El nuevo directivo público. Claves de liderazgo para la gestión pública. Por Antonio Núñez Martín

Tabla de contenidos

Agradecimientos................................................................................................ 15
Prólogo de Manuel Arenilla Saéz ................................................................. 17
Prólogo de Brian S. Mandell ........................................................................ 21

INTRODUCCIÓN

1. Contexto y justificación: cambio de paradigma . ...................................... 23
2. Diseño de la investigación......................................................................... 26
2.1. Revisión bibliográfica y análisis teórico ............................................. 27
2.2. Estudio empírico: método Delphi y encuesta ................................... 28
3. Desarrollo de la investigación . ............................................................... 29
3.1. Definición operativa de directivo público: entorno y funciones ........ 29
3.2. Formación directiva .......................................................................... 31

Capítulo 1
EL ENTORNO DE ACTUACIÓN DEL DIRECTIVO:
LA ORGANIZACIÓN
1.1. Principales aportaciones desde la Teoría de la Organización .............. 36
1.1.1. Taylor y el taylorismo: el enfoque mecanicista de la dirección ....... 36
1.1.2. Doctrina de Fayol: del mando a la dirección ................................. 37
1.1.3. La perspectiva humanista .............................................................. 39
1.2. La organización como realidad humana ................................................ 44
1.3. Organizaciones públicas y organizaciones privadas ............................... 45
1.3.1. Ámbito político y Administración Pública .................................... 45
1.3.2. Definición del propósito: funciones de la Administración Pública . . 48

10 El nuevo directivo público. Claves de liderazgo para la gestión pública

1.4. Contexto actual de las Administraciones Públicas ............................. 50
1.4.1. Cambios en el entorno y modernización: comparación internacio-
nal . ............................................................................................... 51
1.4.2. La Nueva Gestión Pública . ........................................................... 57
Resumen y conclusiones: el entorno de actuación del directivo público . . 58

Capítulo 2
Las funciones del directivo
2.1. Fayol: el enfoque de la alta dirección . .................................................. 62
2.2. Continuidad con el pensamiento de Fayol: Luther Gulick .................. 65
2.3. La ruptura de Mintzberg: el modelo de roles directivos ..................... 66
2.4. Kotter: las «demandas profesionales» de la función directiva ............. 68
2.5. Las funciones del directivo desde la perspectiva humanista: Chester
Barnard . ................................................................................................... 71
2.5.1. Definición del propósito .............................................................. 72
2.5.2. Comunicación de objetivos ......................................................... 72
2.5.3. Motivación . ................................................................................. 73
2.6. Otras aportaciones .................................................................................. 76
Resumen y conclusiones: la naturaleza del trabajo directivo a través de
sus funciones ..................................................................................................... 80

Capítulo 3
LAS FUNCIONES DEL DIRECTIVO PÚBLICO
3.1. Análisis de la evidencia empírica .............................................................. 83
3.1.1. El énfasis en las diferencias . ....................................................... 84
3.1.2. El énfasis en las semejanzas ........................................................ 86
3.1.3. Los últimos estudios .................................................................... 88
3.2. Análisis conceptual de la función directiva en la Administración Pú-
blica .......................................................................................................... 92
3.2.1. Las funciones del directivo público desde la perspectiva de la
descripción de puestos ................................................................. 93
3.2.2. Desempeño de las funciones directivas públicas en su entorno . 95
3.3. La toma de decisiones en la Administración Pública ............................ 100
Resumen y conclusiones: la influencia del entorno público en el desempe-
ño de las funciones directivas ........................................................................ 102

Índice 11

Capítulo 4
EL DIRECTIVO PÚBLICO ESPAÑOL
4.1. Marco legitimador del directivo público español . ............................... 103
4.1.1. La LOFAGE y la Ley de Agencias . ............................................ 105
4.1.2. El directivo público en el Estatuto Básico del Empleado Públi-
co . ................................................................................................ 106
4.2. El directivo público profesional en la Administración Pública espa-
ñola: funciones y posicionamiento ................................................................... 107
4.2.1. Funciones y roles del directivo público español ......................... 107
4.2.2. Posicionamiento de los directivos públicos profesionales en la
Administración General del Estado . ........................................... 110
4.3. Definición operativa del directivo público: una propuesta . .................. 112
4.4. Tendencias de futuro: el directivo público español como mánager ..... 115
Resumen y conclusiones: identificando al directivo público español .......... 117

Capítulo 5
LA FORMACIÓN DE DIRECTIVOS
5.1. Cuestiones generales: modelos de aprendizaje ....................................... 119
5.1.1. Modelo objetivista (behaviorista o conductista) ......................... 119
5.1.2. El énfasis en las diferencias . ....................................................... 120
5.2. Factores de diseño de un programa formativo ...................................... 122
5.2.1. Objetivos y contenidos formativos ................................................ 122
5.2.2. Proceso formativo y métodos ........................................................ 123
5.3. La formación directiva ............................................................................ 125
5.3.1. ¿Qué es el desarrollo directivo? ....................................................... 126
5.3.2. El eje central de la labor directiva: la resolución de problemas . ..... 129
5.3.3. Contenido de la formación directiva: competencias ................... 132
5.3.4. Otros elementos clave: el perfil del formador y el perfil del
alumno ......................................................................................... 136
5.4. Métodos de formación directiva ............................................................ 137
5.4.1. La lección magistral .................................................................... 138
5.4.2. El método del caso ........................................................................ 139
5.4.3. Role-playing . ............................................................................... 143
5.4.4. Business Games ........................................................................... 144
5.4.5. Coaching directivo ...................................................................... 144
5.5. riterios para adecuar los métodos a los contenidos de la forma-
C
ción ............................................................................................................ 145
Resumen y conclusiones: la adaptación de la metodología a las necesida-
des de formación.............................................................................................. 146


