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ADMINISTRACION DE LA EDUCACION Y GESTION DE LAS INSTITUCIONES
ESCOLARES
CARPETA DE TRABAJO
Introducción al campo de estudio de la
organización, administración y gestión de la
educación
Introducción
El propósito fundamental de esta unidad es introducir a los estudiantes en
el conocimiento de conceptos, categorías teóricas, dimensiones y principales
discusiones epistemológicas e inclusive terminológicas de la materia que nos
ocupa.
En tal sentido, consideramos necesario desarrollar en primera instan-
cia una clarificación de las nociones básicas de este campo de estudio así
como hacer referencia a los supuestos sociológicos y filosóficos que forja-
ron las ideas hegemónicas en materia de administración y gestión educativa.
Nociones que se construyeron a través del tiempo, desde diferentes corrientes
de la teoría general de la organización y la administración empresarial, desco-
nociendo la especificidad de la escuela como institución.
En función de lo expuesto cabe tener presente que en la configuración epis-
temológica de la organización escolar como disciplina confluyen dos vertientes
de conocimiento: la que proviene de la teoría general de la organización y la
que procede de las denominadas ciencias de la educación.
El estado del desarrollo de los contenidos de la administración/gestión de la
educación aún manifiesta un bajo nivel de estructuración y especificidad, de ahí que
en la literatura especializada suele ser considerada una disciplina en gestación.
Esta juventud puede ser comprendida si tenemos en cuenta que recién en
la década de 1960 en Estados Unidos, en la de 1970 en el Reino Unido y en
la de 1980 en América Latina, comenzó a juzgarse a la gestión de la educa-
ción como una disciplina en búsqueda de su propia identidad, en el marco de
las críticas al paradigma teórico que había servido de referencia a la adminis-
tración educacional hasta ese entonces: el técnico-racional. Paradigma gesta-
do en el contexto de la teoría de la organización empresarial y de las ciencias
sociales preocupadas por conocer el comportamiento humano en el lugar de
trabajo, principalmente en los Estados Unidos.
De allí que el desarrollo de la Administración Educativa como un campo
científico haya estado fuertemente afectado por la evolución de las ideas en
dicho país, transitando aún una etapa que, en el marco de una pluralidad
disciplinaria y teórica, busca afianzar sus propios caminos de reflexión e
investi- gación contribuyendo a la resolución de los problemas en nuestras
sociedades del siglo XXI.
1.2. Las nociones de
organización, administración y gestión en el pensamiento
organizativo-administrativo
La definición de términos resulta sustancial en cualquier disciplina científica,
pero en algunas áreas suele constituir un aspecto difícil y árido de abordar,
cualidad que en el caso de la organización escolar, la administración y la
gestión de la educación adquiere especiales consideraciones. Esta situación
obedece a las imprecisiones y multisignificación propias del campo de la
organización-administración-gestión, en gran parte debido no solo a las diferen-
tes concepciones teórico-metodológicas de las investigaciones que sustentan la
teoría de la organización sino también por la diversidad de contextos que
otorgan sentido a la terminología.
El dominio material del conocimiento administrativo es la organización en
sus distintas manifestaciones –política, económica, religiosa, militar, educa-
cional, etc.–. El vocablo administración proviene del latín administratione que
significa “administrar”; administrar se compone de ad y ministrare y se refie-
ren a “servir”. El Diccionario de la Real Academia Española define “administra-
ción” como la acción de “administrar” y “administrar” entendido como “gober-
nar, regir, cuidar”. El término organización “es la acción y efecto de organizar
u organizarse” y “organizar” es “establecer o reformar una cosa, sujetando a
reglas el número, orden, armonía y dependencia de las partes que la compo-
nen y han de componerla”.
Bernardo Kliksberg, reconocido estudioso del pensamiento administrativo
desde una perspectiva crítica latinoamericana, sostiene que el método de sim-
ple definición idiomática demuestra no ser el indicado pues no permite diferen-
ciar con nitidez las conceptuaciones, ya que las acepciones oficiales de esos
términos son de carácter totalmente genérico. De ahí que recurre a otra vía:
revisar las definiciones que han ensayado numerosos tratadistas del tema en
diferentes contextos. Ese recorrido analítico-crítico por las principales contri-
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buciones realizadas por representantes claves de la teoría de la organización
le permite proponer luego sus propias conceptualizaciones. En una tempra-
na y exhaustiva obra, cuyaprimera edición data del año 1975, realiza un exa-
men riguroso e histórico-crítico sobre un conjunto de nociones, discutiendo la
validez científica y técnica de los aportes realizados por “ídolos intocables”.
LECTURA RECOMENDADA
Kliksberg,B.(1978),Elpensamientoorganizativo:deltaylorismoa la teoríadela orga-
nización. Vol. I: La “administración científica”en discusión; Vol. II: Estrategias modernas en
administración: relaciones humanas y teoría de la organización, Paidós, Buenos Aires.
En primer lugar, recupera las definiciones de los dos padres fundadores de la
Escuela Clásica. Por un lado, Frederick Taylor (Estados Unidos), quien en 1911
afirmó que “la administración científica consiste fundamentalmente en ciertos
principios generales y en determinada filosofía que pueden aplicar- se de
distintas maneras”. En Francia, Henri Fayol, célebre contemporáneo europeo
del anterior, sostuvo en 1908: “Mi doctrina administrativa tiene por objeto
facilitar el gobierno de empresas, sean industriales, sean militares o de
cualquier índole”. Define operativamente la administración de la siguiente
forma: “administrar es prever, organizar, dirigir, coordinar, controlar” (citado en
Kliksberg, 1978: 5). Otras conceptualizaciones que analiza, posteriores a
esos años, son las formuladas por reconocidos exponentes de la Escuela
Neoclásica, entre ellas, las de Luther Gulick, quien fuera Director del Instituto de
Administración Pública de los Estados Unidos. En 1937 escribió una obra
donde afirmaba:
La ciencia de la administración es el conjunto de conocimientos que permiten a los
hombres entender las relaciones, predecir los resultados e influir los objetivos de
cualquier situación en la que varios o muchos hombres se encuentran organizados
para trabajar juntos con un propósito común (KliKsberg, 1978: 7).
En los Estados Unidos, y en continuidad con ese enfoque fayolista, Harold
Koontz y Cyril O’Donnell escriben en 1961 Principios de dirección de empresas,
obra de gran circulación en la década de 1970, en la cual definen a la dirección
como la labor que “consiste en realizar cosas por medio de las personas”,
concibiéndola “como un sistema ideológico de principios”. Kliksberg destaca
como un aporte de estos autores el haber expresado algunas preocupaciones
de índole epistemológica sobre la disciplina, una inquietud muy poco frecuente
para esos años.
En nuestra óptica, el valor de la obra de Bernardo Kliksberg procede de una
doble vía.
Por un lado, representó una voz que en forma temprana, casi soli- taria en
nuestro país, advirtió acerca del escaso desarrollo alcanzado por la
administración hasta ese entonces en el campo del conocimiento científico.
Por otra parte, señalaba una dimensión sustancial para este campo del cono-
cimiento al sostener que las conceptualizaciones sobre organización en la gran
mayoría de los autores dedicados a la administración (generalmente extranje-
ros) –exceptuando los provenientes de la sociología y antropología– mantenían
una omisión no justificable: la falta de consideración de la relación organiza-
ción-medio o contexto. Y en consonancia a sus observaciones epistemológi-
cas postulaba que una parte importante de la bibliografía sobre administración
no llegaba a alcanzar el nivel de conocimiento científico o técnico (1978: 48).
El balance crítico sobre el estado del conocimiento administrativo realiza-
do por este autor a mediados de los años 1970 le permitió concluir que la
ciencia de la administración –una disciplina cercana al siglo de historia para
esa década– atravesaba una crisis paradigmática de la mano del fuerte cues-
tionamiento a la tradicional racionalidad instrumental y jerarquizante de las
viejas teorías.
Esta visión acerca del estado del conocimiento de la administración gene-
ral será compartida luego por diferentes autores en el ámbito específico de
la administración y organización escolar como Benno Sander, 1990; Thomas
Fleming, 1991; João Barroso, 1995; Miguel A. Santos Guerra, 1997; Silvia
Novick de Senén González, 1997, Juan Casassus, 2000; Alicia Carranza,
2005, Alejandra Castro, 2008, autores que abordaremos en esta Carpeta.
En síntesis, la corriente tradicional de la administración se basó en des-
cripciones elementales de la realidad de la empresa y sugerencias destinadas a
orientar su conducción, es decir, principios, normas, técnicas para mejorar la
productividad y la rentabilidad de la organización. El método se encaminó a
construir conocimientos técnicos que no partieron de abstracciones sino que
se trató de un conocimiento empírico. Se generó una teoría de la organización
de carácter prescriptivo, sostiene Norberto Góngora (1992), planteando una
organización científica del trabajo pero careciendo de una metodología cien-
tífica estricta, es decir, que estuviera al servicio del desarrollo de la adminis-
tración como ciencia.
A partir del recorrido histórico y en el marco de sus preocupaciones teóri-
co-metodológicas, Klisksberg elabora las siguientes conceptualizaciones de
administración y organización:
LEER CON ATENCION
• El término administración redefinido puede conceptuarse como un vocablo que
engloba dos conceptos pues denomina a “una ciencia que tiene por finalidad la
explicación del comportamiento de las organizaciones” y también a “un

