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XIII CERTAMEN DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA
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Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia

Esta publicación puede ser reproducida total y parcialmente siempre y cuando
se cite a la institución responsable de su producción y se solicite autorización
por escrito a la Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia.
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BINA/jmh
C418c XIII Certamen de investigación jurídica / ed. Comisión Coordinadora
del Sector de Justicia, Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de
Justicia; revisión gramatical y estilo Raquel Cano, diseño y
diagramación Karla Michelle Pérez. -- 1ª ed.. -- San Salvador, El
Salv. : Comisión Coordinadora del Sector de Justicia, 2019.
296 p. ; 23 cm.
ISBN 978-99961-362-2-9
1. Investigación jurídica-Concursos. 2. Derecho constitucional.
I. Comisión Coordinadora del Sector de Justicia. II. Unidad Técnica
Ejecutiva del Sector de Justicia. III. Título.
Raquel Cano
Karla Michelle Pérez
Revisión Gramatical y de Estilo
Diseño y diamagración
Unidad Técnica Ejecutiva del Sector de Justicia.
Calle Los Bambúes, Ave. Las Dalias, Polígono 6, lote 7,
Col. San Francisco, San Salvador.
Tel: 2204-7600
www.ute.gob.sv

Dr. José Oscar Armando Pineda Navas
Ing. Rogelio Eduardo Rivas Polanco
Dr. Raúl Ernesto Melara Morán
Msc. Miriam Gerardine Aldana Revelo
Licda. María Antonieta Josa de Parada
Licda. Kenia Elizabeth Melgar de Palacios
Presidente de la Corte Suprema de Justicia
Ministro de Justicia y Seguridad Pública
Fiscal General de la República
Procuradora General de la República
Presidenta del Consejo Nacional de la Judicatura
Directora General

XIII Certamen de Investigación Jurídica 7 Página
PRESENTACIÓN
Como todos los años, la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia,
a través de su Unidad Técnica Ejecutiva (UTE), realizó el Certamen de
Investigación Jurídica, con el objetivo de promover, apoyar y reconocer la
investigación en la comunidad jurídica del país. Este documento contiene
los ensayos que por su estilo, originalidad, calidad y aproximación a
la realidad nacional –entre otros aspectos- resultaron ganadores del
certamen, así como, los que obtuvieron mención honorífica.
En el marco de este XIII Certamen de Investigación Jurídica, se
convocó a participantes en las categorías de abogados de la República
y de estudiantes de último año de la carrera de Ciencias Jurídicas de
las diferentes universidades del país; para lo cual, se implementó una
estrategia de comunicación que incluyó la distribución de afiches y hojas
volantes; así como, el desarrollo de una campaña publicitaria en redes
sociales de la UTE e instituciones del Sector de Justicia.
Las personas participantes se identificaron con un seudónimo y
presentaron ensayos sobre temas de interés y actualidad para el Sector
de Justicia. De esta manera, en el plazo establecido en las bases de
competencia se recibieron quince ensayos, doce de abogados de la
República y tres de estudiantes, de los cuales uno -correspondientes
a la categoría de Abogados- fue descalificado por no cumplir con los
requisitos establecidos en las bases de competencia.
El Comité Calificador del XIII Certamen fue integrado por los distinguidos
juristas: Licenciadas María de los Ángeles Figueroa, Miriam Gerardine
Aldana Revelo, Mei Li Linares Quant, Eva María Peña Daura, Cesia
Marina Romero de Umanzor y el Licenciado Arturo Tovar Peel; quienes
luego de un cuidadoso proceso de evaluación y reconociendo el
importante esfuerzo realizado por todas las personas participantes del
Certamen y su interés por contribuir a la producción jurídica nacional,
por decisión unánime acordó, en la categoría de abogados, declarar
desierto el primer lugar del certamen, otorgar el segundo lugar al ensayo
titulado: “Particularidades y matizaciones de los principios del Derecho
Administrativo sancionador”, correspondiente al seudónimo Kalev;
otorgar el tercer lugar al ensayo titulado: “El delito de lavado de dinero y
de activos en la legislación salvadoreña. Breve estudio doctrinario, legal

XIII Certamen de Investigación Jurídica8Página
y jurisprudencial. Análisis relativo a sus distintos grados de intervención
activa en contraposición a otros tipos penales. Consideraciones sobre
aspectos procesales”, del autor con seudónimo Jacobo Moore. El Comité
Calificador, además tuvo a bien otorgar dos menciones honoríficas a los
ensayos titulados: “La instrumentalización de la persona jurídica en la
comisión del delito de lavado de dinero: ¿Responsabilidad penal de la
empresa?, ¿Atribución de responsabilidad a los órganos de dirección de
la misma? O ¿Necesidad de una tercera vía?, seudónimo Calamandrei y
“Corrientes relevantes del pensamiento jurídico. Las concepciones del
Derecho según el art. 186 inc. 3º de la Constitución: Un análisis y una
propuesta evaluativa”, seudónimo Rorschach.
Al develarse la identidad de las personas ganadoras en la categoría de
abogados, se estableció que el segundo lugar correspondía al Lic. Ricardo
Antonio Mena Guerra y el tercer lugar al Lic. Camilo Antonio Velado
Escobar. Las menciones honoríficas correspondieron a los licenciados
Héctor Nahún Martínez García y Marcos Antonio Vela Ávalos.
El Comité Calificador acordó declarar desierta la categoría de estudiantes
por no presentarse ensayos que reunieran totalmente los requisitos
establecidos en las bases de competencia.
La entrega de premios y de diplomas de reconocimiento a los ganadores,
así como diplomas de reconocimiento al Comité Calificador, se llevó a
cabo en el marco de una reunión solemne de la Comisión Coordinadora
del Sector de Justicia, con la participación del Presidente de la Corte
Suprema de Justicia, Dr. José Oscar Armando Pineda Navas, Ministro de
Justicia y Seguridad Pública, Comisionado Mauricio Ramírez Landaverde;
Fiscal General de la República, Lic. Douglas Arquímides Meléndez Ruiz;
Presidenta del Consejo Nacional de la Judicatura, Licenciada María
Antonieta Josa de Parada; Procuradora General Adjunta, Lic. Candy
Parada de Acevedo y Directora General de la UTE Licenciada Kenia
Elizabeth Melgar de Palacios.

SEGUNDO LUGAR: “Particularidades y matizaciones de
los principios del Derecho Administrativo sancionador”
TERCER LUGAR: “El delito de lavado de dinero y de activos
en la legislación salvadoreña. Breve estudio doctrinario,
legal y jurisprudencial. Análisis relativo a sus distintos
grados de intervención activa en contraposición a otros
tipos penales. Consideraciones sobre aspectos procesales”
MENCIÓN HONORÍFICA: “La instrumentalización de la
persona jurídica en la comisión del delito de lavado de
dinero: ¿Responsabilidad penal de la empresa?, ¿Atribución
de responsabilidad a los órganos de dirección de la misma?
O ¿Necesidad de una tercera vía?
MENCIÓN HONORÍFICA: “Corrientes relevantes del
pensamiento jurídico. Las concepciones del Derecho
según el art. 186 inc. 3º de la Constitución: Un análisis y
una propuesta evaluativa”
11
69
141
221
Índice

“PARTICULARIDADES Y MATIZACIONES DE LOS
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR”
Seudónimo: Kalev
(Doctor Ricardo Antonio Mena Guerra)
Segundo Lugar
Categoría Abogados de la República

ABREVIATURAS
BOE
CE
CN
CSJ
DAS
D.L.
D.O.
DP
LACAP
LGTM
LPA
LPAC
LPIAMA
REF
SCA
SCN
TCE
Boletín Oficial del Estado Español
Constitución española
Constitución salvadoreña
Corte Suprema de Justicia
Derecho Administrativo Sancionador
Decreto Legislativo
Diario Oficial
Derecho Penal
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
Ley General Tributaria Municipal
Ley de Procedimientos Administrativos
Ley del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas de España
Ley del Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa
Administrativos
Referencia
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sala de lo Constitucional
Tribunal Constitucional Español

SUMARIO
1. Introducción.
2. Antecedentes del Derecho Administrativo Sancionador en El
Salvador.
3. El Derecho Administrativo Sancionador en el Derecho Comparado.
4. El debate del traslado matizado de los principios del Derecho Penal
al Derecho Administrativo Sancionador.
5. La teoría que niega la aplicación matizada de los principios del
Derecho Penal en el Derecho Administrativo Sancionador.
6. Los principios del Derecho Administrativo Sancionador
positivizados.
7. Discusión sobre algunas posibles matizaciones de los principios del
Derecho Penal aplicados en el Derecho Administrativo Sancionador
salvadoreño.
A) El caso de las relaciones especiales de sujeción con respecto al
principio de legalidad.
B) El caso de las infracciones y las sanciones contenidas en
ordenanzas locales con respecto al principio de reserva de ley.
C) El carácter del principio de prescriptibilidad de los ilícitos
administrativos.
D) La imputación a las personas jurídicas en el ius puniendi
salvadoreño.
E) La operatividad del principio de culpabilidad: Distintas fórmulas de
aplicación del título de imputación en el Derecho Penal con
respecto al Derecho Administrativo Sancionador.
F) Sobre el principio de imparcialidad e independencia y su traslado al
Derecho Administrativo Sancionador.
G) La garantía de la separación entre los órganos de instrucción y de
decisión en los procedimientos administrativos sancionadores.
H) La posibilidad de crear sanciones e infracciones en los Contratos
Administrativos y las Bases de Licitación.
I) En el Derecho Administrativo Sancionador salvadoreño existe
una reserva de fuente en el elemento de la antijuricidad del ilícito
administrativo.
8. A manera de recapitulación.
9. Referencias Bibliográficas.
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1. INTRODUCCIÓN
El Derecho Administrativo Sancionador ha pasado de ser un “ogro extraño” a
un “príncipe encantador”. Ahora resulta que, luego de que nadie entendía cuál
era la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, hoy la mayoría de
administrativistas hispánicos resaltan su independencia e importancia.
No podemos negar el hecho notorio de que el Derecho Administrativo
Sancionador ha crecido a la sombra del Derecho Penal y, tan es así, que sus
construcciones apelan a la aplicación de los principios de éste, pero de forma
“matizada”. Y es este el origen de la disyuntiva, pues la jurisprudencia y la
doctrina no son claras ni ordenadas en concretizar cuales son estos “matices”.
La afirmación dogmática que promulga la aplicación matizada de los principios
del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador ya no puede ser
estudiada y analizada de manera absoluta, en virtud de la aparición de voces
discrepantes que han puesto en duda la existencia de tales matices.
En este modesto ensayo pretendemos abordar, desde la perspectiva del
ordenamiento salvadoreño, algunas de las particularidades con las que cuenta
el Derecho Administrativo Sancionador. Asimismo, analizaremos frontalmente la
problemática de la teoría que afirma la aplicación matizada de los principios del
Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, intentado dar respuesta
a complejas interrogantes, como lo son:
¿Es jurídicamente admisible la tesis de los matices? ¿Existen particularidades en
los principios del Derecho Administrativo Sancionador frente a los del Derecho
Penal? De concurrir particularidades, ¿implican éstas que las garantías a favor
del administrado son menores en Derecho Administrativo Sancionador que
en Derecho Penal? ¿Acaso la legalidad y la tipicidad serán más intensas en el
Derecho Penal que en el Derecho Administrativo Sancionador?
La problemática traducida a través de dichas interrogantes es la que procuramos
poner en tela de juicio en el presente ensayo, intentando someramente plantear
una serie de criterios distintos a los sostenidos en nuestro medio hasta estos
días.

2. ANTECEDENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN
EL SALVADOR
A nivel local, la materia del Derecho Administrativo Sancionador (DAS) es de
relativa profundización 1
, a pesar que sus orígenes legislativos tienen casi dos
siglos. Desde la primera Constitución Salvadoreña (CN) de 1824 encontramos
los primeros atisbos de un Derecho Administrativo Disciplinario, cuando esa ley
primaria preceptuaba que: “el Jefe Supremo puede remover Ministros y funcionarios,
sin previa formación de causa”2
. Igualmente, en la Constitución de 1841
observamos la facultad del Poder Ejecutivo de suspender a los funcionarios3
.
En la Constitución de 1864 hallamos la atribución de la Corte Suprema de
Justicia (CSJ) de suspender por causas graves a los abogados y escribanos, como
una manifestación del Derecho Administrativo Sancionador de la Administración
Pública salvadoreña 4
.
También la Constitución de 1872 le otorga la facultad a la CSJ de determinar la
responsabilidad de jueces y empleados del Órgano Judicial5
. Relevante resulta
la Constitución de 1936, que establece la facultad de la CSJ de inhabilitar y
suspender a los abogados y notarios con sólo «robustez moral» de prueba.
Similares atribuciones pasan a las Constituciones de 1945, 1950 y 1983, ésta
última aún vigente 6
.
Ahora bien, la primera Constitución que explícitamente reguló la facultad
sancionadora a favor de la Administración Pública salvadoreña es la Constitución
de 1950, la cual en su artículo 167 indicaba: “Corresponde únicamente al Poder
Judicial la facultad de imponer penas. No obstante, la autoridad administrativa podrá
sancionar las controversias a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta
1. Sobre la evolución del Derecho Administrativo Sancionador en El Salvador, véase a MEJÍA HENRY,
A., Manual de Derecho Administrativo, San Salvador, Editorial Cuscatleca, 2014, pp. 280-282.
2. Constitución de 1824, D.L. S/N del día 12 de junio de 1824. Véase el artículo 45 CN.
3. Constitución de 1841, D.L. S/N del día 18 de febrero de 1841.Dicha facultad se encontraba
prevista en el artículo 45 ordinal 12° CN.
4. Constitución de 1864, D.L. S/N del día 19 de marzo de 1864. Esta atribución estaba regulada en
el artículo 40 ordinal 7° CN.
5. Constitución de 1872, D.L. S/N del 12 noviembre de 1972, publicado en el D.O. N° 80, tomo 1 del
16 de noviembre de 1872. Vale aclarar que esta facultad se encontraba normada en el artículo 109
ordinal 13° CN, en virtud de la cual la Administración Pública podía determinar la responsabilidad de
dichos funcionarios y empleados públicos con previo conocimiento de causa.
6. Véase el artículo 182 ordinal 12° (Constitución de 1936, D.L. S/N del 20 de enero de 1936.),
artículo 97 ordinal 6° (Constitución de 1945, D.L. N° 251 del 29 de noviembre de 1945, publicado
en el D.O. N° 262, Tomo 139 del 30 de noviembre de 1945.), artículo 89 ordinal 11° (Constitución
de 1950, D.L. N° 14 del 7 de septiembre de 1950, publicado en el D.O. N°196, Tomo 196 del 8 de
septiembre de 1950) y artículo 182 ordinal 12° (Constitución de la República de El Salvador, D.L.
38 del 15 de diciembre de 1983, publicado en el D.O. N° 234, Tomo 234, del 16 de diciembre de
1983).

por quince días o con multa, y si ésta no fuere pagada se permutará con arresto, el
cual no excederá de treinta días”. Igual redacción se le otorgó en la Constitución
de 1962 7
, que luego fue recogida en el artículo 14 de la Constitución de 19838
y que posteriormente sufrió algunas reformas.
Parece ser que, en el Derecho Comparado, el origen más cercano de esta norma
se encuentra en el artículo 21 de la Constitución mexicana de 1917, la cual
recogía un texto equivalente al regulado por nuestra Constitución 9
.
A nivel de leyes administrativas nacionales, existían normas preconstitucionales
que ya se habían dado a la tarea de regular la facultad sancionatoria de la
Administra Pública; por ejemplo, la Ley de Policía del año 1879 y la Ley Única del
Régimen Político del año 1885. Dichas normas otorgaban potestad sancionadora
al Gobierno local 10
.
No podemos perder de vista que el legislador salvadoreño ha sido timorato en la
regulación general del DAS. Si bien es cierto que, en un acercamiento normativo
relativamente actual, resalta la Ley de Procedimiento para la Imposición del
Arresto o Multa Administrativos del año 1990 11
(LPIAMA), la cual se instituye
como una norma de aplicación jurídica y práctica sumamente limitada, ya que
tiene un carácter supletorio de las normas sectoriales12
.
Siguiendo la vereda asistemática del Derecho Administrativo salvadoreño,
resalta que en éste cada ordenamiento sectorial ha contado con su propio
procedimiento administrativo sancionador. Además, han sido frecuentes los
7. Esta Constitución recogía la facultad sancionadora de la Administración Pública en su artículo
167.
8. En su versión original, el artículo 14 de la Constitución de 1983 rezaba de la siguiente manera:
“Corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas. No obstante, la autoridad
administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo juicio correspondiente,
las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas con arresto hasta por quince días o con
multa, la cual podrá permutarse por un periodo igual.”
9. El artículo 21 de la Constitución de México del año 1917 establece: “La imposición de las penas
es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio
Público y a la policía judicial, la cual estará bajo la autoridad y el mando inmediato de aquél. Compete
a la autoridad administrativa aplicar los castigos por las infracciones de los reglamentos gubernativos
y de policía, los que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero
si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días.”
10. MEJÍA HENRY, A., op. cit., p. 280
11. Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos (LPIAMA), D.L. 457
del 01 de marzo de 1990, publicado en el D.O. N° 70, Tomo 306, del 21 de marzo de 1990.
12. Diversos ejemplos del carácter supletorio de la LPIAMA los encontramos en las sentencias de
la Sala de lo Contencioso Administrativo (SCA): de fecha 29/VI/2016, Ref. 46-2010; de fecha 27/
VI/2016, Ref.142-2009; de fecha 29/VI/2016, Ref. 238-2011 y de fecha 29/VI/2016, Ref. 339-
2011.

vacíos legislativos, por lo que la doctrina jurisprudencial constitucional y de lo
contencioso administrativo han asumido un rol normativo en esta materia.
La configuración del DAS en nuestro ordenamiento también se ha visto
influenciado por dos fuentes no formales trascendentales que son similares en
la América hispanizada, a saber: (i) la jurisprudencia española y (ii) la doctrina
proveniente del administrativista Alejandro Nieto.
En la primera de éstas, resalta la jurisprudencia española que impulsó el criterio
que afirmaba: “el ius puniendi tiene dos vertientes, el del Derecho Penal (DP) a
cargo de los jueces, y el del Derecho Administrativo Sancionador, operado por los
funcionarios de la Administración Pública.” Jurisprudencia que además promovió
la tesis que sostiene que los principios del DP son trasladables al DAS, con sus
matizaciones o modulaciones.
Esta última teoría fue iniciada por el Tribunal Constitucional Español (TCE)
desde la década de los ochenta del siglo pasado, en la que mencionaba: “ha
de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación,
con ciertos matices, al Derecho Administrativo Sancionador 13
”, frase habitual y
dogmática replicada por los tribunales mestizos 14
.
En El Salvador, la sentencia que por primera vez se refirió a la aplicación de los
principios del Derecho Penal (DP) al DAS, con sus respectivas matizaciones, la
encontramos en la Inconstitucionalidad del 17 de diciembre de 1992, Ref. 3-92,
acumulada al 692-92 15
. De ahí que se confirma la influencia de la jurisprudencia
española en la creación de la dogmática del DAS de nuestro país.
En lo que respecta a la segunda fuente no formal trascendental que influencia
nuestro DAS, destaca el libro titulado Derecho Administrativo Sancionador del
autor español ALEJANDRO NIETO, del año 1992 y sus posteriores ediciones.
Dicho autor se encargó de sistematizar el estudio de esta rama del Derecho,
gozando de abundantes discípulos en Hispanoamérica.
13. Sentencia del TCE de fecha 8/VII/1981, Ref. 18/1981.
14. A manera de ejemplo podemos citar lo expresado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia de Costa Rica, en la Sentencia Nº 3929-95, de fecha 18/VII/1995, expediente Nº 95-
002781-0007-CO, en la que se recogió en iguales términos la construcción pretoriana española.
15. Sentencia de Inconstitucionalidad de la Sala de lo Constitucional (SCN) de fecha 17/XII/1992,
Ref. 3-92, acumulado al 692-92. En ésta se dijo que: “Esta equiparación —que no puede hacerse
más que por el rasero de la teoría general del delito— implica que los principios del Derecho
Administrativo Sancionatorio son los que se sistematizan en el Derecho Penal de aplicación judicial,
en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del
precepto. En este punto, la sentencia 18/81 del Tribunal Constitucional Español, ya relacionada,
dice: “No se trata, por tanto, de una aplicación literal, (...), sino con el alcance que requiere la finalidad
que justifica la previsión de la constitución”.