Capítulo 6
LA FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS
6.1. Perfil de conocimiento del directivo público español .......................... 151
6.1.1. Los conocimientos en el perfil del directivo público . .................... 152
6.1.2. Resolución de problemas y toma de decisiones en la Adminis-
tración Pública ............................................................................. 153
6.2. Objetivos y contenidos de la formación de directivos públicos: las
competencias del directivo público profesional . ................................... 154
6.3. Métodos formativos: adaptación a los contenidos y al perfil del
alumno ...................................................................................................... 160
6.3.1. Métodos formativos para los directivos públicos ........................... 160
6.3.2 El uso del método del caso en la formación de directivos públicos:
limitaciones y retos . ...................................................................... 161
6.4. La oferta formativa para el directivo público ....................................... 163
6.4.1. El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ............. 164
6.4.2. Otras instituciones públicas: experiencias innovadoras .................. 165
6.4.3. Las escuelas de negocios ............................................................. 166
6.4.4. Tendencias de la formación para directivos públicos en otros
países: algunos ejemplos ............................................................. 167
Resumen y conclusiones: las ventajas de una combinación de métodos for-
mativos.............................................................................................................. 170

Capítulo 7
ESTUDIO EMPÍRICO
7.1. Diseño, aplicación y resultados del método Delphi .............................. 172
7.1.1. Justificación de la selección del método ..................................... 172
7.1.2. Selección de los expertos . ........................................................... 174
7.1.3. Análisis de la primera oleada ...................................................... 175
7.1.4. Análisis de la segunda oleada . .................................................... 178
7.2. Encuesta a directivos públicos: un futuro centrado en las capacida-
des sociales . .............................................................................................. 179
7.2.1. Análisis de las funciones directivas . ........................................... 179
7.2.2. Factores de diseño: análisis de la percepción de necesidades ac-
tuales de formación . .................................................................... 192
7.2.3. Valoración de la eficacia de diferentes metodologías de forma-
ción .............................................................................................. 203
Resumen y conclusiones . ................................................................................ 203

Tabla de contenidos 13

Capítulo 8
CONCLUSIONES
Anexo 1: Cuestionario ..................................................................................... 213
Anexo 2: Ficha técnica . ................................................................................... 219
Anexo 3: Oferta en formación directiva para el sector público de las prin-
cipales universidades y escuelas de negocios internacionales . ...... 223

Índice de figuras ............................................................................................... 227
Índice de tablas ................................................................................................. 229
Bibliografía ....................................................................................................... 231

Agradecimientos

Durante los últimos meses he podido comprobar que el camino a recorrer
para la elaboración de una tesis doctoral está plagado de expectativas, dudas,
aprendizajes y algún que otro momento de frustración. A la hora de escribir estos
agradecimientos, momento en que el trabajo de investigación está ya finalizado,
resulta difícil nombrar a todas las personas que de un modo u otro han estado
presentes, con su apoyo, su aliento, sus comentarios y su interés. Todas ellas han
contribuido, y mucho, a la superación de los momentos de incertidumbre.
Debo mencionar, en primer lugar, a Manuel Arenilla, mi director de tesis. Su
paciencia, su buen criterio, su permanente disponibilidad y su constante revisión
de los detalles son la piedra angular de este trabajo.
Muchos son los amigos y compañeros que durante más de diez años en
el IESE, especialmente en la creación del Center for Public Leadership and
Government, y en Hrvard, han contribuido con sus comentarios y reflexiones a
matizar, corregir y repensar los diferentes argumentos de esta tesis: Dutch Leo-
nard, Jaime Rodríguez Arana, José María Vázquez, Luis Manuel Calleja, Tony
Gómez-Ibáñez, Fernando Chávarri, Manuel Rodríguez Portugués, Pilar García
Lombardía y Juan Carlos Vázquez-Dodero. A todos ellos debo agradecer, sin
duda, que hayan dedicado parte de su valioso tiempo y de su conocimiento y
experiencia a leer con afán crítico los textos que les he ido enviando.
Mi agradecimiento también, por supuesto, a todos los profesionales y amigos
que han colaborado en el Delphi de esta investigación, por su dedicación, su
disponibilidad y su tiempo. La calidad y profundidad de sus reflexiones han ido
acompañadas en todo momento de palabras de aliento y ánimo, impulsando mi
determinación de seguir adelante y culminar este trabajo.


Al iniciar una tesis, uno tiende a pensar que se trata de un trabajo en soli-
tario, compartido en todo caso con su director. Al volver la vista atrás, una vez
alcanzado el destino, se descubre, sin embargo, que el camino ha estado plagado
de compañeros de viaje que, de una forma u otra, como decía al comienzo, han
apoyado, impulsado, animado y criticado: sin ellos, simplemente, no hubiera
sido posible llegar al destino. Por todos ellos, la mayoría de los cuales no puedo
nombrar aquí porque la lista sería interminable, ha valido la pena el esfuerzo.
Sin duda.
Antonio Núñez Martín, Madrid, 26 junio 2011