conjunto de técnicas aplicables a la conducción de organizaciones” (Kliksberg,
1978: 20-21).
• Al concepto de organización le asigna los siguientes contenidos: “I.
Es una institución social. II. Es centro de esa institución social, un sistema de
actividades desempeñado por sus integrantes. El sistema de actividades se
caracteriza por su coordinación consciente y su racionalidad, y crea expectativas
fijas de comportamiento recíproco entre los miembros de la organización. III. El
conjunto de relaciones entre las actividades de la organización constituyen su
estructura. La estructura es de carácter relativamente estable en el tiempo. IV.
Tiende hacia determinados fines. El proceso de fijación de esos fines, y el grado
de cooperación que le acuerden sus miembros variarán según el tipo de
organización. V. Sus características, comportamien- to y objetivos son
profundamente incididos por las características del medio económico, político,
cultural, social, etc., donde se des- envuelve. Tiene una relación de interacción
mutua con el medio: es determinada por él en aspectos importantes, y a su vez
con su acción contribuye a modelar los rasgos del medio” (1978: 31).
Con respecto al vocablo gestión cabe decir que se trata de una noción también
acuñada en el ámbito de la administración empresarial, cuyo significado en el
campo educativo difiere según los autores; algunos la utilizan como equiva-
lente a “administración” mientras otros la diferencian.
Es un término temporalmente más cercano, en comparación con el de admi-
nistración, que surge asociado al enfoque del management, como propuesta
de tipo administrativo. Este término inglés no tiene un sinónimo equivalente en
el idioma español (podría traducirse como gerenciamiento) pero generalmen-
te se lo utiliza para integrar los vocablos dirección, administración y gestión.
Joaquín Gairín Sallán, profesor e investigador catalán, reconocido especialista
en el campo de la organización escolar, manifiesta preocupaciones por las
confusiones terminológicas habituales e intenta aportar a la clarificación
conceptual postulando, en un texto publicado en el año 1996, que las con-
notaciones asignadas a los vocablos organización, administración y gestión
dependen del contexto teórico y terminológico de utilización. En tal sentido
sostiene que la noción de Administración se usa en países anglosajones mien-
tras que en gran parte de Europa se recurre al término Organización.
LECTURA OBLIGATORIA
Gairín Sallán, J. (1996), “Organización, administración y gestión. Hacia un
esquema comprensivo de las organizaciones”, en: La Organización Escolar:
contextoytextodeactuación,LaMuralla, Madrid, 79-92.
Para Gairín Sallán, la Administración refiere a la acción de administrar, de
cuidar los bienes de una persona o institución, cuyo ámbito está muy cercano
al de gobernar, siendo a menudo el instrumento de una determinada política.
Organizar implica tanto la fijación de objetivos y la previsión de recursos como
un plan de actuación y la ejecución de las tareas, su coordinación y valoración
de resultados, mientras que reserva el significado de Gestión para el ámbito
de ejecución de tareas, más propio de una función organizativa.
En esta línea de análisis, en nuestro país Alicia Carranza (2005) se propu-
so clarificar el uso de los vocablos gestión, administración y dirección. Esta
preocupación, compartida por quienes trabajamos en el área disciplinar, la
condujo a concluir que el término gestión remite originalmente a una discipli-
na, la teoría de las organizaciones en el ámbito empresarial, en cuyo contexto
significa acciones direccionadas a mejorar la eficiencia, eficacia, rendimiento y
competitividad, en términos de metas a alcanzar en el funcionamiento de la
organización. Es decir, se trata de las acciones instrumentales desplega- das
por la gerencia para el logro de resultados. En cambio, administración se
orienta a describir las instancias más burocráticas y rutinarias de la organiza-
ción (por ejemplo, pago a los acreeedores, asignación y distribución de remu-
neraciones, planificación de la compra de insumos). Mientras que dirección
se refiere a la dimensión política de la organización pues implica acciones
más complejas articuladas con las visiones de futuro, los valores a desarro-
llar para alcanzarlo, una filosofía general sobre la inserción de la organización
en el medio, entre otras cuestiones.
LEER CON ATENCION
Podemos afirmar entonces que el común denominador de las múltiples
definiciones de gestión acuñadas en el marco de la teoría general de las
organizaciones y la administración alude a un conjunto de procedimientos
preestablecidos.
En el apartado 1.3 procuraremos esclarecer los aportes que se vienen realizando
desde el campo pedagógico para contribuir a repensar la administración de la
educación y la gestión escolar en el marco de otros andamiajes téoricos.
1.2.1. La relación política-administración en el pensamiento
administrativo técnico-racional
En la tradición técnico-racional inaugurada por la escuela clásica del pensa-
miento administrativo-organizacional hacia fines del siglo XIX y comienzos del
XX –entre cuyos principales precursores ya hemos mencionado a los ingenie-
ros Frederick Taylor y Henri Fayol (figuras que serán referidas en la próxima
unidad)–, la relación entre la política y la administración es presentada en
forma dicotómica. Ese razonamiento tayloriano de la acción racional, exten-

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dido a los dominios industriales y administrativos, sostenía el siguiente prin-
cipio: una vez fijado un objetivo existe siempre un solo medio de llegar a él.
Postulado al cual varios téoricos le reconocieron ciertos méritos en la medida
que permitió sustituir una dirección de corte intuitivo por otra intervención de
tipo racional de la mano de los ingenieros. Este principio, que simplificaba y
rigidizaba el análisis de los problemas, con la evolución de las corrientes de la
administración y gestión, fue revisado y suplantado por otras ideas defensoras
de la necesidad de no separar los medios de los fines, una nueva racionali-
dad que significa comparar el conjunto de fines y medios. El ya mencionado
autor João Barroso –un reconocido estudioso del campo disciplinar, profesor e
investigador en Portugal– sostiene que:
La separación entre gobernar (dirigir) y administrar se mantuvo fiel a la tradición de la
administración pública que veía en ella una manera de regular sus relaciones con los
órganos políticos: estos definían los objetivos, aquella preparaba y ejecutaba sus
decisiones. Esta perspectiva aún hoy está presente en la defini- ción tradicional que se da
de “administración de la educación” (en referencia al conjunto del sistema educativo): la
administración de la educación puede ser considerada como un proceso utilizado para
alcanzar de manera más eficaz los objetivos previamente fijados, poniendo en acción
recursos humanos, materiales y organizacionales, técnicos y financieros. (Unesco, 1988, en
barroso, 1995: 44)
Esa concepción –la dicotomía política versus administración– impregnó de
pragmatismo el estudio de las actividades de los gobiernos –parte del campo
de estudio de las políticas públicas en la actualidad– a fines del siglo XIX.
Fue uno de los principales supuestos y enunciados formulados por Woodrow
Wilson en 1887, cuando sostuvo que la administración quedaba fuera del
dominio propio de la política ya que, en su visión, las cuestiones administrati-
vas no eran cuestiones políticas. Esto es, si bien corresponde a la política fijar
las tareas de la administración, debe “abstenerse de manipular sus oficinas”
(Oszlak, 1980).
En sus estudios, Oszlak (1980: 6) caracteriza la burocracia estatal con especial referencia
a casos de América Latina como una “particular arena de conflicto político” con patrones
de diferenciación, integración e interdependencia, de manera tal que la articulación de
comportamientos tendientes a convertir una política en acción resulta condicionada por
la naturaleza del régimen político en el poder. En un trabajo señero en materia de admi-
nistraciónpública,querecomendamosmásadelante,sostienelosiguiente:
La implementación de políticas públicas ha sido tradicionalmente considerada
como la esfera propia de actividad de la administración pública o, más precisamente, del
Poder Ejecutivo. El origen de tal concepción puede remontarse hasta la clásica división
tripartita de poderes, que Montesquieu elevara a una suerte de paradigma institucional del
gobierno democrático. Un siglo más tarde, Frank Goodnow y Woodrow Wilson descartaron
esa distinción formal, proponiendo su ahora también clásica dicotomía entre política y
administración. En un estilo típicamente pragmático, que rompía con la tradición
racionalista a priori predominante en la ciencia política finisecular y rechazaba la validez
descriptiva de la separación de poderes, estos autores acometieron el estudio de la
actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas (landaU, 1972).
LECTURA RECOMENDADA
Oszlak, O. (1980), “Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas
experiencias latinoamericanas”, en: Estudios, CEDES, vol. 3, Nº 2, Centro de Estudios de Estado y
Sociedad, Buenos Aires, 1-58.
LECTURA RECOMNDAA
Oscar Oszlak, economista argentino, profesor, investigador y reconocido espe-
cialista internacional en materia de administración pública, sostiene que dicha
concepción debe interpretarse en un momento histórico peculiar, en el cual
emergió la corriente de la Administración Científica como respuesta a los desa-
fíos de una era de extraordinaria innovación tecnológica en un contexto carac-
terizado por un “difundido patronazgo político e ineficiencia gubernamental”,
cuestiones que serán profundizadas en la Unidad 2, apartado 2.2.1.
La dicotómica concepción de gobierno-administración mantendrá su vigen-
cia por medio siglo más, de modo que a fines de la década de 1940 y comien-
zos de 1950 una mayoría de autores rechazaba la dicotomía política-admi-
nistración, aunque sin brindar explicaciones convincentes sobre la verdadera
naturaleza de su interrelación y sin proponer fórmulas para conciliar los reque-
rimientos de la actividad política y administrativa (1980).
Al mismo tiempo, Oszlak advierte que la dicotomía política-administración
se mantuvo vigente pero disimulada bajo otras etiquetas, tales como la refe-
rencia a “interrelación entre roles políticos y administrativos” o la “formula-
ción e implementación de políticas públicas”. La adhesión o rechazo a dicha
concepción en realidad supone una actitud filosófica, un sistema de valores
y creencias acerca de la interacción entre individuos y organizaciones, en lo
cual subyace una determinada concepción del orden y el conflicto social, la
fuerza de la razón y la pasión.
Vale recordar que, en sus estudios sobre la configuración y desarrollo de
los Estados en América Latina, este investigador se pregunta hasta qué punto
las relaciones entre los componentes de una organización social compleja,

como es la burocracia estatal, se prestan a un diseño planificado y racional.
La indagación de estos temas corresponderá al ámbito específico de ciertas
corrientes posteriores, denominadas “bureaucratic politics” y “policy scien-
ces”, cuyos ejercicios analíticos se tradujeron en tipologías de políticas públi-
cas, descripciones de ciclos o etapas, conceptualización de obstáculos en la
implementación, entre otros.
En sentido convergente se pronuncia Benno Sander (1996) –un reconocido
profesor e investigador proveniente de la filosofía, especialista internacional del
campo de la administración y gestión de la educación– al analizar el enfoque tec-
nocrático de las primeras décadas del siglo XX y su incidencia en Latinoamérica.
Ese modelo máquina preocupado por la economía, la productividad y la eficien-
cia, en el marco de la explosión organizacional debida a la consolidación de la
Revolución Industrial, impulsó una reforma técnica de la administración pública,
defendiendo la separación entre la política y la administración. Asimismo, se
sostenía que el poder debe dividirse entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial,
acorde a los tradicionales postulados de la teoría política. Pero como señala
Sander, en la práctica, o como instrumento de análisis y prescripción, el mode-
lo no resultó ser funcional a sociedades en las cuales existen evidentes super-
posiciones entre esos poderes, especialmente por el espacio privilegiado que
suele ocupar el ejecutivo en relación con el legislativo y el judicial, como sucede
en países latinoamericanos durante toda su historia política. De ahí que Sander
concluya respecto a las relaciones entre política y administración:
La historia es elocuente para demostrar que política y administración son inse- parables.
En realidad, la administración puede ser definida como una práctica particular de la
política, concebida esta como la práctica global de la conviven- cia humana (sander,
1996:24)
Relaciones entre política, administración y gestión en el ámbito de
la educación
Diferentes reformas educativas en las décadas finales del siglo XX impulsaron
redefiniciones en la gestión escolar, temática que será ampliada y profundi-
zada en la Unidad 3, apartados 3.3 y 3.4 atravesando asimismo los plantea-
mientos de la Unidad 4, en especial el apartado 4.5.1.
Entre las reformas desarrolladas en Europa puede mencionarse el caso de
Portugal, país que mediante el Decreto ley Nº 172/91 propugnó la distinción
entre las funciones de “dirección” y “gestión”, las cuales fueron atribuidas a
órganos distintos. A la primera se le otorgó un carácter predominantemen- te
político, de selección de valores y orientaciones (consejo de escuela como
órgano de decisión política), mientras que a la segunda un perfil predomi-
nantemente técnico, que exige capacidad de organización e implementación
(Barroso, 1995: 42).
Al analizar este modelo de la gestión escolar, João Barroso considera que
dicha reforma se fundamentó en una distinción conceptual frágil y ambigua
desde el punto de vista teórico y práctico, tratando de conciliar dos perspec-
tivas teóricas divergentes y confrontadas. Por un lado, observa que la sepa-
ración de funciones persiguió salvaguardar el primado de valores educativos,
definición correspondiente a un órgano de representación de la comunidad
escolar, mientras que la dimensión técnica fue conferida a la gestión, ten-
dencialmente profesionalizada. De este modo, se la autonomizó del proceso
de decisión política, rasgo que remite a la separación entre hechos y valores,
apuntando a principios y prácticas neotayloristas (obsesión por la eficiencia,
estandarización de los procesos de la gestión, referencia a modelos de la
gestión empresarial, defensa de una gestión profesional), cuestiones que se
retomarán en el siguiente apartado.
Un modelo superador de esta concepción es el de “gestión ética” pro-
puesto por el canadiense Cristopher Hodgkinson (1983, en Barroso, 1995),
un pionero de la resurrección de la filosofía de la conciencia como un compo-
nente central en el estudio de la administración (Fleming, 1994). Hodgkinson
considera que existen dos niveles de actividad en la administración de una
organización: el primero es la toma de decisión política, proceso administra-
tivo esencialmente abstracto, filosófico, cualitativo, estratégico, humanístico,
en el cual se definen los valores de una organización que deben traducirse en
un plan o proyecto escrito, comunicable, siendo luego objeto de persuación
política; el segundo es el proceso de gestión, esencialmente concreto, prácti-
co, pragmático, cuantitativo, tecnológico, en el cual se movilizan y organizan
los recursos, controlándose su aplicación en relación con los objetivos: es la
fase de ejecución política.
En la óptica de Barroso, este modelo no implica una división formal y jerár-
quica entre la toma de decisión política y su operacionalización técnica, sino
que se trata de una visión integrada de la administración como acto y como
fin, envolviendo a toda la organización y sus actores. Se trata de una modali-
dad de gestión estratégica, con formas adecuadas de liderazgo y procesos de
integración participativa.
En el campo educativo argentino las discusiones referidas en este aparta-
do son abordadas por la investigación en educación desde hace algunas déca-
das. En tal sentido, Nora Krawczyk (1989), en un contexto de debates sobre el
sistema educativo, el funcionamiento discriminador de la educación y el papel
que juegan los procesos institucionales, con un trasfondo de discusiones acer-
ca de los regímenes políticos y los procesos de democratización, afirmaba que
sistematizar las funciones distinguiendo tres tipos de instituciones según su
actividad (unas formulan políticas públicas, otras ensamblan la formulación y
aplicación y las restantes las ejecutan) conlleva el riesgo de todo proceso
autoritario, esto es, despolitizar la vida de las instituciones. Al mismo tiempo
se convalida otro componente de esos procesos: la concepción de estructura
jerárquica entre las instituciones sociales, algunas mandan y otras obedecen.
En palabras de la autora:

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Siguiendolasistematizacióndelasfuncionesdelasinstituciones,cadaescuela constituiría
un “todo monolítico” que a la vez formaría parte de un otro “todo mo- nolítico” mayor al
servicio de un proyecto político en el cual la comunidad educativa (educadores,
estudiantes, padres) –agentes neutrales– harían efectivas las políticas educativas,
arribando al “producto deseado” por quienes la formularon. Defracasarenlosresultadosse
preserva la legitimidad del estado como institu- ción formuladora de las políticas y se
adjudica la responsabilidad del fracaso a un conjunto de instituciones, entre ellas la
escuela,quea lavezdesplazasures- ponsabilidad en la familia o en el mismo niño (KrawczyK,
1989: 65-66).
Entre las primeras investigaciones realizadas en Argentina sobre estos temas,
mencionamos a Guillermina Tiramonti (1985) y Cecilia Braslavsky y Guillermina
Tiramonti (1990).
En el texto de Braslavsky y Tiramonti, Conducción educativa y calidad de la
enseñanza media, se explora el sector de la burocracia educativa nacional que
administraba el nivel de enseñanza media en todo el país, proponiendo para
mejorar la calidad de la educación el acompañamiento de la comunidad edu-
cativa en la gestión de los rectores de colegios, ya que hallaron un marcado
sesgo del accionar de los agentes burocráticos en la modalidad del gobierno
de la educación. Frente a esto se proponía un modelo de gestión escolar que
combinara racionalidad técnica y racionalidad política pues entendían que los
agentes burocráticos podían ser portadores de la búsqueda de racionalidad
técnica y calidad, mientras que los representantes gremiales y quienes tuvie-
ran nexos con la política podían ser portadores de la búsqueda de racionali-
dad política.
Por nuestra parte, en esos años plantéabamos en un proyecto de inves-
tigación indagar el impacto de una importante medida de la política educati-
va bonaerense de 1988: la autorización de creación de consejos de escuela
en los establecimientos dependientes de la Dirección General de Escuelas y
Cultura de la Provincia de Buenos Aires (Decreto Nº 4182). Nos resultaba rele-
vante analizar la problemática en los institutos de formación docente pues la
educación superior se dedica a la formación de formadores para la gran mayo-
ría de los niveles del sistema escolar bonaerense.
A nuestro entender, ese objetivo de la política educativa (luego replicado
en algunas otras provincias) impulsaba una transformación en la concepción
organizativa de la escuela y del gobierno escolar así como en las prácticas de
los agentes de la administración escolar, habilitando espacios facilitadores
de la democratización de las relaciones de poder en las instituciones educati-
vas y coadyuvando en afianzar una concepción participativa de la democracia
(García, 1994). Pero, al mismo tiempo, advertíamos que impulsar la partici-
pación por decreto no garantizaba una modificación de las representaciones
sociales de los actores escolares en su cotidianeidad institucional pues, reto-
mando a Graciela Frigerio y Margarita Poggi: “la ausencia de una represen-
tación en nosotros y de nosotros –los ciudadanos– como ‘constructores’ de
instituciones da cuenta de la prevalencia de un orden simbólico que excluye
la participación en lo público” (1990: 75).
Entre los primeros hallazgos de nuestra investigación podemos mencionar
el papel jugado por los estratos intermedios de la burocracia educativa provin-
cial –los supervisores regionales y distritales– que operaban obstaculizando
o favoreciendo la conformación de los consejos de escuela en los institutos
de formación docente. Precisamente, y abonando la tesis de Frigerio y Poggi,
se trataba de actores con ausencia de tradición en procesos de participación
real, lo cual revertía en prácticas supervisivas que obstaculizaban modelos de
gestión asociados a la idea del cogobierno.
Por otra parte, cabe tener en cuenta que la reforma educativa desarrolla-
da en nuestro país en la década de 1990, con la implementación de la Ley
Federal de Educación de 1993, propugnó entre sus principales ejes de cambio
la transformación de la organización de las instituciones. De modo que la ges-
tión aparecía como una propuesta de organización y conducción de las institu-
ciones educativas, aunque para nada alejada de la reforma de la gestión del
sector público argentino. Propuestas expresadas tanto en documentos oficia-
les como en los circuitos de capacitación docente y directiva, asociados con
la promoción de la autonomía institucional y la participación de los actores
implicados (García, 1997; Carranza, 2005; Castro, 2008). Iniciativas que al
ser impulsadas en marcos institucionales con prácticas directivas inscriptas
en una tradición de corte administrativo-burocrático, incentivaron en el campo
educativo un conjunto de interrogantes de investigación conducentes a explo-
rar y pensar la organización y dirección de las escuelas desde otras perspec-
tivas teóricas y analíticas.
PARA AMPLIAR
En 1986, bajo el gobierno nacional de la Unión Cívica Radical, se
firmó un préstamo con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF, Préstamo 2712-Ar) con el propósito de pres- tar asistencia técnica para
el fortalecimiento de la gestión del sector público argentino, en el marco del
reconocimiento expresado por el equipo económico respecto a deficiencias
técnicas e institucionales existentes en dicho sector. Años más tarde se inició un
programa que apuntó a sentar las bases de un proceso de reforma del Estado
mediante la elaboración de diagnósticos y estudios, implementación de normas,
nuevas regulaciones y sistemas de gestión. Véase Corba- lán, M. (2002) El Banco
Mundial. Intervención y disciplinamiento. El caso argentino: enseñanzas para
América Latina. Biblos, BuenosAires.
En definitiva, tal como se desarrollará en la Unidad 2, estos planteamientos

enfocan la mirada en los dos grandes paradigmas del campo teórico de la
administración de la educación: el técnico-racional y sus continuidades con los
enfoques gerencialistas de la gestión, y el de la micropolítica-macropolítica,
en el marco de los estudios que privilegian la dimensión política de las insti-
tuciones escolares.
1.2.2. Aportes desde las ciencias
sociales al conocimiento de la organización y administración de la
educación
La literatura especializada suele referir que la sociedad moderna adquirió
la característica de una “sociedad organizacional”, pues a partir de la revo-
lución industrial se produjo una “explosión organizacional” que fue transfor-
mando a las organizaciones en poderosas fuerzas sociales. En ese proceso,
Benno Sander identifica tres grupos de factores –económicos y sociológi-
cos, culturales y psicológicos– los cuales son motivo de intensos debates
epistemológicos:
• Los vinculados al desarrollo económico se acompañaron de la complejidad
tecnológica de la sociedad industrial, con lo cual se exigió un número cre-
ciente de organizaciones, eficientes y racionales, que pasaron a desempe- ñar
funciones diferenciadas. Es decir que la lógica económica se convirtió en la
lógica de las organizaciones y de la vida de sus participantes.
• Los cambios culturales y religiosos de los últimos siglos, asociados con la
Reforma Protestante del siglo XVI y el aggiornamento de la Iglesia Católica en
el siglo XX, en conjunción con el escepticismo racional resultante de la
Revolución Industrial, influyeron en el surgimiento de organizaciones en la
sociedad moderna, con lo cual creció el interés por estudiar la cultura
organizacional.
• Los cambios psicológicos ligados al moderno desarrollo organizacional, lo cual
constituyó una de las principales preocupaciones de nuevas disciplinas
académicas como la psicología industrial y la psicología organizacional. Así, en
la moderna sociedad organizacional se hace visible un nuevo perfil psicológico
del ser humano en la sociedad, caracterizado por el espíritu de realización
social, la versatilidad y por una visión utilitaria y pragmática de la vida.
LECTURA RECOMENDADA
Para ampliar especialmente este tema puede leerse, entre otros textos del autor, Sander,
B. (1990), Parte I. “La teoría de las organizaciones y la calidad de vida humana”, en Educación,
Administración y Calidad de Vida. Caminos alternativos del consenso y del conflicto, Santillana/Aula
XXI,BuenosAires.
¿Cuál es la naturaleza de la organización en la sociedad contemporánea? Este
interrogante, central para la sociología de la organización desde mediados
del siglo XX, fue respondido desde diferentes perspectivas que focalizaron
los estudios en temas tales como: la estructura y funcionamiento de la orga-
nización, el proceso decisorio, la administración y cultura organizacional, las
personas como actores en las organizaciones, las relaciones de la organiza-
ción y la sociedad.
En el estudio de las organizaciones han confluido varias disciplinas, prin-
cipalmente la psicología, psicología social, historia, sociología, antropología,
ciencia política, economía, con perspectivas diferentes de análisis. Los prime-
ros abordajes fueron de índole instrumental, técnica, funcional, mecanicista,
enfocados a lograr un mejor funcionamiento de la organización para obtener
mayores resultados. Con el desarrollo de las ciencias sociales en el siglo XX
se concibieron otras miradas más complejas e interpretativas acerca de la vida
interna de las organizaciones y sus contextos, como se podrá apreciar en el
desarrollo de la Unidad 2.
Tal como referimos al comienzo de esta unidad, la administración moderna
se originó en países desarrollados de Europa y en Estados Unidos, concebida
como un instrumento al servicio de la organización y coordinación tanto de
la prestación de los servicios públicos como de la actividad productiva en el
mundo de los negocios.
Para el caso de los países latinoamericanos, las indagaciones de Sander
hallan que el enfoque jurídico predominante durante el período colonial refle-
jaba la poderosa influencia de las ideas externas ejercida en la administración
pública en general y la educativa en especial. Avanzada la segunda mitad del
siglo XIX - primera mitad del XX, el desarrollo de las ciencias sociales recibió
el influjo de las ideas positivistas. De allí que los modelos organizacionales y
administrativos exógenos adoptados en muchas ocasiones provocaron cos-
tos económicos, políticos y culturales elevados, debido a su limitada base de
sustentación autóctona y a su falta de relación con el proceso histórico de
desarrollo local (1996:16).
Sander (1990 y 1996) identifica en los estudios organizacionales contem-
poráneos dos posturas sociológicas contrarias:
• La tradición del consenso: de inspiración positivista, se materializa en enfo-
ques funcionalistas asociados a la teoría de los sistemas. En este modelo
descriptivo las organizaciones funcionan dentro de la sociedad y dependen
unas de otras en lo que respecta a recursos y productos. Se enfatiza el
orden, la armonía y la integración.
Entre los autores representativos menciona a Parsons (la organización como
unidad social o grupos humanos constituidos o reconstituidos con el propósito