Obra que es de frecuente cita expresa y tácita en nuestras sentencias judiciales
nacionales 16
.
Habiendo realizado el esfuerzo de desentrañar el origen histórico del DAS en El
Salvador y las fuentes de las que éste se ha nutrido, ahora resulta trascendental
traer a cuento que recientemente fue aprobada por la Asamblea Legislativa la
primera Ley de Procedimientos Administrativos 17
(LPA) en El Salvador. Este es
un acontecimiento tardío para el Derecho Administrativo contemporáneo, pero
que representa un salto de calidad enorme en el ordenamiento jurídico. En tal
cuerpo normativo se regulan algunas disposiciones especiales relativas al DAS,
como la sistematización de sus principios y reglas de prescripción, de la autoría,
de la extinción de responsabilidad y de los derechos del presunto infractor,
entre otras.
EstodapasoaqueporprimeravezenElSalvadorpodamosiniciaruncaminohacia
la estructuración de una dogmática jurídica propia del DAS y su emancipación
del DP, sin olvidar, obviamente, que existen normas constitucionales que son
transversales para ambas ramas.
3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL DERECHO
COMPARADO
La Disciplina que en América Latina y España es conocida como “Derecho
Administrativo Sancionador” no posee, en las distintas esferas legales existentes
en el globo, una terminología uniforme. Por ejemplo, en Alemania se habla de
“contravenciones al orden”; en países como Austria, Italia, Grecia y, en general,
en aquellos que pertenecen al Common Law, le denominan “Derecho Penal
Administrativo“18
.
Es necesario acotar que en algunos Estados es debatible la existencia de un
sistema de Derecho Administrativo Sancionador, puesto que su realidad es
identificable con un segmento especializado del Derecho Penal.
16. A guisa de ejemplo, las sentencias de la SCA: de fecha 26/I/2001, Ref. 58-V-99; de fecha
27/V/2013, Ref. 163-2006; de fecha 14/III/2014, Ref. 435-2010; de fecha 19/VI/2014, Ref. 251-
2010; de fecha 19/II/2004, Ref. 189-C-2001; de fecha 31/III/2004, Ref. 183-M-2000; entre otras.
17. Ley de Procedimientos Administrativos, D.L. 856 del 15 de diciembre de 2017, publicado en
el D.O. N° 30, Tomo 418, del 13 de febrero de 2018. Cabe efectuar una aclaración obvia más no
innecesaria, y es que la LPA es un cuerpo legal aprobado por el Órgano Legislativo pero que aún no
está vigente, puesto que en su artículo 163 establece que la misma entrará en vigencia luego de
doce meses de su publicación en el Diario Oficial, la cual fue efectuada el 13 de febrero de 2018.
18. RANDO CASERMEIRO, P., La distinción entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo
Sancionador, Valencia, Tirant lo Blanch, 2010, pp. 69-72.

En esos casos, se presenta la dificultad de señalar una verdadera potestad
sancionadora de la Administración Pública en términos generales 19
.
Por otra parte, hay que aclarar que la afirmación casi dogmática –heredada
de la jurisprudencia y doctrina españolas– que indica que los “principios del
Derecho Penal son aplicables al Derecho Administrativo Sancionador” no tiene
un carácter universal; pues en Francia, como lo dice el maestro ALEJANDRO
NIETO, la jurisprudencia y la doctrina han afirmado unánimemente lo contrario
hasta hace muy poco. En Italia, la Corte Constitucional se niega terminantemente
a aplicar a los ilícitos administrativos los principios constitucionales del Derecho
Penal, cuidándose, además, de advertir expresamente que esta diferencia de
regímenes no rompe el principio de igualdad 20
.
Esto nuevamente confirma que las ramas del Derecho deben ser estudiadas con
las particularidades que cada ordenamiento jurídico franquea; ya que, lo que en
un sector podría considerarse un axioma, en otro constituye una aberración. De
ahí que el tratamiento del DAS debe ser analizado desde nuestro ordenamiento
jurídico y con sus características propias; pero sin perder de vista el basamento
del mismo.
4. EL DEBATE DEL TRASLADO MATIZADO DE LOS PRINCIPIOS DEL
DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
El TCE –desde sus primeras sentencias de amparo en relación a esta materia–
hizo suya la postura del Tribunal Supremo Español, indicando que: “Los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho
Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo
del Estado, tal y como lo refleja la propia Constitución (art. 25, principio de
legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (…),
hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por otras
(varias) técnicas administrativas o penales”21
.
Del mismo modo, en distintas oportunidades el TCE mencionó: “Los principales
principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de
observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador
19. Ibídem. Por ejemplo Suecia, Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. En el caso de Francia, el
movimiento de la despenalización ha encontrado más resistencia y la potestad sancionadora de
la Administración es limitada por las contravenciones al dominio público y a la hacienda pública.
En igual sentido PÉREZ NIETO, R. y DÍAZ-PORTALES, M., Principios del Derecho Administrativo
Sancionador, Volumen I, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 2008, pp. 37-38.
20. NIETO GARCÍA, A., Derecho Administrativo Sancionador, 5ª edición, Madrid, Tecnos, 2012,
p. 132.
21. GARCÍA DE ENTERRÍA., E. y FERNÁNDEZ RAMÓN., T., Curso de Derecho Administrativo,
Tomo II, 13ª edición, Pamplona, Arazandi, 2013, p. 175.; v.gr., Sentencia del TCE de fecha 8/
VI/1981, Recurso de Amparo nº 101/1980.

y así, entre aquellas garantías procesales, se han declarado aplicables el derecho
de defensa y sus derechos instrumentales a ser informado de la acusación y a
utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, así como el derecho a
la presunción de inocencia (…)”22
.
Por último, el referido Tribunal aseveró: “Se trata, en suma, de la aplicación de
los principios constitucionales inspiradores de las leyes procesales penales,
pero no de las normas de éstas. No poseen la misma estructura, ni se halla
configurado del mismo modo, el proceso penal y el procedimiento administrativo
sancionador. Los principios del primero han de proyectarse de manera adecuada
sobre el segundo. Es una traslación con matices” 23
.
En El Salvador, el postulado que afirma la aplicación de los principios punitivos
constitucionalizados del DP al DAS tiene la autoridad de nuestro Tribunal
Constitucional 24
y de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo 25
.Asimismo, dicha
fórmula también ha sido reconocida por la Corte Interamericana de Derecho
Humanos al sostener que “existe una identidad entre los principios que inspiran
el Derecho Penal y los que inspiran el Derecho Administrativo Sancionatorio,
ya que ambos derechos son manifestaciones del poder punitivo del Estado”26
.
En lo que respecta a nuestra jurisprudencia, la Sala de lo Constitucional,
al abordar aspectos sobre las garantías procesales, ha establecido “que los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos ajustes,
al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones
del ordenamiento punitivo del Estado; esta operación no puede hacerse de
forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento
administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su
naturaleza” 27
.
22. Sentencia del TCE de fecha 6/VI/1995, Ref. 89/1995.
23. Sentencia del TCE de fecha 11/III/1997, Ref. 45/1997.
24. Véase las Sentencias de Inconstitucionalidad de la SCN: de fecha 17/XII/1992, Ref. 3-92; de
fecha 23/II/2015, Ref. 82-2011/43-2014 y de fecha 31/VIII/2015, Ref. 115-2012.
25. Véase las sentencias de la SCA: de fecha 18/VI/2014, Ref. 198-2009; de fecha 30/04/2015,
Ref. 386-2009; de fecha 8/XII/2014, Ref. 325-2012 y de fecha 29/IX/2014, Ref. 57-2010. En éstas
se ha indicado que las garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado
son las siguientes: principio de legalidad, principio de tipicidad exhaustiva o certeza de la norma
sancionatoria, principio de irretroactividad, principio de proporcionalidad, regla del non bis in idem,
principio de culpabilidad y principio de prescripción.
26. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 02/II/2001, “Caso Baena
Ricardo y otros vs. Panamá”.
27. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 23/II/2015, Ref. 82-2011/43-2014.
Agrega la referida Sala que: “Los derecho de audiencia y defensa, presunción de inocencia,
de probar y recurrir y el de un proceso público, conjuntamente con los principios de legalidad,
igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, etc., son derechos y principios que deben
compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su
aplicabilidad en los ámbitos propios de la heterotutela —relaciones de la Administración hacia el
exterior de su estructura— y autotutela —relaciones de la Administración hacia el interior de su

Porsu parte, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo ha mencionado lo siguiente:
“Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora
de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y
rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen
común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido
tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí
trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones
doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla
de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo
sancionador, obviándose la referencia a su identidad matriz” 28
.
Cabe acotar que la regla de este traslado no sólo opera en materia sustantiva
sino también en la adjetiva, ya que –tal como lo ha insistido el TCE– las garantías
procesales previstas para el imputado en la Constitución española (art. 24.2 CE)
“son aplicables también al procedimiento administrativo sancionador con algunas
modulaciones”29
y “en la medida que resulten compatibles con su naturaleza30
”
, agregando que no se trata “de una aplicación literal, dadas las diferencias
[existentes entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo], sino con
el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional” 31
.
Como corolario de lo dicho, el “traslado de garantías y principios” del DP al DAS
cuenta con una aceptación casi unánime entre los administrativistas, entendiéndose
que no se trata de la aplicación del Código Penal o Leyes Penales, sino de la aplicación
matizada de principios constitucionalizados del orden penal32
. Sin embargo, el
meollo de este tópico es establecer de forma concreta cuáles son las referidas
matizaciones, modulaciones, relajaciones o relativizaciones que deberán realizarse
en la operación del traslado de los principios del DP al DAS. Esto, en contraposición
de autores que ponen en duda tal aplicación matizada 33
.
estructura— administrativas, especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria.”
28. Sentencia de la SCA de fecha 13/I/2004, Ref. 124-S-2001. En igual sentido véanse las siguientes
sentencias de la SCA: de fecha 24/II/2010, Ref. 224-2005; de fecha 19/VI/2014, Ref. 251-2010 y
de fecha 10/I/2014, Ref. 235-2010.
29. Sentencia del TCE de fecha 8/VII/1996, Ref. 120/1996.
30. V.gr., las sentencias del TCE: de fecha 15/II/1990, Ref. 22/1990; de fecha 21/XII/1995, Ref.
197/1995; de fecha 22/II/1999, Ref. 14/1999, entre muchas otras.
31. Sentencia del TCE de fecha 8/VI/1981, Ref. 18/1981, entre otras muchas.
32. NIETO GARCÍA, A., op.cit., p.132. Agrega el autor que se trata del traslado de principios y no
de legislación.
33. ZUÑIGA RODRÍGUEZ, L., “Relaciones entre Derecho Penal y Derecho Administrativo
Sancionador: ¿Hacia una “Administrativización” del Derecho Penal o una “penalización” del Derecho
Administrativo Sancionador?”, en AA.VV, “Homenaje al Dr. Marino Barbero Santos”, Volumen I,
Universidad de Castilla - La Mancha, 2001, p. 1441. Dice la autora que distinguir cualitativamente
entre ambos ilícitos (delito penal e infracción administrativa), en lo atinente a garantías y criterios
de atribuibilidad, podría llevar a incoherencias sistemáticas, en claro desmedro de los principios de
unidad del ordenamiento y seguridad jurídica.