Prólogo de
Manuel Arenilla Sáez

Es probable que no existan las casualidades, pero nada hacía suponer en julio
de 2011, cuando se leyó la tesis que da origen a este libro, que asumiría unos
meses después la responsabilidad del primer centro español en formación de
directivos públicos, el INAP. La dirección de la tesis de Antonio Núñez me per-
mitió profundizar en la naturaleza de la función directiva y en la metodología
idónea para la formación de los directivos públicos españoles. Además, aportó el
enfoque propio de las prestigiosas escuelas de negocios españolas.
El lector no especialista en Administración pública, ante la simple lectura del
título puede que concluya que se trata de una materia propia de los funcionarios.
Nada más lejos de la realidad. El libro presenta un gran interés para poder enten-
der qué se requiere para adoptar decisiones en el nivel administrativo. Es decir,
ayuda a comprender el perfil, la formación y las capacidades de los colaboradores
imprescindibles en la adopción de las decisiones políticas que son, a la vez, los
que determinan su viabilidad y los que las implementan. Conocer en profundi-
dad, y el libro de Antonio Núñez lo hace, las competencias requeridas para ser
directivo público profesional nos ayuda a entender una figura que es un agente
principal de cambio y de modernización del país y que debe serlo mucho más en
nuestro futuro inmediato.
La tesis del libro trata de resolver un par de cuestiones aparentemente senci-
llas: si la función directiva pública es diferente de la privada y, en caso de que lo
sea, determinar cuáles son las habilidades específicas de los directivos públicos
que deben establecerse en los programas de formación. Hay que advertir que el
enfoque basado en las necesidades de la organización, en las competencias reque-
ridas, en los perfiles profesionales y en las habilidades formativas no está ni mu-
cho menos implantado en nuestra Administración. Los procesos selectivos, in-


cluidos los contenidos de las pruebas, y la formación, también la de los directivos
públicos, no están orientados, salvo de una forma genérica, a las necesidades de
la organización. Tampoco la promoción profesional se ajusta ni a las capacidades
requeridas para cada puesto ni a los perfiles profesionales, ya que no están, de
manera generalizada, explicitados. Se produce así una mala conexión entre selec-
ción, necesidades organizativas, formación y carrera administrativa que produce
disfunciones en la organización y en los servicios que se prestan a la sociedad. Es
lo propio de organizaciones basadas en una cultura burocrática tradicional, más
orientada a los procesos que a los resultados.
El libro no se limita a hacer un recorrido sustancial de los principales autores
sobre la materia y a sintetizar eficazmente sus aportaciones, sino que, en su afán
de descubrir cuáles son las claves de la función directiva, en qué consiste dirigir,
aborda dos estudios de campo: un Delphi orientado a responsables y conoce-
dores profundos de la dirección pública y una encuesta dirigida a los directivos
públicos españoles.
Antonio Núñez establece, en línea con los principales estudios sobre la ma-
teria, que la diferencia esencial del directivo público respecto al privado es el
tipo de organización a la que sirve. El autor acierta al señalar que el entorno de
actuación del directivo público, la Administración pública, es un tipo específico
de organización con unas características diferenciales respecto a otras organiza-
ciones (especialmente respecto a las empresas) que tienen impacto significativo
en las funciones del directivo público y en su proceso de toma de decisiones.
Esto es debido a que la Administración pública es la titular del poder político y
presenta una universalidad de sus fines; se caracteriza por su extensión orgánica y
por su fragmentación o pluralidad, su carácter contingente y, especialmente, por
su interrelación profunda con el ámbito político.
La naturaleza de la Administración pública determina el desempeño de las
funciones que tienen asignadas los directivos públicos, en especial la definición
del propósito y la motivación. La definición del propósito, la finalidad, muestra
que la Administración tiene como metas el logro el fortalecimiento de la demo-
cracia, la aceptación del ejercicio del poder político, el logro de la cohesión y la
integración social y el desarrollo económico y social. Estas metas no son propias
del sector privado y, además, le son indisponibles desde el punto de vista de la
responsabilidad de su consecución.
La identidad esencial entre la dirección pública y la privada se fundamenta
en el papel que juegan en la toma de decisiones, ya que dirigir es tomar decisio-
nes. Es necesario pararse en esta afirmación. La esencia de la función directiva es

Prólogo de manuel arenilla sáez 19

adoptar decisiones para la organización lo que implica deslindar la función direc-
tiva de la gerencial, aunque esta sea de alto nivel. La adopción de las decisiones
es distinta en el ámbito público y en el privado ya que su el entorno también lo
es. En el público, los directivos apoyan la toma de decisiones que adoptan los
políticos, los únicos legitimados para hacerlo. Así, los directivos públicos y los
privados pertenecen al mismo género, pero a distinta especie, lo que hace que
exista un sustrato común de coincidencias, pero también sustanciales diferencias
que hay que encontrar esencialmente en la finalidad o propósito distintos que
tienen la Administración pública y las organizaciones privadas en la sociedad.
Antonio Núñez delimita con precisión las funciones básicas de los directi-
vos públicos: la formulación de objetivos derivados de la estrategia política; la
asignación de recursos necesarios para llevar a cabo la implementación de dichas
políticas y actuaciones; y la gestión de las personas a su cargo, cuyas acciones
coordinadas hacen posible la consecución de los objetivos. Además, desempeñan
un importante papel como asesores del poder político. En resumen, sus funcio-
nes son motivar, intercambiar información, interactuar con elementos externos
a la organización y saber cómo formar personas. Esas funciones las realiza el di-
rectivo público en un contexto complejo y burocrático, guiado por los criterios
de equidad y de salvaguarda del interés general y manteniendo un rol clave como
mediador entre los ámbitos político y técnico.
El estudio Delphi perfila un directivo público con un equipo de personas a
su cargo que desarrolla programas con asignación presupuestaria y con amplio
calado organizativo y que destaca en su papel negociador y de intermediación. El
estudio concluye con la necesidad de ofrecer formación práctica y de fomentar el
desarrollo de competencias, a la vez que propone la realización de cursos en las
que los directivos públicos y los privados compartan experiencias.
Las diferencias entre ambos tipos de directivos determinan la necesidad de es-
tablecer un núcleo de formación específica en el ámbito público, aunque ambos
compartan un conjunto de funciones y competencias y, por tanto, de contenidos
formativos. De esta manera, se produce, como señala el autor, una equivalencia
en los rasgos básicos y esenciales de la función directiva pública y privada. Sin
embargo, es preciso que esos rasgos sean orientados por el propósito de los direc-
tivos públicos y que éste fundamente el diseño de los programas formativos.
La aportación más transcendente de la investigación de Antonio Núñez en
el orden práctico es que la metodología formativa debe ser coincidente en los
directivos públicos y los privados y debe integrar contenidos teóricos y técnicos,


