que las limitaciones, inconsistencias o equívocos que se puedan presentar en
los conceptos, ideas o métodos a lo largo del diplomado, son responsabilidad exclusiva de quien
preparó la presente antología (y escribe estas líneas); de antemano presento mis disculpas por dichas
falencias.

0.5 Forma de trabajo 13
Nuevamente sean bienvenidos todos y todas. A nombre del equipo de formación política espera-
mos que este diplomado sea fructífero para todos los involucrados.
“Ad astra per aspera”

I
Ciudadanía, Sociedad Civil y Estado

1
Qué es la ciudadanía, y por qué importa.
Richard Bellamy
Tomado de: Citizenship: A very short introduction (Oxford
University Press, 2008) págs, 1-26.
Traducción: Alexandra U. Zahar, 2018.
E
� ��É� �� Í� �� Á� ��. Políticos de todas las banderas re-
calcan su importancia, así como líderes religiosos, cabezas de la industria, y todo tipo de
grupo de interés - desde aquellos que apoyan causas globales, tales como enfrentar la po-
breza a nivel mundial, a otros con un enfoque altamente local, tales como el combate al crimen
en los vecindarios. Gobiernos alrededor del mundo han promovido la enseñanza del civismo en
las escuelas y universidades, y han introducido exámenes de ciudadanía para los inmigrantes que
buscan convertirse en ciudadanos naturalizados. Tipos de ciudadanía proliferan continuamente,
desde ciudadanía dual y transnacional, a ciudadanía corporativa y ciudadanía global. Cualquiera
que sea el problema – ya sea la disminución del voto, el aumento de embarazos adolescentes, o
cambio climático – alguien ha presentado la revitalización de la ciudadanía como parte de la solución.
La pura variedad y rango de estos diferentes usos de ciudadanía puede ser algo desalentador.
Históricamente, la ciudadanía ha estado ligada a los privilegios de membresía de una clase particular
de comunidad política – una en la que aquellos que disfrutan un cierto status tienen derecho a parti-
cipar en igualdad con sus pares ciudadanos en la toma de las decisiones colectivas que regulan la
vida social. En otras palabras, la ciudadanía ha ido de la mano con la participación política en alguna
forma de democracia – especialmente, el derecho a votar. Las variadas nuevas formas de ciudadanía
son a menudo planteadas como alternativas a esta modalidad tradicional con su estrecho enfoque
político. Sin embargo, aunque justificada en algunos aspectos, expandir demasiado la ciudadanía,
de tal forma que abarque los derechos y obligaciones de la gente en todas sus interacciones con
los demás, potencialmente oscurece su rol importante y distintivo como una clase específica de

1.1 ¿Por qué ciudadanía política? 17
relación política. La ciudadanía es diferente, no sólo a otros tipos de afiliación política, tales como
ser súbdito en las monarquías o dictaduras, sino también a otras clases de relación social, tal como
ser padre, amigo, compañero, vecino, colega o cliente.
A través del tiempo, la naturaleza de la comunidad política democrática y las cualidades necesarias
para ser un ciudadano han cambiado. Las ciudades estado de la antigua Grecia, que dieron primero
en elevar la noción de ciudadanía, eran bastante diferentes a la antigua república romana o las
ciudades estado de la Italia renacentista, y todas diferían tremendamente de las naciones estado que
emergieron a finales del siglo XVIII e inicios del siglo XIX y que aún proveen el contexto primario de
ciudadanía hoy. En gran parte, la preocupación contemporánea con la ciudadanía puede ser vista
como reflejo de la visión que dice que actualmente estamos presenciando una mayor transformación
de comunidad política y por tanto de ciudadanía, producida por los impactos gemelos y relaciona-
dos de globalización y multiculturalidad. En formas diferentes, estos dos procesos sociales están
poniendo a prueba la capacidad de los estados nación de coordinar y definir las vidas colectivas de
sus ciudadanos, alterando el mero carácter de ciudadanía en el camino.
Estos desarrollos y sus consecuencias en la ciudadanía proveen el tema central de este libro. El
resto de este capítulo pone la escena y establece la agenda del libro. Iniciaré por examinar por qué la
ciudadanía es importante y necesita ser entendida en términos políticos, entonces avanzar a una
definición más precisa de ciudadanía, y concluir señalando algunos de los desafíos que afronta –
ambos en general y en las circunstancias específicas que confrontan las sociedades contemporáneas.
1.1. ¿Por qué ciudadanía política?
Ciudadanía se ha referido tradicionalmente a un conjunto particular de prácticas políticas que
involucran derechos y obligaciones públicas específicas con respecto a una comunidad política
dada. Ampliar su significado para abarcar relaciones humanas, generalmente resta de la importancia
de las tareas distintivamente políticas que los ciudadanos realizan para moldear y sustentar la vida
colectiva de la comunidad. Sin duda la más común y crucial de estas tareas es el involucramiento
en el proceso democrático – principalmente a través del voto, pero también a través de la protesta,
hacer campaña de varias formas, y buscando un puesto de elección popular. Sea que los ciudadanos
participen o no, el hecho de que puedan hacerlo caracteriza la forma en que consideran sus otras
responsabilidades, tales como obedecer aquellas leyes aprobadas democráticamente con las que
están en desacuerdo, pagar impuestos, realizar servicio militar y así sucesivamente. A la vez provee el
mecanismo más efectivo para ellos de promover sus intereses colectivos y motivar a sus gobernantes
políticos a perseguir el bien público en vez del propio.

18 Qué es la ciudadanía, y por qué importa.
La ciudadanía democrática es tan rara como es importante. En el presente, sólo cerca de 120 de
los países del mundo, o aproximadamente 64 % del total, son democracias electorales en el sen-
tido significativo de que los votantes tengan una oportunidad realista de cambiar el gobierno en
funciones por un conjunto de políticos más a su gusto. Efectivamente, la mera cantidad de 22 de
las democracias existentes en el mundo han sido continuamente democráticas en este sentido por
un periodo de 50 años o más. Y a pesar de que el número de democracias operantes ha crecido
constante aunque lentamente desde la Segunda Guerra Mundial, la participación del votante en
democracias establecidas ha experimentado un igualmente lento pero constante descenso.
Por ejemplo, la participación en los Estados Unidos en el periodo de 1945 a 2005 ha disminuido
en 13.8 % desde el máximo de 62.8 % de votantes aptos en 1960 hasta el mínimo de 49.0 % en 1996, y
en Reino Unido la participación ha bajado en 24.2 % del máximo de 83.6 % en 1950 al mínimo de
59.4 % en 2001. Cierto, como en cualquier otro lado, ambos países han experimentado fluctuacio-
nes considerables entre máximos y mínimos en los pasados 60 años, dependiendo de lo reñidas o
importantes que los votantes percibieran las elecciones, mientras en algunos países los niveles de
voto se han mantenido extremadamente robustos, con Suecia, por ejemplo, experimentando un
comparativamente muy modesto mínimo de 77.4 % en 1958 y un apabullante máximo de 91.8 %
en 1976. La tendencia general en descenso es, sin embargo, innegable. Aun así, a pesar de que
los ciudadanos expresan una creciente insatisfacción con los arreglos democráticos de sus países,
continúan aprobando la democracia misma.
La Encuesta de Valores Mundial (World Values Survey) de 2000-2 encontró que el 89 % de los encues-
tados en Estados Unidos veían a la democracia como un “buen sistema de gobierno” y 87 % como
el “mejor”, mientras en Reino Unido el 87 % lo consideraba como “bueno” y 78 % como el “mejor”
(en Suecia fue el 97 % y 94 % respectivamente). Cualesquiera las deficiencias reales o percibidas de
la mayoría de sistemas democráticos, por tanto, la mayoría de miembros de países democráticos
parecen aceptar que la democracia importa y es el prospecto de influenciar la política gubernamental
de acuerdo con reglas razonablemente justas y de forma más o menos equitativa con respecto a
los demás lo que forma la marca distintiva del ciudadano. En aquellos otros países donde la gente
carece de esta crucial oportunidad, son en el mejor de los casos invitados y en el peor meros súbditos
o sujetos – muchos, contando el 40 % de la población mundial, – de regímenes autoritarios y opresivos.
¿Por qué es tan crucial ser capaz de votar y cómo se relaciona con todas las otras cualidades y
beneficios que son comúnmente asociados a la ciudadanía? Todos salvo los anarquistas creen que
necesitamos alguna especie de marco político estable para regular la vida social y económica, en
conjunto con varias instituciones políticas – tales como la burocracia, el sistema legal y cortes, una
fuerza policial y ejército – para formular e implementar las regulaciones necesarias. Como mínimo
básico, este marco buscaría preservar nuestros cuerpos y propiedades en contra del daño físico
perpetrado por otros, y proveer condiciones claras y razonablemente estables para todas las varias
formas de interacción social que la mayoría de individuos encuentra inevitables hasta cierto punto –