8
deliberado de alcanzar objetivos específicos); Blau y Scott (también enfatizan
los objetivos); Barnard (la organización como sistema cooperativo basado en
criterios de eficiencia y eficacia); Selznick (la organización como estructura
social adaptativa); Argyris (organización como pluralidad de partes mantenidas
por interrelaciones, con metas determinadas, que se adaptan al ambiente
externo).
Las principales críticas a esta corriente resaltaron la incapacidad para
explicar y manejar adecuadamente el conflicto y el cambio social, a la par que
señalaban su orientación idealista y conservadora. Sin embargo, a comienzos
de la década de 1980 renace el legado sociológico de Parsons bajo el enfo-
que neofuncionalista, movimiento que si bien no es monolítico, sus protago-
nistas comparten una orientación conceptual y analítica epistemológicamen-
te multidimensional, ideológicamente neoliberal y políticamente democrática
(Sander, 1990: 43).
• La tradición del conflicto: principalmente con las
contribuciones del marxismo y de la fenomenología asociada al
existencialismo y anarquismo, con predicamento en Europa y América a partir
de la década de 1970. El método dialéctico, como principal instrumento de la
corriente marxista, analiza las realidades organizacionales, las prácticas
pedagógicas y los actos administrativos partiendo de los fenómenos del
poder y del cambio social. Por otro lado, la etnometodología, como principal
desarrollo analítico de la fenomenología, acopia e interpreta los datos
mediante evidencia directa y observación primaria de la realidad.
La utilización del enfoque dialéctico para estudiar las organizaciones humanas
no se preocupa de la descripción estructural-funcional del comportamiento
organizacional sino que centra su análisis en explicar los procesos de produc-
ción, reproducción, mantenimiento y disolución de diseños organizacionales.
PARA AMPLIAR
Si bien Sander (1990) reconoce que hay escasos esfuerzos en los análisis dialécticos de
la vida organizacional, los estima fructíferos pues aportan nuevos puntos de vista.
Entre sus representantes menciona algunos autores que adoptan una perspectiva
marxista en los estudios organizacionales, como es el caso de Benson. Este autor
define la organización como un fenómeno concreto y multidimensional dominado
por con- tradicciones que minan permanentemente sus características existentes;
explica el proceso de transformación social y organizacional a través de cuatro
principios básicos: construcción social, totalidad, contradic- ción, praxis. Otros
autores mencionados en esta perspectiva son Wolf Heydebrand, Paul Dogman y
Donald Van Houten.
La otra perspectiva influyente en esta tradición del conflicto fue elaborada por
exponentes de la fenomenología y el existencialismo; es una vertiente con
raíces en la tradición interpretativa e idealista alemana del siglo XIX, espe-
cialmente la obra de Kant. La fenomenología como movimiento intelectual
patrocinado por Husserl, protagonizado por Heidegger y Merleau-Ponty, critica
radicalmente al positivismo y a la ciencia en general; como metodología es una
manera reflexiva e intuitiva de interpretar y entender los fenómenos sociales
(Sander, 1990: 56).
El existencialismo se asocia a la fenomenología en la preocupación por
percibir y comprender la totalidad del ser humano con conciencia y libertad.
Constituye una filosofía radical, antisistémica y antiorganizacional que parte
de la noción de que los seres humanos determinan su propio espacio en la
sociedad y construyen la sociedad en que viven eligiendo libremente su des-
tino. La idea de la existencia humana como cuestión central, el mundo exter-
no como absurdo y la libertad humana como un problema fundamental es,
a juicio de Sander (1990: 58), lo que aglutina a la diversidad de corrientes
(cristianos, como Jaspers y Marcel; ateos como Heidegger y Sartre) de esta
doctrina filosófica.
En años posteriores, los conceptos interaccionistas comenzaron a ocu-
par un espacio importante en los intentos de conceptualización de nuevas
teorías organizacionales y la realización de estudios de casos. En tal senti-
do, Sander rescata los estudios de pensadores críticos desarrollados dentro
de la corriente fenomenológica y existencialista, tales como Greenfield en
Canadá, Touraine en Francia, Garfinkel, Cicourel en Estados Unidos y par-
ticularmente David Silverman en Gran Bretaña. Este último formula en los
años setenta una teoría de la acción inspirada en Weber, Schutz y Berger,
criticando la tradición funcionalista dominante y combinando las orientacio-
nes individuales de los actores de la organización y los niveles de interacción
entre los mismos para analizar las relaciones sociales. Su enfoque analítico
dentro de la tradición fenomenológica interaccionista busca comprender las
causas de la acción y supone una interacción dinámica entre organización y
ambiente (en lugar de una adaptación orgánica de la organización al ambien-
te como en el funcionalismo) y presupone una interacción de los actores
en la organización. Finalmente, Silverman postula que la realidad social es
fuente de significados para el ser humano y objeto de construcción y recons-
trucción por el hombre.
En las últimas décadas crecieron perspectivas conceptuales y analíticas
endógenas en los estudios latinoamericanos, de naturaleza crecientemente
sociológica, valiéndose de teorías y metodologías de las ciencias sociales de

origen latinoamericano. Al mismo tiempo, se torna evidente la intersección
creativa de diferentes corrientes filosóficas y sociológicas al interior del pen-
samiento crítico de la región.
Si bien en la próxima unidad se examinarán con mayor detalle estas nuevas
orientaciones, así como también las contribuciones del propio Sander, cabe
adelantar que fue a partir de la década de 1960 cuando este autor señala que
en nuestro continente se recurre a la utilización de las ciencias sociales en
la gestión educativa, en la línea de la tradición teórica de la escuela contem-
poránea de administración. Es decir que el espacio académico estuvo atra-
vesado por las disputas entre el desarrollismo de los autores extranjeros y la
perspectiva sociológica de los autores latinoamericanos.
En esos enfoques contemporáneos de administración, aquellos criterios
técnicos de eficiencia y eficacia de la escuela tradicional se subsumen en el
criterio político de efectividad, con lo cual la responsabilidad social de la ges-
tión educativa y su capacidad para responder a las demandas y necesidades
de la ciudadanía pasó a ser una orientación en los educadores. Mientras que
en enfoques más recientes adquiere visibilidad la orientación cultural y la rele-
vancia como criterio orientador en el estudio y la práctica de la gestión educa-
tiva, de modo que los conceptos de eficiencia, eficacia y efectividad son ana-
lizados y utilizados a la luz del concepto de relevancia.
En los casos de Europa, Inglaterra y Francia en particular, fue a partir de los
años 1960 cuando se acentuó la influencia de los autores norteamericanos,
quienes venían desarrollando una diversidad de abordajes teóricos sobre las
organizaciones y su administración en el ámbito empresarial. Barroso (1995)
identifica esta situación como causal de la “confusión lingüística” creada a
partir de entonces en el campo de conocimiento, a raíz de la alteración del sig-
nificado de muchos términos que se utilizaron en esos contextos.
Cabe resaltar que algunos teóricos críticos en el campo de la organización
escolar, como Richard Bates (1985, citado en Barroso, 1995: 41) encuen-
tran que en los años sesenta existió un paralelismo entre la emergencia de
un nuevo paradigma en la Administración Educacional y el nacimiento de la
“Nueva Sociología” en el Reino Unido, situación vinculada esencialmente a la
manera como es concebida la relación entre conocimiento y acción.
De este modo, las teorías de la Administración Educativa recuperan la tra-
dición weberiana del abordaje interpretativo y de la acción de los individuos
en el análisis de las organizaciones. Así, por ejemplo, algunos autores ingle-
ses, como Peter Woods (1983, en Barroso, 1995: 41), adoptan una perspec-
tiva interaccionista en el estudio del funcionamiento de las escuelas, mientras
que otros teóricos, como el citado Bates, plantean la necesidad de construir
un análisis cultural de la administración educacional como alternativa a la
imperante perspectiva determinista y comportamentalista de la ciencia. No
obstante, el propio Bates reconoce que el proceso administrativo ejerce una
influencia importante en la definición de la cultura del establecimiento escolar.
El desarrollo de las sociedades contemporáneas, se efectúa hoy bajo con-
diciones muy diferentes a las sociedades decimonónicas en las cuales se
gestaron los Estados nacionales en América Latina, en aquel contexto se legi-
timó un sistema educativo burocrático, homogéneo y homogeneizador como
dispositivo central en la formación del ciudadano.
En un escenario en el cual surgen nuevas tendencias, se quiebra el mode-
lo de organización productiva de tipo taylorista, que privilegiaba la estandari-
zación de productos de consumo masivo (Tenti, 2001). Entre ellas se desta-
can el desarrollo de la ciencia y tecnología y sus impactos en los sistemas de
información, comunicación y modo de producción; la conformación de pode-
res supranacionales que redefinen la esfera y peso del poder de los Estados
nacionales; el fortalecimiento de unidades territoriales subestatales y la emer-
gencia de una cultura que valora las diversidades, entre otras.
LECTURA RECOMENDADA
TentiFanfani,E. (2001),““Laescuelacomoorganización”,en:Sociologíade la educación. Cuadernos
Universitarios, Nº 1, Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, 39-67.
Con ello declinó tanto un tipo de gestión burocrática, basada en la obediencia
a reglas estatuidas y previsibles, como la masividad y estandarización de la
producción de bienes y servicios.
En términos del filósofo francés Gilles Deleuze (1990, en Tenti, 2001: 65),
asistimos al pasaje de organizaciones tradicionales, propias de las socieda-
des disciplinarias, a organizaciones con características de sociedades “de
control”, de manera que aquellos mecanismos de dominación materializados
en reglas, órdenes o mandatos son reemplazados por nuevos mecanismos
de control que ejercen una especie de efecto estructural sobre los individuos,
en los cuales juegan un papel central las nuevas tecnologías y sistemas de
información y comunicación, cuestiones que abordaremos en el apartado 3.5.
En el marco de estas tendencias de desarrollo de las organizaciones edu-
cativas contemporáneas, Emilio Tenti Fanfani (2001), reconocido sociólogo,
investigador y profesor de sociología de la educación, además de consultor
en organismos internacionales de educación y gestión, apela a las “organiza-
ciones inteligentes” y plantea la necesidad de generar una nueva profesiona-
lidad entre los docentes y el personal de gestión, lo cual supone una profun-
da y sistemática transformación de los sistemas de formación docente y de
las condiciones de trabajo (ingreso, carrera, remuneración, etc.) de los
agentes escolares.
En la actualidad, existen múltiples teorías sobre cada uno de los aspectos
organizacionales; además, se considera esencial el conocimiento del pasado
organizacional, sus grupos y sus participantes, en el marco de los cambios
contextuales, tecnológicos, ideológicos antes mencionados que suceden a