conocimiento prudencial (que es el que habilita y prepara al directivo para la
resolución de problemas no estructurados) y competencias directivas.
El autor delimita tras un detallado estudio de la literatura y del análisis del
Delphi y la encuesta, las competencias de los directivos públicos -fundamento
sobre el que se sostiene la selección, la carrera y la formación-: la visión de ne-
gocio, la gestión de recursos y la comunicación. A estas hay que añadir las que
en el futuro ganarán en importancia, como pone de manifiesto la encuesta que
ha realizado el autor entre los directivos públicos españoles: carisma, coaching,
gestión de la información y red de relaciones (networking),
La formación de los directivos públicos, al igual que sucede con los priva-
dos, debe realizarse mediante una combinación de la clase magistral, limitada a
los conocimientos técnicos y especializados, y al método del caso, que debe ser
utilizado tanto para el conocimiento prudencial como para las competencias
directivas señaladas.
El libro cumple sobradamente los objetivos que se expresaron en la tesis doc-
toral. Claro es que siempre hubieran podido incluirse algunos temas clave, como
son la cuestión de la politización de los directivos públicos, la relación entre es-
tos, la política y la gran empresa y la manera en la que los directivos públicos se
relacionan con el resto de la burocracia. Esto es lo que sucede con los directores
de tesis, que siempre queremos más, pero seguro que estos temas serán objeto de
atención en otros estudios futuros.
Espero que tras la lectura de este prólogo, el lector se sienta atraído por el
libro de Antonio Núñez porque si es un lego en la materia entenderá mejor quié-
nes son unos de los actores principales que ejercen el poder en España; si es un
directivo público le servirá para orientar mejor su formación y para convencerse
de que es necesario implantar un sistema de gestión de los recursos humanos
basado en las competencias profesionales; y si es un político le servirá para identi-
ficar mejor su función por contraste con la de sus más estrechos colaboradores.
Madrid, 14 de mayo de 2012.

Prólogo de
Brian S. Mandell

La actual crisis financiera mundial ha acentuado la preocupación sobre la
capacidad de los líderes políticos para acometer medidas eficaces, como repre-
sentantes de unas angustiadas sociedades que demandan a sus gobiernos el reto
de crear un futuro estable y sostenible.
Temerosos de que ya no cuentan con los recursos ni con las herramientas de
toma de decisiones necesarias para navegar en un mundo turbulento e incierto,
los gestores públicos han comenzado a investigar si las buenas practicas utiliza-
das con éxito por los directivos del sector privado podrían ser adaptadas por los
gestores de la Administración Pública para fortalecer la toma de decisiones y el
desempeño del liderazgo en la esfera pública.
Antonio Núñez Martín ha escrito de manera oportuna un libro para afrontar
este urgente reto: cómo desarrollar nuevas habilidades y capacidades de toma de
decisión en los líderes públicos. El libro analiza tanto las diferencias filosóficas
como administrativas entre la gestión pública y privada. También identifica los
métodos de formación específicos del sector privado y las habilidades que debe-
rían ser adoptadas por los gestores públicos, ávidos de mejorar su rendimiento.
El mensaje central del libro de Antonio Núñez es que «dirigir significa tomar
decisiones». El autor identifica de que forma, la gestión pública y privada pue-
den diferir sustancialmente según el contexto, los objetivos y el público objetivo
en el que se desarrolla su proceso de toma de decisiones. Sin embargo, sostiene
con fuerza que tanto el método como el desarrollo de habilidades y las prácticas
formativas adoptadas por el sector privado, ayudarán a mantener y reforzar el
compromiso adquirido por el gestor público para la creación de valor para todos
los segmentos de la sociedad.


Pero lo más importante es el hecho de que Antonio Nuñez escribe este libro
con la perspectiva de una larga experiencia. Sus hallazgos y sagaces reflexiones es-
tán fuertemente basados en su propia experiencia de haber formado más de 800
directivos públicos y del Gobierno que han pasado por los exigentes programas
del IESE Business School, donde dirigió el Center for Public Leadership and
Government. También añade las ventajas obtenidas de las reflexiones obtenidas
durante el año que pasó en la Kennedy School of Government de Harvard, don-
de realizó el Master en Administración Pública.
Teniendo en cuenta los desafíos actuales de España, los responsables políticos
y líderes públicos, acertarían si integraran muchas de las ideas y prácticas que
ofrece Núñez sobre el liderazgo y los procesos de toma de decisiones.
Brian S. Mandell
Senior Lecturer in Public Policy
Director, Kennedy School Negotiation Project
Harvard Kennedy School
Junio 2012

Introducción

1. Contexto y justificación: cambio de paradigma

Las organizaciones públicas de un gran número de países de la OCDE se
encuentran inmersas desde los años ochenta en procesos continuos de moderni-
zación y reforma, con el propósito de responder adecuadamente a los cambios
sociales y económicos del entorno, cambios que se han acelerado en las últimas
décadas (Lobo, 2006). Mientras que, por una parte, la limitación de los recursos
y el crecimiento de la Administración obligan a buscar nuevas fórmulas de mayor
eficiencia y racionalidad. Por otra, los ciudadanos, usuarios de estas organizacio-
nes, plantean nuevas demandas y exigencias, de manera especial aquellas que se
refieren a la transparencia en la gestión (Aberbach y otros, 1981). Orientados
en gran medida por directrices de la OCDE, los diferentes gobiernos han em-
prendido procesos de cambio y modernización que, si bien no siempre conllevan
reformas del marco normativo, sí pretenden lograr un cambio cultural y de pro-
cedimientos (Rodríguez-Arana, 2002).
El informe «La Administración al servicio del público», elaborado por la Or-
ganización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en 1987, plantea
textualmente que

«... la principal preocupación de casi todos los gobiernos de la OCDE es me-
jorar las relaciones entre las administraciones y el público: la interdependencia de
los sectores públicos y privados es tal que la administración debe actuar con más
flexibilidad y satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad. En un
intento de mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos reforman la
gestión de la Administración Pública. Esta reforma puede resumirse así: abandonar
la noción de relación entre administrador y administrado para considerar que la
administración es un servicio cuyo cliente es el público» (OCDE, 1987).


