Revisión judicial PNPNA

XI CERTAMEN
DE INVESTIGACIÓN
JURÍDICA
COMISIÓN COORDINADORA
DEL SECTOR DE JUSTICIA

XI
Certamen de Investigación
Jurídica

Dr. José Oscar Armando Pineda Navas
Presidente del Órgano Judicial
Cmdo. Mauricio Ramírez Landaverde
Ministro de Justicia y Seguridad Pública
Lic. Douglas Arquímides Meléndez Ruiz
Fiscal General de la República
Lic. Sonia Elizabeth Cortez de Madríz
Procuradora General de la República
Lic. María Antonieta Josa de Parada
Pesidenta del Consejo Nacional de la Judicatura
Comisión Coordinadora del Sector de Justicia
Lic. Kenia Elizabeth Melgar de Palacios
Directora General
Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia

Publicación de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia,
a través de su Unidad Técnica Ejecutiva (UTE).
7a. Calle Poniente 5143,
Colonia Escalón, San Salvador
Tel.: 2204 - 7600
www.ute.gob.sv
Revisión de la obra efectuada por el Área de Medios de
Comunicación de la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia.
Revisión de texto
Lic. Misael Funes
Diseño y diagramación
Impresos Quijano, S. A. de C. V.
El contenido de esta publicación no puede ser reproducido ni todo ni en parte, ni
transmitido o registrado por ningún sistema de recuperación de información, en
ninguna forma o por ningún medio, sin el permiso previo y por escrito de la Unidad
Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia.
Marzo de 2017

7
XI Certamen de Investigación Jurídica
La Comisión Coordinadora del Sector de Justicia, a través de su Unidad
Técnica Ejecutiva (UTE), llevó a cabo el XI Certamen de Investigación Jurídica,
con el objetivo de promover, apoyar y reconocer la investigación jurídica y
vinculada con el Sector en el país.
Durante el año 2016, en el marco del XI Certamen de Investigación Jurídica,
se desarrolló una estrategia comunicacional para invitar a la comunidad jurídica
a participar en el certamen, utilizando medios digitales y tradicionales. Por medio
de la misma se hizo saber a la población que el certamen incluye dos categorías
de participación: una para abogados de la República y otra para estudiantes de
último año de la carrera de Ciencias Jurídicas de diferentes universidades del
país.
Las personas participantes se identificaron con un seudónimo y presentaron
ensayos sobre temas de interés y actualidad para el Sector de Justicia. De esta
manera, en el plazo establecido en las bases de competencia se recibieron
catorce ensayos, doce de abogados de la República y dos de estudiantes, de los
cuales uno -correspondiente a la categoría de Abogados- fue descalificado por no
cumplir con los requisitos establecidos en las bases de competencia.
El Comité Calificador del XI Certamen fue integrado por los distinguidos
juristas: Lic. Glenda Verónica Figueroa Alas, Maestro Henry Armando Flores
Flores, Lic. Miguel Ángel Calero y Lic. Ricardo Vladimir Montoya Cardoza;
quienes luego de un exhaustivo proceso de evaluación y reconocimiento del
valioso esfuerzo realizado por todas las personas participantes del Certamen
y de su interés por contribuir a la producción jurídica nacional, por decisión
unánime acordó, en la categoría de abogados, declarar desierto el primer lugar
del certamen, otorgar el segundo lugar al trabajo titulado: “Limitación legal al
ejercicio de la acción de protección para la revisión de la política nacional de
protección integral de la niñez y la adolescencia. Análisis a la luz del Derecho
Internacional y del principio de proporcionalidad”, correspondiente al seudónimo
Sócrates; Otorgar el tercer lugar al trabajo titulado: “La jurisdicción especializada
en extinción de dominio en El Salvador. Breve análisis histórico, legal, doctrinario
y jurisprudencial de sus principales instituciones”, correspondiente al seudónimo
Francisco Marto. El Comité Calificador, además tuvo a bien otorgar una mención
honorífica al trabajo titulado: “Declaración de unión no matrimonial por ruptura de
Presentación

8
la relación de convivencia y la procedencia de la pensión compensatoria en la
legislación salvadoreña”, correspondiente al seudónimo ERE.
En la categoría de estudiantes de Derecho, el Comité Calificador acordó
declarar desiertos el primero y segundo lugar y otorgar el tercer lugar al trabajo
titulado: “Consideraciones sobre la nueva Ley de Firma Electrónica y su impacto
en el ordenamiento jurídico salvadoreño”, correspondiente al pseudónimo RUBIK.
Al develarse la identidad de las personas ganadoras en la categoría de
abogados, se estableció que el segundo lugar correspondía al Lic. Dionisio
Ernesto Sosa y el tercer lugar al Lic. Camilo Antonio Velado Escobar. La
mención honorífica correspondió a la Lic. Edhy Rosa Linda Estrada Méndez,
en la categoría de estudiantes el tercer lugar correspondió al Br. Miguel Iván
Bonilla Paz.
En reunión solemne de la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia,
con la participación del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, Comisionado
Mauricio Ramírez Landaverde; Fiscal General de la República, Lic. Douglas
Arquímides Meléndez Ruiz; Procuradora General de la República, Lic. Sonia
Elizabeth Cortez de Madríz, Presidenta del Consejo Nacional de la Judicatura,
Licenciada María Antonieta Josa de Parada y Director General de la UTE en
funciones, Licenciado José Mauricio Rodríguez Herrera; fueron entregados
los premios y diplomas de reconocimiento a los ganadores del XI Certamen de
Investigación Jurídica.
Ahora, la UTE publica este documento que contiene los trabajos que por su
estilo, claridad, originalidad y aproximación a la realidad nacional, fueron elegidos
como ganadores por el Comité Calificador, cuyo contenido, sin duda, será de gran
valor para la comunidad jurídica en general.
Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia

ÍNDICE
Categoría abogados de la República............................. 11
Limitación legal al ejercicio de la Acción de Protección
para la Revisión de la Política Nacional de Protección
Integral de la Niñez y de la Adolescencia.
Análisis a la luz del Derecho Internacional
y del Principio de Proporcionalidad.................................... 13
La Jurisdicción Especializada en Extinción
de Dominio en El Salvador: Breve análisis histórico,
legal, doctrinario y jurisprudencial de sus
principales instituciones..................................................... 69
Declaración de unión no matrimonial
por ruptura de la relación de convivencia
y la procedencia de la pensión compensatoria en la
legislación salvadoreña.................................................... 125
Categoría estudiantes.................................................... 157
Consideraciones sobre la nueva Ley de Firma
Electrónica y su impacto en el
ordenamiento jurídico salvadoreño.................................. 159

CATEGORÍA
Abogados de la República

13
Por “Sócrates”
(Dionisio Ernesto Sosa)
Segundo lugar, categoría abogados
Sumario
INTRODUCCIÓN. I. DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. II.
DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE NIÑEZ
Y ADOLESCENCIA. III. CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE
PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN
EL SALVADOR. IV. MECANISMO DE REVISIÓN JUDICIAL DE LA
POLÍTICA NACIONAL DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE NIÑEZ Y
ADOLESCENCIA. 1. LAACCIÓN DE PROTECCIÓN PARALAREVISIÓN
DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y DE
LA ADOLESCENCIA. 2. DEFINICIÓN DE ACCIÓN DE PROTECCIÓN.
3. DEFINICIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS Y DIFUSOS. 4.
ÓRGANOS COMPETENTES PARA DECIDIR SOBRE UNA ACCIÓN
DE PROTECCIÓN. V. POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN
INTEGRAL A LA LUZ DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS
DELNIÑOYSISTEMAINTERAMERICANODEDERECHOSHUMANOS.
VI. LIMITACIÓN LEGAL A LA REVISIÓN JUDICIAL DE LA PNPNA.
DERECHOS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INVOLUCRADOS.
1. DERECHO DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. 2. PRINCIPIO
DEL INTERÉS SUPERIOR DE LA NIÑA, NIÑO Y ADOLESCENTE.
3. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. A. SUBPRINCIPIO DE
IDONEIDAD. B. SUBPRINCIPIO DE NECESIDAD. C. SUBPRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD EN ESTRICTO SENTIDO. VII. TEST DE
PROPORCIONALIDAD APLICADO AL ART. 227 INCISO 3° DE LA LEY
DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y DE LAADOLESCENCIA.
1. SUBPRINCIPIO DE IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA. 2.
SUBPRINCIPIO DE NECESIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA. 3.
SUBPRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO
DE LA MEDIDA LEGISLATIVA. BIBLIOGRAFÍA.
Limitación legal al ejercicio de la acción de
protección para la revisión de la Política Nacional
de Protección Integral de la Niñez y de la
Adolescencia. Análisis a la luz del derecho
internacional y del principio de proporcionalidad

15
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como propósito presentar argumentos teóricos
jurídicos y prácticos, dirigidos principalmente a las y los profesionales del derecho,
a fin de que cuenten con herramientas útiles para plantear ante la sede judicial
elementos técnicos, para someter a control o revisión de ese Órgano de Estado,
un instrumento de gran envergadura para la garantía de los derechos de la niñez y
adolescencia en nuestro país.
Además, se espera que con las definiciones y conceptualizaciones planteadas
se pueda generar apertura en la población jurídica para desarrollar nuevas formas
de ejercer la defensa de los derechos de las niñas, niños y adolescentes que se
encuentran en El Salvador, sobre todo en temas que generalmente no han sido
objeto de discusión y análisis ante el sistema judicial.
Cabe aclarar que la posibilidad de someter a revisión judicial un documento
como la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia,
no solo abre el camino para el ejercicio de la participación democrática en el país,
sino que trae aparejada una serie de acciones que deben ejercerse de forma
responsable; esa responsabilidad implica informase sobre cómo se construyen,
aprueban, implementan y evalúan las políticas públicas y cuál debe ser el
contenido y alcance de la sentencia judicial que ordene una modificación en las
mismas, entre otros temas de importancia, pero que no será posible abordarlos en
este ensayo.
La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, en adelante
LEPINA, publicada en el Diario Oficial número 68, Tomo N° 383, del 16 de abril de
dos mil nueve, marcó el inicio de un cambio de enfoque para el abordaje de los
derechos de la niñez y adolescencia, pasando de un modelo donde la tutela del
Estado predomina, minimizando a la familia y a la misma niña, niño y adolescente,
degradándolo a objeto de protección, con un fuerte enfoque adultocentrista, hacia
un modelo que sienta sus bases en la protección de los derechos de ese grupo
social, tomándolos en cuenta como sujetos de derecho. La familia por su parte,
en su rol de orientador, estableciéndose en la ley, las bases jurídicas para que
esta asuma su responsabilidad en la crianza y orientación de las niñas y los
niños, de tal forma que puedan ejercer progresivamente sus derechos de manera
independiente o autónoma, en atención a la evolución de sus facultades.
Sin embargo, en nuestro país se suscitó un hecho inédito: la LEPINA entró
en vigencia parcialmente, es decir, entra en vigencia el libro I, relacionado a
los Derechos, garantías y deberes, exceptuando el libro II, títulos I, II, III, V, VI,
VII; y los artículos del 248 al 258 letra d) y 259, del libro III, título VII de dicha
normativa, de acuerdo al decreto transitorio número 320, del 15 de abril de 2010,
publicado en el Diario Oficial No. 69, Tomo No. 387 del 16 de ese mismo mes y
año, modificándose el plazo para la vigencia de dicho libro y demás disposiciones
legales antes mencionadas.