10
alta velocidad (Góngora, 1992), repercutiendo en los problemas organizacio-
nales del trabajo y su interacción con la esfera educativa, así como en los
modelos de gestión.
En tal sentido se pronuncia Senén González (1997) cuando afirma que:
Los vientos de cambios provienen de áreas del conocimiento que con frecuencia fueron
consideradas como marginales y ‘herejes’ por los estudiosos de la edu- cación. Se puede
mencionar, a modo de ejemplo: el mundo de la empresa priva- da (management) que
produce una abundante bibliografía y muchos ‘análisis de casos’, el desarrollo organizacional
–rama menor de la sociología de las organizaciones– que es interesante pero insuficiente
para brindar una visión integral de las mismas, la aparición de técnicas ingenieriles para el
tratamiento de pro- blemáticas organizacionales que carecen de marcos teóricos que las
sustenten (reingeniería) (1997: 2).
La autora se refiere a la aparición de una serie de técnicas y herramientas
emergentes desde el pensamiento administrativo a partir de la década de 1980,
vinculadas al mejoramiento de procesos, la gestión de calidad y la gestión por
procesos, entre otras, pero que no alcanzan el estatus de una disciplina en este
campo de estudio.
En la literatura especializada se sostiene que la noción de calidad proviene
de la década de 1950, de la mano de la industria militar y aeroespacial norte-
americana al desarrollar el concepto de aseguramiento de la calidad. La gestión
de calidad es una concepción que evoluciona en el tiempo pasando por diferen-
tes formulaciones: aseguramiento de calidad, control total de calidad, círculos
de calidad, administración de calidad, mejoramiento continuo, normas técnicas
ISO (International Organization for Standardization), administración total de la
calidad, entre otras.
En el campo educativo, el concepto de calidad como meta educativa no es
algo nuevo pues ha estado presente en diferentes realidades, claro que siem-
pre ligado a proyectos político-económicos. De este modo, la calidad se vincu-
ló con la dotación de recursos humanos y materiales, por lo cual se procuraba
medirla según la lógica de los servicios públicos. Más adelante, el concepto
se desplazó desde los recursos hacia la eficacia de los procesos, en continui-
dad con la lógica de la producción empresarial, identificándosela luego con la
medición de resultados, acorde con la lógica competitiva del mercado (García y
Giovine, 2001).
Pensemos en el discurso de la Ley Federal de Educación de 1993, cuando
explicita que una de las prioridades de la política educativa nacional es alcanzar la
equidad a través de la justa distribución de los servicios educacionales a fin de
lograr la mejor calidad posible y resultados equi- valentes a partir de la
heterogeneidad de la población (art. 5º, inc. g), la cual debe ser garantizada
mediante la evaluación permanente del sistema educativo (art. 48).
Vale traer a consideración algunos de los análisis realizados por Sander en
el mencionado texto del año 1996 respecto al concepto de “calidad total”,
noción cuyas raíces el autor remite a mediados de la década de 1970, con
el agotamiento del período de reconstrucción económica de la posguerra y
las crecientes presiones sobre el gasto público que achican las fronteras del
Estado con un simultáneo movimiento hacia la privatización. Esta situación
dio inicio en los “países pobres” a los planes de ajuste económico de los
ochenta, para afrontar la crisis de la deuda externa y la inflación interna. De
ahí que Sander sostiene:
Para administrar esa crisis estructural, muchos dirigentes, a la luz de la filoso- fía
neoliberal dominante, buscaron soluciones en Taylor y Emerson, padres de la eficiencia
económica en la teoría administrativa. Efectivamente, durante la década del ochenta, se
observa una creciente utilización de prácticas neotayloristas en la administración del
Estado y la gestión de las instituciones sociales en general (…) En un intento de
superación de las dificultades asociadas a las prácticas neotayloristas, en la transición
hacia la década de los años noventa, empezó la ola del gerencialismo con rostro humano
en la administración del estado. Se trata de la adopción, en el sector público, de las
concepciones y prác- ticas utilizadas en el sector privado, en particular el modelo de
gestión de calidad total. (1996: 132-133)
LECTURA RECOMENDADA
Sander, B. (1996), “Gestión democrática y calidad de educación: identidad cultural
yequidad”,en:GestióneducativaenAméricaLatina,Troquel,BuenosAires,111-144.
Sin menoscabar la importancia de la eficiencia y la racionalidad como indica-
dores de calidad en la administración de los servicios educativos, este autor
realiza dos señalamientos críticos al modelo de gestión de calidad total. Por
un lado, existe una indefinición generalizada en la utilización del concepto de
calidad total en función de la variedad de fines, intereses, servicios de las
distintas organizaciones sociales que adoptan el concepto. Por otro, su apli-
cación práctica atribuye reducida importancia a la participación y a la equidad,
pues se vale de estándares econocráticos y parámetros uniformes para medir
la calidad de distintos productos y servicios, soslayando la participación ciu-
dadana como reaseguro del logro de niveles elevados de calidad con equidad.
Juan Casassus, reconocido especialista chileno en la materia que nos
ocupa, parte de considerar que la gestión educativa busca aplicar los prin-
cipios generales de la gestión al campo educativo. En uno de sus escritos
reflexiona sobre la interacción entre las teorías de la organización del trabajo

y las teorías de la educación en el contexto latinoamericano.
LECTURA OBLIGATORIA
Casassus, J. (2000), Problemas de la gestión educativa en América
Latina (la tensiónentrelos paradigmasdetipo Ayeltipo B). Versión preliminar.
UNESCO. Disponible en: http://es.scribd.com/ doc/3253833/PROBLEMAS-
DE-LA-GESTION > [Consulta: 14 de marzo 2013]
El autor examina definiciones y planteos básicos de la teoría de la gestión,
cuyo propósito central caracteriza como “la comprensión e interpretación de
los procesos de la acción humana en una organización” (Casassus, 2000: 3) y
cuyos antecedentes remotos ya se pueden encontrar en la Antigüedad clásica.
En tal sentido, postula que la tensión entre la visión autoritaria y democrática
de la gestión nos remite a las visiones platónicas y aristotélicas en la medida
que la República de Platón trasunta una modalidad autoritaria pues se consi-
deraba que la autoridad era necesaria para conducir a los hombres a realizar
acciones heroicas y de valor, mientras que en la Política de Aristóteles el ser
humano es concebido como un animal social o político y, por naturaleza, debe
participar en la generación de su propio destino.
En suma, el documento elaborado por Casassus constituye un interesante
aporte para reconstruir los debates fundamentales de la gestión educativa en
América Latina, en el marco de la revisión de las políticas educativas desple-
gas hacia las décadas finales del siglo XX y sus impactos en los comienzos
del presente siglo.
Con el propósito de trabajar sobre cuestiones sustanciales de la presente
Unidad que faciliten una comprensión integrada y global de temáticas desa-
rrolladas en esta Carpeta, proponemos la siguiente actividad.
1.
a. Elabore una tabla, a modo de síntesis, con los siete modelos de ges- tión
educativa identificados por Casassus, contemplando aportes y limitaciones de
cada uno.
b. Explique por qué plantea el autor un proceso de emergencia del sujeto en la
evolución de los modelos de la gestión educativa.
c. Explique en qué se diferencian los paradigmas de tipo A y tipo B en la gestión
educativa, por qué se plantea una tensión entre ambos y cuáles son sus
principales consecuencias para la acción.
d. ¿Qué reflexiones sobre el caso argentino le suscitan los planteamientos del autor
respecto de las orientaciones de política educativa en la América Latina de fines del
siglo XX? Escriba sus reflexiones y compár- talas para debatirlas con sus compañeros
en los foros del aula virtual.
1.3. Organización,
administración y gestión de la educación: aportes de la
investigación en el campo educativo
Tal como adelantáramos, una diversidad de aproximaciones teóricas, niveles
de análisis y disciplinas se han ocupado, a lo largo del último siglo, de estudiar
las organizaciones en general y la organización escolar en particular.
En los estudios del fenómeno organizativo se reconocen dos grandes tra-
diciones teóricas:
• La tradición anglosajona, vinculada al pensamiento filosófico pragmatista, a la
organización estatal descentralizada y a la religión protestante. En ella el
término inglés management (sin traducción equivalente en la lengua espa-
ñola) engloba a tres vocablos: dirección, administración y gestión.
• La tradición francesa y latina, ligada al estudio de las organizaciones buro-
cráticas del Estado bajo un modelo centralizado, con mayor presencia en
el catolicismo. En ella cobraron significación los términos dirección y
administración.
Diferentes autores han coincidido en manifestar la carencia de una teoría
unificada de la organización y la hegemonía de una cierta perspectiva teórica.
Entre los europeos cabe destacar a los ya mencionados Stephen Ball, João
Barroso, Miguel Santos Guerra, Francisco Beltrán Llavador, y entre los autores
latinoamericanos a Benno Sander, Juan Casassus, Justa Ezpeleta y Alfredo
Furlán; si bien estos dos últimos son argentinos, están radicados en México
desde hace varias décadas.
Barroso (1995) destaca que el término “administración” fue dominante en
Estados Unidos y así lo reflejan las primeras tentativas, en la década de 1950,
de construir una teoría administrativa aplicada a la educación. En cambio, en
el Reino Unido, luego de la utilización inicial del término administración, se lo
reemplazó, a partir de los años sesenta, por el de management.
Desde un enfoque micropolítico, en Gran Bretaña, Hoyle (1988, en Barroso,
1995: 46-47) caracteriza el concepto de gestión como coordinación de las acti-
vidades en la escuela, explicando que la preferencia de su utilización desde
hace varias décadas atrás tiene un sentido simbólico debido a tres razones.
Por un lado, se trata de impulsar una aceptación de las funciones de gestión
en los profesores que están más inclinados a la enseñanza que a la admi-