Este informe plantea un cambio de paradigma y será el motor de arranque de
una corriente que, a lo largo de las siguientes décadas, se centrará en la búsqueda
de los mecanismos de mejora continua y calidad de las Administraciones Públi-
cas, en definitiva, de la excelencia en la gestión pública.
En este contexto de modernización de las Administraciones, aparece una fi-
gura clave que se erige en el principal agente de este cambio: el directivo público.
Como señala Morey para el caso español, «el directivo público es un concepto
que realmente está por determinar o una noción que engloba distintas figuras»
(Morey, 2004: 2). El citado proceso de modernización de la Administración se ha
orientado, al menos en su primera fase, hacia la managerialización de esta figura
profesional, asimilando en tal proceso sus funciones a las de su homónimo en el
sector privado. Esta managerialización plantea una primera cuestión a analizar:
¿son equiparables las funciones del directivo público a las del directivo privado?
La comparación de las funciones directivas en los ámbitos público y priva-
do ha dado lugar a interesantes estudios tanto empíricos como teóricos (Allan,
1981; Allison, 1983; Costin, 1970; Dargie, 1998; Losada, 1995, entre otros).
Los argumentos aducidos en estos estudios, sin embargo, no son concluyentes,
pues apuntan tanto hacia la diferenciación como hacia la equivalencia, según el
marco conceptual de partida.
Plantear si las funciones del directivo público son equiparables (y, en caso
afirmativo, en qué medida) a las del directivo privado es pertinente para deter-
minar cuáles son las claves de éxito y eficacia que se deben considerar a la hora
de diseñar un programa de formación directiva para profesionales de la Adminis-
tración, objetivo principal del presente estudio. Si las funciones directivas fueran
equiparables en un caso y en otro, la formación directiva debería ser equivalente
también. Pero si, por el contrario, existieran diferencias significativas y relevan-
tes, las mismas deberían tenerse en cuenta a la hora de delimitar adecuadamente
el objeto, los contenidos y el método que conformarán el plan de formación para
directivos públicos.
La justificación de un estudio sobre la formación de los directivos públicos
en España se basa en dos consideraciones derivadas del contexto expuesto. Por
una parte, el debate abierto sobre el perfil profesional y académico que deben
tener los directivos públicos para cumplir eficazmente su cometido. En algunas
naciones como Reino Unido, Países Bajos o Estados Unidos, las instancias pú-
blicas han optado por definir completos directorios de competencias que son
utilizados en la selección, promoción, evaluación y formación de la élite de di-
rectivos públicos.

Introducción 25

Por otra parte, la idea extensamente aceptada de que el tipo de formación que
tradicionalmente adquieren los profesionales del entorno público no parece ser
la más adecuada para desarrollar, por ejemplo, las competencias directivas o las
capacidades necesarias para la resolución de problemas o la toma de decisiones, as-
pectos que son claves en la formación directiva. Por tanto, puede aceptarse como
hipótesis razonable que los directivos públicos estarían sufriendo ciertas carencias
formativas que limitarían su desempeño profesional. La formación se situaría al-
gunos pasos por detrás de las necesidades de actuación del gestor público.
El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), institución res-
ponsable en España de la formación del personal de la Administración General
del Estado, viene realizando desde hace años un esfuerzo considerable por adap-
tar y mejorar los contenidos y la metodología de su oferta formativa a las nuevas
necesidades. Sin embargo, la falta de un marco conceptual claro y definido y de
estudios empíricos suficientemente representativos en nuestro país hace difícil la
implantación y la justificación de un nuevo método formativo para los directivos
públicos.
¿Por qué una investigación sobre formación de directivos públicos? Esta in-
troducción muestra la necesidad de una investigación de esta naturaleza, que,
con el propósito general de identificar un plan de formación adecuado para los
directivos públicos, implique al mismo tiempo un análisis riguroso de la figura
del directivo público, sus funciones y el rol que desempeña tanto en España
como en los principales países de la OCDE.
Por último, en el campo de la Administración Pública existe un notable in-
terés por este tema, entre otras cosas porque abre las puertas a un debate más
amplio y sumamente enriquecedor sobre cuestiones como la politización de la
Administración y, en un plano más amplio, las relaciones entre el poder político
y la Administración, el gobierno de las organizaciones públicas o los criterios de
gestión más eficientes cuando no se dan las condiciones de mercado.
Este conjunto de razones y argumentos es el que, en resumen, confieren
sentido a la realización de una investigación sobre la formación de directivos
públicos.
Como ya demostrara Mintzberg (1973), el ejercicio de la dirección no res-
ponde a reglas teóricas y leyes científicas exactas, sino que requiere, además, el
desarrollo de lo que viene a denominarse habilidades. En el ámbito de la forma-
ción, el método más adecuado para propiciar el desarrollo de estas habilidades
y, muy especialmente, la mejora en la toma de decisiones es, como se verá más
adelante, el método del caso. Y esta es otra de las claves que justifica esta investi-


gación. No es habitual en España encontrar tal metodología y contenidos en los
programas de formación de directivos públicos. Por el contrario, resulta cada vez
más frecuente encontrarlos en el ámbito de formación de directivos de empresas
privadas. ¿Cuál es la razón? Posiblemente en nuestro país tenemos una extensa
y rica tradición en estudios administrativos y esta herencia ha marcado un estilo
y unos contenidos concretos. La cuestión es que, desde hace ya algunos años,
las funciones directivas tanto del ámbito público como del privado se están ase-
mejando, quedando difuminadas las tradicionales fronteras que hasta hace poco
tiempo separaban ambos mundos. Como tendremos ocasión de comprobar, las
funciones y la esencia de uno y otro no son tan diferentes y no se justifica, en
principio, una metodología de formación radicalmente distinta.