16
En ese sentido, todo lo referido al Sistema Nacional de Protección Integral
de la Niñez y de la Adolescencia quedó en suspenso por el tiempo que señaló
el decreto transitorio antes relacionado, con el propósito de que el Estado de
El Salvador tuviera instalado los recursos indispensables para su instalación y
funcionamiento.
Actualmente, el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la
Adolescencia, se encuentra en una fase de instalación avanzada, aunque continúa
con algunas áreas que progresivamente se deben superar, como es la instalación y
funcionamiento de los 262 Comités Locales de Derechos de Niñez y Adolescencia,
los cuales a la fecha se encuentran instalados en cuarenta municipios,1
y el
registro de un número considerable de entidades de atención que actualmente
funcionan sin contar con la decisión administrativa para su funcionamiento, lo cual
es de relevancia en nuestro país, dado que otros actores del Sistema involucrados
en la protección de los derechos de niñez y adolescencia, puedan identificar un
determinado programa y lograr con ello la restitución de los derechos de niñez y
adolescencia.
A pesar de la fuerte tarea que el Estado de El Salvador tiene en la
implementación del Sistema y de las políticas públicas, en sesión ordinaria número
IX, mediante acuerdo número 13, del día 16 de mayo de 20132
, fue aprobada por
el Consejo Directivo del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia -en
adelante CONNA- la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la
Adolescencia –en adelante la PNPNA– con vigencia para el período 2013–2023,3
ello en cumplimiento a la competencia delegada a esa institución, de conformidad
a lo establecido en el Art. 135 número 1 de la LEPINA, el cual consiste en diseñar,
consultar, aprobar, modificar y difundir la PNPNA.
La PNPNA, de acuerdo al Art. 109 de la LEPINA es “el conjunto sistemático
de objetivos y directrices de naturaleza pública cuya finalidad es garantizar
el pleno goce de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. La PNPNA
establecerá las directrices para la acción y coordinación de todos los integrantes
del Sistema Nacional de Protección, orientando la actuación estatal y privada que
tenga vinculación con la garantía de los derechos de la niñez y de la adolescencia.
La Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia se
implementará a través de la formulación, ejecución, evaluación y seguimiento de
programas, planes, proyectos y estrategias”.
Ella debe atender a los principios regulados en el Art. 112 de la LEPINA y
debe contener mínimamente decisiones y pautas encaminadas a la consecución
de los fines establecidos en el Art. 113 de dicho cuerpo normativo, mismos que se
desarrollarán a lo largo del presente documento.
1 Fuente: Oficial de Información Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia, El Salvador, 18-03-2016.
2 Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia. Memoria de labores, junio 2012 – mayo 2013, pág. 28.
3 Ídem, pág. 28

17
No obstante, la PNPNA está sujeta a revisión administrativa, según lo indica el
Art. 135 número 3 de la LEPINA, ya que le compete al CONNA evaluar la PNPNA
como mínimo cada tres años y formular las recomendaciones correspondientes;
sin embargo, de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 227 inciso tercero de la LEPINA,
le está vedado por ministerio de ley, la revisión judicial. Dicha disposición regula
que no será procedente el ejercicio de la acción de protección para la revisión de la
PNPNA o las políticas locales de la materia, ni los actos relativos a la elaboración,
aprobación o modificación de estas.
En ese sentido, durante el desarrollo del presente documento, se plantea si el
Art. 227 inciso tercero de la LEPINA, podría conllevar una limitación del derecho
de acceso a la justicia o derecho de acceso a la jurisdicción –como manifestación
concreta de la protección jurisdiccional– de la niñez y adolescencia de El Salvador,
regulado en el Art. 2 inciso primero, parte final, de la Constitución de la República,
al impedir la revisión judicial mediante la interposición de una acción de protección
para la revisión de la política nacional de protección integral de la niñez y de la
adolescencia, por la inobservancia del principio del interés superior de la niña,
niño y adolescente establecido en el Art. 34 inciso primero de la Constitución de
la República y Art. 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño; además, si
dicha disposición legal incorpora una limitación desproporcionada a los derechos
de niñez y adolescencia en El Salvador.
El presente trabajo también contiene un análisis desde la perspectiva del
Derecho Constitucional y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
que permita brindar elementos técnicos para lograr una modificación en la Ley
de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia que se adecue a la
Constitución de la República y a la doctrina de protección integral de la niñez
y adolescencia, a través del ejercicio del control de constitucionalidad de la
referida ley.
Desde esta perspectiva, se realiza una breve reseña sobre las políticas
públicas y su concepción doctrinaria; asimismo, se lleva a cabo un análisis de las
mismas tomando como sustento los lineamientos internacionales brindados por
el Sistema Internacional de Derechos Humanos, como lo son las observaciones
generales del Comité de los Derechos del Niño, sentencias u opiniones consultivas
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de los tratados internacionales
en materia de derechos humanos.
Finalmente, se efectúa una interpretación de la disposición legal con
enfoque de los Derechos Fundamentales desarrollando el contenido del
principio de proporcionalidad.

18
I. DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
La categoría políticas públicas y lo concerniente a ella, pareciera estar
apartado de la terminología que cotidianamente se encuentra presente en el
léxico jurídico, en tanto que resulta habitual referirse a términos o conceptos como
demanda, emplazamiento, derecho de defensa, proceso, procedimiento, juicio,
ley, valores jurídicos, principios, garantías, etc. A menudo consideramos que las
políticas públicas se encuentran destinadas para las personas que desempeñan u
ostentan un cargo político, que tienen alguna influencia o participación en política
o que ejercen el poder a través de las instituciones del Estado; sin embargo, no
se debe considerar el enfoque jurídico aislado de las políticas públicas, puesto
que las instituciones jurídicas pasan necesariamente por decisiones políticas y de
Estado que tienen trascendencia en el derecho y en la sociedad.
En ese sentido, se analizarán las definiciones aportadas en esta materia y se
delimitará cuál de estas acepciones resulta más apropiada.
El concepto política puede tener varios significados, que orbitan desde la
concepción del ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity) hasta la
actividad de organización y lucha por el control del poder (politics); sin dejar de
lado el entendimiento de esta como designación de los propósitos y programas
de las autoridades públicas (policy).4
La primera acepción de política (polity) se
encuentra orientada principalmente en cómo se estructura el gobierno en un
determinado Estado -por ejemplo, en El Salvador- de conformidad a lo establecido
en el Art. 85 inciso primero de la Constitución de la República, que prescribe
cuál es la forma de concebir el gobierno, expresa que este “es republicano,
democrático y representativo”; la segunda acepción, (politics) atiende a la forma
de obtener y ejercer el poder público. En nuestro país el poder, verbigracia, en
el Órgano Legislativo se obtiene, de conformidad con los Art. 78 y 121 parte
primera de la Cn., a través del voto. El constituyente reguló en la primera de las
disposiciones acotadas que “el voto será libre, directo, igualitario y secreto”; en la
segunda, expresa: “La Asamblea Legislativa es un cuerpo colegiado compuesto
por diputados, elegidos en la forma prescrita por esta Constitución”.
El voto encuentra su base en el principio de democracia representativa,
lo cual es retomado por el constituyente en el Art. 85 inciso primero parte final
Cn., a través del cual el pueblo ejerce el poder mediante el ejercicio del sufragio,
decidiendo quiénes serán las personas que representarán en el Congreso.
Sobre las anteriores acepciones de política respecta, la tercera de ellas
(policy) es la que se acentúa para los efectos del presente documento y está
referida a la determinación de las grandes directrices y planteamientos de Estado,
en torno a los propósitos y fines que persigue, mediante la elaboración y diseño
deestrategias, líneas y planes nacionales de acción, para el abordaje de un
4 ROTH DEUBEL, André-Noel, Políticas Públicas, Formulación, Implementación y Evaluación, Colombia,
Ediciones Aurora, Bogotá D.C. 2007 Pág. 25 y 26.

19
problema social que amerita la intervención del aparataje público, orientados a la
protección de derechos y garantías fundamentales.
En ese orden de ideas, las políticas públicas son definidas como la “acción de
las autoridades públicas en el seno de la sociedad”. Esta definición es aportada
por Meny y Thoenig.5
Para Ives Meny Jean-Claude Thoenig, la política pública “es el resultado
de la actividad de una autoridad investida del poder público y de legitimidad
gubernamental”.6
Dicho autor considera que una política “se presenta bajo la forma
de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores
públicos”.7
El profesor Pierre Muller ha comprendido las políticas públicas como “el
marco a través del cual las sociedades modernas van a definir cada vez más su
extensión y el alcance de los problemas que se plantean a sí mismas”.8
Wayne Parsons, expresa que las políticas públicas se encuentran
relacionadas a lo público y sus problemas,9
y están referidas a la “forma en que
llegan a la agenda política y a la agenda de políticas públicas. Asimismo estudian
cómo, por qué y para qué los gobiernos adoptan determinadas medidas y actúan o
no actúan”.10
Por su parte, Carlos Matus explica políticas públicas como la propuesta de un
actor por la cual explica la situación inicial, define la situación objetivo y precisa
normativamente los proyectos estratégicos de acción necesarios y suficientes
para alterar la situación inicial y alcanzar la situación objetivo.11
En esta última definición de políticas públicas se incorporan tres
elementos importantes a considerar: la propuesta de la política pública por un
actor estratégico, la definición de la situación objetivo y el establecimiento de
los proyectos estratégicos de acción. A continuación una breve explicación de
cada uno de ellos:
5 Ídem, ROTH DEUBEL. Pág. 26.
6 THOENIG, Ives Meny, Jean-Claude, “Las políticas públicas”. Versión española a cargo de Francisco Morata.
Ariel Ciencia Política. UNESCO/ALEMANIA. Editorial Ariel, S.A. 1992. Barcelona. España. Pág. 1.
7 Ídem, THOENIG, Pág. 1.
8 BARBOSA DELGADO, Francisco. Docente e investigador, Departamento de Derecho Constitucional.
Doctor en Derecho Público, Políticas Públicas y la Constitución del 91. “Desafíos en el Estado social de
Derecho”. Revista de la Universidad Externado de Colombia, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales. Pág. 84. Consultado en la página web http://portal.uexternado.edu.co/pdf/5_revistaZero/
ZERO27/17.%20desafios.pdf, el día 18 de marzo de 2016.
9 PARSONS, Wayne, “Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas
públicas.” FLASCO. México. 2007. Pág. 31.
10 Ídem. PARSONS, Pág. 31.
11 MATUS, Carlos, Estrategia y Plan. “Reflexiones en torno a los problemas actuales enAmérica Latina”, Textos
del ILPES. Editorial Universitaria Siglo XXI Editores, Santiago de Chile, 1972, presentado por primera vez
en la 11ª reunión del Consejo Directivo en junio de 1968. Las ideas principales de su crítica a la tradicional
planificación del desarrollo se encuentran en su libro Estrategia y Plan publicado en 1972 en el que analiza
con amplitud los problemas que suscita tanto la introducción como el funcionamiento de la planificación en
América Latina.