5. LA TEORÍA QUE NIEGA LA APLICACIÓN MATIZADA DE LOS PRINCIPIOS
DEL DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Cuando en El Salvador todos los administrativistas aceptaron de manera
irreflexiva la postura importada de España –retomada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo– que sostiene la aplicación “matizada” de los
principios del DP al DAS, surgió una voz que clamó en el desierto con un
planteamiento discrepante, original y localista, fundado principalmente en
nuestra Constitución. Es precisamente la teoría construida por el ius publicista
salvadoreño ORELLANA SÁNCHEZ de la que hablamos, la cual resumiremos en
las líneas siguientes.
Menciona Orellana que suele sostenerse que la aplicación de los principios del
Derecho Penal al DAS no es de carácter automático, sino que dicha extrapolación
debe efectuarse con matices o modulaciones en esta disciplina34
.
Pese a ello, continúa diciendo el jurista, si aceptamos que los delitos e infracciones
administrativas poseen una identidad ontológica –es decir, que ambas figuras,
en esencia, son una contravención al orden jurídico–, la doctrina que profesa
una aplicación matizada de los principios del Derecho Penal al DAS es difícil de
sostener 35
.
Es por lo anterior que no resulta asequible –para lograr una efectiva protección a
la esfera jurídica de cada individuo– que se efectúe una modulación, matización
o relajación en la aplicación de los principios del DP al DAS, y es que este
tipo de operaciones desembocan en una tendencia a la baja de las garantías
contempladas en la Constitución 36
.
A esto debe sumarse el hecho de que la tesis sobre la aplicación matizada de
los principios del orden Penal al Administrativo Sancionador (la cual ha sido
construida con base en esfuerzos jurisprudenciales –incluidos los de la SCN y
los de la SCA–) no cuenta con un criterio claro de aplicación al caso concreto en
el que ha de emplearse, pues las Salas de lo Constitucional y de lo Contencioso
Administrativo sólo se limitan a mencionar que tales principios se aplican de
modo relativo 37
.
34. ORELLANA SÁNCHEZ, H., Derecho Administrativo Sancionador Salvadoreño (tesis doctoral
inédita), Universidad Dr. José Matías Delgado, San Salvador, 2016, p. 37
35. Ibídem., p. 37. En similar sentido, véase HUERGO LORA, A., Las sanciones administrativas,
Madrid, Iustel, 2007, p. 41.
36. Ibídem., p. 38.
37. Ibídem., p. 39

Entonces, agrega el citado ius publicista, lo que en realidad acontece –tanto
en el orden Penal como en el Administrativo Sancionador– es que el operador
del Derecho recurre a técnicas de interpretación con el objetivo de llenar de
contenido las distintas disposiciones jurídicas que se utilizan para juzgar el caso
concreto. Por lo que las pretendidas matizaciones no son otra cosa que la habitual
labor de interpretar las normas para el caso concreto, tomando en cuenta el bien
jurídico protegido, el tipo de infracción y el principio de proporcionalidad 38
.
Por ello es rechazable la idea de que las “matizaciones” en la aplicación de
los principios constitucionalizados del DP al DAS sean entendidas como una
graduación a la baja de los mismos. Es decir, que la matización aludida no debe
entenderse como una exigencia menor de las garantías del DP en el ámbito
del DAS. La matización no es más que la interpretación misma del alcance y
contenido del principio objeto de aplicación 39
.
Concluye Orellana que, a su juicio, cuando un individuo es juzgado por
la Administración Pública en el ejercicio de su potestad sancionadora, es
contraproducente que en la aplicación matizada de los principios del DP al DAS
se reduzca la efectividad de los mismos o –peor aún– se supriman de tal manera
que se hagan desaparecer las garantías fundamentales que constituyen un límite
a la potestad sancionadora 40
.
6. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
POSITIVIZADOS
Por medio de la promulgación de la Ley de Procedimientos Administrativos –
entre otras cosas– se ha dado el primer paso para dotar al DAS de su propia
dogmática jurídica y se han sistematizado los principios regidores del mismo. A
continuación se procederá a analizar los principios del DAS que se encuentran
regulados en el artículo 139 de la LPA, a efecto de vislumbrar someramente el
contenido de éstos.
6.1 Reserva de ley: “La potestad sancionadora de la Administración Pública
se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con
rango de ley y siguiendo el procedimiento previsto para su ejercicio”
La jurisprudencia administrativa previa a la vigencia de la LPA clasificó a la
reserva de ley en absoluta y relativa.
38. Ibídem., p. 41
39. Ibídem., pp. 41- 42.
40. Ibídem., pp. 42- 43.

La primera de éstas opera de forma más intensa, en el sentido clásico de no
permitir que una infracción y una sanción sean objeto de determinación por
una fuente de derecho inferior a la ley formal, la cual se sintetiza en el aforismo
en latín nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Se viene sosteniendo
que esta gran exigencia es aplicable tanto al DP como al DAS que opera hacia
fuera de la Administración; es decir, sobre particulares que no forman parte
de la Administración, como a cualquier sujeto externo al que se le impone una
sanción derivada de una infracción de tránsito o en materia tributaria.
Por su parte, la reserva de ley relativa permite la colaboración reglamentaria,
ya sea para construir una infracción o para ampliar o precisar aquélla que está
determinada en la ley vinculada a la misma. Esta categoría de reserva legal se
aplica a sujetos que están en una relación especial de sujeción, como lo son los
servidores públicos que pertenecen al régimen interno de la Administración;
concretamente, a un sistema de Derecho Administrativo Disciplinario.
Sin embargo, esta dicotomía ahora debe replantearse, pues el articulo 139
numeral 1 de la LPA no hace tal distingo en la aplicación del principio de reserva
de ley –absoluta y relativa–; es decir, el legislador optó por no minimizar este
principio en su aplicación en el DAS o el Derecho Disciplinario. En ese sentido,
el principio de reserva de ley regulado por la LPA debe ser aplicado en forma
homogénea y con mayor intensidad en todas las infracciones y sanciones
administrativas (reserva absoluta), conforme el art. 15 de la Constitución, el cual
manda “Nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con
anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya
establecido la ley”.
Ahorabien,elartículo139numeral2 delaLPA,alreferirsealprincipiodetipicidad,
establece: “(…) podrá acudirse a los reglamentos o normas administrativas para
desarrollar o introducir especificaciones al cuadro de infracciones o sanciones
legalmente establecidas, pero sin crear nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o límites fijados por la ley”.
Pese a ello, debemos aclarar que la norma citada debe interpretarse en su
sentido correcto; es decir, a través de ésta no se trata de ampliar los supuestos
establecidos en la infracción fundada en la ley, sino todo lo contrario: busca
concretizar o detallar dichos supuestos. Un ejemplo de esto sería el supuesto
de una infracción que contenga conceptos jurídicos indeterminados en su
formulación, tal como el concepto “inherente al servicio”. En este caso, el
reglamento colaboraría en la determinación de los supuestos objetivos de
“inherencia” y, de esta forma, desarrollaría como tal lo preceptuado por la ley sin
crear supuestos o alterar los mismos.

Debe aclararse que, para la operatividad de esta colaboración reglamentaria,
es requisito sine qua non que la remisión al reglamento tenga una base clara y
precisa en la ley y no en términos genéricos e imprecisos.
6.2 Principio de tipicidad: “Solo podrán sancionarse las infracciones e
imponerse las sanciones previstas como tales en la ley, de manera clara,
precisa e inequívoca. Las normas que establezcan infracciones y sanciones
no serán susceptibles de aplicación analógica. No obstante, podrá acudirse
a los reglamentos o a las normas administrativas para desarrollar o introducir
especificaciones al cuadro de infracciones o sanciones legalmente
establecidas, pero sin crear nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la
naturaleza o límites fijados por la ley”.
La certezayprecisión que manda el principio de tipicidad, tanto en la construcción
de las infracciones y sanciones administrativas como en su aplicación, son
evidentes. De ahí que no pueden generarse formulas legislativas abiertas,
abstractas, indeterminadas, de difícil determinación o inciertas. La jurisprudencia
interamericana exige que las normas sancionadoras sean: “i) adecuadamente
accesibles, ii) suficientemente precisas, y iii) previsibles” 41
.
Esto nos lleva a la discusión respecto del grado de rigor que puede existir en
las denominadas “leyes penales en blanco”, las cuales requieren que –para
completar los elementos de la infracción o sanción– deba acudirse a otro cuerpo
normativo distinto del que funda la misma.
Habrá que indicar que esta fórmula no es la más recomendable, sobre todo
porque traslada un problema de aplicación para el operador del Derecho; sin
embargo, pese a su no recomendación, no podemos afirmar per se que la misma
sea inconstitucional.Ahora bien, es innegable que la utilización desproporcionada
de esta fórmula sí podría llevarnos a casos de indeterminación excesiva que
culminen en imprecisión de las infracciones o sanciones.
En ese sentido, el principio de tipicidad no permite la regulación de cláusulas
residuales o generalísimas ni la remisión en términos abstractos a otras “leyes”.
Así, no basta con indicar que constituye una infracción la vulneración de las
obligaciones o prohibiciones establecidas en una ley “X”, puesto que esto implica
la construcción de un “rompecabezas” desproporcionado para el aplicador y para
el presunto infractor 42
.
41. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de fecha 1/IX/2011, “Caso López
Mendoza vs. Venezuela”.
42. Un caso emblemático de una norma legal que remite de manera abstracta a otras leyes y
reglamentos, es el artículo 44, letra a) y b) de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema

Ahora bien, como ya lo apuntamos, cuando el legislador indica que podrá
acudirse a los reglamentos o a las normas administrativas para desarrollar o
introducir especificaciones al cuadro de infracciones o sanciones legalmente
establecidas (art. 139 numeral 2 inciso segundo de la LPA), no se trata de
ampliar los supuestos contenidos en la infracción fundada en la ley, sino de
todo lo contrario: busca concretizar o detallar dichos supuestos. Otro aspecto
relevante es que tal remisión reglamentaria debe tener una base clara en la ley.
Debemos advertir que también se encuentra prohibida para la Administración
la utilización de mecanismos analógicos o extensivos que vayan más allá de los
supuestos descritos en la norma.
6.3 Irretroactividad: “Sólo podrán aplicarse las infracciones y sanciones
vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción
administrativa. Las disposiciones sancionadoras sólo tendrán efecto
retroactivo en los supuestos previstos en el artículo 21 de la Constitución”.
De acuerdo al inciso primero del artículo 21 de la Constitución: “Las leyes no
pueden tener efecto retroactivo, salvo en materia de orden público, y en materia
penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente”. Este principio general del
derecho manda que las normas sólo sean aplicables a futuro, aunque admite dos
excepciones: la retroactividad en materia de orden público y la retroactividad en
materia punitiva, cuando la nueva ley sea más favorable al imputado o presunto
infractor.
Para los efectos de este ensayo interesa la segunda de las excepciones. Indicamos
que el término “materia penal” consignado en la CN abarca los aspectos
sustantivos (como construcción de delitos, penas, infracciones, sanciones) y
también otros aspectos vinculados (como la extinción, terminación, prescripción
y caducidad en los procedimientos punitivos o sancionadores). De igual manera,
el término constitucional citado también debe entenderse inclusivo de todo el
poder punitivo del Estado, incluyendo al DAS y al Derecho Disciplinario.
Financiero, D.L. 592 del 14 de enero de 2011, publicado en el D.O. N° 23, Tomo 390, del 2 de
febrero de 2011. En las sentencias de fecha 24-I-2018, Ref. 131-2015 y de fecha 29-IX-2017,
Ref. 251-2015, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha inaplicado estas disposiciones por
vulneración al principio de tipicidad. En dichas sentencias se dijo que “La expresión ‘(…) cuando
incurran infracciones a lo siguiente: (…) Disposiciones contenidas en los reglamentos, normas
técnicas e instructivos que desarrollan las obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas
(…)’ del artículo 44 letra b) de la LSRSF, no tipifica ninguna conducta, pues se trata de una definición
puramente formal o aparente, similar a un círculo vicioso, en la que se presenta como elemento
básico de una descripción fáctica lo que en realidad es una calificación normativa imprecisa y
carente de la descripción conductual exigida por el principio de tipicidad. Además, la mencionada
disposición contiene una remisión normativa difusa o excesivamente indeterminada que, en la
práctica, sustituye la debida previsión normativa del tipo sancionador por el criterio futuro e incierto
del órgano encargado de su aplicación.”