2. Diseño de la investigación

El objetivo central de este trabajo de investigación se centra en identificar las
claves esenciales del diseño de una estrategia de formación dirigida a directivos
públicos. Esta labor se realizará a partir del estudio de sus funciones y el análisis
de las posibles carencias que caracterizan a este colectivo en materia de formación
o de desajustes en los métodos y contenidos que se ofrecen actualmente.
La definición de este objetivo se sustenta sobre tres hipótesis y las preguntas
de investigación que se derivan de su formulación y que deberán ser contrastadas
mediante la investigación teórica y empírica.
Hipótesis 1: Las funciones del directivo público y las del directivo privado
son equiparables en determinados aspectos esenciales, aunque existen diferencias
significativas: dicha equivalencia justifica que la formación de directivos públicos
y privados comparta, en el diseño de sus programas, el objeto y los métodos.
Pregunta de investigación 1. ¿Cuáles son las funciones del directivo público
análogas a las del directivo privado y cuáles son las diferencias relevantes entre
ambos?
Hipótesis 2: Las diferencias relevantes entre las funciones del directivo pú-
blico y del directivo privado implican a su vez diferencias en el contenido de la
formación en uno y otro caso.
Pregunta de investigación 2: ¿Cuáles son los contenidos específicos que debe
contener la formación enfocada a los directivos públicos, resultado de las dife-
rencias específicas que separan el desempeño de sus funciones del desempeño de
las funciones del directivo privado?

Introducción 27

Hipótesis 3: El proceso de modernización y reforma de la Administración
Pública plantea nuevas exigencias y retos al desempeño profesional de los direc-
tivos públicos que afectan directamente a su formación.
Pregunta de investigación 3: ¿Cuáles son las necesidades actuales de formación
de los directivos públicos?
Las variables consideradas como independientes en esta investigación son las
diferentes metodologías de formación, y las variables dependientes, las necesida-
des formativas de los directivos públicos sobre las que inciden las primeras.
Para contrastar estas hipótesis y obtener respuesta a las preguntas de investi-
gación se ha diseñado un estudio que consta de dos partes claramente diferen-
ciadas:

2.1. Revisión bibliográfica y análisis teórico

Para contrastar la hipótesis 1 y responder a la pregunta de investigación co-
rrespondiente se ha recurrido a la revisión de la bibliografía especializada sobre
la materia, procedente sobre todo de dos ámbitos: la Teoría de la Organización y
la Ciencia de la Administración. El hilo argumental que guía esta primera parte
de análisis teórico comienza con la definición de las funciones del directivo en
general, tanto público como privado. El paso siguiente consiste en delimitar di-
chas funciones para el caso concreto del directivo público. Este análisis implica
una primera dificultad, que se mantendrá a lo largo de todo el estudio: la ya
mencionada falta de definición y desarrollo, en el caso de España, de la figura del
directivo público. Esta ambigüedad, junto al papel clave que desempeña en el
proceso de modernización de la Administración Pública, lleva aparejada la nece-
sidad de dedicar un espacio en la investigación a redefinir la figura del directivo
público, precisamente en el marco del citado proceso de modernización de las
Administraciones Públicas, tanto en España como en otros países de la OCDE
que pueden ser considerados pioneros en este aspecto.
Por otra parte, con el objetivo de suplir las carencias derivadas de dicha
a
usencia, el método de investigación de este estudio incluye también una dimen-
sión empírica. El objetivo en este caso es disponer de información de primera
mano procedente de expertos (Delphi) y de los propios integrantes del colectivo
objeto de estudio (encuesta a directivos públicos).


2.2. Estudio empírico: método Delphi y encuesta

Para la contrastar la hipótesis 2 y obtener respuesta a la pregunta de inves-
tigación que de ella se deriva, se ha acudido al Delphi para extraer información
relevante de los expertos en la materia. Se trata de un método de análisis cualita-
tivo ampliamente utilizado en las ciencias sociales. Su objetivo es la consecución
de un consenso basado en la discusión entre expertos. Su funcionamiento se
basa en la elaboración de un cuestionario debidamente cumplimentado por los
expertos. Una vez recibida la información, se vuelve a realizar otro cuestionario
basado en el anterior para ser contestado de nuevo. Finalmente el responsable
del estudio elaborará sus conclusiones a partir de la explotación estadística de los
datos obtenidos (Alvira, 2000).
En primer lugar se deberá diseñar el Delphi que nos permita trabajar con un
concepto más exacto de directivo público español. Una vez se tiene claro el sujeto
de la investigación, definido por un perfil formal y por sus funciones, se podrá
intentar responder a la pregunta planteada en la hipótesis 2, acerca de los conte-
nidos que deberían integrar los programas de formación para el directivo públi-
co. Las preguntas dirigidas a los expertos apuntan en esta dirección: definición
de un perfil del directivo público, análisis de las competencias básicas que deben
constituir el contenido de los programas formativos, métodos más adecuados
y, finalmente, posibles carencias en el diseño y los contenidos de la formación
actual de los directivos públicos.
Para definir el perfil idóneo de los expertos que deben participar en el estu-
dio, se han establecido las siguientes características. Deben ser:
• onocedores del funcionamiento y organización de la Administración.
C
Adquieren más relevancia si hubieran ocupado cargos directivos en la Ad-
ministración.
• rofesores e investigadores de la Administración Pública.
P
• ersonas que hayan desarrollado su actividad profesional tanto en el ám-
P
bito privado como en el público.
A fin de contrastar la tercera hipótesis y responder a la tercera pregunta de
investigación acerca de las nuevas necesidades formativas y las posibles carencias
existentes al respecto, se ha realizado una encuesta entre doscientos directivos
públicos que han participado en el «Programa de liderazgo en la Gestión Públi-
ca» en el IESE. Esta forma de seleccionar la muestra introduce cierto sesgo en
los resultados, pero, a pesar de no ser estadísticamente representativos en sentido