sea viajar por los caminos, comprar y vender bienes y empleo, o matrimonio y cohabitación. Como
veremos, mucha gente cree que necesitamos más que este mínimo básico, pero pocos dudan que
en una sociedad de cualquier complejidad necesitamos al menos estos elementos y que sólo una
comunidad política con propiedades similares a aquellas que ahora asociamos con un estado va a
proporcionarlas.
Las disposiciones sociales y morales que cada vez más han llegado a ser ligadas a la ciudadanía, ta-
les como buena vecindad, son ciertamente implementos importantes para cualquier marco político,
sin importar que tan amplias. Reglas y regulaciones no pueden cubrirlo todo, y que se sigan no puede
depender de la coerción por sí misma. Si la gente actuara de una forma socialmente responsable
sólo porque temen ser castigados de lo contrario, sería necesario crear un estado policial de alcance
totalitario para preservar el orden social – un remedio potencialmente mucho peor que el desorden
que buscaría prevenir.
Pero no podemos simplemente confiar en que la gente actúe bien tampoco. No es únicamente
que algunas personas podrían tomar ventaja de la bondad de otras. Los humanos son creaturas
falibles, que poseen limitados conocimiento y poder de razonamiento, y con la mejor intención del
mundo son propensos a errar o estar en desacuerdo. Problemas más complejos crean un rango de
preocupaciones morales, algunas de las cuales pueden entrar en conflicto entre sí, mientras que la
cadena de causa y efecto que las produjo, y las probables consecuencias de cualesquiera decisiones
que tomemos para resolverlas, pueden ser todas muy difíciles si no imposibles de saber con certeza.
Imaginemos si no existiera un código vial o regulaciones de tráfico y tuviéramos que coordinar con
otros conductores simplemente basados en que todos tuviéramos buen juicio y nos comportáramos
cívica y responsablemente unos con otros. Incluso si todos actúan de forma consciente, existirían
situaciones tales como esquinas ciegas o cruces complicados, donde simplemente carecemos de la
información para hacer juicios competentes porque es imposible imaginar con cualquier certeza lo
que otros podrían decidir hacer.
La regulación política, digamos instalando luces viales, en éste y casos similares coordina nuestras
interacciones en formas que nos permiten saber dónde estamos parados con respecto a los demás.
En áreas como el comercio, por ejemplo, eso significa que podemos entrar en acuerdos y planear
por adelantado con un grado de confianza.
Ahora cualquier marco político razonablemente estable y eficiente, incluso uno presidido por un
despiadado tirano, nos proveerá algunos de estos beneficios. Por ejemplo, piensen en la elevada falta
de certeza e inseguridad sufrida por muchos ciudadanos iraquíes como resultado de la carencia de
un orden político efectivo que siguiera el derrocamiento de Saddam Hussein. Sin embargo, aquellos
que no poseen gran riqueza, poder o influencia – en otras palabras la vasta mayoría de la gente – no
estarán satisfechos con simplemente cualquier marco. Ellos querrán uno que aplique para todos

– incluyendo el gobierno – y trate a todos imparcialmente y como iguales, sin importar lo ricos o
importantes que puedan ser.
En particular, ellos querrán que sus disposiciones provean una base justa para que todos disfruten
la libertad de perseguir sus formas de vida como elijan en términos iguales a los de los demás, y
tanto como sea posible que sea compatible con que posean una razonable cantidad de seguridad
personal a través del mantenimiento de un grado apropiado de estabilidad social y política. Y una
necesaria, si no siempre suficiente, condición para asegurar que las leyes y políticas de una comu-
nidad política posean estas características es que el país sea una democracia electoral operante
y que los ciudadanos participen de hacerla tal. Aparte de cualquier otra cosa, el involucramiento
político ayuda a los ciudadanos a moldear cómo debe verse este marco. La gente tiende a estar en
desacuerdo acerca de lo que la igualdad, libertad y seguridad implica y las mejores políticas que les
apoyen en determinadas circunstancias.
La democracia ofrece el potencial de que los ciudadanos debatan estos temas más o menos en
términos iguales y lleguen a tener alguna valoración por los puntos de vista e intereses de los demás.
Además promueve un gobierno que responda a sus crecientes preocupaciones y condiciones cam-
biantes dándoles a los políticos un incentivo para gobernar en formas que no reflejen y avancen sus
propios intereses sino los de la mayoría de ciudadanos.
La lógica es simple, incluso si en la práctica frecuentemente no lo es: si los políticos consisten-
temente ignoran a los ciudadanos o demuestran ser incompetentes, eventualmente perderán el
cargo. Más aún, en una democracia operante, donde los partidos regularmente alternan en el poder,
existe un incentivo relacionado para que los ciudadanos se escuchen entre sí. No solamente muy
variados grupos de ciudadanos necesitarán formar alianzas para construir una mayoría electoral,
a menudo llegando a acuerdos en el proceso, sino también deberán estar conscientes de que la
composición de cualquier coalición ganadora futura es propensa a cambiar y excluirlos. Así los gana-
dores siempre tienen razón de ser respetuosos de las necesidades y puntos de vista de los perdedores.
Así como veremos en el Capítulo 5, en su mejor expresión la ciudadanía democrática viene de esta
forma a promover un grado de equidad y reciprocidad entre ciudadanos. Por ejemplo, suponga que
el electorado contiene 30 % que quieren pensiones más altas, 40 % que quieren bajar los impues-
tos, 60 % desean más vialidades, 30 % que quieren más trenes, 60 % apoyan menores emisiones de
carbono, 30 % que se oponen al aborto, 60 % quieren hospitales mejor equipados, 30 % que desean
escuelas mejoradas, 20 % que desean más vivienda, y 35 % que apoyan cacería de zorros. He inventa-
do estas cifras, pero la distribución de apoyo a lo largo de un rango dado de asuntos políticos no es
diferente que aquel encontrado en la mayoría de democracias. Ahora, nótese como varias políticas
son propensas a ser incompatibles entre sí – gastar más en una cosa significa gastar menos en otra,
mejorar hospitales puede significar menos gasto en caminos o escuelas y así sucesivamente. Note
también como es poco probable que cualquier persona o grupo se encuentren consistentemente en

la mayoría o la minoría en todos los problemas – la minoría que apoya la cacería, digamos, es poco
probable que se traslape enteramente con la minoría que se opone al aborto o la minoría que quiere
más casas. Así que puedo estar en la minoría en lo que concierne a mis puntos de vista acerca del
aborto y una mayoría cuando se trata de cacería de zorros, en una minoría en el tema de las escuelas
y una mayoría en construcción de vialidades, y así sucesivamente. Y cada vez estaré aliado con un
grupo ligeramente diferente de personas.
Mientras tanto, incluso cuando la gente está de acuerdo en general acerca de algún tema, pueden
estar en fuerte desacuerdo acerca de cuál política lo resuelve mejor. Así, una mayoría – digamos
60 % - puede estar de acuerdo que necesitamos reducir las emisiones de carbono, pero aún estar en
desacuerdo acerca de cómo hacerlo – 30 % puede favorecer la energía nuclear, 30 % la energía eólica,
20 % medidas para reducir el uso de vehículos, 25 % más impuestos ambientales, y así sucesivamente.
Como resultado, la mayoría de la gente puede de hecho apoyar muy pocas políticas que disfruten
pleno apoyo mayoritario – mayormente estarán en diferentes minorías parcialmente traslapadas
pero a menudo diferentes grupos de personas. Si un partido quiere construir una mayoría operante,
por lo tanto, tendrá que construir una coalición de minorías a lo largo de un amplio espectro de
problemas y políticas y arreglar intercambios entre ellas. Eso hace probable que a la mayoría de la
gente le agraden algunas partes de los programas de partidos opositores y le desagraden otras partes:
un votante de Estados Unidos puede preferir la actitud hacia el aborto de la mayor parte de demó-
cratas y las políticas económicas de la mayor parte de republicanos, digamos, y un votante de Reino
Unido las políticas de salud del laborista y las políticas europeas de los conservadores. Emitirán su
voto con base en la preponderancia de cosas que les agrada o desagrada, apropiadamente valorado
por lo que ellos consideran más importante. A través del tiempo, mientras problemas y actitudes
cambian, las fortunas de los partidos son propensas a disolverse y con ellas la medida con la cual
las políticas preferidas de cualquier votante individual coincidan con una mayoría o una minoría.
“Una persona, un voto” significa que las preferencias de cada persona son tratadas en una forma
equitativa, mientras la necesidad de que los partidos atiendan un rango de puntos de vista de la
gente dentro de sus programas fuerza a los ciudadanos a practicar un grado de tolerancia mutua y
complacencia de los intereses y preocupaciones de los demás.
Uno puede imaginar circunstancias en las cuales una persona pudiera disfrutar de un marco
político igualitario sin ser ciudadano. Si alguien está vacacionando en el extranjero en un estado
democrático estable, ella generalmente se beneficiaría de muchas de las ventajas de su sistema legal
y servicios públicos de forma muy parecida a sus ciudadanos. Las leyes que sostienen la mayoría de
sus libertades civiles serían idénticas, ofreciéndole derechos similares a los propios en contra de
un asalto violento o fraude, digamos, y a un juicio justo en el evento de que estuviera involucrada
en tales crímenes. Idénticamente, tendrá muchas de las mismas obligaciones que un ciudadano
y tendrá que obedecer las leyes que le conciernen, tales como respetar los límites de velocidad si
está conduciendo un auto, pagar impuestos de venta en muchos bienes, etc. La mayoría de los