20
1. Propuesta de la política pública por un actor estratégico: ese actor
estratégico está integrado principalmente por el Estado, quien es
el responsable de plantear una propuesta que sirva de base para la
búsqueda de una solución que implica la implementación de estrategias
en un tiempo y espacio determinado y permita enfrentar una situación
social en particular.
2. Definición de la situación objetivo: se debe delimitar la problemática
social existente que merece la atención de ese actor estratégico, la cual
permitirá plantear hacia dónde se pretende llegar, es decir, establecer
el objetivo o finalidad que se desea alcanzar, a qué grupo o población
se dirige y el tiempo en que se estima pertinente se alcanzarán dichos
objetivos.
3. Establecimiento de los proyectos estratégicos de acción: es
importante definir en materia de políticas públicas, aquellas estrategias a
considerar para superar la situación problemática identificada inicialmente
que sean capaces de transformar esa realidad para el alcance de los
objetivos planteados; para ello, se recurre a los planes de acción que
delimitan de manera más detallada cómo se dará cumplimiento a las
estrategias que forman parte de las políticas públicas.
En ese sentido, la definición de políticas públicas proporcionada por J. Emilio
Graglia se encuentra en sintonía con el planteamiento anterior, al manifestar
que “las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña
y gestiona a través de un gobierno y una administración pública a los fines de
satisfacer necesidades de una sociedad”.12
Se advierte concordancia en las
definiciones anteriores, en tanto que, el Estado es incluido como el actor principal
y a la sociedad como el ente receptor de las políticas públicas para el logro de sus
objetivos; por lo tanto, estas deben estar en constante veeduría ciudadana.
Tomando en cuenta las definiciones anteriores de política pública, se propone
la siguiente:
Se entiende por política pública a aquel conjunto de acciones estratégicas
a implementar, propuestas por el Estado, dirigidas a garantizar los derechos
inherentes de las personas que integran una sociedad determinada, con el
propósito de obtener un proyecto de vida digna.
La definición que se propone contiene algunos elementos que han sido
expuestos con antelación; pese a ello, se plantean otros que no han sido
esbozados de forma específica y que pueden entenderse incluidos, tales como:
a) Acciones estratégicas:
Las políticas públicas deben contener acciones planteadas estratégicamente
para la solución de las problemáticas sociales, ello implica que no toda acción debe
12 GRAGLIA, J. Emilio, En la búsqueda del bien común. Manual de Políticas Públicas, 1ª edición, Asociación
Civil de Estudios Populares (ACEP), Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, Argentina. 2012. Pág. 19.

21
ser incluida en las políticas públicas, sino solamente aquellas que sean capaces de
transformar la realidad que ha sido identificada y que se pretende modificar; por lo
tanto, no es adecuado referirse a situaciones muy concretas, sino a grandes objetivos
que servirán como ruta a seguir para definir en los planes y programas esas acciones
puntuales que permitirán alcanzar los resultados deseados en la política.
b) El Estado como principal responsable en realizar las propuestas
mediante políticas públicas:
El Estado como principal ente responsable en la garantía y protección de
los derechos humanos de una sociedad determinada o grupo poblacional. Es el
principal actor, aunque no el único, pues la sociedad civil también tiene un rol activo
y no es solamente un receptor de las políticas públicas, sobre todo en materia de
niñez y adolescencia, ya que de acuerdo con el Art. 13 de la LEPINA, que regula el
principio de corresponsabilidad, establece:
“La garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes corresponde
a la familia, al Estado y la sociedad. Dicho principio conlleva un ámbito
de responsabilidad directa del padre, la madre, la familia ampliada y el
representante o responsable, según corresponda por participar en el ambiente
natural e idóneo en el cual se favorece el desarrollo de la personalidad de las
niñas, niños y adolescentes.
El Estado tiene la obligación indeclinable e ineludible mediante políticas,
planes, programas y acciones de crear las condiciones para que la familia
pueda desempeñar su rol de manera adecuada. Asimismo, deberá asegurar
los derechos de las niñas, niños y adolescentes cuando por cualquier
circunstancia la familia no pueda hacerlo, previa resolución de autoridad
competente conforme a la presente Ley.
La sociedad deberá participar activa y continuamente en la garantía de los
derechos de las niñas, niños y adolescentes. Asimismo, velará para que cada
una de las obligaciones expresadas en esta Ley sea efectivamente cumplida”.
Como se advierte en el artículo anterior, la sociedad civil tiene una
participación activa desde la ley, y por consiguiente tiene la gran oportunidad de
elaborar propuestas concretas que permitan a sus habitantes alcanzar un proyecto
de vida digna.
c) Garantizar derechos:
Las políticas públicas, deben estar orientadas a garantizar derechos,13
por lo
tanto el enfoque adecuado se encuentra encaminado a la garantía de los derechos
y no a satisfacer necesidades. En ese sentido, la sociedad estará suficientemente
empoderada para comprender que el Estado se encuentra constituido en función
13 Ortiz Pinilla, Nelson, “Planeación con perspectiva de derechos: Un Derecho de la Infancia y de la Juventud”,
Psychologia. Avances de la disciplina, vol. 1, núm. 1, enero-junio, 2007, pp. 217-231, Universidad de San
Buenaventura, Colombia, UNICEF, pág. 221, “La perspectiva de derechos ha de entenderse no solamente

22
de la persona humana y no en función de sí mismo; consecuentemente, no debe
concebirse que una política pública es el resultado de las buenas intenciones de
ese ente estatal y que por lo tanto presta servicios de caridad a la sociedad, por lo
cual el ciudadano debe estar infinitamente agradecido, todo lo contrario, mediante
políticas públicas claramente definidas, se está garantizando la protección,
defensa y satisfacción de derechos humanos que son inherentes a la persona,
debiendo esta hacerlas valer cuando se omite su cumplimiento o cuando se
realizan acciones encaminadas a la conculcación de derechos.
Sobre este punto en particular, Víctor Abramovich es de la opinión que desde
un enfoque de políticas públicas basado en derechos, o como él lo denomina
políticas públicas de desarrollo, tiene necesariamente que realizar como primer
paso un reconocimiento a los sectores que tradicionalmente han sido excluidos.
Este autor afirma que “para otorgar poder a los sectores excluidos se debe
reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir
este concepto se procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de
políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con
necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar
determinadas prestaciones y conductas”.14
Consecuentemente, es preciso recalcar que en la concepción de políticas
públicas, deben tomarse en cuenta, principalmente, que estas no deberían ser
formuladas con un enfoque de satisfacción de necesidades del individuo, sino para
el ejercicio y disfrute de los derechos que son propios de él, por lo tanto, exigibles
mediante los mecanismos legalmente diseñados al efecto, de ahí la importancia
de que la sociedad cuente con instituciones jurídicas que permitan la revisión de
las políticas públicas.
Lo anterior puede ser ejercido de diferentes maneras, ya sea a partir de
una evaluación periódica de las mismas o de una revisión directa ante el órgano
judicial, para lograr la incorporación de objetivos no contemplados en la política
pública o la modificación de aquellos que no responden a los principios como
integralidad de los derechos, en el caso particular de políticas públicas nacionales
o locales en materia de niñez y adolescencia, que no correspondan al principio del
interés superior del niño, niña y adolescente.
como un marco ético y jurídico para fundamentar la reforma legislativa, si se toma en serio deberá nutrir los
procesos de planeación, desarrollo y evaluación de las políticas y programas que los colombianos formulemos
en favor de la niñez y la juventud. La Convención de los Derechos del Niño exhorta a las familias, al Estado, a
la comunidad, a los gobiernos locales y a la sociedad en general a emprender acciones orientadas a garantizar
los derechos de todos los niños y niñas, mediante políticas y estrategias sostenibles y participativas”.
14 ABRAMOVICH, Víctor, “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de
desarrollo”. Profesor de la Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires. Miembro de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Revista de la
CEPAL 88, Buenos Aires, Argentina, Abril 2006.

23
d) Vida digna:
Todo lo que el Estado realiza de forma estratégica, ya sea para abordar
derechos como salud, educación, vivienda, recreación u otros, tiene como
propósito garantizar una vida digna al ser humano que en principio es para lo
cual se construye la política pública, la dignidad humana entendida como valor,
principio y derecho fundamental goza de un abolengo constitucional, lo anterior lo
encontramos en el preámbulo de la Constitución de la República:
“Nosotros, representantes del pueblo salvadoreño reunidos en Asamblea
Constituyente, puesta nuestra confianza en Dios, nuestra voluntad en los altos
destinos de la Patria y en ejercicio de la potestad soberana que el pueblo de
El Salvador nos ha conferido, animados del ferviente deseo de establecer los
fundamentos de la convivencia nacional con base en el respeto a la dignidad de
la persona humana, en la construcción de una sociedad más justa, esencia de la
democracia y al espíritu de libertad y justicia, valores de nuestra herencia humanista”.
La vida digna también es un objetivo desde el derecho internacional de
los derechos humanos, es así que desde el Sistema regional de protección de
derechos humanos se consignó en el preámbulo de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre que “todos los hombres nacen libres e
iguales en dignidad y derechos”. Además, el Art. 11 de la Declaración Americana
sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre
de 1996, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos, establece que “toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al
reconocimiento de su dignidad”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia referida al
caso La Cantuta vs. Perú, ha sostenido lo siguiente en torno a la dignidad humana:
“En la base de todo ese notable desarrollo se encuentra el principio del respeto
a la dignidad de la persona humana, independientemente de su condición
existencial. En virtud de ese principio, todo ser humano, independientemente
de la situación y de las circunstancias en que se encuentre, tiene derecho a la
dignidad. Todo el extraordinario desarrollo de la doctrina jusinternacionalista
al respecto, a lo largo del siglo XX, encuentra raíces -como no podría dejar
de ser- en algunas reflexiones del pasado, en el pensamiento jurídico así
como filosófico -a ejemplo, inter alia, de la célebre concepción kantiana de
la persona humana como un fin en sí misma. Esto es inevitable, por cuanto
refleja el proceso de maduración y refinamiento del propio espíritu humano,
que torna posibles los avances en la propia condición humana”.15
15 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso La Cantuta vs. Perú. Sentencia de 30 de Noviembre de
2007. (Interpretación de la Sentencia de Fondo, Reparaciones y Costas) Demanda de interpretación de la
Sentencia sobre fondo, reparaciones y costas dictada por la Corte el 29 de noviembre de 2006 en el caso
La Cantuta vs. Perú (en adelante “la demanda de interpretación”), interpuesta por los representantes de los
familiares de las víctimas (en adelante “los representantes”) el 20 de marzo de 2007. Párrafo 30. Consultada
en la página web www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_173_esp.doc, el día 17 de marzo de 2016.