Introducción 29

estricto, sirven como ilustración de los hallazgos y conclusiones obtenidos en esta
investigación.
Las conclusiones obtenidas de la aplicación del método Delphi permiten
estimar las funciones del directivo público español así como sus necesidades de
formación. En primer lugar, y como conclusión inicial, las respuestas de los ex-
pertos señalan en la dirección marcada por el análisis de la literatura. La figura
del directivo público viene determinada por el perfil formal (tiene responsabi-
lidad sobre un equipo de personas y maneja presupuestos) y por un perfil fun-
cional. Este último coincide en gran medida con la definición de las funciones
directivas de Barnard y con los roles de Mintzberg. Esta coincidencia lleva a
pensar que los expertos han definido la esencia de la dirección como la parte
de la función directiva común al directivo público y al directivo privado. Estas
conclusiones están en línea con las aportaciones teóricas que señalan la existencia
de una coincidencia en lo esencial entre ambos contextos, público y privado, y
unas diferencias relevantes, que proceden de los diferentes entornos en los que
desempeñan su actividad el directivo público y el privado.
La investigación realizada permite también comprobar que los directivos pú-
blicos españoles estiman que es necesario disponer de planes de formación adap-
tados a sus necesidades y a su entorno, es decir, específicamente diseñados para
ellos. Este tipo de formación debería tener un contenido práctico basado en el
desarrollo de habilidades. En concreto, una de las habilidades más valoradas por
los directivos públicos como objeto de formación es la dirección de equipos.
El método idóneo para desarrollar este tipo de contenidos es el método del
caso. Por su estructura y desarrollo, dicho método supone, además un apren-
dizaje importante en la toma de decisiones, una de las claves esenciales de la
función directiva; así como el aprendizaje a partir de la experiencia de otros
p
articipantes.

3. Desarrollo de la investigación

3.1. efinición operativa de directivo público: entorno y funciones
D

Analizar las necesidades formativas de los directivos públicos españoles y
proponer el uso de determinados métodos y contenidos para satisfacerlas requie-
ren, en primer lugar, una definición del objeto de estudio, es decir, el directivo
público. La revisión de la bibliografía ha puesto de manifiesto la ausencia, en el


caso español, de un marco conceptual de referencia y de una definición clara y
ampliamente aceptada de la cuestión. La definición legal del directivo público en
nuestro país resulta excesivamente ambigua y, por tanto, poco operativa para los
fines perseguidos en esta investigación. Por este motivo, la primera tarea que se
plantea en esta tesis es, precisamente, la construcción de tal definición.
El directivo público es un caso particular del concepto general de «directivo».
Una posible alternativa hubiera consistido en acudir a una definición amplia-
mente compartida del concepto general para, a partir de ella, determinar las ca-
racterísticas específicas y diferenciadoras del directivo público. Sin embargo, no
existe en la literatura especializada una definición precisa y generalmente acepta-
da de directivo. Esta carencia se pone de manifiesto, por ejemplo, en las palabras
de Mintzberg (1994: 11), cuando afirma que:

«Tom Peters nos dice que los buenos directivos son hombres de acción, Mi-
chael Porter sugiere que son pensadores. No bastante con eso, Abraham Zaleznick y
Warren Bennis consideran que los buenos directivos son líderes. Aún más, durante
buena parte del siglo xx, los clásicos –Fayol y Urwick entre otros– mantienen que
los directivos son esencialmente controladores. Es una peculiaridad de la literatura
sobre dirección que sus más conocidos autores destaquen solo un aspecto particular
del trabajo del directivo, excluyendo los demás. Todos juntos quizás los cubrieran
todos pero, aún así, esta perspectiva no ofrecería una imagen completa del trabajo
de dirección».

Es indudable que para acometer la tarea de analizar la metodología de for-
mación más adecuada para los directivos públicos hay que, en primer lugar,
tener una idea clara de qué es un directivo y, a continuación, qué es un directivo
público. A pesar de la importancia de esta figura, se sabe relativamente poco
sobre ella. Existe, desde luego, una amplísima literatura sobre dirección, pero se
refiere fundamentalmente a los procesos y herramientas de la misma, no a sus
protagonistas.
Ante estas dificultades se optará por proponer una definición operativa del
directivo público. Por definición operativa se entiende aquella definición cuyo
propósito es la toma de decisiones acerca de los sujetos de la investigación en
función de las dimensiones consideradas (Oszlak, 2001). Una definición opera-
tiva, por tanto, no pretende abarcar todas las dimensiones y la complejidad del
concepto, sino que recoge tan solo aquellas dimensiones que precisa el desarrollo
de la investigación y que permitirá discriminar qué individuos entran en tal ca-
tegoría. El concepto sustantivo a definir es el de directivo y, posteriormente, se