12
nistración, y como el término procede del mundo industrial, se confía en otor-
garle cierto estatus a esas funciones. Por otra parte, se procura convencer a
las personas de la complejidad de hacer funcionar una escuela, de ahí que
se exijan competencias similares a las requeridas para hacer funcionar una
empresa. La tercera función es impulsar una autoimagen en los profesores
como desempeñando una tarea masculina.
El pedagogo español Miguel Ángel Santos Guerra (1997) expresa que los
enfoques sobre la organización escolar carecen de una formulación concep-
tual unificada; en su lugar existe una diversidad de orientaciones teóricas
que indagan en uno o varios aspectos particulares de la organización esco-
lar, bajo ordenaciones metodológicas particulares y desde niveles de análisis
muy distintos.
LECTURA OBLIGATORIA
SantosGuerra,M.(1997),“Precisionesterminológicas”,en:La
luz del prisma. Para comprender las organizaciones educativas, Aljibe, Málaga, 15-
23.
LEER CON ATENCION
En el marco de sus preocupaciones teórico-metodológicas este autor recalca la
importancia de definir los conceptos centrales de la orga- nización escolar
entendida como una disciplina epistemológicamen- te configurada por dos
corrientes: la teoría general de la organiza- ción y las denominadas, “con
notable imprecisión”, ciencias de la educación.
Una aportación metodológica básica que realiza es la distinción, en la organi-
zación educativa, de diferentes niveles de análisis (Santos Guerra, 1997: 21):
• Nivel macro: organización, planificación, gestión, etc. del sistema educativo
nacional, provincial, autonómico.
• Nivel meso: aplica esos procesos al centro escolar como unidad.
• Nivel micro: sitúa el marco de estudio en el aula, dado que en ella tam-
bién se planifica la acción, se organiza el tiempo y el espacio, entre otras
cuestiones.
Define la organización escolar de la siguiente manera:
Es un conjunto de conocimientos que se interrelaciona con otras áreas del saber
pedagógico. Es imprescindible conseguir esa estrecha vinculación entre las distintas
vertientes del hecho pedagógico para impedir que la disciplina se convierta en un
comportamiento estanco, desconectado de relaciones que la harán rica y polifacética
(1997: 39).
A partir de la lectura crítica de diferentes obras sobre organización escolar,
Santos Guerra concluye que solo conforman una suerte de inventarios de las
dimensiones de la escuela, con escasas posibilidades de comprensión acerca
de su naturaleza y funcionamiento, alertando así sobre la frágil elaboración
teórica que impide superar el nivel descriptivo en esta disciplina.
Para profundizar en su propuesta sugerimos la lectura del Capítulo III del
citado libro del autor.
LECTURA OBLIGATORIA
Santos Guerra, M. (1997), “Aproximación conceptual a la organización
escolar”, en: La luz del prisma. Para comprender las organizaciones educativas,
Aljibe, Málaga, 53-80.
En este capítulo analiza una serie de falacias visibles en la literatura sobre
organización escolar y enuncia un conjunto de consideraciones analíticas acer-
ca de los modos de producción de conocimiento sobre la escuela. En virtud
de esto, propone luego algunas precisiones terminológicas básicas y realiza
un balance contemplando las notas comunes y las ausencias existentes en
la mayoría de las aproximaciones conceptuales a la organización escolar, así
como los principales déficits de los enfoques que han abordado su estudio.
Durante los últimos veinticinco o treinta años se fueron desplegando diver-
sos desarrollos teórico-metodológicos que incorporan nuevas posturas episte-
mológicas cuestionadoras de los postulados del modelo empirista que tradicio-
nalmente dominó en las ciencias sociales y en este campo del conocimiento.
De este modo, se producen estudios empíricos en instituciones escolares así
como contribuciones teóricas centradas en nuevas perspectivas –cultural, filo-
sófica y política– de la institución escolar.
Según Hughes (1987, en Barroso, 1995: 41), la diversidad epistemoló-
gica y metodológica, visible en la investigación en administración educacio-
nal hacia finales del siglo XX, constituye una característica predominante del
actual período de pluralismo teórico, metodológico y disciplinar.
Ese mismo rasgo, de acuerdo con los autores de lengua inglesa Colin Evers y
Gabriele Lakomski (1991, en Barroso, 1995: 41), da cuenta de ciertas con-
troversias existentes en este campo a partir de la multiplicidad de perspecti-
vas. Por un lado, la perspectiva humanista de Hodkinson quien, contestando
a la orientación comportamentalista que separa los hechos de los valores,
propone a la administración como una actividad moral y filosófica y al admi-
nistrador como un filósofo en acción. Por otro lado, una perspectiva cultural,

la cual considera que para comprender e intervenir en el medio social en que
se sitúan las organizaciones escolares resulta necesario conocer las “expre-
siones de su subjetividad”, es decir, su “cultura”.
Otra posición es la administración para la emancipación que, inspirada en
Habermas, enfatiza el contexto social y político de la acción, explorando las
posibilidades de cambio social y de emancipación humana. Por último, los
autores mencionan la aplicación de la teoría ética a la administración educacio-
nal, la cual está influenciada, entre otras, por la teoría de la justicia de Rawls,
que considera a la ética como base normativa de la administración.
Stephen Ball, destacado investigador y profesor inglés de sociología de la
educación, realizó una contribución sustancial al campo de la organización
escolar, desde un enfoque alternativo a la tradición técnico-racional, con la
obra publicada, en su idioma original, en el año 1987, La micropolítica de la
escuela. Hacia una teoría de la organización escolar, sobre la cual se profun-
dizará en la próxima unidad. Esta obra adquirió un importante nivel de circu-
lación en nuestros contextos cuando fue traducida al español (1989) por la
editorial Paidós y el propio Ministerio de Educación y Ciencia español. Esto
contribuyó a recolocar la mirada de la investigación sociológica en el campo
de la organización escolar enfatizando la indagación en los intereses y nece-
sidades de la base –individuos y grupos de las escuelas– en lugar de hacerlo
sobre la normativa y la administración, como venía siendo hasta entonces. En
palabras de Alfredo Furlán (2009: 23), “este libro fue una fuente de muchas
ideas para el tratamiento del tema, sobre todo para reforzar la consideración
de cómo son y funcionan los procesos reales, es decir, para un acercamien-
to de investigación”.
En uno de sus textos, Ball postula que en educación el término gestión
ocupa un lugar especial y reverencial al considerársela como la mejor forma de
dirigir las instituciones educativas. Sin embargo, se trata de un determinado
modo de gobernar-organizar las instituciones escolares, caracterizado por el
énfasis en procesos burocrático-administrativos y una concepción-acción tec-
nocrática en el abordaje de las cuestiones a atender; de ahí que no permite
reconocer aspectos educativos, políticos e ideológicos a nivel de la micropo-
lítica institucional (citado en Castro, 2008).
LECTURA RECOMENDADA
Castro, A. (2008), “Gestión y política: dos modos de organizar y gobernar las escuelas”, en:
Páginasde la Escuela de Cienciasde la Educación, Año 10, Nº 6, F.F.y H.-UNC, Córdoba, 31-46.
En suma, las contribuciones de Ball han resultado muy beneficiosas para
ampliar el campo de estudio y para ‘descentrar’ la disciplina de un excesivo
peso de lo pedagógico, por un lado, y de lo gerencial por el otro. Entran en
escena las perspectivas de los miembros de la organización así como las diná-
micas micropolíticas generadas a partir de sus intereses y estrategias para
lograrlos; estas ópticas serán especialmente desarrolladas en el apartado
2.3.2 de la próxima unidad.
Las reflexiones teóricas y aportaciones empíricas sobre la organización
escolar realizadas por Francisco Beltrán Llavador (2009), reconocido pedago-
go español, investigador y profesor de didáctica y organización escolar, van en
similar sentido que las de los autores anteriormente mencionados, en lo refe-
rido a la inexistencia de una teoría unificada de la organización, enfatizando
que la “corriente dominante mostraba organizaciones deliberadamente cons-
truidas y diseñadas para lograr objetivos preestablecidos”, en cuya racionali-
dad el problema principal era acomodar individuos a estructuras predefinidas.
LECTURA OBLIGATORIA
BeltránLlavador,F.(2009),“Lógicasgerencialeseninstituciones
educativas”, en: Espacios en Blanco, Nº 19, NEES-FCH-UNCPBA, Tandil, 69-
93.
En esta lógica gerencial, con organizaciones caracterizadas por la universali-
dad de metas, la gestión es un concepto que, aun aludiendo a pluralidad de
acciones, se liga con modelos mecanicistas que definen la organización como
un conjunto de elementos personales, materiales y funcionales, orientados a
una finalidad específica que los articula entre sí. De allí que la gestión es
entendida en ese marco “como un conjunto de operaciones o combinaciones
algorítmicas, con resultados predecibles, entre ese número finito de elemen-
tos” (2009: 69). El autor plantea que la aceptación implícita de esta definición
eclipsa o mutila el sentido de otros modelos teóricos que discutan o nieguen
esa universalidad de metas. En este sentido, la perspectiva holística que pro-
pone supone un orden analítico diferente al del mecanicista, al cual contiene,
es decir que se trata de un orden que permite visualizar la globalidad desde
aspectos parciales, afrontando a la organización como integración compleja
de la heterogeneidad y no como suma de elementos homogéneos.
Beltrán LLavador enuncia que la tendencia dominante explica el compor-
tamiento organizativo en forma unidimensional; se trata de un orden causal
basado en el origen único, lo cual imposibilita el trazado de relaciones pluri-
causales que conllevan explicaciones de rango superior. En suma, este orden
holístico propuesto es constitutivo de una nueva episteme. Ello supone que:
La imagen de la organización pasa a ser la de un complejo integrado por lo per- cibido,
quién lo ve y el modo en que lo hace. Esos puntos de referencia, que no pueden ni tienen
por qué ser idénticos, no ponen en duda existencias objetivas sino caracterizaciones únicas
(2009: 70).
LEER CON ATENCION
Otro aporte central del autor es la identificación de al menos tres