24
Por lo tanto, a la luz la Corte IDH, la dignidad humana es intrínseca al ser
humano, independientemente de su condición existencial.
II. DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE NIÑEZ Y
ADOLESCENCIA
Conforme al orden de ideas trazado, es preciso concretar y adecuar la
definición de políticas públicas focalizando el grupo poblacional para la cual
va dirigida. Tal como se manifestó, el Estado como ente garante es el actor
fundamental en la determinación de las mismas, las cuales tienen como propósito
primordial el logro de la satisfacción de los derechos para la obtención de una vida
digna; así las cosas, cabe señalar que al referirse a políticas públicas de niñez y
adolescencia, estas deben estar orientadas a garantizar la dignidad humana de las
niñas, niños y adolescentes que se encuentren en el país de forma permanente o
transitoria, reconociéndolos como sujetos de derechos; por lo tanto, como forma
de aproximación a la definición de políticas públicas de niñez y adolescencia, se
analizan las siguientes:
De acuerdo con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
las políticas públicas en materia de niñez y adolescencia están dirigidas a prevenir
los problemas que transgreden derechos de ese sector; así, “no se trata de ofrecer
respuestas compasivas, de efectuar acciones que “maquillen” sus problemas o de
ofrecer alternativas que “reparen” problemas, sino de prevenirlos y resolverlos de
una vez por todas. De lo que realmente se trata es de que estas personas, nuestros
niños, niñas y adolescentes, lleguen a ejercer plenamente sus derechos”.16
La Política Nacional para la Niñez y Adolescencia de Costa Rica, especifica
que en ella, se “incorporan todos aquellos aspectos que deberán contener los
planes, programas y proyectos relacionados con las personas menores de
edad en Costa Rica. Con ello, señala el camino por el que deben transitar las
diferentes instituciones dedicadas a la niñez y la adolescencia […] asegurando
que las personas encargadas de promover los derechos de […] niños, niñas y
adolescentes sean los primeros en conocer y respetar esos derechos”.17
Por su parte el Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescente
considera que las políticas públicas enfocadas a la niñez y adolescencia son
multidimensionales, en tanto que su abordaje debe ser integral, lo cual pasa
por resaltar las necesidades básicas hasta identificar el sector o territorio en el
que las niñas, niños y adolescentes viven o se encuentran integrados, dicho
Instituto sostiene que “cuando se mira el conjunto de las políticas públicas, es
posible considerar la existencia de aquellas denominadas políticas sectoriales,
haciendo referencia a aquellas que se dirigen principalmente a un ámbito de
acción desde un sector gubernamental determinado. Sin embargo, como las
16 Ob. Cit., Ortiz Pinilla, Nelson, pág. 221.
17 POLÍTICA NACIONAL PARA LA NIÑEZ Y LAADOLESCENCIA COSTA RICA, Consejo Nacional de la
Niñez y de la Adolescencia, Costa Rica, 2009-2021, consultada el día veinte de marzo de dos mil dieciséis,
en la página web [http://www.unicef.org/costarica/docs/cr_pub_Politica_NNA_CR.pdf]

25
problemáticas y necesidades de los niños y las niñas de esta etapa son en sí
mismas multidimensionales, como ya se ha señalado, la manera de abordarlas
no puede ser de una manera separada, sino que requieren una mirada integral.
Además, las investigaciones en infancia validan y resaltan la importancia de las
miradas multidimensionales, que incluyen desde las necesidades más básicas,
hasta la validación de la importancia del territorio en el cual los niños y las niñas se
encuentran insertos”.18
No menos importante es lo mencionado por la Fundación Nacional para el
Desarrollo (FUNDE): “Las políticas públicas [de niñez y adolescencia] se encuentran
diseñadas e implementadas, en este caso, por todos aquellos actores que tienen que
ver con la niñez y la adolescencia. Las políticas públicas se convierten en un ámbito
privilegiado de permanente fortalecimiento del pacto entre gobierno y sociedad y en
consecuencia, del Estado”.19
Según lo indicado, la visión de políticas públicas de
niñez y adolescencia se encuentra enmarcada en la construcción o participación de
los actores para la elaboración de la misma, así como al grupo poblacional al que va
dirigida dentro de dichos actores. Es preciso señalar la importancia de la participación
de la niñez y adolescencia como principal sujeto involucrado en el diseño y formulación
de la política pública, sin su participación las políticas nacionales o locales se enfocan
desde la perspectiva adultocentrista.
Si bien es discutido que en el contenido de una ley no se debe contemplar
definiciones, lo cierto es que la Ley de Protección Integral de la Niñez y
Adolescencia (LEPINA) proporciona una definición de políticas públicas de niñez
y adolescencia en el Art. 109 inciso primero de la LEPINA, el cual establece que la
Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia “es el conjunto
sistemático de objetivos y directrices de naturaleza pública cuya finalidad es
garantizar el pleno goce de los derechos de las niñas, niños y adolescentes”. En
cuanto a esta definición legal se refiere, es posible extraer los elementos ut supra
mencionado, así como otros aún no aludidos en torno a la política pública de la
materia en estudio, estos son:
1. Conjunto sistemático de objetivos y directrices
La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, incluye elementos
importantes para comprender qué es la PNPNA, entre ellos cabe destacar que
se trata de un conjunto no aislado o elaborado de forma desorganizada sin una
finalidad concreta, sino a contrario sensu, se refiere a objetivos y directrices
sistemáticos, es decir, obedecen a un orden en particular para el logro de los fines
propuestos, que incluye la participación de los actores involucrados tanto directa
18 Loreto Martínez Oyarce y Loreto Ditzel Lacoa, Instituto Interamericano del Niño, Niña y Adolescente,
“Lineamientos para la implementación y gestión de políticas públicas de protección integral dirigidas a la
primera infancia”, 2012, pág. 40, consultado el día siete de marzo de dos mil dieciséis, en la pág. web [http://
www.iin.oea.org/IIN2011/documentos/informe%20con%20correcciones%20Argentina%20ABR%2013.
pdf]
19 Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), “Niñez y adolescencia. Primeros pasos hacia la construcción
de políticas municipales.” Primera edición 2000, El Salvador, Pág. 27.

26
como indirectamente en el Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y
Adolescencia, quienes participan no solo en la construcción de las estrategias a
tomar en cuenta por el ente estatal, sino en el control y evaluación de las políticas
públicas adoptadas.
Las directrices guían o definen a los entes garantes cuál es la ruta a seguir a fin
de que estos dirijan sus acciones u omisiones, según el marco de la política pública.
2. Construcción de una ruta adecuada
Como se indicó, la PNPNA incluye objetivos y directrices que implican
la identificación de los propósitos concretos a seguir, emitiendo las pautas a
considerar para obtenerlos, dichos objetivos deben ser acordes con la doctrina
de protección integral de la niñez y adolescencia, para llegar a concluir que los
mismos son adecuados y ajustados al SNPNA, en tanto que podría tratarse de una
política pública sistemática y con objetivos y directrices formulados correctamente,
pero dirigidos a profundizar un sistema tutelar o de situación irregular; de ser así,
serían inadecuados e injustificados, en tanto que se encuentran orientados a
conculcar el interés superior de la niña, niño y adolescente.
3. Naturaleza pública
Los objetivos y directrices construidos y relacionados en la política nacional
de protección integral de la niñez y adolescencia son de naturaleza pública,
eso significa que el Estado se encuentra liderándolos, ello se debe a que sin la
intervención del ente estatal no se lograría ejercer los mecanismos adecuados
para su cumplimiento; no obstante, además de liderar, esta característica implica
esencialmente que la política pública de niñez y adolescencia (nacional o local)
se encuentra investida del poder de imperium del Estado, una política que no
sea de naturaleza pública carece de fuerza y está destinada a su desatención
por la falta de un ente que sea capaz de utilizar componentes relacionados con
un cumplimiento obligatorio. Asimismo, debe tomarse en cuenta que la Política
Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia persigue el logro de
objetivos comunes, es decir la protección y garantía de derechos de un grupo
etario importante en la sociedad.
4. Goce y disfrute de derechos
La finalidad primordial de la política pública en materia de niñez y adolescencia,
es el goce y disfrute de los derechos contenidos tanto en la LEPINA como en
la Constitución de la República y la Convención sobre los Derechos del Niño
(CDN), así como en los demás tratados internacionales ratificados por El Salvador
en materia de derechos humanos; cualquier otro objetivo que no se encuentre
relacionado con este o que sea contrario al goce y disfrute de derechos humanos,
no debería ser incluido en la política formulada. El goce y disfrute de derechos
se debe al reconocimiento de la niñez y adolescencia como sujetos plenos de
derechos que deben ser tratados con dignidad.

27
5. Población objetivo
La población objetivo de la política nacional de protección integral de la niñez
y adolescencia lo constituye ese grupo de personas menores de dieciocho años
de edad, en tanto que es preciso que el Estado adopte las políticas adecuadas
para garantizar y proteger los derechos de todas las niñas, niños y adolescentes,
basados en el principio de no discriminación, igualdad y equidad, es decir, sin
importar su raza, nacionalidad, sexo, condición económica, credo, orientación
sexual, entre otras circunstancias de especial vulnerabilidad. En ese orden de ideas
la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho en la Opinión Consultiva
OC-4/84 del 19 de enero de 1984 que “la noción de igualdad se desprende
directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de
la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación
que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con
privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de
cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes
no se consideran incursos en tal situación de inferioridad. No es admisible crear
diferencias de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su
única e idéntica naturaleza”.20
Se debe tomar en cuenta que históricamente se han elaborado políticas
públicas discriminatorias y excluyentes que no tienen un enfoque desde la persona
como fin último, por lo tanto injustificadas, ya sea por acción o por omisión del
Estado, al permitir la naturalización de conductas que se encuentran orientadas a
profundizar la desigualdad entre el ser humano, profundizando el prejuicio entre
las personas que por alguna circunstancia se consideran diferentes al resto de la
humanidad, limitando con ello el acceso a los servicios públicos y restringiendo las
acciones legales en búsqueda de la tutela de sus derechos.
Ejemplo de lo anterior, lo es el hecho que como parte de una política pública
adultocentrista, en El Salvador se incorporó en el Art. 215 del Código de Familia
la categoría de corrección moderada y adecuada, lo que implica una aceptación
a la violencia y abuso en la niñez y adolescencia por los padres, madres y
representantes. Esto profundiza la discriminación y el maltrato en la niñez y
adolescencia al tratarse como objetos y no como personas, ya que para una
persona adulta no se encuentra legitimado el golpe como mecanismo disciplinario,
el hacerlo constituiría un delito, pero al tratarse de niñez y adolescencia en razón a
su edad se asimila como disciplina.
Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el problema
de las políticas públicas en El Salvador a nivel local se encuentra estrechamente
vinculado a los períodos de elección municipal. Dicho programa expone que en
materia de políticas públicas “existen limitaciones en muchos países. Por ejemplo,
la elección de representantes locales en El Salvador es mencionada como uno
20 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa
Rica relacionada con la naturalización, Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984, Serie A, No. 4,
párrafo 55.