deberes sociales no prescritos legalmente que han llegado a ser asociados con la ciudadanía también
aplicarían. Si es alguien que considera que una persona socialmente responsable debería levantar la
basura, ayudar ancianas a cruzar la calle, evitar comentarios racistas o sexistas, y comprar solamente
bienes de comercio justo, tiene tanta razón para comportarse de acuerdo con estas normas en el
extranjero como en casa. Efectivamente, consideraciones similares estarían detrás de su recono-
cimiento del valor de seguir las leyes de un país extranjero, aunque no ha tenido ningún rol en
enmarcarlas. Asimismo, en la medida en la que los ciudadanos del país anfitrión están motivados por
tales consideraciones, deberían actuar tan cívicamente hacia los visitantes como lo hacen hacia sus
conciudadanos. Si le agrada tanto el país que decide encontrar un empleo y quedarse por un tiempo,
entonces probablemente pagará impuesto sobre sus ingresos y será protegida por la legislación
laboral y posiblemente incluso disfrute ciertos beneficios sociales. Por supuesto, en la práctica un
número de factores contingentes pueden poner a los no-ciudadanos en desventaja comparados con
muchos ciudadanos en el ejercicio de sus derechos – especialmente si no son fluidos en el idioma
local. Pero este tipo de desventajas no son el resultado directo de no poseer un status de ciudadano.
Después de todo, los ciudadanos naturalizados podrían estar en prácticamente la misma situación
con respecto a muchos de ellos. Ni le impedirían, como individuo trabajador y amable, considerada
con los demás, convertirse en un valuado pilar de la comunidad local, respetada por sus vecinos.
¿Por qué, entonces, molestarse con ser capaz de votar, realizar labor de jurado, y varias otras tareas
que muchos ciudadanos encuentran onerosas – especialmente si es posible que ella nunca necesite
alguno de los derechos adicionales que gozan los ciudadanos?
Existen dos razones por las cuales debería estar preocupada – ambas resaltan por qué la ciudadanía
en el sentido político es importante. Primero, a diferencia de los ciudadanos, no posee un derecho
indiscutido de entrar o permanecer en este país, y si cayera en desgracia con las autoridades podrían
negarle la entrada o deportarle. Como veremos en capítulos subsecuentes, este es un derecho central
en una era en la que mucha gente es apátrida como resultado de la guerra o de regímenes opresivos
en sus países de origen, o son llevados por pobreza severa a buscar una vida mejor en otro lado. Pero
de cierta forma esto aún plantea la pregunta de por qué debería querer convertirse en ciudadana en
vez de simplemente una residente permanente. Después de todo, la mayoría de países democráticos
reconocen un deber humanitario de ayudar a aquellos en necesidad extrema y han establecido
acuerdos internacionales acerca de los solicitantes de asilo para prevenir que individuos sean re-
chazados o deportados a países donde su vida estaría en riesgo. Cada vez más, también existen
derechos reconocidos internacionalmente para residentes de largo plazo o “denizens” como se les
ha llegado a llamar. Si ella ha entrado al país de forma legal y es un individuo que se guía por la ley,
de forma que no hay prospectos para ser deportada, ¿entonces por qué no sólo disfrutar la vida bajo
su régimen bien ordenado? Aquí viene la segunda razón. Porque las cualidades que a ella le gustan
de este país surgen en gran parte de su carácter democrático. Incluso el status de cuasi-ciudadanía
que ha llegado a poseer bajo la ley internacional es el producto de acuerdos internacionales que son
promovidos y mantenidos confiablemente sólo por estados democráticos. Y el que sean democracias
depende a su vez de que al menos una porción significativa de ciudadanos dentro de tales estados

1.2 Los componentes de la ciudadanía: hacia una definición 23
lleven a cabo su deber y participen en el proceso democrático.
Como señalé arriba, un número de ciudadanos en aumento no se molestan en participar. Ya
sea que sienten es fútil hacerlo o están contentos con montarse en los esfuerzos de los demás. Es-
tán equivocados. Puede bien ser que, como está organizada en el presente, la democracia queda
corta de las expectativas que los ciudadanos tienen de ella, que sienten que su involucramiento
tiene poco o ningún efecto. Sin embargo, esa visión no es tanto un argumento para abandonar la
democracia como lo es para buscar mejorarla. Uno sólo necesita comparar la vida bajo cualquier
democracia establecida, aunque imperfecta como todas lo son, con aquella bajo cualquier régimen
no democrático existente para darse cuenta que la democracia hace una diferencia de la cual la
mayoría de ciudadanos obtienen beneficios tangibles. La gente carece de respeto por sí misma y
posiblemente también de respeto por otros, en un régimen bajo el que no tienen la posibilidad de
expresar sus puntos de vista y ser tomados en cuenta, sin importar que tan benévola y eficientemente
sea conducido. Los gobernantes no necesitan seguir viendo a los gobernados como iguales, con
derecho a dar una opinión y a tener sus intereses en consideración en los mismos términos que
todos los demás. Y así no necesitan tomarlos en cuenta. La ciudadanía democrática cambia la forma
en que se ejerce el poder y las actitudes de los ciudadanos entre sí. Porque la democracia nos da
una parte en gobernar y ser gobernados en las formas indicadas arriba, la ciudadanía nos permite
ambos, controlar a nuestros líderes políticos y controlarnos a nosotros mismos y colaborar con
nuestros compañeros ciudadanos en una base de igual atención y respeto. En contraste, el residente
permanente de mi ejemplo es sólo un súbdito tolerado. Ella puede expresar sus puntos de vista pero
no tiene derecho a que sean escuchados en igualdad con los de los ciudadanos.
1.2. Los componentes de la ciudadanía: hacia una definición
La ciudadanía, por tanto, tiene una relación intrínseca con la política democrática. Involucra
membresía en un club exclusivo – aquellos que toman las decisiones clave acerca de la vida colec-
tiva de una comunidad política dada. Y el carácter de esa comunidad en muchas formas refleja lo
que la gente hace de ella. En particular, su participación o falta de ella juega un rol importante en
determinar que tanto, y en que formas, trata a la gente como iguales. Tres componentes ligados
de la ciudadanía emergen de este análisis – membresía de una comunidad política democrática,
los beneficios colectivos y derechos asociados con la membresía, y participación en los procesos
políticos, económicos y sociales de la comunidad – todos los cuales se combinan de diferentes formas
para establecer una condición de igualdad cívica.
El primer componente, membresía o pertenencia, concierne a quién es un ciudadano. En el
pasado, muchos han sido excluidos, sean del interior o del exterior, de la comunidad política. Exclu-
siones internas han incluido a aquellos designados como inferiores naturales con bases raciales,