14
discursos que intervienen en la narración sobre organizaciones escolares: el
disciplinar (a veces confundido con el conocimiento formal- teoría); el de la
práctica (el educador inmerso en la situación) y el de la prescripción normativa
(el de las autoridades políticas y/o admi- nistrativas). Y todos ellos no solo son
de diferente orden sino que carecen de coherencia entre sí, pues el teórico se
enfoca críticamente hacia prácticas cuyo referente, para el educador, se sitúa en
la regu- lación administrativa.
Por último, recuperamos aquí de este autor otro aporte relevante para repen-
sar la noción de gestión cuando sostiene que el foco de interés debe despla-
zarse desde las reglas que estructuran las operaciones (perspectiva domi-
nante) hacia los sujetos colectivos de las acciones y sus contextos. Esto es,
un enfoque que buscará la razonabilidad de la acción y ya no su racionalidad
o lógica que la presida. A la par que propone indagar en las posibilidades de
interpretar las prácticas no solo por lo que narran sino por lo que silencian.
Contribuciones al conocimiento en administración y gestión de la
educación desde América Latina
En el campo latinoamericano, el mencionado especialista brasileño Benno
Sander (1990), como ya hemos referido anteriormente, sostiene que la natu-
raleza de las organizaciones modernas y los estudios organizacionales deben
ser entendidos en el contexto de la evolución del pensamiento filosófico y
sociológico. En tal sentido, recurre a las nociones de regulación y cambio
utilizadas por Burrell y Morgan en 1980.
Estos autores publicaron un importante trabajo sociológico que concebía la teoría organi-
zacional en términos de cuatro paradigmas basados en cuatro filosofías de ciencia y cuatro
conceptos de ser humano y de sociedad que se excluyen mutuamente: funcionalista,
estructuralista radical, humanista radical, interpretativo. Clasifican esos cuatro paradig-
mas en dos planos epistemológicos: subjetividad/objetividad y regulación/cambio. En el
primer plano, los paradigmas interpretativo y humanista radical quedan determinados
por la subjetividad, enfatizando aspectos individuales e idiosincrásicos; los paradigmas
funcionalista y estructuralista radical son definidos por la objetividad, poniendo énfasis
en las características institucionales y burocráticas. En el segundo plano, los paradigmas
funcionalista e interpretativo se vinculan a la sociología de la regulación, enfatizando la
integración y el orden social; mientras que los paradigmas estructuralista radical y huma-
nista radical se relacionan con la sociología del cambio radical, poniendo énfasis en la
contradicción y la emancipación (Sander, 1990).
Tal como se ha planteado en el apartado 1.2.2., Sander redefine estas nocio-
nes como sociología del consenso y sociología del conflicto, en tanto cons-
trucciones teóricas contrarias que, desde un enfoque dialéctico, tienen un
importante potencial heurístico para comprender la vida de la organización
en el contexto de la sociedad, incluyendo los fenómenos asociados al plano
subjetivo-objetivo. En este marco, el autor concluye su estudio proponiendo
una perspectiva democrática de la administración de la educación entendida
como un proceso de participación colectiva.
Por otro lado, en el texto de lectura obligatoria del apartado anterior, perte-
neciente a Juan Casassus (2000), se caracteriza a la gestión educativa como
una disciplina aplicada aún en etapa de gestación, y en cuyo campo interac-
túan los planos de la teoría, de la política y de la pragmática. En el contexto
de fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI este autor considera que tanto
el discurso de la política educativa como los esfuerzos desplegados en la eje-
cución de las mismas ejercen una fuerte influencia en la práctica, con lo cual
refuerza la idea de la dimensión política de las prácticas de la gestión, noción
compartida por diferentes autores abordados en esta Carpeta.
Alfredo Furlán (2009), profesor y destacado investigador de la UNAM en el
campo de las ciencias de la educación, sostiene que gestión es un término
que se ha puesto de moda en los últimos veinte años pues tomó un camino
triunfante acaparando significados:
Muchas palabras usadas anteriormente para designar acciones diferentes como, por
ejemplo, dirigir, administrar, conducir, enseñar, etc., fueron desapare- ciendo o
disminuyendo su importancia a medida que se producía una inflación del uso de la noción
de “gestión”. La noción de gestión se comenzó a cotizar muy alto en el mercado de la
formación (2009: 25).
En su óptica, coincidente con otros autores que abordamos en este curso y
con nuestra propia visión, la gestión constituye una de las temáticas estelares
desde comienzos de la década de 1990 manteniendo su centralidad en el dis-
curso de la política educativa hasta los primeros años de la década siguiente.
Está conformada por un conjunto de “textos y cuestiones que hicieron mella
en discursos de funcionarios que conforman la intelligentzia de nuestros siste-
mas educativos. Y que demandan que todos los miembros de la tribu hablen
la misma lengua” (Furlán, 2009: 26).
LECTURA OBLIGATORIA

Furlán, A. (2009), “Recapitulaciones en torno a la noción de
Gestión”, en: Espacios en Blanco. Serie Indagaciones, N° 19, NEES- FCH-
UNCPBA, Tandil, 17-33.
A juicio de Furlán, dos obras contribuyen a la renovación de las miradas y enfo-
ques teóricos en el campo de la administración y gestión de la educación en
Latinoamérica y Argentina. Una de ellas es La gestión pedagógica de la escuela
(1992), compilada por el propio Furlán y por la reconocida pedagoga cordobesa
Justa Ezpeleta, profesora-investigadora del Departamento de Investigaciones
Educativas del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados de México.
LECTURA RECOMENDADA
Ezpeleta, J. y Furlán, A. (comps.) (1992), La gestión pedagógica de la escuela, Unesco/
Orealc, Santiago de Chile.
Las contribuciones de Ezpeleta y Furlán al estudio y debate del conjunto de
problemas que engloba la noción de gestión enfatizan la necesidad de una
profunda transformación en la estructura escolar y sus dinámicas de gestión,
para satisfacer la triple demanda que desde hace un tiempo a esta parte se
le hace a la escuela: eficacia económica, democratización política y trans-
misión de una cultura significativa. Además, señalan firmemente la escisión
permanente que se ha dado en el abordaje independiente de los problemas
organizativos y pedagógicos, siendo que ambas dimensiones de la gestión
están vinculadas estrechamente.
De este modo, la gestión escolar construyó conocimiento con el soporte
esencial de disciplinas como la política y la organización y administración,
centradas preponderantemente en sus propias discusiones teóricas y en los
análisis de los cuerpos jurídicos y normativos que regulan el funcionamiento
de la escuela y el sistema escolar, pero se omitió el nivel de la acción que es
el propio de la gestión. La gestión es concebida allí como una tarea colectiva y
participativa, que involucra a todo el personal de la escuela y no únicamen- te
a los directivos.
Ezpeleta resalta la necesidad de investigar y reflexionar sobre la categoría
vida cotidiana de la escuela, indagación que la llevó a encontrar tres tipos de
prescripciones o tipos de ordenamientos coexistentes en la labor diaria del
maestro: el administrativo, el curricular y el laboral. En este sentido, propone
mirar a la escuela en torno a las siguientes tres dimensiones articuladas:
• Como una estructura y organización técnica, que le define al maestro diver- sos
planos de su trabajo, ordenamiento pedagógico-didáctico mediante el cual se
sistematiza la transmisión. Aquí la escuela es vista como núcleo de la
transmisión cultural legitimada; función en la cual coinciden tanto el
funcionalismo como el estructuralismo y el marxismo.
• Como una estructura administrativa, en la medida que la escuela es y forma parte
de una estructura administrativa a la par que técnica. Es la organiza- ción que se
requiere para operar el sistema y el nivel; contribuye a estruc- turar las
unidades escolares. La administración es quien canaliza prescripciones e
implanta controles.
• Como una estructura laboral, porque el maestro se sitúa en ella cuando
ingresa a un puesto, según las normas y jerarquías que definen un lugar de
trabajo. Es ahí donde realiza sus tareas específicas, por las cuales recibe
reconocimiento social y una remuneración.
Por consiguiente, cuando queremos capturar la experiencia laboral de los
docentes debemos ubicar el momento en que se hacen reales la superposición e
imbricación de lo técnico, lo administrativo y lo laboral.
Tal como sostiene esta autora entre otras –y lo compartimos en esta asig-
natura– las unidades escolares constituyen singularidades en la medida que
median la normativa homogénea, la cual toma cuerpo a través de formas hete-
rogéneas de existencia institucional. En este sentido, las escuelas no reflejan la
normativa, sino que cada una refracta los elementos comunes y formales,
produciendo con ellos una síntesis peculiar.
La otra obra destacada por Furlán es un texto de Graciela Frigerio, Margarita
Poggi y Guillermina Tiramonti (con la colaboración de Inés Aguerrondo), Las ins-
tituciones educativas. Cara y ceca. Elementos para su comprensión. Elementos
para su gestión (1992), al cual nos referimos a continuación, si bien se traba-
jará con mayor profundidad en la Unidad 4.
Un conjunto de autores argentinos dedicados a la enseñanza e investiga-
ción en instituciones académicas vienen resaltando los déficits en la produc-
ción del conocimiento en la materia que nos ocupa, en concordancia con los
planteamientos teórico-metodológicos primordialmente de escritos europeos así
como de algunos latinoamericanos. De esos autores y textos cabe destacar
a: Graciela Frigerio y Margarita Poggi con contribuciones de Guillermina
Tiramonti, Alfredo Furlán, Justa Ezpeleta, Silvia Novick de Senén González,
Alicia Carranza, Germán Cantero.
Graciela Frigerio, Margarita Poggi y Guillermina Tiramonti, reconocidas pro-
fesoras e investigadoras especialistas del campo político-institucional, en su
texto de 1992 –una obra que abrió caminos para repensar las instituciones,
las prácticas gestivas y los procesos formativos en la gestión escolar– sos-
tienen que el vocablo gestión es de uso corriente y remite a una ciencia que
caracterizanasí:
La ciencia de la gestión se alimenta de múltiples fuentes y disciplinas, articula distintas
perspectivas y enfoques y se encuentra en permanente revisión y re- definición (…) La

16
complejidad de la gestión educativa se relaciona con el hecho de que la misma se
encuentra en el centro de tres campos de actividades necesariamente articulados e
intersectados: el político, el administrativo y el profesional (ethier, 1989 en Frigerio, Poggi y
tiramonti, 1992:16).
LECTURA OBLIGATORIA
Frigerio, G., Poggi, M. y Tiramonti, G. (
(1
1
19
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2)
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el contrato histórico”, en: Las instituciones educativas. Cara y Ceca. Elementos
para su comprensión, Troquel-FLACSO, Buenos Aires, 13-31.
En referencia al estado del conocimiento hacia finales del siglo XX, las autoras
encuentran que el déficit en los saberes específicamente educativos acerca de la
gestión se observa tanto en la escasa producción como en la baja difusión de
los estudios existentes.
LEER CON ATENCION
En su visión, la gestión educativa debe articular dos tipos de saberes:
los provenientes de las teorías de la organización, la administración y la gestión
institucional y los pertenecientes a la especificidad peda- gógico-didáctica de las
instituciones que se conducen y que aportan elementos para asegurar la gestión
curriculaR
En consecuencia, es posible aprender a gestionar las escuelas construyendo un
saber específico, el cual debe otorgar elementos que permitan comprender
no solo qué sucede hoy en el nivel institucional sino también construir
paralelamente un saber sobre las instituciones educativas como instituciones
específicas. El desafío pasa por incorporar la dimensión pedagógico-didáctica
dentro del campo institucional, cuestiones que se profundizarán en la Unidad 4,
apartado 4.4.
Al respecto, pensamos que desde mediados de la década de 1980 tanto
las universidades nacionales como otras organizaciones públicas, particular-
mente a través de programas de investigación y de la formación de posgrado
desarrollados con intensidad desde los años noventa, han realizado
importantes esfuerzos en materia de producción de conocimientos en esta
área disciplinar.
Silvia Novick de Senén González (1997), reconocida profesora e investiga-
dora argentina, especialista y consultora en temas de administración y planea-
miento de la educación, propone utilizar los conceptos de gestión y adminis-
tración de la educación en forma diferenciada. Fundamenta tal distinción en la
dimensión temporal, ya que la ‘ciencia de la administración’ posee destaca- dos
antecedentes históricos y hunde sus raíces en el derecho, mientras que el
concepto de gestión adquirió visualización en los últimos treinta años en el
campo empresarial. La autora sostiene que en la transposición del término al
campo social adquirió un carácter más integral y abarcativo pues sumó al pla-
neamiento, la evaluación y la mediación de los recursos.
LECTURA RECOMENDADA
Novick de Senén González, S. (1997), “Algunosaportes para repensarel campo de
la gestión y la administración educativa”, en: Revista Alternativas, Nº 7, Año II, Labo- ratorio de
Alternativas Educativas, FCH, UNSL, San Luis, 1-12.
Alicia Carranza (2005) y Alejandra Castro (2008), retomando los aportes de
Ball y con base en investigaciones empíricas realizadas mediante encuestas
aplicadas a directores y vicedirectores en ejercicio y aspirantes a serlo en la
provincia de Córdoba, se preguntan si es posible y qué implicancias tendría
pensar en una concepción organizativa de las escuelas en la cual se trabaje
sobre la idea de gobierno, de la posibilidad de gobernar las instituciones
por parte de los sujetos, en lugar de hablar solo de gestión y dirección de la
escuela.
Resulta aquí de interés recuperar dos interrogantes formulados por
Carranza (2005: 88): ¿Por qué los educadores nos hemos hecho cargo del con-
cepto de gestión? ¿Por qué se habla hoy de gestión en lugar de dirección? Dos
posibles líneas de interpretación que plantea: por un lado la centralidad que, en
las últimas décadas, adquirió la escuela en los estudios realizados por
pedagogos, sociólogos y antropólogos; por otro, la incorporación de la noción de
gestión en los discursos, propuestas y acciones de la agenda política educativa
nacional e internacional de la década de 1990.
LECTURA OBLIGATORIA
Carranza, A. (2005), “Escuela y gestión educativa”, en: Páginas,
Revista de la Escuela de Ciencias de la Educación. Año 7, Nº 5, F. F. y H, UNC,
Córdoba, 87-104.
En tal sentido, Castro, poniendo en juego los conceptos de gobierno y conduc-
ción, hipotetiza que en el campo escolar:
El posicionamiento de la gestión significó, entre otras cosas, un intento de
desplazamiento de lo político,entendido, en un sentido amplio,como relaciones de poder
entre los actores, en las que se ponen en juego intereses y posiciones diversas. Este
intento de desplazamiento se estructura sobre una cos- movisión del campo de lo escolar
neutra y sin historia (Castro, 2008: 42).
Pero no se trata de un simple cambio de términos, pues hablar de gobierno o de
política en lugar de gestión no supone explicar lo sucedido en las escuelas con