28
de los obstáculos para promover políticas públicas para la niñez. Las elecciones
se realizan cada tres años y las campañas comienzan un año antes de culminar
el periodo. En la práctica, esta situación, aunada a las cargadas agendas de los
gobiernos locales, y la confrontación política permanente entre los partidos, afecta
la capacidad de las comunidades para participar en la formulación de programas
y/o políticas a mediano y largo plazo”.21
En ese sentido, un grupo vulnerable ha sido la niñez y adolescencia, ya que
por su condición etaria, se convirtió en víctima de las decisiones de los adultos,
que por esa circunstancia vulneran eventualmente sus derechos.
Aunado a lo anterior, habrá de considerar que también son víctimas de una
doble o triple discriminación, por razones tales como el sexo, orientación sexual,
situación de discapacidad, entre otras, ya que si se trata de una niña o mujer
adolescente, que sea de raza o color diferente, que su creencia religiosa sea
diferente a la de otros u otras o que por razones culturales sus costumbres no
sean las tradicionales, recaen en una sola persona todas esas condiciones que la
hacen doble o triplemente vulnerable.
Por lo tanto, es incongruente con el principio del interés superior de la niña,
niño y adolescente22
y con la doctrina de protección integral,23
que las políticas
21 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia,
Gobernabilidad Local y Derechos de la Niñez y Adolescencia: Un análisis de siete experiencias de políticas
públicas locales. Panamá: PNUD–UNICEF, 2008. Pág. 32.
22 Comité de los Derechos del Niño, Observación general Nº 14 (2013) sobre el derecho del niño a que su interés
superior sea una consideración primordial (artículo 3, párrafo 1), 29 de mayo de 2013. De conformidad
al Comité “el objetivo del concepto de interés superior del niño es garantizar el disfrute pleno y efectivo
de todos los derechos reconocidos por la Convención y el desarrollo holístico del niño”. El Comité ya ha
señalado que “lo que a juicio de un adulto es el interés superior del niño no puede primar sobre la obligación
de respetar todos los derechos del niño enunciados en la Convención”. Recuerda que en la Convención no
hay una jerarquía de derechos; todos los derechos previstos responden al “interés superior del niño” y ningún
derecho debería verse perjudicado por una interpretación negativa del interés superior del niño”. (párrafo4)
“El Comité subraya que el interés superior del niño es un concepto triple:
a) Un derecho sustantivo: el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial que
se evalúe y tenga en cuenta al sopesar distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida,
y la garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que adoptar una decisión que
afecte a un niño, a un grupo de niños concreto o genérico o a los niños en general. El artículo 3, párrafo 1,
establece una obligación intrínseca para los Estados, es de aplicación directa (aplicabilidad inmediata) y
puede invocarse ante los tribunales.
b) Un principio jurídico interpretativo fundamental: si una disposición jurídica admite más de una
interpretación, se elegirá la interpretación que satisfaga de manera más efectiva el interés superior del niño.
Los derechos consagrados en la Convención y sus Protocolos facultativos establecen el marco interpretativo.
c) Una norma de procedimiento: siempre que se tenga que tomar una decisión que afecte a un niño en
concreto, a un grupo de niños concreto o a los niños en general, el proceso de adopción de decisiones deberá
incluir una estimación de las posibles repercusiones (positivas o negativas) de la decisión en el niño o los
niños interesados. La evaluación y determinación del interés superior del niño requieren garantías procesales.
Además, la justificación de las decisiones debe dejar patente que se ha tenido en cuenta explícitamente
ese derecho. En este sentido, los Estados partes deberán explicar cómo se ha respetado este derecho en la
decisión, es decir, qué se ha considerado que atendía al interés superior del niño, en qué criterios se ha basado
la decisión y cómo se han ponderado los intereses del niño frente a otras consideraciones, ya se trate de
cuestiones normativas generales o de casos concretos”. (párrafo 6).
23 García Méndez, Emilio, Legislaciones Infanto Juveniles en América Latina: Modelos y Tendencias, pág. 10,

29
públicas se destinen exclusivamente a un grupo determinado, profundizando la
discriminación y desigualdad entre sus destinatarios, de ahí la noción de política
de protección integral.
III. CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN INTEGRAL
DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN EL SALVADOR
En El Salvador se inició el proceso de construcción de la PNPNA en el año
dos mil doce, en esa época la asignación presupuestaria para el Consejo Nacional
de la Niñez y de la Adolescencia fue del 0.2% del total del Presupuesto General
de la Nación, es decir, un monto de tres millones cuarenta y dos mil doscientos
cuarenta dólares de los Estados Unidos de América ($3,042,240.00).24
Por otra
parte, respecto de esa asignación, se desconoce si existió un rubro específico en
el presupuesto del Estado, orientado para la elaboración de la PNPNA.
Sin embargo, la poca asignación presupuestaria para una institución de
derechos humanos de niñez y adolescencia y que además tiene como función
principal la elaboración de un documento que marca el inicio de un nuevo
enfoque basado en la protección de los referidos derechos en el país, parecería
evidenciar dificultades para comprender la relevancia del tema y de lo que implica
la construcción de políticas públicas participativas. Y ello, en tanto que la inversión
del Estado en esta materia, debe ser considerando los beneficios que la población
recibe al existir inversión pública con enfoque inclusivo,25
de tal manera que
disponible en la pág. [Web http://www.iin.oea.org/Cursos_a_distancia/Legislaciones_infanto_juveniles.pdf]
consultada el día 2/03/2016. “Con el término “Doctrina de la Protección Integral” se hace referencia a un
conjunto de instrumentos jurídicos, de carácter internacional, que expresan un salto cualitativo fundamental
en la consideración social de la infancia. Reconociendo como antecedente directo la “Declaración Universal
de los Derechos del Niño”, esta doctrina condensa la existencia de cuatro instrumentos básicos:
a. La Convención Internacional de los Derechos del Niño.
b. Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de
Beijing)
c. Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad.
d. Las Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de Riad).
No hay duda que a pesar de no ser el primero en términos cronológicos, la Convención constituye el
instrumento más importante, en la medida que proporciona el marco general de interpretación de todo el resto
de esta normativa. Pero no son solo razones de carácter estrictamente jurídicas las que explican la importancia
de la Convención. Además, ha sido precisamente este instrumento el que ha tenido el mérito de llamar la
atención, tanto de los movimientos sociales como del sector más avanzado de las políticas públicas, acerca
de la importancia de la dimensión jurídica en el proceso de lucha por mejorar las condiciones de vida de la
infancia”.
24 Ministerio de Hacienda, Dirección General del Presupuesto. Análisis del gasto por áreas de gestión,
ejercicio fiscal 2012, pág. 46. Disponible en la página web [http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PCC/
Seguimiento_Pres_Gto_Area_Gestion/Areas_de_Gestion_2012.pdf] Consultado el día 17-03-2016.
25 Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo. Políticas públicas e inversión social
destinadas a la niñez y adolescencia en la provincia de Mendoza 2000-200. Mendoza República Argentina,
2010 “el argumento económico establece que invirtiendo en políticas sociales se obtienen importantes
beneficios en la población en el mediano y largo plazo. Por eso, si una Nación no invierte en educación y salud
para sus ciudadanos, seguramente no pueda pensar en mejorar la calidad de vida y, consecuentemente, elevar
los índices de desarrollo social. En relación a la producción, más y mejor educación inciden directamente
en el aumento del capital social, especialmente en lo referido a la calificación laboral de la población
económicamente activa. En este itinerario, la producción acompañada de empleos de calidad mejora los

30
pueda dársele cumplimiento a lo establecido en el Art. 114 de la LEPINA, y no a la
elaboración de políticas públicas desarrolladas desde el buró del aparato público.
No obstante, la poca aportación presupuestaria para el CONNA y por
consiguiente los limitados recursos para la elaboración de la PNPNA, la
participación de la sociedad civil y el compromiso del equipo de trabajo organizado
para sacar adelante la Política Nacional, fue clave para su elaboración. El proceso
de consulta implicó la participación de un total de 7,341 personas entre las cuales
3,784 eran niñas, niños y adolescentes, y 3,557 personas adultas distribuidos en
todo el territorio nacional.26
El Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia desarrolló una
metodología para la formulación de la Política Nacional de Protección Integral
de la Niñez y de la Adolescencia, dicha metodología se delimitó en seis fases27
importantes, a saber:
Primera fase: Información y convocatoria a participar en la construcción
colectiva de la PNPNA.
Segunda fase: Preparatoria; información y coordinación de acciones con
garantes, corresponsables y destinatarios de la PNPNA.
Tercera fase: Construyendo juntos la PNPNA.
Cuarta fase: Integración de resultados; elaboración de documento de
PNPNA.
Quinta fase: Aprobación de la PNPNA por el CONNA y presentación pública
de la propuesta PNPNA.
Sexta fase: Implementación, registro, desarrollo, monitoreo y evaluación
permanente del proceso de formulación y desarrollo de la PNPNA.
Actualmente, la política nacional en materia de niñez y adolescencia se
encuentra en la etapa de implementación y monitoreo, pero es preciso indicar
que la evaluación de la ejecución debió iniciar el día 16 de mayo de 2015 y la
evaluación de impacto el día 16 de mayo de 2016.28
A la fecha no se cuenta con
ingresos, y por ende permite a las familias cumplir con su rol primordial en la crianza y en el desarrollo
integral de sus hijos, atendiendo la gama de derechos de los cuales son titulares los niños. Del mismo modo,
restituir derechos a través de mecanismos netos de asistencia tiene impacto en lo económico. Al respecto, es
contundente el documento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que trata sobre los beneficios
de erradicar el trabajo infantil. En ese estudio se muestra que “los costos representan una inversión ventajosa,
ya que cada año de escolaridad hasta los 14 años implica un aumento de 11 por ciento en retornos futuros al
año. La inversión necesaria para garantizar el acceso a la educación representa las dos terceras partes de los
costos totales”.”.
26 Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de
la Adolescencia, 2013-2023, pág. 32.
27 Ob. Cit. CONNA, Memoria de labores, pág. 20.
28 La PNPNA fue aprobada el día 16 de mayo de 2013.