de género u otros; o como no calificados debido a carencia de propiedades o educación; o como
descalificados por haber cometido un crimen o volverse desempleado, indigente o enfermo mental.
Así en la mayoría de democracias establecidas las mujeres obtuvieron el voto mucho después de
haber alcanzado el sufragio universal masculino, antes del cual muchos trabajadores eran excluidos,
mientras que los prisioneros a menudo pierden su derecho a votar, como lo hace – por defecto –
cualquiera que no tenga un domicilio fijo. Muchos de estos motivos internos de exclusión han sido
desechados como sin fundamento, mientras que otros permanecen como conflictos vivos, así como
la efectividad desigual del derecho a votar entre diferentes grupos. Sin embargo, mucha atención
reciente se ha concentrado en las exclusiones externas de refugiados e inmigrantes. Aquí, también,
han existido cambios hacia políticas más incluyentes en ambos niveles doméstico e internacional,
aunque significativas medidas excluyentes persisten o han sido introducidas recientemente. Aun
así, los actuales altos niveles de migración internacional, aunque no sin precedente, han sido sufi-
cientemente intensos y prolongados y de tal alcance a nivel mundial como para haber forzado un
gran replanteamiento de los criterios de ciudadanía.
Como veremos en capítulos posteriores, ninguno de estos criterios prueba ser sin complicaciones.
Ciudadanía implica la capacidad de participar en ambas la vida política y socioeconómica de la
comunidad. Sin embargo, la naturaleza de esa participación y las capacidades que demanda han
variado con el tiempo y permanecen como objeto de debate. Los ciudadanos deben estar también
dispuestos a verse a sí mismos en un sentido como pertenecientes al estado particular en donde
residen. Como mero mínimo, deben reconocerlo como un centro de poder legítimo para regular
su comportamiento, demandar impuestos, y así sucesivamente, a cambio de proveerles de varios
bienes públicos. Qué tanto se deben también identificar con sus conciudadanos es un asunto di-
ferente. Una democracia funcional ciertamente requiere algunos elementos de una cultura cívica
común: notablemente, amplia aceptación de la legitimidad de las prevalecientes reglas de la política
y probablemente un lenguaje o lenguajes comunes para el debate político. Un grado de confianza y
solidaridad entre ciudadanos también prueba ser importante si todos van a colaborar en producir
los beneficios colectivos de la ciudadanía, más que algunos intentando montarse en los esfuerzos de
otros. La medida en la que tales cualidades dependen de que los ciudadanos posean una identidad
compartida es un asunto más discutido, pero crucial, mientras las sociedades se vuelven cada vez
más multiculturales.
El segundo componente, los derechos, ha sido visto a menudo como el criterio definitorio de
ciudadanía. Filósofos políticos contemporáneos han adoptado dos acercamientos principales para
identificar estos derechos. Un primer acercamiento busca identificar aquellos derechos que los
ciudadanos deberían reconocer si se han de tratar entre sí como individuos libres dignos de igual
atención y respeto. Un segundo acercamiento intenta, más modestamente, simplemente identificar
los derechos que son necesarios si los ciudadanos van a participar en la toma de decisiones democrá-
tica en términos de libertad e igualdad. Ambos acercamientos prueban ser problemáticos. Incluso si

1.2 Los componentes de la ciudadanía: hacia una definición 25
los más comprometidos demócratas aceptan en términos generales la legitimidad de uno u otro de
estos recuentos de derechos ciudadanos como implícitos en la mera idea de democracia, llegan a
muy diferentes conclusiones acerca de los derechos precisos que cada uno de estos acercamientos
pudiera generar. Estas diferencias reflejan ampliamente las varias divisiones ideológicas y de otro
tipo que forman el plano de la política democrática contemporánea. Así los neoliberales son proclives
de considerar el libre mercado como suficiente para mostrar a los individuos igualdad de atención y
respeto con respecto a sus derechos sociales y económicos, mientras que un socialdemócrata es
más proclive a desear ver un servicio de salud mantenido de forma pública y también un sistema
de seguridad social. De forma similar, algunas personas pudieran abogar por un sistema dado de
representación proporcional como necesario para garantizar el derecho igualitario al voto de un
ciudadano, otros ven la pluralidad del sistema de primera vuelta como suficiente o incluso, en
algunos aspectos, superior. Como resultado de estos desacuerdos, los derechos de ciudadanía de-
ben ser vistos, tal vez algo paradójicamente, como sujeto de las decisiones de los ciudadanos mismos.
Esa paradoja parece menos aguda, sin embargo, una vez que notamos que crear derechos como
la consideración primaria es en varios respectos demasiado reductiva. Tendemos a ver los derechos
como atribuciones individuales - son reclamos que los individuos pueden hacer en contra de otros,
incluidos los gobiernos, a ciertos estándares de decencia en la forma en que son tratados.
Aun así, aunque los derechos se adjuntan a individuos, tienen una dimensión colectiva importante
que el lazo con la ciudadanía sirve para resaltar. Lo que hace que funcione cualquier conjunto de
derechos no es el apelar a los derechos como tal sino a los argumentos de por qué la gente tiene
esos derechos. La mayoría de estos argumentos tienen dos elementos. Primero, apelan a ciertos
bienes como importantes para que los seres humanos sean capaces de llevar una vida que refleje
sus propias decisiones libres y esfuerzo – usualmente la ausencia de coerción por otros y ciertas
precondiciones materiales para la acción, tales como comida, techo y salud. Segundo, y de for-
ma más importante desde nuestro punto de vista, implican que las relaciones sociales deben ser
tan organizadas que aseguremos estos derechos en forma igualitaria para todos. Por tanto, los
derechos son bienes colectivos en dos sentidos importantes. Por una parte, asumen que todos
compartimos un interés en ciertos bienes como importantes para que nosotros seamos capaces
de moldear nuestras propias vidas. Por otra parte, estos derechos sólo pueden ser provistos por
gente que acepta ciertos deberes cívicos que aseguran que sean respetados, incluyendo cooperar
para establecer apropiados acuerdos colectivos. Por ejemplo, si tomamos la seguridad personal
como un bien humano compartido indiscutido, entonces un derecho a este bien sólo puede ser
protegido si todos se abstienen de interferencia ilegitima con otros y colaboran para establecer
un sistema legal y fuerza policial que sostenga ese derecho de una manera justa que trate a todos
como iguales. En otras palabras, regresamos a los argumentos que establecen la prioridad de la
ciudadanía política presentada previamente. Porque los derechos dependen de la existencia de
alguna forma de comunidad política en la cual los ciudadanos busquen términos justos de asocia-
ción para asegurar esos bienes necesarios para que ellos persigan sus vidas en términos igualitarios
con otros. Por tanto, la asociación de derechos con los derechos de ciudadanos democráticos, con

la ciudadanía misma formando el derecho de derechos porque es el “derecho a tener derechos”
– la capacidad de institucionalizar los derechos de los ciudadanos en una apropiada forma igualitaria.
El tercer componente, participación, aparece aquí. Llamar a la ciudadanía el “derecho a tener
derechos” indica cómo el acceso a numerosos derechos depende de la membresía a una comunidad
política. Sin embargo, muchos activistas de derechos humanos han criticado el carácter exclusivo
de la ciudadanía por esta precisa razón, manteniendo que los derechos deberían estar disponibles
para todos en forma igual sin importar donde se nace o se vive. Como resultado, algunas veces han
argumentado en contra de cualquier límite en el acceso a la ciudadanía. Los derechos deberían
trascender las limitaciones de cualquier comunidad política y no depender ya sea de la membresía
o participación. Aunque existe mucha justicia en estas críticas, son deficientes en tres aspectos
principales.
Primero, los ciudadanos de democracias bien conducidas gozan de un nivel y rango de atribucio-
nes que se extienden más allá de lo que la mayoría de gente caracterizaría como derechos humanos
– esto es, derechos que nos son atribuidos simplemente por motivos humanitarios. Por supuesto, se
podría argumentar con alguna justificación que muchos de estos países se han beneficiado de la
explotación indirecta o directa de estados más pobres, a menudo no democráticos, y varios abusos
relacionados a derechos humanos, tales como venta de armas a sus gobernantes autoritarios. Recti-
ficar estos abusos, sin embargo, aún permitiría diferenciales significativos de riqueza entre países.
En segunda, los derechos también resultan de las acciones positivas de los ciudadanos mismos y
sus contribuciones a los bienes colectivos de su comunidad política. En este aspecto, la ciudadanía
forma el “derecho a tener derechos” al poner en las propias manos de los ciudadanos la habilidad
de decidir cuales derechos van a proveer y de qué forma. Algunos países podrían elegir tener altos
impuestos y una salud pública, educación y esquemas de seguridad social generosos, digamos, otros
tener menores impuestos y proveer públicamente estos bienes de forma menos generosa, o más
gasto en cultura o en policía y las fuerzas armadas. Finalmente, nada de lo anterior excluye reconocer
el “derecho a tener derechos” como un derecho humano que crea una obligación de parte de los
estados democráticos existentes para ayudar en vez de obstruir procesos de democratización en paí-
ses no democráticos, dar socorro a refugiados y tener procedimientos de naturalización igualitarios
y no discriminatorios para trabajadores migrantes dispuestos a comprometerse con los deberes de
ciudadanía de sus países adoptivos.
Así que membresía, derechos y participación van juntos. Es a través de ser un miembro de una
comunidad política y participar en términos iguales en la creación del marco de su vida colectiva
que disfrutamos derechos de perseguir nuestras vidas individuales en términos justos con otros. Si
ponemos estos tres componentes juntos, llegamos a la siguiente definición de ciudadanía:
Ciudadanía es una condición de igualdad cívica. Consiste de membresía en una comuni-
dad política donde todos sus ciudadanos pueden determinar los términos de cooperación