Las consideraciones efectuadas no son extrañas a la jurisprudencia de la Sala de
lo Constitucional, pues ésta ha mencionado: “(…) las disposiciones reguladoras
de la prescripción de la acción penal se encuentran incluidas en ‘la materia penal’
a que hace referencia la Constitución en el inciso 1° del artículo 21. Por lo tanto,
si respecto a dicho asunto se plantea un conflicto de leyes en el tiempo, debe
aplicarse la más favorable al imputado” 43
.
Consecuentemente, podemos extraer del artículo 21 inciso primero de la CN la
norma que afirma que, en materia administrativa sancionadora –como parte del
ius puninedi del Estado–, operará la retroactividad de la nueva ley cuando ésta
sea la más favorable al presunto infractor.
6.4 Presunción de inocencia: “No se considerará que existe responsabilidad
administrativa mientras no se establezca conforme a la ley, para lo cual se
requiere prueba de la acción u omisión que se atribuya al presunto infractor.”
El artículo 12 de la CN establece que “toda persona a quien se impute un delito
se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley
y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para
su defensa”.
Este principio acarrea consecuencias sustantivas y adjetivas. La primera de éstas
es el reconocimiento de que el presunto infractor debe mantener su estatus de
inocente hasta que esta presunción constitucional sea destruida en un proceso
previo, no siendo posibles prejuzgamientos o condenas anticipadas por parte de
la Administración.
Por su parte, una de las consecuencias adjetivas de la presunción de inocencia
es que el procedimiento administrativo sancionador es esencialmente oficioso,
y quien tiene la carga de la prueba es la Administración Pública, sin tener el
administrado que probar su inocencia, en virtud de que ésta es una calidad que
constitucionalmente ya ostenta.
6.5 Responsabilidad: “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos
de infracción las personas naturales y jurídicas que resulten responsables a
título de dolo, culpa o cualquier otro título que determine la ley”.
Como se desarrollará en líneas posteriores, el artículo 12 de la CN regula el
principio de culpabilidad, el cual prohíbe y se contrapone a la responsabilidad
43. Sentencia de Habeas Corpus de la SCN, de fecha 16/6/2004, Ref. 174-2003. En igual sentido,
sentencias de Habeas Corpus de la SCN de fecha 4/9/2013, Ref. 68-2011 y de fecha 20/7/2015,
Ref. 126-2015.

objetiva o la simple inobservancia. De esta forma se supedita la configuración
de una infracción a la preexistencia del elemento volitivo o culpabilístico, siendo
necesaria la concurrencia de la voluntad del sujeto –ya sea a título de dolo o
culpa– para su determinación.
La regla general deberá ser que las infracciones son dolosas y que sólo será
posible la aplicación de éstas cuando la ley no precise la culpa u otro título de
imputación distinto, tal y como lo ha indicado la Sala de lo Constitucional44
.
6.6 Prohibición de doble sanción: “No podrán sancionarse los hechos que
ya hayan sido objeto de sanción penal o administrativa, siempre que se
aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento”.
A diferencia de los demás principios preceptuados por el artículo 139 de la LPA,
en este caso el legislador ha realizado un esfuerzo adicional para su desarrollo,
dando ciertas directrices u orientaciones que faciliten la aplicación y el alcance
del principio de prohibición de doble sanción.
El artículo 145 de la LPA, bajo el acápite de “Prohibición de doble juzgamiento”,
se encarga de desarrollar este principio que, en líneas generales, establece:
“No podrán sancionarse los hechos que ya hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho
y fundamento (…)”
Esta regulación refleja la concepción clásica del principio de doble juzgamiento,
en virtud del cual una misma persona no puede ser sancionada más de una vez
por los mismos hechos y bajo el mismo fundamento (idem personae, idem res,
idem causa petendi). Importante es mencionar que dicha prohibición de doble
sanción encuentra su asidero constitucional en el artículo 11 inciso primero de
la Carta Magna, el cual categóricamente establece que ninguna persona podrá
ser enjuiciada dos veces por la misma causa.
Claro está que la determinación de identidad de persona y de hechos para
la configuración de doble sanción no siempre representa una complejidad
jurídica mayor –aunque claramente en determinados supuestos adquiere
44. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 30/III/2016, Ref. 110-2015. En la referida
sentencia, la SCN estableció que: “En materia administrativa sancionadora es aplicable el principio
nulla poena sine culpa, lo que excluye cualquier forma de responsabilidad objetiva, pues el dolo o la
culpa constituyen un elemento básico de las infracciones administrativas (Cfr. con Sentencia de 17-
XII-1992, Inc. 3- 92); esto significa que la aplicación constitucional de las sanciones administrativas
únicamente es viable cuando el acto típico ha sido ejecutado con dolo o culpa; afirmación que debe
delimitarse, en la medida que sólo es posible sancionar un comportamiento culposo cuando éste
aparezca expresamente descrito (tipificado) en la ley (art. 15 Cn.), ya que la regla general implica que
la sanciones administrativas serán impuestas cuando la acción o la omisión del infractor haya sido
realizada con dolo.”

complicaciones–. Quizás es por ello que la LPA únicamente se encaminó a
normar de manera expresa lo relativo a la llamada “identidad de fundamento”,
la cual sí ha significado grandes problemas de aplicación a los operadores del
Derecho.
El artículo 145 de la LPA citado establece que se entenderá que hay identidad
de fundamento cuando:
a) La infracción penal o administrativa que se castiga con la pena o sanción
precedente proteja el mismo bien jurídico frente al mismo riesgo que la
infracción que se esté considerando.
b) Existiendo ciertas diferencias entre los bienes jurídicos protegidos o los
riesgos contemplados, éstas no tengan la entidad suficiente como para
justificar la doble punición, por referirse a aspectos cuya protección no
requiere la segunda sanción”.
Respecto al primer criterio de determinación de doble sanción por identidad de
fundamento, la Sala de lo Constitucional ha sostenido que acontece cuando, del
análisis de diversas normas aplicadas a infracciones, éstas protegen un mismo
bien o interés público. Sin embargo, esto no prescribe que quepa la posibilidad
de que se castigue una acción en más de una ocasión si este fundamento no
coincide45
.
Por ejemplo, la doctrina sostiene que quizás una norma sancionadora de
urbanismo proteja el mismo bien jurídico que una norma de medio ambiente o de
patrimonio histórico46
. Pese a ello, se aclara que no cabe establecer soluciones
generales sobre identidad o no de fundamento comparando en abstracto dos
tipos de normas, sino atendiendo al caso en concreto. En nuestra jurisprudencia
constitucional podemos encontrar diversos supuestos en los cuales se ha
declarado la inconstitucionalidad de normas administrativas sancionadoras por
vulneración al principio de doble juzgamiento.
Dentro de esas declaratorias se encuentra la de inconstitucionalidad47
del
artículo 30 inciso primero letra a) de la Ley de Regulación de los Servicios
de Información sobre el Historial de Crédito de las Personas48
. Dicha norma
disponía que la reincidencia en infracciones graves constituía una infracción
45. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 09/XI/2016, Ref. 147-2014/20-2015/26-
2015/34-2015.
46. SOTOMAYOR ALÁRCON, L., La garantía Non Bis In Idem y el procedimiento administrativo
sancionador, Madrid, Iustel, 2008, p. 51.
47. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 14/I/2016, Ref. 109-2013.
48. Ley de Regulación de los Servicios de Información sobre el Historial de Crédito de las Personas,
D.L. 695 del 29 de abril de 2011, D.O. N° 141, Tomo 392, del 27 de julio de 2011.

muy grave en sí misma. Acertadamente, la Sala de lo Constitucional resolvió
declarando la inconstitucionalidad de tal precepto en virtud de que en el
mismo acaecía la triple identidad, siendo el fundamento de ellas el derecho a
la autodeterminación informativa. Es relevante resaltar que la referida Sala se
ampara en los considerandos de la ley para determinar el fundamento de las
infracciones.
Entonces, para la determinación de la identidad de fundamento –al menos en
este criterio que otorga la LPA– deberá concurrir la identidad de bienes jurídicos
protegidos entre dos normas que pretendan configurar una infracción; la cual,
a criterio de la referida Sala, puede ser obtenida de los considerandos de la
disposición en estudio.
En lo que atiende al segundo supuesto que regula el artículo 145 de la LPA y que
culmina en una identidad de fundamento, éste pareciera ser de complejísima
concreción, pues la determinación de diferencias de los bienes jurídicos
protegidos en dos normativas sancionadoras representa un gran desafío para
la Administración Pública. Y no sólo eso, sino que, luego de haber delimitado
las diferencias entre ambos bienes jurídicos, debe calificarse si esas diferencias
son tales que no merezcan ser sancionadas de manera dual. Está de más decir
que la operatividad de este supuesto requerirá de un amplio análisis jurídico
argumentativo para su procedencia.
Además de lo abordado hasta ahora, el artículo en estudio también establece
ciertas reglas de graduación de la sanción en caso de no coincidir absolutamente
el fundamento de las sanciones impuestas, mencionando que “(…) cuando, aun no
dándose identidad de fundamento, existiesen puntos en común entre los bienes
jurídicos protegidos o los riesgos considerados, de tal manera que la sanción o
pena impuesta precedentemente sirviese en parte al fin protector de la infracción
que se va a sancionar, se tendrá en cuenta la sanción o pena precedente para
graduar en sentido atenuante la sanción posterior. Si así lo exige el principio
de proporcionalidad, se impondrán sanciones correspondientes a infracciones
o categorías de infracciones de menor gravedad, y, excepcionalmente, en
supuestos en que la sanción o pena precedente fuese especialmente grave,
podrá compensarse la sanción posterior, sin perjuicio de declarar la comisión de
la infracción”.
Como punto de partida, cabe aclarar que las reglas plasmadas en dicho inciso
serán únicamente aplicables cuando existieren puntos en común entre los
bienes jurídicos protegidos por ambas normas, y la sanción impuesta por una de
éstas coadyuve en parte al fin protector previsto por la otra sanción. O, dicho
en sentido negativo, cuando no existieren puntos en común entre los bienes
jurídicos protegidos por dos o más normas sancionadoras, no procederá la regla
de gradualidad de la sanción prevista en el artículo en estudio.