Introducción 31

definirá el de directivo público como concepto compuesto (directivo público) a
partir del anterior.
Las dimensiones a tener en cuenta para establecer la definición operativa
buscada son las siguientes:
a) Entorno en el que actúa, es decir, en el que se produce el desempeño de
tales funciones.
b) Naturaleza del trabajo directivo: funciones específicas que realiza este
profesional.
Cada una de estas dimensiones –entorno y naturaleza– habrá de ser deter-
minada, en primer lugar, para el concepto sustantivo (directivo en general) y,
después, para el caso concreto del directivo público (concepto compuesto). Esta
definición operativa sirve así al objetivo principal de esta investigación: determi-
nar las claves de la formación de directivos públicos, tanto en el aspecto metodo-
lógico como en el de los contenidos.
El entorno específico en el que ejerce su actividad profesional el directivo es
la organización. Su actuación tiene impacto, desde luego, en un ámbito mucho
más amplio, y esto es especialmente cierto en el caso del directivo público, pero,
conceptualmente, el marco concreto y específico de su acción es la organización.
Para comprender qué es una organización y cuáles son sus elementos constituti-
vos esenciales se recurrirá a la bibliografía especializada de Teoría de la Organi-
zación, campo en el que existen abundantes y relevantes fuentes.
El estudio de las funciones directivas, sin embargo, entrañará mayores di-
ficultades de naturaleza conceptual y teórica. El reto principal se deriva de los
problemas inherentes a los conceptos fundamentales que se manejan. El mismo
concepto de función directiva, eje central de toda la investigación, no tiene una
categoría clara, unívoca y cerrada en la bibliografía especializada. La cuestión
de las funciones directivas se abordará en el marco de los diferentes modelos de
organización (entorno), que habrán quedado expuestos en el capítulo previo.

3.2. ormación directiva
F

Alcanzar un acuerdo sobre la definición de la función directiva y, más en
concreto, sobre la función directiva pública, es imprescindible para analizar cuá-
les son los contenidos y la metodología idónea que deben guiar los programas de
formación para directivos públicos. Como se verá en los capítulos 5 y 6, conside-
rar como núcleo de la función directiva la dirección de personas lleva a admitir


que un directivo ha de contar con ciertas competencias o habilidades y no solo
acceder a conocimientos de tipo teórico.
El capítulo 5 entra de lleno en el tema de la formación, terreno en el que se
seguirá el mismo esquema planteado hasta el momento: de lo general a lo especí-
fico. Es decir, para responder a la pregunta principal de investigación –claves de
éxito de los programas formativos para directivos públicos, en cuanto a objeto,
contenidos y metodología– se analizará en primer lugar el caso de los directivos
en general.
El objetivo a la hora de analizar la formación de los directivos, es determinar
cuáles son los elementos que se deben tener en cuenta, es decir, las claves del dise-
ño de un programa de formación directiva. Para ello ha sido necesario presentar,
de forma previa y breve, los principales modelos de aprendizaje, considerando en
cada caso el papel asignado al formador, al alumno y cómo se conceptualiza en
cada caso el conocimiento. Los dos grandes modelos de aprendizaje, el conduc-
tista y el constructivista, difieren notablemente respecto a estas cuestiones. En el
primer caso, estamos ante un enfoque que conceptualiza la realidad como algo
externo y objetivo, siendo la misión del formador captar esa realidad y transferir-
la al alumno de la manera más aséptica posible. El conocimiento es una imagen
lo más fiel posible, un espejo, de esa realidad externa. El rol del alumno es un rol
pasivo, de receptor de ese conocimiento transferido.
El enfoque constructivista, en cambio, plantea el aprendizaje como la cons-
trucción del conocimiento, construcción en la que el alumno ostenta un rol
activo, aportando su propia experiencia previa. La realidad no es algo externo y
objetivo sino que, en tanto que objeto de aprendizaje, se construye a partir de
datos, información, experiencia, etc. El formador es, en este caso, un facilitador
de este proceso.
Cada uno de estos enfoques determina una metodología específica de apren-
dizaje y, en gran medida, los contenidos y el propio objeto de la formación.
La propuesta resultante de esta investigación señala la utilidad de utilizar el
concepto de competencias directivas, y el marco conceptual que lo acompaña,
para acometer el diseño de la formación de directivos públicos. El hilo argumen-
tal conduce desde la determinación de los roles prioritarios en el caso del direc-
tivo público a las competencias específicas necesarias para el desempeño de tales
roles. El contenido y el objeto de los programas formativos deberán enfocarse,
entonces, en el desarrollo de tales competencias.
Por otra parte, tomando la definición propuesta por Cardona y García-Lom-
bardía (2005), las competencias se definen como comportamientos habituales y

Introducción 33

observables, lo que facilita su medición y, por tanto, su evaluación. Modificar
hábitos requiere un enfoque de aprendizaje más próximo al constructivista que
al conductista: requiere un rol activo del alumno más que la mera transferencia
de una información externa y objetiva.
El mayor obstáculo de esta investigación ha sido, sin duda, la ausencia de un
modelo conceptual positivamente aceptado de las funciones del directivo públi-
co. En el caso de España, la situación se complica aún más al no disponer de una
definición unívoca y clara de directivo público. Por esta razón se decidió incluir
una investigación empírica, a fin de obtener información de primera mano de
los expertos en la materia y de quienes componen el colectivo objeto de estudio,
los directivos públicos. Las conclusiones de este análisis empírico están recogidas
en el capítulo 8 de la investigación.
Para finalizar, se presenta a continuación un esquema de los principales ele-
mentos conceptuales de esta tesis y el capítulo en que son tratados:

Definición
Entorno Funciones Formación
Operativa

Directivo Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 4 Capítulo 5
Directivo público Capitulo 1 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 6

El nuevo directivo público. Claves de liderazgo para la gestión pública. Por Antonio Núñez Martín

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