1.3 La paradoja y dilema de la ciudadanía 27
social sobre una base de igualdad. Este status no sólo asegura derechos iguales en el disfrute
de los bienes colectivos provistos por la asociación política sino también involucra deberes
iguales en promover y sustentarlos – incluyendo el bien de la ciudadanía democrática
misma.
1.3. La paradoja y dilema de la ciudadanía
Anteriormente sugerí que la ciudadanía involucra una paradoja encapsulada en verla como el
“derecho a tener derechos”. Esa paradoja consiste en que nuestros derechos como ciudadanos
dependen de ejercer nuestro derecho ciudadano básico a la participación política en cooperación
con nuestros pares ciudadanos. Debido a que nuestros derechos derivan de las políticas colectivas
sobre las que decidimos para resolver problemas comunes, tales como proveer seguridad personal
con una fuerza policial y sistema legal. Más aún, una vez instauradas, estas políticas sólo operaran si
continuamos cooperando para mantenerlas a través de pagar impuestos y respetando los derechos
de otros que derivan de ellas. Así los derechos involucran deberes – siendo no menor, el deber de
ejercer los derechos políticos de participar del cual dependen todos nuestros otros derechos. Ésta
paradoja da lugar a su vez al dilema que puede afectar mucho del comportamiento cooperativo.
O sea, que estaremos tentados a escapar de nuestros deberes cívicos si sentimos que podemos
disfrutar los bienes colectivos y los derechos que proveen confiando en que otros hagan su parte
en vez de ejercerlos nosotros mismos. Y mientras más ciudadanos actúen de esta forma, menos
confiarán sus compañeros ciudadanos en colaborar con ellos. Acuerdos colectivos se verán cada
vez menos confiables, incitando a la gente a abandonar la ciudadanía en favor de otras formas, más
individualistas, de asegurar sus intereses.
Éste dilema prueba ser particularmente agudo si el bien en cuestión tiene las cualidades asociadas
con lo que técnicamente se conoce como un “bien público” – esto es, un bien, tal como ilumina-
ción pública, del que a nadie se puede excluir de sus beneficios, sin importar si contribuyeron a
mantenerlo o no. En tales casos, existirá una tentación para los individuos de “montarse” en los
esfuerzos de otros. Así, si los vecinos a cualquier lado de mi casa pagan por iluminación pública,
ellos no serán capaces de evitar que me beneficie de ello, incluso si yo decido no ayudarles con
los costos. En muchos aspectos, la democracia opera como un bien público de este tipo y de igual
forma se enfrenta a la práctica abusiva1 del aprovechamiento desleal. El costo de informarte y emitir
tu voto es inmediato y es percibido inmediatamente por cada individuo, mientras los beneficios
son bastante menos tangibles e individualizados, así como las desventajas de no votar. Tú vas a
ganar viviendo en una democracia sea que votes o no, mientras cualquier voto individual contribuye
muy poco a sostener instituciones democráticas. Y las desventajas de la democracia – las políticas y
políticos que a la gente desagradan – tienden a ser más evidentes que sus virtudes, las cuales son
difusas, y en países recientemente democratizados, a menudo son de largo plazo. Como resultado,
1
Nota de la traductora: el término original es quandary y carece de una traducción directa al español.

la tentación de aprovecharse deslealmente es grande.
De hecho, los politólogos solían estar confundidos acerca de por qué los ciudadanos se tomaban
siquiera la molestia de votar – parecía irracional. Dada la muy pequeña posibilidad de que el voto de
cualquier persona vaya a hacer una diferencia en el resultado de la elección, difícilmente parece
que valga la pena el esfuerzo. Incluso el miedo de que la democracia pudiera colapsar debería tener
poco efecto en este razonamiento egocentrista. Como individuo, aún paga para el aprovechado
confiar en los esfuerzos de otros. Después de todo, si otros fallan en hacer su parte, tendrá poco
caso que el aprovechado la haga. En el pasado, parece que los ciudadanos simplemente no eran
tan estrechamente instrumentales en su razonamiento. Parecen haber valorado la oportunidad de
expresar sus puntos de vista en conjunto con otros. El miedo creciente, simbolizado por el descenso
en el voto, es que tal mentalidad cívica ha disminuido, con los ciudadanos volviéndose más egoístas
y calculadores en sus actitudes, no sólo hacia la participación política sino también hacia los bienes
colectivos que las autoridades políticas existen para proporcionar. También han sentido que sus pa-
res ciudadanos y políticos están de igual forma preocupados sólo por sus propios intereses. Estudios
electorales nacionales americanos, por ejemplo, revelan que durante los pasados 40 años la mayoría
de ciudadanos americanos han llegado a sentir que el gobierno favorece algunos pocos grandes
intereses en lugar de aquellos de todos, aunque el porcentaje ha fluctuado entre mínimos de 24 % y
19 % en 1974 y 1994 respectivamente que creen que benefició a todos, a máximos de 39 % y 40 % en
1984 y 2004. De forma similar, una encuesta de opinión británica de 1996 reveló que un apabullante
88 % de encuestados creía que los Miembros del Parlamento servían a intereses diferentes a los de
sus constituyentes o a los del país – con 56 % contestando que simplemente servían a su propia
agenda.
Éste cambio en las actitudes y percepciones de la gente, presenta un desafío mayúsculo a la prác-
tica y propósito de la ciudadanía. La mayoría de los bienes colectivos que los ciudadanos colaboran
para mantener y de los que dependen sus derechos, son sujeto del dilema de bienes públicos descrito
arriba. Así como votar, el costo del impuesto que yo pago para mantener a la policía, caminos, es-
cuelas y hospitales parecerá de alguna forma más directo y personal que los beneficios que obtengo
de estos bienes, y una simple gota en el océano comparado con los billones necesarios para pagar
por ellos. Así como la democracia, éstos bienes también tienden a estar disponibles para todos los
ciudadanos sin importar cuánto pagaron o, efectivamente, siquiera si han pagado del todo. Cierto,
éstos bienes no tienen la cualidad precisa de bienes públicos – algún nivel de exclusión es posible. Sin
embargo, sería a la vez ineficiente y potencialmente crearía grandes injusticias el hacerlo. Más aún,
en numerosas formas indirectas, todos nos beneficiamos de un buen sistema de transporte, de una
población saludable y bien educada, y de disfrutar otros y nosotros mismos de seguridad personal.
Dicho eso, la gente siempre se inclinará naturalmente a preguntarse si están obteniendo el valor de
su dinero o si están contribuyendo más allá de su justa parte. Tales preocupaciones son proclives a
ser particularmente agudas si la gente tiene poco sentido de solidaridad entre sí o cree que otros no