Ahora bien, una vez identificadas las coincidencias entre los bienes jurídicos
protegidos por ambas normas sancionadoras y amparándose en el principio de
proporcionalidad, la LPA establece dos reglas: (i) se impondrán ambas sanciones
en su nivel de gravedad menor, o (ii) se impondrá únicamente una sanción,
cuando ésta sea especialmente grave, pudiéndose declarar la comisión de la
otra sanción sin efectivizarla.
Es de esta manera como la LPA regula el principio de doble juzgamiento, lo cual
consideramos que ha introducido aportes acertados a fin de determinar en qué
supuestos concurre la triple identidad y acaece el doble juzgamiento.
6.7 Proporcionalidad: “En la determinación normativa del régimen
sancionador, así como en la imposición de sanciones por parte de la
Administración Pública, se deberá guardar la debida adecuación entre
la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicada.
El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que de las
infracciones tipificadas no resulte más beneficio para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas”.
Como no podía faltar, la LPA regula el principio de proporcionalidad en el DAS y
establece dos ámbitos de aplicación del mismo: uno enfocado a la determinación
normativa y el otro a la imposición de sanciones administrativas.
El principio de proporcionalidad establecido en la LPA extiende su ámbito de
aplicación hasta el momento de formulación de la respectiva ley sectorial que
prevé infracciones o sanciones de índole administrativa; es decir, ordena la
observancia del mismo al legislador.
Elsegundoámbitodeaplicación delprincipio deproporcionalidadespropiamente
en la imposición de sanciones. Para ello, la proporcionalidad debe encontrar
elementos objetivos en las normas sectoriales que permitan construir una
sanción idónea, necesaria y proporcional, tales como: i) la intencionalidad del
autor, ii) el grado de lesividad de la acción o perjuicio causado, iii) la continuidad
o permanencia de la conducta infractora, iv) aspectos agravantes o atenuantes
al caso concreto que se juzga, entre otros.
De ahí que el ente con potestad sancionadora debe atender este principio
al momento de imponer la respectiva sanción, verificando la gravedad de los
hechos cometidos con la sanción a imponer, debiendo existir estricta correlación
entre ambos, amparándose para ello en algunos criterios de gradualidad de la
sanción que de manera ilustrativa hemos expuesto.

De esta forma se pretende en la LPA que el principio de proporcionalidad esté
inmerso directamente en la potestad sancionadora de la Administración Pública,
desde el momento de la creación de las infracciones y sanciones administrativas
hasta la aplicación de las mismas.
6.8 Colofón
Como ya se expresó, a partir de la positivización de los principios de la
potestad sancionadora en la LPA se da inicio a la construcción de una teoría
general del DAS. En este sentido, consideramos que es necesario reflexionar
con respecto a la vigencia de la tesis que sostiene el “traslado de los
principios del DP al DAS”, pues ahora este último ya cuenta con sus propios
principios reconocidos expresamente en la ley; por lo que actualmente sería
adecuado referirnos a los “principios del DAS” como tales.
Pese a ello, no podemos desconocer que existe un origen constitucional
comunitario de dichos principios en ambas ramas del Derecho, ya que las dos
pertenecen al derecho punitivo del Estado o ius puniendi, como suele recitarse.
Resulta aún interesante verificar –o hacer un estudio comparativo de– los
principios compartidos entre dichas ramas, con el objeto de examinar si existen
matizaciones, peculiaridades o desarrollos legislativos distintos en el DAS frente
al DP, sobre todo desde el punto de vista del ordenamiento jurídico salvadoreño.
7. DISCUSIÓN SOBRE ALGUNAS “POSIBLES MATIZACIONES” DE LOS
PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL APLICADOS EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR SALVADOREÑO
En este apartado señalaremos algunos casos en que podrían operar las “posibles
matizaciones” de los principios del Derecho Penal en el Derecho Administrativo
Sancionador. Aclaramos que, sin pretender ser dogmáticos, únicamente
intentamos hacer una propuesta de puntos debatibles (por lo menos en El
Salvador), los que esperamos sean resueltos de forma definitiva en nuestro país
por el legislador o por los tribunales.
A) El caso de las relaciones especiales de sujeción con respecto al principio
de legalidad
Las relaciones especiales de sujeción son una categoría que se le otorga a algunos
sujetos en correspondencia a su vínculo más estrecho con el Estado y a su rol en la
prestación de los servicios de interés general. Ello justifica que –en estos casos– los
principios, así como los derechos y las garantías de dichos sujetos, sean aplicados
de una forma menos intensa que con respecto a los demás ciudadanos comunes.

En el mismo ideario, la Sala de lo Constitucional señala que las relaciones de
intensa sujeción se refieren a la situación de vinculación jurídico-pública de
sometimiento en que se encuentran algunas personas, que son parte integrante
del aparato burocrático y que, como consecuencia, están bajo la dirección
inmediata del poder público 49
.
También ha dicho la referida Sala que “el ejercicio del poder sancionatorio
posee una faceta o dimensión ad intra o hacia su interior, respecto de aquellas
personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial y que van más allá
de la vinculación del ciudadano promedio”50
. Continúa luego diciendo que “a tal
fenómeno se le ha denominado ‘relaciones de supremacía especial’, ‘relaciones
especiales de sujeción’ o ‘de intensa sujeción’, en las que cabe englobar –no
sin voces discrepantes en algunos casos– el régimen jurídico de los servidores
públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militarypolicial, las regulaciones
a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en
ámbitos educativos o penitenciarios. Adicionalmente, cabe también dentro
de este ámbito el régimen particular que se aplica a los concesionarios que
desarrollan un servicio público”51
.
Uno de los posibles matices de los principios del DP en el DAS es la aplicación
de la reserva de ley relativa a la determinación de infracciones e imposición
de sanciones para los servidores públicos que se encuentren en una relación
especial de sujeción, reserva que se encuentra prohibida en materia penal.
Sostiene el tratadista BLANQUER CRIADO que el grado de colaboración de los
reglamentos con la ley en la tipificación de infracciones y sanciones depende
de si nos encontramos ante “relaciones generales de sujeción” o “relaciones
especiales de sujeción”. Las primeras de éstas se entienden como el nexo
normal y ordinario que vincula a todos los ciudadanos con la Administración; y
las segundas, como el vínculo más intenso que existe en algunos casos en los
que el ciudadano se incorpora a la Organización Administrativa52
.
49. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 29-IV-13, Ref.18-2008. Continúa
agregando la SCN que “son clásicas las características que poseen estas situaciones de vinculación
especial: (a) la acentuada situación de dependencia o subordinación que el agente estatal tiene
con la entidad gubernamental en cuanto relación profesional, lo que implica obedecer órdenes
que, generalmente, no emanan de forma concreta de la ley; (b) la imposibilidad de establecer de
antemano la extensión y el contenido de las prestaciones, y (c) admitir, expresa o tácitamente, que la
justificación de dicha relación se encuentra en la necesidad de una eficiencia administrativa.”
50. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 31/VIII/2012, Ref. 115-2012
51. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 23/II/2015, Ref. 82-2011/43-2014.
Asimismo, dicha Sala agrega que “es viable afirmar que los órganos administrativos detentan en
términos generales una potestad disciplinaria sobre los agentes que se encuentran integrados
en su organización, en virtud de la cual pueden aplicárseles sanciones de diversa índole ante el
incumplimiento de los deberes y las obligaciones que el cargo les impone”.
52. BLANQUER CRIADO, D., “Derecho Administrativo, los sujetos, la actividad y los principios”,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2010, p. 628

La Sala de lo Contencioso Administrativo, con respecto a la aplicación de la
reserva de ley relativa a las sanciones disciplinarias (ejemplo de relaciones
especiales de sujeción), ha dicho que “a éstas les aplican las garantías
constitucionales generales; sin embargo, en ellas han de entenderse matizados
los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Sancionador común.
De ahí que, en esta materia, su especial fin y naturaleza no permiten aplicar la
premisa absoluta de la reserva de ley en la tipificación de sanciones internas o
de sujeción especial, lo cual conlleva hacia la flexibilización de dicha institución
jurídica” 53
. Agrega dicha Sala que, “tratándose de una sujeción especial del
administrado con la Administración Pública, es aceptable la regulación de las
sanciones e infracciones en una norma diferente a la ley en sentido formal” 54
.
Concluye la SCA que “las relaciones de sujeción especial permiten, como una
excepción al principio general de reserva de ley, regular determinados ámbitos
del administrado que se encuentra inserto en la organización de una parte de la
Administración, por medio de un reglamento; verbigracia, el régimen jurídico de
los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y policial,
las regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones
impuestas en ámbitos educativos o penitenciarios. Adicionalmente, cabe
también dentro de este tipo de relaciones el régimen particular que se aplica a
los concesionarios que desarrollan un servicio público” 55
.
Enresumen,existensupuestosenlosque–comoseextraedelospasajescitados–
se genera una relación especial intensa de subordinación y de índole organizativa
de determinados individuos con la Administración Pública. Consecuentemente,
éstos se encuentran sujetos a un régimen o estatuto especial que, amparado
en la potestad organizativa de la entidad, permite que sean sancionados por la
comisión de hechos constitutivos de infracción contemplados en normas que
carecen del carácter de ley en sentido formal.
Esto último se trata de una especie de relativización o atenuación del principio
de legalidad en materia punitiva por medio de la aplicación de una “reserva de
ley relativa”, que permite la construcción de infracciones y sanciones en normas
reglamentarias, siempre que exista una habilitación en la ley.
Este tema es un aspecto discutible en la doctrina e incluso ha sido calificado
como «antipático» 56
.
53. Sentencia de la SCA de fecha 18/VI/2014, Ref. 198-2009.
54. Ibídem.
55. Sentencia de la SCA de fecha 12/VI/2013, Ref.286-2007.
56. CASARES MARCOS, A., Principio de Legalidad y Ejercicio de la Potestad Administrativa
Sancionadora, Sevilla, Instituto Andaluz de Administración Pública, 2012. pp. 98-99. Sostiene
la referida autora que ésta se ha convertido en una situación polémica o “antipática” por haber

El TCE pone en evidencia la crisis de la aplicación de la reserva relativa en las
“relaciones especiales de sujeción”, aduciendo que “una cosa es restringir el
ejercicio de derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios
constitucionales (y derechos fundamentales) puedan ser también restringidos
o perder eficacia y virtualidad. Y siempre deberá ser exigible en el campo
sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los
requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la
seguridad del ciudadano” 57
.
En el caso salvadoreño, la Sala de lo Constitucional –al referirse a la aplicación de
una reserva de ley relativa al DAS– ha dicho que “al menos en lo que corresponde
al núcleo esencial del injusto administrativo, éste debe quedar comprendido
en sus elementos esenciales dentro de la ley administrativa correspondiente.
No resultando posible que, mediante un reglamento, se tipifiquen nuevas
infracciones, se introduzcan nuevas sanciones o se alteren las que ya se
encuentren comprendidas en la ley como una suerte de deslegalización” 58
.
Como lo ha expuesto la misma Sala, “cuando se trata de limitaciones a derechos
fundamentales –como las que acontecen en los regímenes administrativos
sancionatorios– ello únicamente puede hacerse mediante una ley formal
emanada de la Asamblea Legislativa. Ahora bien, lo anterior opera sin perjuicio
de que otras normas inferiores, como los reglamentos, puedan desempeñar una
modesta colaboración con una finalidad explicativa o complementaria” 59
.
A nuestro juicio, a nivel nacional la solución a este debate lo ha zanjado el
articulo 139 numeral 2 de la LPA, en virtud de que, al referirse a los alcances
del principio de tipicidad, indica que “sólo podrán sancionarse las infracciones
e imponerse las sanciones previstas como tales en la ley, de manera clara,
precisa e inequívoca. Las normas que establezcan infracciones y sanciones
no serán susceptibles de aplicación analógica. No obstante, podrá acudirse
a los reglamentos o a las normas administrativas para desarrollar o introducir
especificaciones al cuadro de infracciones o sanciones legalmente establecidas,
pero sin crear nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites
fijados por la ley”.
perdido, en buena parte, su razón de ser, por cuanto la dogmática de la relación especial de sujeción
carece hoy en día de la justificación y las consecuencias con que fue alumbrada en sus comienzos.
57. Sentencia del TCE de fecha 29/III/1990, Ref. 61/1990.
58. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 9/XI/2016, Ref. 147-2014/20-2015/26-
2015/34-2015.
59. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 14-XII-2004, Ref. 17-2003 y Sentencia
de Inconstitucionalidad de fecha 29/IV/2013, Ref. 18-2008.