31
información sobre el inicio de la evaluación de ejecución de la referida política
pública; es posible que ello se deba al hecho que la política pública en niñez,
no contaba con el plan nacional de acción, mismo que fue aprobado en sesión
ordinaria número diez del Consejo Directivo del CONNA, el día 25 de junio de
2015, según el acuerdo número 2.29
Desde esa fecha se cuenta con el plan nacional de acción que permite conocer
cuál es la ruta a seguir para la implementación de los objetivos estratégicos que
se encuentran descritos en la PNPNA. Dicho plan es un compromiso adquirido
por los Estados partes de la Convención sobre los Derechos del Niño, en la
Cumbre Mundial en favor de la Infancia, denominada “Declaración Mundial sobre
la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño y Plan de Acción para la
Aplicación de la Declaración Mundial sobre la Supervivencia, la Protección y el
Desarrollo del Niño, en el decenio de 1990”.30
El Comité de los Derechos del Niño ha resaltado los compromisos que los
Estados partes adquirieron en la cumbre antes referida, identificando que en 1993,
en la Declaración y el Programa de Acción de Viena, aprobados en la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos, se instó a dichos Estados a que integraran la
Convención sobre los Derechos del Niño en sus planes nacionales de acción,
en materia de derechos humanos,31
de conformidad a la Observación General
número 5 que dicho comité emitió en el año 2003 sobre las Medidas generales de
aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Además, el Estado de El Salvador fue objeto –entre otras– de una
recomendación específica realizada por el Comité de los Derechos del Niño en el
año 2010, en el que, a pesar de que observó la existencia de un Plan de Acción
Nacional para los niños elaborado por el ISNA que correspondió a los años 2001-
2010, mostró su preocupación por no haber evaluado o creado [dicho Estado] uno
nuevo a la fecha de su informe.
Por tales razones, consideró que el Estado de El Salvador, debía elaborar
uno, capaz de abarcar todos los aspectos de la convención y sus protocolos
facultativos, adecuando sus acciones según el nuevo marco legal. Dicho Comité
también resaltó la necesidad de fijar plazos para la elaboración de ese nuevo plan
y vincularlo con aquellos planes temáticos a fin de tener un planteamiento holístico
de los derechos del niño, niña y adolescente.32
El plan nacional de acción está enmarcado para el periodo 2014-2017, el
cual, de acuerdo con el CONNA, “define las acciones de carácter público que
29 Fuente: Subdirección de Políticas, Departamento de Políticas, Consejo Nacional de la Niñez y de la
Adolescencia.
30 Ob. Cit. Comité de los Derechos del Niño, Observación General Número 5 (2003), pág. 12.
31 Ídem, pág. 12
32 Comité de los Derechos del Niño, 53º período de sesiones, del 11 a 29 de enero de 2010, informe CRC/C/
SLV/CO/3-4.

32
las instituciones del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la
Adolescencia y otras instituciones del Estado, han priorizado en la prestación de
los servicios y productos públicos para el cumplimiento de los derechos de las
niñas, niños y adolescentes en El Salvador”.33
Según información brindada por la institución autónoma en referencia, para su
formulación se contó con la participación de 255 personas representantes de 44
instituciones del Estado, 21 entidades de atención y organizaciones de la sociedad
civil, 10 gobernaciones departamentales y 12 municipalidades.34
IV. MECANISMO DE REVISIÓN JUDICIAL DE LA POLÍTICA NACIONAL
DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
1. La acción de protección: una acción judicial legalmente vedada para
la revisión de la Política de Protección Integral de la Niñez y de la
Adolescencia
La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia incorpora
instituciones jurídicas orientadas a garantizar la protección de derechos de la niñez
y adolescencia en El Salvador, mismas que resultan novedosas por ser propias de
un sistema basado en garantías. Dentro del marco de esas instituciones jurídicas
incorporadas en la ley especial se encuentra la acción de protección regulada
en el Art. 227 de dicho cuerpo normativo, estableciendo la finalidad de tal acción
legal, siendo esta esencialmente la protección y defensa de derechos colectivos y
difusos de ese grupo poblacional. La referida disposición legal indica en el inciso
primero lo siguiente:
“La acción de protección tiene como finalidad lograr la tutela judicial de
intereses colectivos o difusos de la niñez y adolescencia, mediante la
imposición de una determinada prestación o conducta al funcionario, autoridad
o particular responsable de su vulneración”.
Según lo expuesto en el inciso supracitado, la acción de protección busca
la tutela judicial de intereses colectivos y difusos; en ese sentido, se descartan
los intereses o derechos de carácter individual. Por otra parte, la ley reguló que
tales derechos a tutelar deben amenazar o vulnerar los derechos de la niñez
y adolescencia que se encuentren en el país, ya sea de manera temporal o
permanente, el cual, de conformidad al principio de igualdad, no discriminación y
equidad, establecido en el Art. 11 de la LEPINA, opera para todas las niñas, niños
y adolescentes, sin importar su sexo, raza, color, edad, idioma, religión, culto,
opinión, filiación, origen nacional, étnico o social, posición económica, necesidades
especiales, discapacidad física o mental, nacimiento o cualquier otra condición de
ellas y ellos.
33 Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia, Memoria de Labores 2014-2015, pág. 32
34 Ídem, pág. 32

33
De igual forma, el artículo 227de la LEPINA señala que “de acuerdo a la
naturaleza de la situación controvertida, el mandato judicial podrá referirse a un
hacer o deshacer, a la prestación de un servicio o la no realización de alguna
conducta por parte del demandado”. Ello se encuentra regulado en el inciso
segundo.
Para mejor compresión de lo que dispone el artículo precedente, un
mandato judicial de hacer puede estar orientado, por ejemplo, a ordenar al
Estado de El Salvador, que en el siguiente período presupuestario asigne en el
Presupuesto General de la Nación, una partida específica al Ministerio de Salud,
para atender a los niños que padecen de hemofilia en el departamento de San
Miguel, de manera tal que pueda brindarse la atención médica y proporcionar los
medicamentos necesarios para la colectividad de niñas, niños y adolescentes de
ese departamento.
Asimismo, un mandato de deshacer puede consistir en la eliminación de algún
programa que no responda a la doctrina de protección integral y por lo tanto no sea
acorde al interés superior del niño, niña y adolescente, debido a que este lo aleja
de su familia. Así, puede mencionarse que por orden judicial es posible requerir
al Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia
que elimine dentro de su programa de acogida inmediata, la distribución de los
actuales centros de acogida de niñas, niños y adolescentes, en razón de sexo
y edad, en tanto que, con dicha distribución, se profundiza la desintegración las
relaciones de hermanos y hermanas, así como la actual conformación de dichos
programas por zonas regionales, debiendo hacerlo en atención a cada uno de los
departamentos, debido a que de esa forma, se evitaría que ese grupo etario sea
alejado de la zona más cercana a su residencia.
Además, la eliminación de cualquier acción dentro del programa que no
contenga enfoque de género y que sea discriminatoria, orientada al irrespeto de
derechos humanos de las niñas, niños y adolescentes.
Respecto de la presentación de un servicio, puede consistir, verbigracia,
en ordenar al Estado de El Salvador, a través de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) se brinde el servicio de agua potable
en la colonia “El Triunfo” del departamento de San Salvador, debido a que los
niños, niñas y adolescentes de ese sector carecen del vital servicio, al tener por
acreditado la vulneración al derecho a la vida digna, reconocido en el Art. 20 de la
LEPINA, especialmente lo contemplado en el literal b) de ese cuerpo legal.
Finalmente, la no realización de una conducta estaría encaminada, a
manera de ilustración, que el juez o jueza ordene al director o directora de un
determinado centro escolar que exige a los alumnos del tercer ciclo, colaborar con
la construcción de una edificación en particular de la escuela o colegio porque de
lo contrario amenaza con no permitirles el ingreso a la institución, en ese sentido,
la orden iría encaminada a no realizar tal exigencia, dado que con ello se estaría

34
amenazando el derecho a la integridad personal establecido en el Art. 37 de la
LEPINA. Aunado a ello, podría generarse una trasgresión a la prohibición a otras
formas de explotación reguladas en el Art. 56 de la ley en referencia, y finalmente
derivar en una conculcación al derecho a la educación reconocido en el Art. 81 de
la misma.
Además, el legislador estableció con claridad que la acción de protección no
es procedente para la revisión de la PNPNA o las políticas locales de la materia,
tampoco lo es para los actos relativos a la elaboración, aprobación o modificación
de estas.
En cuanto a ese punto en particular, es preciso señalar qué se entiende por
acción de protección, a efecto de analizar si la prohibición legal se encuentra
en un marco jurídico adecuado o resulta ser una restricción arbitraria por parte
del legislador limitando derechos fundamentales; además, se vuelve necesario
estudiar otros ordenamientos jurídicos que sean capaces de ilustrar la presente
investigación, a fin de establecer cómo funciona la acción de protección en
legislaciones como Ecuador, Venezuela, Argentina y Costa Rica, por mencionar
algunas, comparando el derecho vigente en esas realidades con el nuestro, ello
permitirá hacer un estudio del ordenamiento jurídico salvadoreño utilizado el
derecho comparado.
2. Definición de acción de protección.
Para Galo Stalin Blacio Aguirre35
la acción de protección tiene diversas
connotaciones o acepciones que dependen de los ordenamientos jurídicos
de cada país, en ese sentido, aclara que “no es lo mismo hablar de Acción
de Protección en México, El Recurso de Amparo en España, La Tutela en
Colombia, El Recurso de Protección Chileno o en Brasil el Mandato de Segurança
‘Mandamiento de Seguridad’”.36
Para este autor, a pesar de que en las diversas legislaciones podrían tener
algunas variaciones, coincide que todas ellas persiguen algunos caracteres
generales como son: garantiza la efectividad de derechos personales, es
universal; medio procesal extraordinario; medio procesal subsidiario; medio
procesal que tiene rango constitucional, por lo tanto en su gran mayoría
normado por la Constitución; tiene por propósito remediar de manera urgente
derechos constitucionales, para lo cual requiere un procedimiento especial;
es preferente, sencillo, breve y sumario; evita un perjuicio irremediable; es
preferente, su tramitación es con carácter de urgente; sumario, por tanto no es
formalista y direcciona al juez a conocer del juicio propuesto.
35 BLACIO AGUIRRE, Galo Stalin. Ámbito Jurídico, Procesal Civil. La acción de protección en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano. Disponible en la pág. Web [http://www.ambito-juridico.com.br/site/
index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7273] consultado el 1 de mayo de 2016.
36 Ídem, BLACIO AGUIRRE.