son dignos de confianza, especialmente cuando se trata de la clase de medidas de redistribución
necesarias para apoyar la mayoría de derechos sociales. Consecuentemente, la inducción de adoptar
un comportamiento independiente, no cooperativo, para alcanzar ventajas aparentemente seguras y
a corto plazo será grande – incluso si, como a menudo será el caso, tales decisiones tienen el perverso
efecto a largo plazo de resultar ser más costosas o menos benéficas no sólo para la comunidad como
un todo sino incluso para el mayor de los individuos que han tomado distancia.
Ésta tendencia ha sido más visible dentro de las democracias desarrolladas donde los ciudadanos
con mayor riqueza se involucran en acuerdos privados en cada vez más áreas, desde educación y
salud hasta pensiones e incluso seguridad personal, con frecuencia en detrimento de la provisión
pública en el proceso. De esta forma, la gente ha optado por enviar a sus hijos a escuelas privadas,
contratado seguros de salud privados, empleado firmas de seguridad privada para vigilar sus ve-
cindarios amurallados, y han buscado pagar menos en impuestos para esquemas públicos. Pero el
resultado neto ha sido con frecuencia que el costo de la educación, salud y seguridad se ha incre-
mentado debido a que la proliferación de diferentes esquemas de seguros privados ha demostrado
ser menos eficiente, mientras la empobrecida provisión pública trae consigo un número de costosos
problemas sociales – una fuerza laboral menos educada y saludable, más crimen, etc.
Los gobiernos han respondido a este desarrollo en cuatro formas principales. Primero, han privati-
zado parcialmente algunos de estos servicios, en apariencia si no siempre de fondo. Una consecuen-
cia de que, ya sea técnicamente imposible o moralmente injusto, excluir a la gente de los beneficios
de “bienes públicos” es que los incentivos estándar del mercado no operan. Las compañías no tienen
razón para competir por clientes mediante la oferta de menores precios o mejores productos si
no pueden limitar el disfrute de un bien a sólo aquellos que han pagado por él. Los gobiernos han
intentado solucionar este problema a través de hacer que las compañías compitan periódicamente
por el contrato de proporcionar un servicio público dado y mediante intentar garantizarle a los
ciudadanos ciertos derechos como clientes. Al hacer esto, han enfatizado el rol del estado como un
regulador en vez de necesariamente un proveedor de servicios. El objetivo es garantizar que ciertos
estándares y niveles de provisión sean cumplidos, sin importar que sea un proveedor público o
privado quien en realidad ofrezca el servicio en cuestión. De esta forma, los gobiernos han intentado
dar confianza a los ciudadanos de que se prestará tal atención en obtener el valor por dinero y
satisfacer sus requerimientos como se haría en el caso de que estuvieran comprando el servicio
por su cuenta. Su segunda respuesta ha complementado esta estrategia a través de enfatizar las
responsabilidades de los ciudadanos – especialmente de aquellos que son receptores netos del apoyo
del estado. Por ejemplo, un número de estados han obligado a los receptores de beneficios de segu-
ridad social a estar disponibles para y activamente buscar trabajo, involucrarse en recapacitación, y
posiblemente realizar varias formas de servicio comunitario. Mediante tales medidas, han intentado
reafirmar a los contribuyentes netos al sistema que todos están cargando su propio peso y al hacerlo
mantienen su alianza con los acuerdos colectivos. Tercero, han adoptado un acercamiento cada

vez más comercial a la práctica de la política electoral misma. Han realizado estudios de consumo
en cuanto a las preferencias de los ciudadanos e intentado convencerles a través del branding y
publicidad. Finalmente, han intentado vencer el cinismo acerca del uso del poder estatal para apoyar
el interés público mediante la despolitización de los estándares y la regulación de los mercados
económicos y políticos en semejanza a cuerpos supuestamente imparciales, inmunes a intereses
propios, tales como bancos independientes y las cortes.
Éstas políticas han tenido resultados mixtos. En su mayor parte, han sido más exitosos para aque-
llos servicios que pueden ser más completamente privatizados, tales como algunos de los servicios
anteriormente públicos como el gas, electricidad, y teléfonos, y donde existe un criterio razonable-
mente claro y técnico de cómo debería ser un buen servicio y cómo podría obtenerse. Para otros
bienes – particularmente aquellos donde los imperativos para abastecimiento público son tanto
morales como económicos, y el abandono hacia acuerdos privados es comparativamente fácil, tales
como salud o educación – un retiro parcial de, y consecuente atenuación de, servicios públicos ha
ocurrido en muchos estados democráticos.
Mientras tanto, la desilusión con la política ha crecido. Los ciudadanos sienten cada vez más que
los políticos harán cualquier cosa por obtener su voto y una vez en el poder lo emplean de forma
egoísta e inepta. La solidaridad cívica ha disminuido en consecuencia, mientras las inequidades
han crecido entre grupos sociales. Mientras las secciones de la sociedad mejor educadas y más
adineradas han empujado a los gobiernos y políticos a hacer cada vez menos, las secciones más
pobres, que les resulta más difícil organizarse en todo caso, se han retirado del todo cada vez más de
la política. El problema parece ser de dos partes. Por una parte, los ciudadanos han adoptado una
visión más orientada al consumidor y crítica de la política democrática. Han tomado una postura más
egoísta, asumiendo que otros, sus pares ciudadanos, políticos y aquellos en el sector público, más
generalmente, lo hacen así. Por otra parte, los políticos igualmente han tratado a los ciudadanos más
como consumidores y han mercantilizado el sector público donde ha sido posible y han actuado ellos
mismos más bien como cabezas de empresas rivales. Los comentaristas difieren acerca de qué fue
primero, pero deben aceptar que estos dos desarrollos se han alimentado entre sí, produciendo cada
vez más desencanto con la política democrática. En lugar de ser vistos como medios de acercar a los
ciudadanos en búsqueda de aquellos intereses públicos de los cuales se benefician colectivamente,
la política ha llegado a ser vista como un mecanismo ineficiente para que los individuos persigan
sus intereses privados.
La globalización ha sido ampliamente percibida como agravante promotora de ambas fuentes de
desafecto político. Que muchos bienes públicos, desde la seguridad contra el crimen a la estabilidad
monetaria, puedan ser obtenidos solamente mediante mecanismos internacionales ha añadido
al desafecto cívico y la creencia en las deficiencias de las medidas políticas. Las organizaciones
internacionales son inevitablemente más distantes de los ciudadanos que sirven. El tamaño importa,

y es mucho más difícil sentir solidaridad con grupos muy grandes y altamente diversos con quienes
uno tiene pocas, si alguna, referencias compartidas sean culturales u otras, y difícilmente cualquier
interacción directa. Como resultado, el comportamiento individualizado de corto plazo es mucho
más probable. De forma simple, engañar a extraños es más fácil que a gente que ves todos los días y
con la que continuarás interactuando en el futuro previsible. Mientras más complejas y globalizadas
sean las sociedades, más nos convertimos todos en extraños entre nosotros. También se vuelve
más difícil influenciar o llamar a cuentas a los políticos. Tu voto es uno entre millones en vez de
entre miles, y es más difícil combinarse con otros en grupos que compartan nuestros intereses y
preocupaciones que sean de tamaño suficiente para influenciar a aquellos con poder. De nuevo, los
mercados y formas débiles de regulación despolitizada han llegado a ser vistos como más competen-
tes e imparciales que soluciones políticas colectivas.
La Unión Europea (UE), la organización internacional más desarrollada del mundo, refleja bien
estos dilemas y respuestas. A pesar de tener elecciones y un parlamento, los políticos europeos son a
la vez escasamente conocidos y la gente no confía en ellos, mientras que la participación electoral
es mucho menor que aquella para elecciones nacionales de los estados miembro e igualmente en
declive. Por mucho, los ciudadanos han permanecido atados a sus alianzas nacionales o subnacio-
nales y principalmente, y cada vez más, ven a la UE en términos estrechamente egoístas ya sean
benéficos o no a su país o grupo económico. Los partidos políticos europeos existen mayormente
como bloques electorales de partidos nacionales dentro del Parlamento Europeo, mientras la vasta
mayoría de organizaciones de la sociedad civil trans-europeas son pequeñas, y los lobbies residentes
en Bruselas, con pocos si algún miembro e invariablemente dependientes económicos de la UE.
Mientras tanto la UE cada vez más ha buscado legitimarse a sí misma a través de medios no políticos,
notablemente apela a supuestos valores “europeos”, tales como derechos, por un lado, y como un
regulador económico eficiente, efectivo, igualitario y despolitizado, por el otro.
Avances en la UE son el espejo de lo que ha pasado en la mayoría de estados democráticos estableci-
dos, incluyendo aquellos fuera de Europa, tales como los Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva
Zelanda. Preocupaciones acerca de un declive en actitudes cívicas y votación ha producido un temor
con el colapso del “capital social” – el hábito de colaborar y unirse a otros, resumido en la observación
de Robert Putnam de que los americanos ya no van a jugar bolos de diez pinos en equipos sino cada
vez más “juegan en solitario”. Se teme que la migración aumentada y creciente multiculturalidad
también hayan reducido el sentimiento comunitario basado en una cultura común. Como resultado,
los gobiernos han buscado inculcar un sentimiento de pertenencia nacional y cívica a través de
un énfasis aumentado en la educación ciudadana en las escuelas y para inmigrantes que buscan
naturalizarse. Ésta enseñanza usualmente ha enfatizado la cultura nacional concebida ampliamente
en vez de una cultura política en el sentido democrático más estrecho. De manera similar, han
afirmado cada vez más el haber despolitizado decisiones importantes – entregando la fijación de
tasas de interés a los bancos nacionales, enfatizando la deferencia a las cortes constitucionales en