respecto a su gestión, sino que la autora propone más bien posicionar- se
desde otro andamiaje conceptual que, aunque sea en forma provisional,
permita interrogar la realidad y construir explicaciones de procesos sociales
vinculados a lo educativo y lo escolar. De modo que pensar en términos de
política institucional y desde el gobierno de las instituciones escolares posi-
bilitaría preguntar por las racionalidades que sostienen las propuestas de
gestión escolar en el marco de la autonomía institucional o cómo actúa la
gestión como tecnología de poder, cuestiones que serán desarrolladas en las
Unidades 3 y 4.
Por otra parte, Carranza sostiene que en la actualidad la mayoría de los
analistas de la vida escolar, que promueven una concepción de la gestión
escolar con una visión del cambio para la mejora de la escuela en su dimen-
sión pedagógica y democrática, consideran a la gestión como un proceso dina-
mizador pues permitiría articular las condiciones estructurales de una realidad
social y cultural con visiones de cambio asentadas en la comprensión de esas
posibilidades culturales.
LEER CON ATENCION
Es decir, una perspectiva pedagógica y cultural de la gestión que en
definitiva alude a la idea de dirección, pero ya no como un rumbo fijo sino más
bien como actuaciones ligadas a interpretar los márge- nes de cambio posible y
tomar decisiones curriculares y organizati- vas; lo que algunos denominan gestión
descentralizada del currículum.
En coincidencia con otros especialistas del campo, Carranza postula que la
práctica de los directivos en las escuelas son funciones cuya naturaleza:
Parece ser intrínsecamente fragmentaria, discontinua, variable, diversificada y con alto grado
de impredictibilidad. Son justamente estas características de la práctica directiva las que
también legitimaron, entre los educadores, la incorpo- ración del concepto de gestión a la
jerga pedagógica, como el que daría cuenta con más precisión de una práctica difícilmente
clasificable y previsible desde los parámetros clásicos de la dirección y el planeamiento
normativos. (2005: 99)
En una posición convergente se encuentran los planteamientos teórico-meto-
dológicos que desde tiempo atrás viene realizando Germán Cantero, un reco-
nocido profesor e investigador, especialista en administración y planeamiento de
la educación. Sus investigaciones, desarrolladas junto a Susana Celman,
permiten conocer y comprender estilos de gestión y logros poco frecuentes en
instituciones escolares que trabajan en condiciones adversas atendiendo a
sectores populares. Estos autores proponen repensar la noción de gestión
escolar apelando a otro andamiaje teórico y con vistas a un proyecto político-
educativo preocupado por la articulación entre educación, trabajo y producción
supeditada a satisfacer necesidades de formación amplias y profundas de
índole personal y social, tales como las de naturaleza ética y las que atañen al
derecho de los individuos y grupos sociales a educarse para participar en la
dirección de los cambios. En esta línea, entienden que la gestión escolar:
Ya no es entendida primariamente como un conjunto de procedimientos prees- tabecidos,
sino como cierto tipo de interacciones con propósito de gobierno que tienen lugar entre
los actores de la escena escolar desde el ejercicio de una autonomía relativa (cantero,
celman et al, 2001: 110).
LECTURA OBLIGATORIA
Cantero, G., Celman, S. et al. (2001), “Gestión: otra mirada es posible”,
en: Gestión Escolar en condiciones adversas, Santillana, Buenos Aires,105-122.
Las lecturas críticas de estos autores hacia las perspectivas gerencialistas de la
gestión, que la definen como un conjunto de procedimientos estandarizables para
logros más eficientes y eficaces, los llevan a reflexionar, no solo acerca de la
complejidad y densidad intrínseca de los fenómenos institucionales, sino
también sobre los aportes y límites del conocimiento acumulado acerca de la
especificidad de las organizaciones escolares, para lo cual retoman especial-
mente los aportes de Stephen Ball, Miguel A. Santos Guerra y Lidia Fernández.
Para Cantero y Celman, el centro de la gestión es un conjunto de interac-
ciones, de modo tal que “la interacción no es solo el vehículo de la gestión
sino el contenido que la cualifica”.
LEER CON ATENCION
En tal sentido, ”incluye a todos los protagonistas de las interaccio-
nes con propósito de gobierno”, es decir, que contempla no solo a otros actores
que no pertenecen al equipo directivo formal sino que también abarca las
interacciones que pujan por reformar, cambiar o transformar el orden establecido;
esto significa “interacciones micro- políticas de naturaleza instituyente en relación
con el poder institui- doenlasescuelas”(2001:119).
De este modo, adjudican a la noción de administración un sentido restringido a
los componentes no humanos de la organización.
En síntesis, su propuesta es colocar el foco de los análisis en las múlti-
ples estrategias y modos de resolución de las contingencias cotidianas que se
despliegan en cada escuela, a partir de diferentes historias institucionales,
grupales, personales, así como de problemáticas y necesidades propias. Se
trata de lo idiosincrático de las gestiones escolares como modo de captar toda
la riqueza de sus especificidades.

18
2.
A partir de los textos trabajados en esta unidad le proponemos elaborar un glosario
con las conceptualizaciones propuestas por diferentes autores respecto a las
nociones de organización escolar, administración de la educación y gestión escolar.
1.4. La escuela como institución y organización social
Hemos intentado transmitir, en el desarrollo de esta unidad, el estado de
situación de los estudios sobre la vida escolar caracterizados por la fragmen-
tación, cuya razón parece radicar en que las escuelas son entidades sociales
particularmente difíciles de analizar. Han sido consideradas como entidades
racionalmente articuladas, como un teatro con actores, como anarquías, por
nombrar algunas de las conceptualizaciones recurrentes en la literatura socio-
lógica. William Tyler (1991) se pregunta: “Qué es la escuela y qué hace que las
escuelas difieran en sus propiedades estructurales tanto de otras instituciones
como entre ellas mismas”.
Este autor inglés promueve una comprensión profunda de las relaciones
entre los principios discursivos y de organización incorporados a la institución
que llamamos escuela, con el propósito de eliminar la polarización que invade el
debate educativo contemporáneo.
LEER CON ATENCION
Esta polarización puede visualizarse por ejemplo en la estructura del
discurso sociológico sobre la escuela, esto es, el formalismo de la teo- ría de la
organización versus el análisis minucioso de los significados de alumnos y
profesores de los enfoques interpretativos. Pero al revisar la literatura sociológica,
Tyler encuentra que no se trata tanto de diferencias de contenido o de ideologías
sino más bien de una opo- sición fundamental en la orientación discursivA
En su perspectiva sociológica de análisis, y en la apuesta por un enfoque holísti-
co, plantea que esas polaridades no tienen por qué dividir, pues de esa manera
cada una genera su propia rama de “afasia”, encubriendo lo que puede confor-
mar una unidad mayor entre la esfera de sistemas y la perspectiva interactiva en
pos de lograr una sociología de la organización de la enseñanza.
LECTURA OBLIGATORIA
Tyler, W. (1991), “La estructura escolar: metáforas y modelos”, en:
OrganizaciónEscolar,Morata,Madrid,13-23
El interrogante formulado por Tyler en Gran Bretaña y compartido por otros
investigadores de países europeos (Santos Guerra, Beltrán LLavador, entre
otros) tiene presencia en el debate académico y la investigación en el campo
educativo en nuestro país, inquietudes asimismo resaltadas por diferentes
investigadores de América Latina.
La especificidad de la institución educativa
Retomando los planteamientos del apartado anterior, los citados Cantero y
Celman (2001), en el marco de sus investigaciones sobre la gestión en medios
adversos, proponen un conjunto de diferenciaciones entre la gestión de las
escuelas y la de las organizaciones sociales.
LEER CON ATENCION
Esto remite a la idea de la especificidad de lo escolar, entre cuyos principales rasgos
se menciona: predominio de relaciones interactivas e intersubjetivas
generalmente de tipo primario, interacciones con marcada incidencia de
componentes emocionales, valorativos e ideo- lógicos, necesidad de encontrar
espacios y tiempos para interactuar, márgenes de autonomía con escaso respaldo
de normativa y de dis- ponibilidad de medios, peculiaridad de relaciones por la
cotidianeidad, tensiones por el interjuego entre libertad y coacción, ambigüe- dad
de fines, exigencias personales y profesionales muy diversificadas y malestar
docente, psíquico y físico, en el caso de la gestión en con- dicionesadversas
Al mismo tiempo, resulta significativo retomar algunas afirmaciones de Furlán
(2009: 29) acerca de la noción de gestión, cuando sostiene que:
La institución escolar es un terreno donde los sujetos se despliegan plena- mente. No
pueden despojarse de sus atributos personales, ni de sus fantasías ni de sus fantasmas, y
por lo tanto se debe entender su forma de actuar como expresión de sus personalidades e
intereses individuales y grupales.
Furlán apela así a los “elementos no tan racionales” que forman parte de la
vida institucional y resultan sustanciales para comprender el tema de la gestión.
Tal como hemos visto y como se podrá apreciar en el desarrollo de esta
Carpeta, esta cuestión está resaltada en diferentes autores hasta ahora abor-
dados (Ball, Cantero, Beltrán Llavador, por ejemplo) y otros que si bien no
escriben sus reflexiones ni realizan sus investigaciones desde el campo dis-
ciplinar de la administración y gestión de la educación, tienen el foco de sus
preocupaciones, análisis, teorizaciones y prácticas en el “objeto institución”,

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