35
De acuerdo con Rodrigo Trujillo Orbe,37
la acción de protección es un
mecanismo o recurso38
con que cuenta toda persona para exigir la restitución de un
derecho fundamental que ha sido vulnerado, en ese sentido, puede ser cualquier
derecho contenido en la Constitución o en los instrumentos internacionales de
derechos humanos.
Según el autor, la acción de protección procede en los siguientes casos:
“1) Contra los actos u omisiones de las autoridades y funcionarios públicos,
no judiciales (no decisiones judiciales), que violen o hayan violado cualquiera de
los derechos, que menoscabe, disminuya o anule su goce o ejercicio;
2) Contra políticas públicas, nacionales o locales, que impidan el goce o
ejercicio de los derechos y garantías,39
(…)
5) Contra todo acto discriminatorio cometido por cualquier persona”.
Llama la atención que el autor señala claramente que la acción de protección
procede, entre otras cosas, contra políticas públicas, nacionales o locales que
impidan el goce o ejercicio de los derechos y garantías, lo cual significa un aporte
importante orientado a comprender que tal acción constituye un recurso judicial
y una oportunidad para las personas afectadas, de exigir la garantía de políticas
públicas tanto nacionales como locales, integrales y no excluyentes, que sean
respetuosas de los derechos constitucionales y de aquellos contenidos en los
tratados, convenios o pactos internacionales en materia de derechos humanos.
De tal manera que sea objeto de revisión por la autoridad judicial en caso de no
cumplir con el estándar de protección conforme al interés superior del niño, niña y
adolescente y respeto de derechos fundamentales.
Tal como lo menciona Blacio Aguirre, en Chile es denominado Recurso de
Protección, así lo cita el autor Lautaro Ríos Álvarez40
profesor de derecho público
37 TRUJILLO ORBE, Rodrigo, La Acción de Protección como Garantía Constitucional de los Derechos
Humanos, Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, Ecuador, disponible en la página web
[http://site.adital.com.br/site/noticia.php?lang=ES&cod=50090] consultado el día 17-noviembre-2015.
38 El vocablo “recurso” en este trabajo no se entiende como el mecanismo de impugnación de las resoluciones
judiciales, sino como una herramienta a través de la cual se ejercita el derecho de acudir a una instancia
judicial o administrativa, exigiendo la protección o restitución del derecho amenazado o vulnerado, ello de
conformidad a las líneas jurisprudenciales emanadas por La Corte Interamericana de Derechos Humanos en
el caso Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional, sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 89; Caso de
la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, quien entiende que todos los Estados parte deben garantizar a
toda persona la aplicabilidad de un recursos efectivo. La Corte ha dicho: “El derecho de toda persona a un
recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales constituye uno de los pilares básicos, no solo de
la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de
la Convención. El artículo 25 se encuentra íntimamente ligado con la obligación general del artículo 1.1 de
la Convención Americana, al atribuir funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes. La
garantía allí consagrada se aplica no solo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también
de aquellos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley.”
39 El resaltado no procede del documento original.
40 RÍOS ÁLVAREZ, Lautaro, La Acción Constitucional de Protección en el Ordenamiento Jurídico Chileno,

36
de la Universidad de Valparaíso, Chile. Para él, el recurso de protección puede
definirse como una “acción procesal instaurada por la Constitución, cuyo carácter
informal y sumarísimo permite al afectado por actos u omisiones arbitrarios o
ilegales –que le agravien en el legítimo ejercicio de cualquiera de los derechos
que su artículo 20 especifica– para recurrir directamente a la Corte de Apelaciones
respectiva, la cual queda habilitada para decretar las medidas que estime
necesarias con el fin de restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida
protección al afectado”.
De conformidad con lo expuesto por el autor, la acción de protección es una
especie de amparo constitucional, tal como se entiende en el contexto jurídico
salvadoreño, debido a que busca la tutela judicial de un derecho fundamental
vulnerado de manera arbitraria o ilegal; tal es así que Ríos Álvarez destaca algunas
características procesales importantes de esta acción de protección, mismas que
se enuncian a continuación:
1) Amparo especial a determinados derechos;
2) Goza de rango constitucional;
3) Presenta algunas ventajas procesales como la de informalidad y de su
carácter inquisitorio;
4) Unilateralidad;
5) Procedimiento breve y concentrado;
6) Amplitud del procedimiento del recurso de protección;
7) Carácter provisorio de la sentencia.
Refiriendo específicamente a la materia de niñez y adolescencia, la acción
de protección es definida por Carlos Trapani Blanco41
como un recurso judicial
destinado a garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes.42
De conformidad con Trapani Blanco, “la acción de protección se interpone ante
la amenaza o violación de derechos colectivos o difusos del niño y del adolescente.
Por violación o vulneración se entiende el daño consumado. La violación lleva
implícito el concepto de daño o perjuicio, es decir, se vulnera un derecho cuando
el bien jurídico que constituye su objeto es lesionado, por amenaza se entiende el
daño futuro, inminente, seguro. Su diferencia con la vulneración es el tiempo: en
esta el suceso ya acaeció; en aquélla aun no”.43
A la luz de la Ley de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia, se
entiende por acción de protección aquel recurso judicial que tienen las niñas, niños
y adolescentes para presentarse ante el órgano jurisdiccional (por sí o por terceras
The constitutional action of protection in Chilean law, Estudios Constitucionales, Año 5, N°2, 2007, Centro
de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Chile, pág. 38.
41 Carlos Fernando Trapani Blanco, abogado venezolano, Defensor de Derechos de Niñez y Adolescencia,
profesor de la Universidad Católica Andrés Bello, (UCAB) Caracas, Venezuela.
42 TRAPANI BLANCO, Carlos, La acción de Protección: Una herramienta para la defensa de niños, niñas
y adolescentes. Cuando los Derechos Colectivos y Difusos se Vulneran ¿Qué podemos hacer? Ediciones
Papagayo, Cecodap, septiembre 2005. Caracas, Venezuela, pág. 35.
43 Ídem, TRAPANI BLANCO, pág. 37.

37
personas legitimadas para ello) a efecto de realizar una petición en particular
llamada pretensión, que consiste en la restitución de derechos colectivos y difusos
amenazados o vulnerados por El Estado o una persona particular (natural o
jurídica). En ese sentido, al referirse a recurso no debe entenderse en su sentido
estricto, es decir, aquel mecanismo de control de las resoluciones judiciales
mediante la revisión de la decisión, ya sea por el mismo juez o por uno superior.44
En nuestro sistema judicial, la acción de protección se interpone ante el
Juzgado Especializado de Niñez y Adolescencia, según lo establecido en el Art. 226
literal f) de la LEPINA, mediante la promoción del proceso general de protección.
Dicho proceso se desarrolla de conformidad con las disposiciones establecidas
en la Ley Procesal de Familia, así lo indica el Art. 225 de la LEPINA, es decir
que tiene las etapas de presentación de la demanda, prevenciones si las hubiere,
admisibilidad o rechazo, emplazamiento, contestación de la demanda, examen
previo, audiencia preliminar (fase conciliatoria y fase saneadora), audiencia de
sentencia, recursos (revocatoria y apelación), la casación se encuentra vedada
por el legislador en esta materia.
En ese orden de ideas, si la acción de protección es un recurso judicial para la
protección de derechos colectivos y difusos amenazados o vulnerados, es preciso
concretar qué se entiende por derechos colectivos y difusos.
3. Definición de derechos colectivos y difusos.
Los derechos colectivos y difusos, a pesar de la existencia de jurisprudencia
constitucional que refieren sobre los mismos, es de poca aplicación en El Salvador,
puesto que no es un tema común en los tribunales de justicia en el país, lo que
conlleva a considerar que las y los abogados litigantes tanto particulares como del
Estado, identifican con dificultad la existencia de tales amenazas o vulneraciones
a derechos en tanto que son escazas –por lo menos en el tema de niñez y
adolescencia– las demandas orientadas a restituir derechos de esa naturaleza.45
44 Diccionario Jurídico Elemental Guillermo Cabanellas de Torres, Edición 2003, pág. 382, “Recurso:
Por antonomasia, en lo procesal, la reclamación que, concedida por ley o reglamento, formula quien se
cree perjudicado o agraviado por la providencia de un juez o tribunal, para ante el mismo o el superior
inmediato, con el fin de que la reforme o revoque.” La Cámara Tercera de lo Civil de la Primera Sección
del Centro de San Salvador, ha dicho en la resolución de las quince horas del diecinueve de enero de dos
mil doce, refiriéndose al recurso de apelación que este es “un recurso ordinario que tiene por finalidad el
reexamen de las infracciones procesales y sustantivas contra resoluciones de primera instancia, a través de un
procedimiento único con el que el tribunal competente (ad quem) ejercita una potestad de jurisdicción similar
a la desplegada por el órgano inferior (a quo). Es un remedio procesal encaminado a lograr que un órgano
superior en grado, en relación al que dictó una resolución que se estima es injusta, la anule, revoque o reforme
total o parcialmente. Dicho recurso encuentra su asidero legal en el Art. 508 CPCM, el cual a su letra REZA:
“Serán recurribles en apelación las sentencias y los autos que, en primera Instancia, pongan fin al proceso, así
como las resoluciones que la ley señale expresamente”.
45 Se consultó con el Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia sobre las demandas de acción de
protección presentadas por esa institución y se obtuvo como resultado que el día 23 de mayo de 2014
se presentó una demanda ante el Juzgado Especializado de Niñez y Adolescencia de San Miguel, por la
amenaza contra su derecho a la integridad personal de los niños, niñas y adolescentes que residen en el volcán
Chaparrastique de San Miguel; dicha demanda fue admitida por vulneraciones a derechos colectivos, con la