asuntos de protección de derechos, y usando reguladores independientes para supervisar no sólo
los anteriores servicios públicos, tales como el gas y agua, sino también muchas otras áreas sociales
y económicas, tales como la jurisprudencia. En estas formas, han tratado de separar membresía y
derechos de la participación.
Sin embargo, es dudoso que tales intentos sean efectivos. Las comunidades políticas y derechos
por igual están construidos y sustentados por las actividades de los ciudadanos. La gente se siente
ligada a otros entre sí y por la ley solamente si se consideran a sí mismos como involucrados en darle
forma a sus relaciones mutuas y al estado a través de su habilidad de influenciar las reglas, políticas y
a los políticos que gobiernan la vida social. Efectivamente, tienen bases firmes para creer que no son
iguales cívicos desprovistos de esa capacidad. De tal forma los llamados a la comunidad política o
derechos no crearán ciudadanía por ellos mismos porque son los productos de la acción ciudadana
a través de la participación política. La gente no sentirá ningún sentimiento de propiedad sobre
ellos. Los tres componentes de la ciudadanía se erigen y caen juntos.
Ambos, cambios sociales y económicos y las respuestas políticas a ellos están poniendo en entre-
dicho la mera posibilidad de ciudadanía, por tanto. Éste libro explora aún más estos retos. Iniciamos
en el Capítulo 2 esbozando el desarrollo histórico de la ciudadanía desde las ciudades estado de
la antigua Grecia a los estados nación del siglo 20. En muchos aspectos, esta historia provee los
recursos para el pensamiento actual acerca de ciudadanía. Capítulos 3, 4 y 5 entonces examinan
membresía, derechos y participación a su vez, notando cómo cada uno está siendo transformado en
formas que están cambiando el carácter y tal vez la posibilidad de ciudadanía hoy. A todo lo largo
subrayo la necesidad de ver estos tres elementos como un paquete, con la participación política
ofreciendo el pegamento indispensable que los mantiene unidos.

2
La (Problemática) Invocación de la Sociedad Civil
Norbert Lechner
Tomado de: Perfiles Latinoamericanos, 1994, 5, págs.
131-144.
2.1. El Llamado a Fortalecer La Sociedad Civil
E
E� �� Ú�� Ñ�� A�É�� L�� una fuerte y persistente invoca-
ción de la sociedad civil.1 Existen buenas razones para tal recuperación de un término clásico
del pensamiento político.
1
El llamado al fortalecimiento de la sociedad civil surge a mediados de los años setenta a raíz de
los golpes militares en el Cono Sur. Se recurre entonces al término con intención polémica para
explicitar la antinomia básica: la sociedad civil se contrapone al Estado autoritario. La invocación de
la sociedad civil tiene una clara connotación antiautoritaria.2 Denuncia a un Estado que viola los
derechos humanos, reprime la participación ciudadana y desmantela las organizaciones sociales.
Expresa una autodefensa, que da voz a un cuerpo social violentado, pero también traza el clivaje
principal de la lucha política. La referencia a la sociedad civil permite no sólo llamar a la resistencia,
sino que dar nombre al nosotros que se convoca. Alude a la ciudadanía en un lenguaje no político.y
al margen del sistema de partidos. Aunque usado muchas veces como sinónimo de democracia,
1
Desde que llegué a México estuve merodeando el tema hasta que me llegó el impulso final del libro de Helmut Dubiel.
Ungewissheit und Politik, Frankfurt: Suhrkamp, 1994; de cuyo capitulo sobre las metamorfosis de la sociedad civil tomó
muchos argumentos.
2
Véase, por ejemplo, Flisfisch, Ángel. Notas acerca de La idea del reforzamiento de la sociedad civil, Documento
FLACSO 16, Santiago, 1981.

34 La (Problemática) Invocación de la Sociedad Civil
la noción de sociedad civil no carga con las connotaciones negativas que produjo el fracaso de los
anteriores gobiernos democráticos y esquiva los conflictos partidistas. Juega con la ambigüedad; se
sustrae a la prohibición legal y el tabú que pesa sobre toda actividad política a la vez que impulsa
una movilización social. La perspectiva antiautoritaria se apoya, por otra parte, en la contraposición
de un poder cívico al gobierno militar. Resalta la distinción entre civiles y militares para apelar al
conjunto de la civilidad. La alusión a la categoría social de civil busca romper con los anteriores
clivajes del sistema político y perfilar una mayoría si no opuesta, al menos diferente a las fuerzas
armadas.
2
El concepto de sociedad civil se refiere primordialmente a la relación sociedad-Estado. Pero su uso
reciente pretende además llamar la atención sobre los cambios en la sociedad misma. Ofrece una
lectura crítica de la nueva estructura social que emerge en América Latina del ajuste de las estructuras
económicas. La liberalización de los mercados, la apertura del comercio exterior, la reducción del
gasto fiscal y la privatización de las empresas públicas provocan una drástica reorganización de la
vida social; junto a la acelerada globalización de los circuitos comerciales y financieros así como de
los procesos tecnológicos, estilos de vida y ámbitos culturales tiene lugar un acentuado proceso de
segmentación en el interior de cada sociedad. En nuestra región las dinámicas de la economía capita-
lista de mercado se imponen brutalmente, apenas amortiguadas por mecanismos compensatorios y
sistemas de seguridad social. Los lazos afectivos y las formas simbólicas de comunidad se disgregan.
En este contexto el llamado al fortalecimiento de la sociedad civil se contrapone a la desintegración del
tejido social. Alude no sólo a los derechos políticos cercenados por el autoritarismo, sino igualmente
a los derechos sociales e intereses materiales vulnerados por las políticas de modernización.
3
La invocación de la sociedad civil significa una interpelación de los nuevos actores sociales. Pode-
mos distinguir dos perspectivas. El enfoque liberalista, más que liberal, festeja la modernización
como una revolución silenciosa que libera la iniciativa privada de la tutela estatal y que ofrece a la
libertad individual todas las oportunidades de creatividad. Incluso la informalización de la actividad
económica es vista como un potencial de desarrollo empresarial.3 Fortalecer a la sociedad civil
significa, según esta interpretación, hacer de la empresa privada el motor del desarrollo social. Desde
un punto de vista opuesto, podríamos denominarlo comunitarista, la invocación de la sociedad civil
apunta a los nuevos movimientos sociales.4 La reorganización de la sociedad es interpretada en
función del surgimiento de formas renovadas de acción colectiva que incorporan nuevos puntos de
3
De Soto, Hernando. El Otro Sendero, Lima: El Barranco, 1986.
4
Entre una amplia bibliografía de notoria influencia tourainiana, véase Calderón, Fernando (comp.). Los movimientos
sociales ante la crisis, Buenos Aires: CLACSO, 1986 y el número especial de la Revista Mexicana de Sociología 4/89,
especialmente el artículo de Zermeño, Sergio, .El regreso del líder”.

2.1 El Llamado a Fortalecer La Sociedad Civil 35
vista e intereses. En lugar de identificar la sociedad civil con la sociedad de mercado se destaca, por
el contrario, el desarrollo de redes de solidaridad que contrarrestan las fuerzas del mercado.
4
El recurso a la sociedad civil adquiere notoriedad política por su inserción en la reorientación
estratégica de la izquierda. El fracaso de la concepción revolucionaria de la acción política, evidente
en los años setenta, obliga a las izquierdas latinoamericanas a repensar la esquiva noción de lo
popular y a buscar otra relación entre lo político y lo social. El enfoque gramsciano facilita una salida
al encierro leninista y amplía la mirada para abarcar tanto al Estado como a la sociedad.5 Aun así,
los partidos de izquierda encuentran dificultades en dar cuenta de las grandes transformaciones
sociales de los últimos años y en aprovechar el confuso proceso social de democratización.6 De
modo disímil y desequilibrado los procesos de modernización revolucionan el orden heredado —tan
marcado por el mundo rural y señorial— y van generando un país diferente, que no se reconoce en
los partidos políticos. Al invocar a la sociedad civil las izquierdas pretenden ajustar sus discursos a
las tendencias de restructuración social y sintonizar sus estrategias con las nuevas reivindicaciones.
En esta perspectiva, la sociedad civil alude a la integración y articulación de las fuerzas sociales por
oposición a la sociedad mercantil y fragmentada.
5
La referencia a la sociedad civil sólo logra resonancia mundial empero, a raíz del colapso de los
estados comunistas en Europa Central. A 200 años de la Revolución francesa el pueblo desarmado,
pero unido vuelve a derrocar a un régimen anquilosado. Tanto el movimiento Solidaridad en Polonia
como después la revolución de terciopelo en Praga, el grito nosotros somos el pueblo de Leipzig y,
finalmente, la victoria de Yeltsin sobre las fuerzas conservadoras -sucesos todos dramáticos-, sacan a
luz el poder de la civilidad frente a una burocracia autoritaria y parasitaria. Las imágenes televisadas
de 1989 despiertan el imaginario al tiempo que en Washington se anuncia el supuesto fin de la
historia. La sociedad civil es vista entonces como un gigante amordazado que despierta y en un
mismo movimiento se libera de las cadenas de la opresión estatal y construye un nuevo orden social.7
Por última vez, el sueño de una tercera vía entre capitalismo y comunismo ilumina el horizonte.
6
El fin de la antinomia capitalismo-socialismo da un nuevo impulso a la noción de sociedad civil.
Ella sirve para actualizar la legitimación de la democracia liberal en ausencia de un adversario
5
Véase, en particular, Bobbio, Norberto. ”Gramsci y la concepción de la sociedad civil”, en Gramsci y las ciencias
sociales, Cuadernos Pasado y Presente No. 19, México: 1974.
6
Una estimulante reflexión del proceso en el Perú ofrece Ames, Rolando. ”La realidad nacional, desde el límite”, en
Abugattas, Ames, López. Desde el limite, Lima: IDS, 1992.
7
El debate de Europa Central, especialmente Polonia, se encuentra reseñado por Dubiel, Helmut, op. cit., pp.76-84.