Del precepto citado podemos señalar que el principio constitucional de legalidad
contemplado en el artículo 15 de la Constitución –en su vertiente del principio
de tipicidad y al ser desarrollado legislativamente en la LPA– no contempló la
posible matización de tal principio. Esto, en virtud de que la normativa legal
aludida no prevé la posibilidad de que los individuos en relaciones especiales
de sujeción puedan ser objeto de infracciones y sanciones dictadas mediante
reglamentos u otras normas distintas a la ley formal. Lo que conlleva a que
aquéllos sólo podrán ser sancionados mediante una ley formal que regule
expresamente las infracciones y las sanciones a imponer.
De igual manera, como expresamos antes, el artículo 139 numeral 2 parte final
de la LPA –que alude a la colaboración reglamentaria– debe interpretarse en
su sentido correcto; es decir, que a través de dicha colaboración reglamentaria
no se tratan de ampliar los supuestos establecidos en la infracción fundada en
la ley, sino todo lo contrario: se busca concretizar o detallar dichos supuestos.
B) El caso de las infracciones y las sanciones contenidas en ordenanzas
locales con respecto al principio de reserva de ley
Llama la atención que cierta doctrina española admite la posibilidad de la
configuración de conductas constitutivas de infracción administrativa y sus
sanciones en ordenanzas municipales sin cobertura legal exigida60
.
Se sostiene que el principio de legalidad en materia punitiva debe ser aplicado
de forma matizada cuando estemos frente a la potestad sancionadora de
los entes locales o municipales, indicando que en tales casos es admisible la
aplicación de una reserva de ley relativa; pues es posible, bajo ciertos requisitos,
la construcción de infracciones administrativas en normas locales.
ALEJANDRO NIETO expresa que cabe considerar una cobertura legal genérica
para que los municipios puedan establecerytipificardetalladamente infracciones
y sanciones en aquellos ámbitos materiales de su competencia, esto en virtud
de su autonomía constitucional61
.
Una extrapolación de este criterio al ordenamiento salvadoreño nos llevaría
a argumentar que, dentro de la protección de las materias sujetas a la
autonomía municipal determinadas en el artículo 204 de la Constitución, se
podría desprender la facultad implícita de dictar un catálogo de infracciones y
sanciones –vía ordenanza– que castiguen los incumplimientos a las obligaciones
y los deberes vinculados a dichas materias, como una manifestación de garantía
a la autonomía.
60. CASARES MARCOS, A., op. cit., p.104.
61. NIETO GARCÍA, A., op. cit., p. 320.

Nos parece que éste es el ideario en que se basa el artículo 126 del Código
Municipal, el cual prescribe: “En las ordenanzas municipales pueden establecerse
sanciones de multa, clausura y servicios a la comunidad por infracción a sus
disposiciones, sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar
conforme a la ley”.
También la Ley General Tributaria Municipal (LGTM) pretende establecer una
habilitación general para que las infracciones tributarias municipales puedan
tipificarse y sancionarse en ordenanzas de creación de tributos municipales –
artículos 52 y 57 LGTM–.
Pero ni aun doctrinariamente este tema está resuelto, y es que, inclusive en
España, el maestro GARCÍA DE ENTERRÍA posee una postura distinta, puesto
que señala que –en el caso de la configuración de las infracciones administrativas
locales o municipales– debe exigirse de manera plena el principio de legalidad62
.
No obstante lo apasionado que pueda resultar el debate de las dos posturas
opuestas, consideramos que en El Salvador nuestra jurisprudencia ya ha sentado
una posición consolidada. La Sala de lo Constitucional ha expresado que, en
virtud del principio de reserva de ley, la municipalidad no tiene la posibilidad
“de crear o definir por sí misma las sanciones que ha de aplicar y las conductas
que pretende castigar” 63
.
De igual manera agrega la referida Sala que, “si la administración municipal
pretende dictar una Ordenanza en materia sancionadora, debe sujetarse a la
regulación esencial que haya predeterminado en todo caso el legislador, de
manera que la actuación de la misma se halle lo suficientemente amparada en
el texto de la ley” 64
.
Con respecto a la regulación de esta materia en el Código Municipal, menciona
la Sala de lo Constitucional que éste “se reduce a mencionar las sanciones
que pueden establecerse a través de las Ordenanzas Municipales, y los límites
cuantitativos en caso de la sanción de multa. Ello no implica en ningún momento
algún tipo de predeterminación o habilitación, en los términos requeridos por
este tribunal, para que el Concejo pudiese dictar disposiciones que construyan
independientemente infracciones y sanciones” 65
.
62. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RAMÓN, T., op. cit. p.183.
63. Sentencia de Inconstitucionalidad de la SCN de fecha 14-XII-2004, Ref.17-2003.
64. Ibídem. En similar sentido véase sentencia de la SCA de fecha 31/V/2010, Ref. 237-2006.
65. Ibídem.

En resumen, la Sala de lo Contencioso Administrativo66
en similar sentido ha
indicado:
i. “La potestad sancionadora de la administración debe estar amparada por
una ley en sentido formal. Ello significa que la administración no puede
decidir crear por sí misma las infracciones y sanciones administrativas a
través de una ordenanza.
ii. Al hablar de la potestad sancionadora de la administración municipal debe
entenderse la capacidad de ésta para imponer las sanciones legalmente
previstas a conductas también previamente tipificadas en la ley formal, sin
que implique la posibilidad —en términos mucho más amplios— de crear
o definir por sí misma, las sanciones que ha de aplicar y las conductas
que pretende castigar. Este último aspecto ha de ser comprendido en el
sentido de que la actuación de la administración será constitucionalmente
legítima en la medida que exista la suficiente cobertura de una ley que la
habilite a sancionar.”
Por lo anterior, consideramos que —por lo menos en nuestro ordenamiento
jurídico y según el criterio de nuestros tribunales— no es posible sostener que
existe una matización o una relativización a la baja del principio de reserva
de ley en el DAS relacionado a la materia local o municipal que implique la
creación de infracciones y sanciones por medio de ordenanzas, desechando de
esta forma cualquier posible “matiz”.
C) El carácter del principio de prescriptibilidad de los ilícitos
administrativos
Uno de los principios que rigen la actividad punitiva del Estado –aplicable
tanto al proceso penal stricto sensu como al procedimiento administrativo
sancionador– es el de la prescripción de la acción sancionadora. Ésta se
constituye como la limitación que prohíbe que se declare que un derecho –o
una obligación– ha perdido su eficacia jurídica debido a la inactividad o laxitud
de la autoridad competente para ejercerlo, quien deja transcurrir el tiempo legal
máximo estipulado para perseguir las conductas ilícitas67
.
Entonces, el instituto de la prescripción es una herramienta que se franquea
para:
66. Sentencia de la SCA de fecha 6/VII/2015, Ref. 255-2013.
67. Sentencia de la SCA de fecha 8/II/2007, Ref. 318-M-2004. Continua agregando la Sala: “La
prescripción se instituye, pues, como un límite al ejercicio del Ius Puniendi Estatal, de forma que,
transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante la persecución pública derivada
de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto”. En igual sentido, sentencias de
la SCA de fecha 19/XII/2004, Ref. 64-L-2001, y de fecha 14/VI/2010, Ref. 456-2007”.

1. Efectivizar el derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de
sospecha —derecho que está vinculado directamente al respeto a la
dignidad del hombre y a la garantía de la defensa en juicio—;
2. Alcanzar la seguridad jurídica y afianzar la justicia, impidiendo al Estado
ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de castigar, ya que no
es posible permitir que se prolonguen indefinidamente situaciones
expectantes de posible sanción; y
3. Evitar que el transcurso del tiempo conlleve a que el castigo previsto ante
un hecho punible carezca de razón alguna, porque, en buena medida, al
modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuación entre
el hecho y la sanción principal podría haber desaparecido68
.
Es de mencionar que la prescripción de las infracciones administrativas es de
la misma naturaleza que la de los ilícitos penales; por tanto, los elementos del
principio de legalidad y del orden público están intrínsecos en ambas. En ese
sentido, la prescripción administrativa tiene diferencias con la prescripción civil;
la más latente es que, en el procedimiento administrativo sancionador, este
instituto opera de oficio, en contraste con el proceso civil, en el que sólo aplica
a petición de parte69
.
En relación con este tema, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha
mencionado que “el principio de prescripción tiene aplicación en el Derecho
Administrativo Sancionador. Se afirma que en el ámbito del Derecho Sancionador
-genéricamente considerado- las normas jurídicas refieren el objeto de la
prescripción estrictamente a los ilícitos y a las sanciones. La prescripción es
entendida como una vía de extinción de la responsabilidad, elimina un estado
de incertidumbre en las relaciones jurídico-penales entre el delincuente y el
Estado, fortaleciéndose así la necesaria seguridad jurídica; es por ello que, con
el paso del tiempo, la razón de persecución y castigo del hecho delictivo se
debilita o, mejor, se extingue”70
.
Ahora bien, la problemática principal de la prescripción y de la caducidad de
las infracciones y sanciones administrativas en El Salvador radicaba en que,
hasta diciembre de 2017, estos institutos carecían de una regulación general,
debiendo remitirse únicamente a normas sectoriales, las que en su mayoría
contaban con lagunas o vacíos sobre este tópico. Esto nos llevaba a buscar una
solución realizando una integración en el ordenamiento jurídico.
68. Ibídem.
69. Véase el artículo 2232 del Código Civil del 10 de abril de 1860, publicado en Gaceta Oficial N°
85, Tomo 8, del 14 de abril de 1860. En este precepto se consigna claramente que en materia civil
la prescripción sólo opera a petición de parte.
70. Sentencia de la SCA de fecha 24/IX/2009, Ref. 269-2006.