38
En materia penal se presentan requerimientos fiscales y acusaciones
por delitos que vulneran bienes jurídicos colectivos y difusos. Se menciona,
por ejemplo, aquellos relacionados con los delitos referidos a las actividades
relativas a las drogas que afectan la salud pública, siendo uno de ellos el delito
de Posesión y Tenencia, previsto y sancionado en el Art. 34 de la Ley Reguladora
de las Actividades Relativas a las Drogas, los cuales en el período 2013–2014
se reportaron en Fiscalía General de la República una cantidad de 2,718 casos,
consistiendo el 2.2% del total de casos recibidos en esa institución;46
sin embargo,
al no existir sujeto determinado a quien reparar el daño moral y social causado, no
se promueve acción civil y por consecuencia no se deduce responsable civil por
falta de acreditación de un ofendido.47
También se presentan casos de delitos contra el medioambiente, que afectan
una colectividad en particular que es más o menos determinable, o puede afectar
a un grupo indeterminado, en tanto que el impacto negativo al medio ambiente es,
en algunos casos, difícil de identificar su alcance.48
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, respecto de los
derechos colectivos y difusos ha señalado aspectos diferenciadores entre ambos,
tratando no solo de delimitar el contenido o el alcance de tales derechos, sino de
identificarlos de manera que no haya lugar a confusión; en ese sentido, respecto
de los derechos colectivos “el sujeto al que aparecen imputados los bienes a los
que el interés se refiere es individualizado o individualizable, en la medida en que
aparece relacionado con colectividades de carácter permanente y vinculadas a la
consecución de los fines que las caracterizan. Es decir, los intereses colectivos
se identifican con los miembros de un grupo determinado, unidos por un vínculo
jurídico, es decir, atañen al individuo en tanto que forma parte del grupo”.49
referencia SM-JENA-PGP-04-2014(2)/1, no existiendo otra de tal naturaleza presentada por dicha institución
en ese año, tampoco existe alguna demanda presentada antes de 2014 ni posterior a ese año.
46 Fiscalía General de la República, Memoria de Labores 2013-2014, pág. 93.
47 SentenciadelaCámaradeloPenaldelaPrimeraSeccióndeOccidente:SantaAna,defecha27-noviembre-2015,
caso referencia 27-2013. “El bien jurídico tutelado dentro de esta normativa es la salud pública, entendida
como la cuota de bienestar físico y psíquico de la comunidad o de los integrantes de la misma, o bien, en un
sentido instrumental, como el conjunto de condiciones que determinan la salud de los ciudadanos. Dicho bien
no se encarna en objetos o personas determinadas, por lo que la técnica de punición se sirve de los delitos de
peligro, siendo característico que las conductas perseguidas sean aquellas que puedan poner en peligro los
niveles de bienestar de toda la comunidad o de una parte de ella, no las conductas que hagan peligrar la salud
concreta de uno u otro ciudadano. En ese orden, la salud es un derecho social, según lo establece el régimen
de derechos sociales de la Constitución de la República, consistente en el interés y el deber del Estado en que
todas y cada una de las personas que integran uno de sus elementos –el personal- y de los que habitan en el
mismo Estado, ejerzan las funciones de su organismo humano con normalidad.”
48 Para Henry Alexander Mejia, “el carácter colectivo o difuso de los bienes normalmente implicados en la
protección ambiental, lo que dificulta con frecuencia la prueba de la existencia de un daño efectivo, pues
resulta difícil probar la existencia de un daño efectivo cuando las lesiones se producen en bienes de uso
común como el aire, agua y la atmósfera o en intereses colectivos vinculados a la protección ambiental que
revisten un carácter absolutamente inmaterial, como es el caso de las nociones estéticas asociadas al paisaje,
se plantea desde esta óptica la existencia de “daños de naturaleza difusa” ”. MEJIA, Henry Alexander, La
Tutela Ambiental en el Derecho Salvadoreño, ensayo escrito para el tercer certamen de investigación jurídica
convocado por la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia, el cual puede ser ubicado en el sitio web
[http://huespedes.cica.es/gimadus/19/04_henry_alexander_mejia.html] consultado el día 25-marzo-2016.
49 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, El Salvador, sentencia de amparo, referencia 934-

39
En cambio, respecto de intereses difusos ese máximo tribunal de justicia
constitucional del país ha dicho que “ante el elemento objetivo de la presencia de
una necesidad y la falta de medios para satisfacerla, surge el elemento subjetivo
de la desprotección o afectación común que impulsa a los sujetos a utilizar los
instrumentos para ser protegidos en la conservación y defensa del referido interés.
Es posible que tal necesidad sea de naturaleza categorial, territorial o, incluso,
estatutaria –v. gr., medio ambiente, derechos de los consumidores, patrimonio
cultural o aquellas situaciones que interesan o pueden interesar a los sujetos que
compartan esta difusión del vínculo legitimante al integrarse en una asociación
de personas–. El interés difuso, por tanto, se caracteriza por los matices del título
que lo concede, es decir, el modo en que se manifiesta subjetivamente. Y es que,
respecto de los intereses difusos no es posible predicar una titularidad exclusiva y
excluyente, como adjudicación de derechos ajenos”.50
Sobre quién es la persona o personas titulares es del criterio que los
intereses difusos carecen de titular. La titularidad de conformidad con la Sala de
lo Constitucional, no es importante en el caso de los intereses difusos, sino “la
relación o vínculo flexible con el bien o valor objeto de interés, relación que viene
determinada por la pertenencia a la colectividad o comunidad en general”.51
La doctrina, por su parte, también señala como elementos diferenciadores
sobre lo que debe de entenderse por derechos colectivos y derechos difusos. Es
así que, para Allan Brewer-Carias,52
“los intereses colectivos se encuentran en
comunidades compuestas por sujetos de derecho más o menos determinables,
siendo en definitiva, intereses de grupo que se persiguen de forma unificada,
al tener el grupo características y aspiraciones comunes, quienes en defensa
del interés de grupo, podrían interponer recursos de anulación contra los actos
administrativos”.
En cambio, los derechos difusos, para Jesús González Pérez,53
“se encuentran
caracterizados por corresponder a una serie de personas indeterminadas, entre
las que no existe vínculo jurídico, de modo que la afectación de todos ellos deriva
de razones de hecho contingentes”.
4. Órganos competentes para decidir sobre una acción de protección.
De conformidad con la LEPINA, el órgano competente para conocer sobre
una acción de protección lo constituyen los Juzgados Especializados de la Niñez
y Adolescencia, para ventilar casos de amenazas o vulneraciones a derechos
colectivos y difusos de niñas, niños y adolescentes; así lo regula el Art. 226 literal
e) y Art. 227 de la LEPINA.
2007, de fecha cuatro de marzo de dos mil once, disponible en el sitio web [http://www.jurisprudencia.gob.sv/
DocumentosBoveda/D/1/2010-2019/2011/03/915DA.PDF] consultada el día 29-marzo-2016.
50 Ídem, Sala de lo Constitucional Corte Suprema de Justicia, El Salvador, 2011.
51 Ibídem, Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, El Salvador, 2011.
52 Ob. Cit. TRAPANI BLANCO, pág. 15.
53 Ídem, TRAPANI BLANCO, pág. 16.

40
Sin embargo, también conocen de vulneraciones a dichos derechos, los
juzgados en materia penal (jueces de paz, instrucción y sentencia), cuando se
presentan casos donde existen víctimas no individualizables o identificables
(casos de delitos relativos a las drogas) o casos que puede identificarse un
grupo o conglomerado perjudicado (delitos contra el medio ambiente), quienes
además de resolver la responsabilidad penal, también lo hacen estableciendo
la responsabilidad civil de los daños y perjuicios ocasionados, lo cual incluye
determinar el daño emergente y el lucro cesante, que constituye la responsabilidad
material de los mismos; sin embargo, también lo incluye la responsabilidad moral,
es decir, el monto que la víctima determine para tener por resarcido el daño
moralmente causado por la comisión del hecho.
Además, también puede conocer la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia en los procesos constitucionales de amparo cuando existan
actos de autoridad judicial, administrativa o de particulares que hayan lesionado
derechos colectivos o difusos con trascendencia constitucional, en atención a una
decisión, acción u omisión en particular.
Respecto de las demandas de amparo, se destaca el caso que fue conocido
por la Sala de lo Constitucional con referencia 934-2007, de fecha cuatro de marzo
de dos mil once, en el que se inició amparo mediante demanda presentada el 10-
XII-2007 por el señor Boris Rubén Solórzano, actuando en su calidad de presidente
y representante legal de la Asociación Salvadoreña para la Protección de Datos e
Internet (INDATA), contra actuaciones y omisiones de INFORNET, S.A. de C.V.,
las cuales considera lesivas al derecho constitucional a la autodeterminación
informativa.
En este caso en particular, la parte actora argumentó en su demanda que
no dirigió su pretensión de amparo contra el sitio web, sino contra los servicios
que presta INFORNET, S.A. de C.V. en el territorio salvadoreño, y que consisten
en recolectar, manipular y comercializar con los datos personales de 4 millones
de salvadoreños sin la debida autorización de estos, lo cual –a su juicio– es
inconstitucional porque viola intereses colectivos de los salvadoreños y su derecho
a la autodeterminación informativa, lo que contraría el mandato constitucional de
protección contenido en el Art. 2 Cn.
Al respecto, la Sala de lo Constitucional resolvió que la parte actora
se encontraba legitimada para presentar la demanda de amparo contra un
particular que ostentaba una relación de superioridad sobre otros, en tanto que
el demandante, de acuerdo a sus estatutos, tenía como objetivo la defensa,
promoción, estudio, divulgación y cumplimiento de las libertades individuales en
relación con el uso de la informática e Internet, pudiendo asesorar y representar
a los afectados por el mal uso de la informática en la protección, defensa y
garantía de sus derechos. En ese sentido, al tener la Asociación Salvadoreña
para la Protección de Datos e Internet (INDATA) un objetivo orientado a un fin de
protección de intereses de terceros afectados por el mal uso de una información

41
personal y que, además, no estuviese autorizada para brindarse, ese tribunal de
justicia constitucional del país, tuvo por acreditada la legitimación activa que le
permitía sostener la pretensión en el amparo en cuestión.
Además, constató que la sociedad INFORNET S.A. de C.V. tenía capacidad
jurídica procesal para ser parte pasiva, en tanto que, respecto de particulares el
amparo se entabla a partir de ciertas circunstancias en ventaja frente a terceros
y que tenía dicha persona jurídica de derecho privado la capacidad (financiera
y tecnológica) y un interés comercial de generar un tratamiento masivo de la
información, situándolo, de conformidad con esa Sala, “en una posición fáctica
de supra-ordinación respecto del titular de los datos; y utilizando el ejercicio de la
libertad de empresa para limitar la facultad de disposición y control sobre los datos
de otro sujeto subordinado”.
Por lo tanto, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al
advertir que existía una conculcación al derecho a la autodeterminación informativa
que vulneraba intereses colectivos o difusos, declaró ha lugar el amparo solicitado
por la Asociación Salvadoreña para la Protección de Datos e Internet (INDATA),
representado a los titulares de los datos cuyo uso y tratamiento realizaba
INFORNET, S.A. de C.V., y ordenó a la sociedad en comento que permita a los
particulares interesados el acceso a la base de datos que tenía en su poder, con
el objeto de actualizar, rectificar o anular aquellos datos estrictamente personales
que no constaban en registros públicos –y de los que por ley tengan el carácter de
reservados–; o que, constando en dichos registros, no estén actualizados.
Sin embargo, al analizar la sentencia arriba referida, es preciso destacar un
dato interesante, y es el hecho de que la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia no aclaró si el caso que estaba conociendo se trataba de
derechos colectivos o de derechos difusos, solamente se limitó a explicar la
diferencia entre uno y otro, pero no justificó en su sentencia si se violentaban
derechos colectivos de las personas que pudiesen estar registradas en la
información informática que tenía la sociedad mercantil demandada o si se
vulneraban derechos difusos de un grupo de personas no determinables que
pudiesen estar eventualmente en esa condición de desventaja frente al particular.
Lo anterior analizado solamente confirma lo argumentado ut supra,
en tanto que en la realidad jurídica salvadoreña el tema de los derechos
colectivos y difusos sigue siendo un área difícil de aplicar en casos concretos,
aun para el máximo tribunal de justicia en materia constitucional, y con algunas
imprecisiones al momento de identificarlos en la jurisprudencia nacional, ya
que al observar el fallo de ese Tribunal, este concluye otorgando el amparo
presentado por vulneración a derechos colectivos y difusos, sin definir con
claridad si amparaba por uno u otro caso, confundiendo al final de la sentencia
lo que en el obiter dictum explicó sin dificultad.

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