36 La (Problemática) Invocación de la Sociedad Civil
externo. En la medida en que el régimen socialista deja de ser una alternativa viable, la democracia
liberal ha de legitimarse por sí sola. Ya no se perdonan sus defectos; la corrupción, el clientelismo
y el estilo elitista de hacer política que existían también antes, ahora son vicios intolerables. El
malestar reinante no se dirige en contra de la democracia ni siquiera en contra de los partidos
políticos; expresa más bien un reclamo por su calidad. Se encuentra en entredicho el sentido actual
de la democracia. Cuando una política cada día más autorreferida deja de ser plausible a los ojos
de la ciudadanía, la invocación de la sociedad civil sirve a recordar las promesas incumplidas de
la democracia como, por ejemplo, la participación ciudadana y la transparencia de los asuntos
públicos. Llama pues a una revisión radical de los postulados liberales de la democracia. Dicho
en otras palabras: la sociedad civil –referida a la democracia liberal– nos recuerda que el orden
democrático se funda en una comunidad de ciudadanos.
Existen, en resumen, fundadas razones que explican el persistente llamado a fortalecer la sociedad
civil. A la vez, la enumeración de los diversos contextos de dicha invocación nos indica el carácter
polifacético del término. Generalmente tiene una connotación polémica destinada a resaltar y enjui-
ciar una dicotomía. Como muchas otras categorías de la teoría política clásica la sociedad civil no
es un concepto claro y unívoco.8 De ahí que, con buenas intenciones, fácilmente se haga un uso
ingenuo del término; quien recurre a la sociedad civil como fórmula mágica pronto se encontrará
con una fórmula vacía. Conviene pues tener presente el carácter problemático del concepto. A conti-
nuación destacaré tres contextos que señalan algunos problemas que enfrenta el fortalecimiento de
la sociedad civil.
2.2. Sociedad Civil y Mercado
El concepto moderno de sociedad civil, elaborado en los inicios del capitalismo en Inglaterra
(Adam Ferguson), busca dar cuenta de la vasta trama de asociaciones, instituciones y normas que
conforman un tejido social y una comunidad política previa a la organización estatal. La noción de
civil society se refiere a una sociedad civilizada en contraste con un trasfondo de guerras religiosas y
un emergente Estado absolutista. En efecto, el mercado capitalista conlleva un impulso civilizatorio
en tanto fomenta un arreglo racional entre intereses contrapuestos e inhibe que pasiones irracionales
desaten la guerra.9 Sin embargo, llama la atención la temprana apreciación de que la integración de
la sociedad capitalista se apoya no tanto en las fuerzas del mercado como en las responsabilidades
morales, reglas legales y normas culturales. Para los filósofos de la sociedad burguesa como Adam
Smith y Hegel no cabía duda de que el mercado por sí solo no crea ni sustenta un orden social;
su funcionamiento está inserto en una red social. Será posteriormente Tocqueville, en particular,
8
La reciente bibliografía sobre la sociedad civil incluye entre otros títulos; Cohen, Jean y Andrew Arato. Civil Society
and Political Theory, Cambridge-Londres: 1992; Gellner, Ernest. Çivil Society in Historical Context”, en International
Social Science Journal 129, París: 1991; Keane, John. Civil Society and the State: New European Perspectives, Londres-Nueva
York: 1988; Schmitter, Philippe. Some Propositions about Civil Society and the Consolidation of Democracy, Viena: Institute
for Advanced Studies, 1993.
9
Sobre la racionalización de las relaciones sociales a través del mercado, véase la obra de Hirschman, Albert. Las
pasiones y los intereses. Argumentos políticos en favor del capitalismo antes de su triunfo, México: FCE, 1978.

2.2 Sociedad Civil y Mercado 37
quien resalte el asociacionismo cívico como un rasgo sobresaliente de la sociedad moderna. A esta
tradición alude la actual invocación de la sociedad civil. Pero es menester preguntarnos acerca de la
validez de esa civil society hoy en día.
También en América Latina el voraz avance de la economía capitalista de mercado ha dado lugar a
una efectiva sociedad de mercado. Sin embargo, nuestra situación difiere de la lenta maduración de la
sociedad mercantil en Europa y Estados Unidos que por un largo periodo pudo apoyarse en el tejido
social y los valores solidarios preexistentes. Basta recordar la importancia que tuvo la explotación
agrícola familiar o la labor doméstica de la mujer subsidiando el trabajo asalariado del marido. Estas
formas de modernización a medias se están agotando.10 Hoy por hoy, se impone una sociedad de
mercado donde el cálculo egoísta de beneficios máximos orienta casi todas las conductas sociales.
Observamos el surgimiento de un nuevo tipo de individualismo que ya no valora las anteriores
formas de sociabilidad. Por el contrario, pierden importancia las organizaciones comunitarias, los
lazos de reciprocidad y, en general, las motivaciones valóricas de antes. Esta capitalización radical
de todas las relaciones sociales se hace presente también en las sociedades latinoamericanas a través
de los procesos de globalización.
En este nuevo contexto, ¿qué significa el fortalecimiento de la sociedad civil? Puede significar, por
una parte, el respaldo de la organización social heredada de cara al avance de la sociedad de mercado.
En este caso, la invocación de la sociedad civil toma un tono netamente defensivo, destinado a
conservar las costumbres ancestrales y antiguas identidades colectivas. Sin ignorar el peso de la
tradición histórica, cabe suponer que las anteriores redes sociales pierden relevancia en la nueva
sociedad de mercado. Considerando incluso su papel en las estrategias de sobrevivencia de los
sectores populares, no debemos hacernos ilusiones acerca de su valor democrático. De hecho, las
formas de sociabilidad existentes en América Latina frecuentemente tienen un marcado carácter
jerárquico y clientelar, que puede ser racional en determinado contexto, pero que es muy distinto al
igualitarismo cívico implícito al concepto de sociedad civil.11 El fortalecimiento de la sociedad civil
se identificaría entonces con el de la sociedad tradicional.
El fortalecimiento de la sociedad civil puede significar, por el contrario, crear un asociacionismo
cívico y construir un espacio público, históricamente precarios en toda América Latina. Ello implica
empero, tomar en serio las nuevas modalidades de la sociedad de mercado. Por cierto, ésta genera
nuevas expectativas y demandas, nuevos valores y motivos que buscan instancias de expresión. Así
vemos surgir agrupaciones de mujeres y jóvenes, asociaciones de derechos humanos y de vecinos,
grupos ecológicos y una vasta gama de organizaciones no gubernamentales, dedicadas a los más
diversos problemas. Sin embargo, la multiplicación de tales afiliaciones no debe llamar a engaño. El
espacio de acción de las organizaciones cívicas se encuentra acotado por las transformaciones que
sufre tanto lo público como lo privado. Las reformas económicas en curso no sólo restringen el campo
de acción del Estado, a la vez fomentan un vasto movimiento de privatización de las conductas
sociales. A la par con el ámbito público también cambia la esfera privada y ésta transformación de
10
Beck, Ulrich. Risikogesellschaft, Frankfurt, 1986 y Die Erfindung des Politischen, Frankfurt: 1993.
11
Lornnitz, Larissa. ”Horizontal and Vertical Relations and the Social Structure in Urban Mexico”, en Latin American
Research Review 1712, 1982.

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