Ante el silencio de la ley se ofrecieron varias soluciones disímiles: (i) las que
apelaban a que en algunos casos existía imprescriptibilidad, y (ii) otras que
indicaban la posibilidad de aplicar plazos del Código Procesal Penal71
.
Lo cierto es que, ante la omisión legislativa respecto a este instituto, la
interrogante no era si las infracciones administrativas prescriben o no, sino cuál
era el plazo aplicable72
.
En este sentido, fue posible argumentar variadas soluciones; pero la única que
no fue —y no es— admisible es sostener la imprescriptibilidad de las infracciones
y validar que los procedimientos puedan subsistir a perpetuidad.
Bajo la lógica del artículo 27 de la Constitución, podemos afirmar que, si están
proscritas las penas perpetuas, con mayor razón lo están los procedimientos
sancionadores perpetuos, por lo que su trámite no puede depender del capricho
o ánimo de la Administración; de lo contrario, se vulnera la seguridad jurídica
del ciudadano.
En nuestro país, algunas autoridades administrativas, algunos académicos y la
misma Sala de lo Contencioso Administrativo dieron diversas soluciones al vacío
del plazo de la prescripción y la caducidad de las infracciones administrativas.
Quizás la más destacada es la sostenida por el Tribunal de Ética Gubernamental,
cuando en síntesis expuso: “Existe unidad ontológica entre delito e infracción
administrativa, y entre pena y sanción administrativa; por tanto, resulta más
objetivo llenar el vacío legal de la prescripción de la Ley de Ética Gubernamental
derogada, con los plazos establecidos en el Código Procesal Penal y equiparar
las infracciones y sanciones reguladas en la ley derogada con el régimen de
faltas establecidas en ese Código, pues sin duda hacer una equivalencia con
los delitos resultaría desproporcional, tomando en cuenta la gravedad de las
infracciones administrativas y la intensidad del reproche que representan”73
.
71. GARCÍA DE ENTERRÍA., E. Y FERNÁNDEZ RAMÓN., T., op. cit., p.191.
72. PARADA VÁSQUEZ, R., Prescripciones Administrativas, en AA.VV. Enciclopedia Jurídica Básica,
Volumen III, Madrid, Civitas, 1995, citando a la autora Blanca Lozano, p. 5014. En igual sentido,
sostiene la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Uruguay de fecha 5-IV-
2016, Ref.148/2016, que: “En lo inicial, y como se mencionó anteriormente, debe señalarse que, a
juicio de la Sala, no puede concebirse en nuestro Derecho la existencia de una falta administrativa
que no tenga un término de prescripción; y, ello por cuanto, en la medida que prescriben los delitos,
a mayor razón debe reconocerse que las faltas deben tener un término de prescripción aunque no
exista previsión normativa. Ante la ausencia de textos normativos expresos, corresponde aplicar por
analogía un término prescripcional.”
73. Resolución administrativa emitida en fecha 04/03/2014, en el procedimiento administrativo
con referencia 65-A-12, dictada por el Tribunal de Ética Gubernamental.

De igual forma, muy notorio es el criterio de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, la cual expuso: “Además de poder aplicar supletoriamente
la LPIAMA para el procedimiento a seguir, también es posible aplicar dicha
normativa para regular la institución de la prescripción, ello siempre y cuando
la ley de la materia que aplica la Administración no regule dicha institución,
ninguna otra ley de igual naturaleza tampoco establezca regulación, y que la
actividad administrativa que ha de ser sometida a los límites de la prescripción
pretenda la imposición de multas administrativas”74
.
Los fundamentos de la aplicación supletoria de la mencionada normativa legal,
según la SCA, son los siguientes: “1. Los actos administrativos impugnados han
sido emitidos en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora; de igual
forma, la LPIAMA constituye una normativa que estructura el cauce formal para
el ejercicio de la misma potestad. 2. Los actos administrativos impugnados
poseen como fin la imposición de multas administrativas; correlativamente,
la LPIAMA, tiene como objeto la determinación de multas administrativas,
entre otros. 3. La normativa especial vigente al momento de la emisión de los
actos controvertidos, no contempla regulación alguna sobre la prescripción;
a contrario sensu, la LPIAMA establece de manera adecuada una regulación
sobre la prescripción y sus efectos en el ejercicio de la potestad sancionadora”75
.
Ahora, si bien es cierto que opera la regla de que las infracciones administrativas
son esencialmente prescriptibles, debe indicarse que en el Derecho Penal esta
norma tiene excepciones. El Código Procesal Penal76
en su artículo 32 inciso
final establece: “No prescribe la acción penal en los casos siguientes: tortura,
actos de terrorismo, secuestro, genocidio, violación de las leyes o costumbres
de guerra, desaparición forzada de personas (…)”
En este sentido, siguiendo el pensamiento de que el Derecho Penal debe
proteger los intereses o bienes jurídicos de mayor trascendencia para el Estado
y la sociedad y que ésta tiene el carácter de última ratio, es admisible que el
legislador considere que algunos ilícitos son tan lesivos para el interés público
que no deben de prescribir.
Consideramos que el DAS no ostenta ese carácter agudo del Derecho Penal,
por lo que, en este ámbito, el principio de prescripción tiene un “volumen”
más intenso o hacia lo alto con respecto a la materia penal; por cuanto –como
ya lo expresamos– no es admisible considerar la existencia de infracciones
imprescriptibles en el DAS.
74. Sentencia de la SCA de fecha 27/VI/2016, Ref. 142-2009.
75. Véase las sentencias de la SCA: de fecha 29/VI/2016, Ref. 238-2011; de fecha 29/VI/2016,
Ref. 339-2011 y de fecha 29/VI/ 2016, Ref. 46-2010.
76. Código Procesal Penal, D.L. N° 733 del 22 de octubre de 2008, D.O. N° 20, Tomo 382 del 10
de enero de 2009.

Cabe resaltar que éste es otro debate ya resuelto por la LPA en su artículo 148,
cuando nos dice: “Los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones
serán los que determinen las normas que las establezcan. Si éstas no fijaran
plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años;
las graves, a los dos años, y las leves, a los seis meses. Las sanciones impuestas
por infracciones muy graves, prescribirán a los tres años; las impuestas por
infracciones graves, a los dos años y las impuestas por infracciones leves, al
año. En el caso que la normativa especial no distinguiera entre infracciones
leves, graves y muy graves, ni estableciera plazos de prescripción, el plazo de
prescripción tanto de las infracciones como de las sanciones será de dos años”.
Esta disposición da la razón a la tesis de la prescriptibilidad de las infracciones
y sanciones administrativas, pues nos señala que, en primer lugar, el plazo de
prescripción será el que contemple la ley sectorial; pero, en caso de laguna,
otorga plazos escalonados según la gravedad de las infracciones, que van
de leves y graves hasta muy graves. Finalmente, en caso de no existir esta
clasificación, otorga un plazo de dos años de prescripción; la regla es clara y
terminante: “en el DAS no existen infracciones y sanciones imprescriptibles”.
Ésta sí es una particularidad propia del DAS frente al DP, ya que este último sí
admite en algunos casos excepcionales la existencia de delitos imprescriptibles,
como ya señalamos.
D) La imputación a las personas jurídicas en el ius puniendi
salvadoreño
En el Derecho Penal salvadoreño no es posible realizar imputaciones a las
personas jurídicas; en ese sentido, el artículo 38 del Código Penal77
establece:
“El que actuare como directivo, representante legal o administrador de una
persona jurídica, o en nombre o representación legal o voluntaria de otro,
responderá personalmente, aunque no concurran en él las condiciones,
cualidades o relaciones que la correspondiente figura del delito requiera para
poder ser sujeto activo del mismo, cuando tales circunstancias se dieren en la
persona en cuyo nombre o representación obrare.
En todo caso, la persona jurídica incurrirá en responsabilidad civil subsidiaria
especial. No obstante lo anterior, en el caso de los delitos de cohecho propio,
cohecho impropio, cohecho activo y soborno transnacional, la persona jurídica
será solidariamente responsable por los daños causados en los términos
establecidos en el art. 118 de este Código.”
77. Código Penal, D.L. N° 1030 del 26 de abril de 1997, D.O. N° 105, Tomo 335 del 10 de junio
de 1997.

Por su parte, se establece en la LPA78
que en el DAS salvadoreño pueden ser
sancionadas por hechos constitutivos de infracción las personas naturales y
jurídicas que resulten responsables a título de dolo, culpa o cualquier otro título
que determine la ley.
Dicho esto, es pertinente reseñar lo que mencionan J. LLOBREGAT GARBERÍ
Y G. BUITRÓN RAMÍREZ: que el ordenamiento administrativo sancionador fue
pioneroalahoradeincorporarlaresponsabilidaddelaspersonasjurídicasautoras
de conductas que constituyen una infracción administrativa; incorporación que,
en España, posteriormente fue llevada a cabo por el Derecho Penal79
.
En igual sentido, GARCÍA DE ENTERRÍA menciona que en el Derecho
Administrativo Sancionador se ha implementado la responsabilidad de las
personas jurídicas, frente al viejo principio societas delinquere non potest80
.
Ahora bien, como ya se ha expuesto, tanto en el caso salvadoreño como en
el español se admite la imputabilidad de infracciones administrativas a las
personas jurídicas. Cierto es que este tipo de personas son una ficción legal,
a través de las cuales las personas naturales cumplen determinados fines. Por
tal motivo, es imperioso acotar si a la persona ficta se le niega o reconoce un
título de imputación manifestado en forma de dolo o culpa; o es que, simple y
llanamente, al ser una ficción jurídica, debe aplicarse una imputación objetiva.
El aspecto subjetivo de la culpa respecto a las personas jurídicas ha sido objeto
de discusión durante un tiempo largo en la doctrina, proponiéndose tres
posiciones doctrinales que resultan ser muy opuestas entre sí:
i. Estimar que no es preciso mantener la exigencia de culpabilidad cuando
el infractor es una persona jurídica.
ii. Acudir a una culpabilidad por representación, es decir, a la persona jurídica
se le imputa la culpabilidad de la persona física realmente actuante.
iii. La elaboración de una forma de culpabilidad específica para las empresas
o entes colectivos81
.
78. El artículo 139 numeral 5 de la LPA establece que “sólo podrán ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción las personas naturales y jurídicas que resulten responsables a título de
dolo, culpa o cualquier otro título de imputación que determine la Ley”
79. LLOBREGAT GARBERÍ, J. y BUITRÓN RAMÍREZ, G., El Procedimiento Administrativo
Sancionador, 5ª edic., Volumen I, Valencia, Tirant lo Blanch, 2016, p. 173.
80. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RAMÓN, T., op. cit., p.187.
81. GÓMEZ TOMILLO, M. y SANZ RUBIALES, I., Derecho Administrativo Sancionador. Parte
General, 3ª edición, Pamplona, Aranzadi, 2013., pp. 517-518.

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