Componente ambiental y de gestión del riesgo

•
SALIDA Nro.: 114117 Fecha: 21-11-2012
JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE MBIEiTE J
MINISTERIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENI
CALLE 37 NO.8-l0 - DESARROLLO SOS!ENIBLE
D.C. (BOGO!A)
e; • ~ • ~ • 21/11/2012 15:59
Al Contestar cite este No.: 20121121496
Origen:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Destino,Subdireccion Planeación r Sistem
Anexos: fol:28
Bogotá, D.C,.[ t NCv' 2012
111036-0DAN •
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
211111201215:31:45 fOUOS:2BANEXOS:O
AL CONTESTAR CITE: 4120-E1-57218
TIPO DOCUMENTAL:SOUCITUD
REMITE:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
DESTINATARIO,OFlCINA DE CONTROLlNTERNO DE AMBIENTE
Doctor
JUAN GABRIEL URIBE
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Doctor
FERNANDO CARRILLO
Ministro del Interior
Señores
ALCALDES MUNICIPALES Y DISTRITALES
Señores
DIRECTORES
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES
y DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Señores
DIRECTORES
AUTORIDADES AMBIENTALES URBANAS
Ministerio del Interior
República de Colombia
Teléfono PBX:+(57)1 2427400
Radicado Externo: EXTM112-0040009
Fecha y hora de radicado: 21-nov-2012 15:13:05
Cantidad de anexos: O
Funcionario Radicador: Cárdenas Beltran, Jairo Alonso
Área destinataria: Despacho del Ministerio del Interior
Funcionario responsable: Monroy Cuellar, Maritla
Contraseña para consulta vía web: 847C1968
http://www.mininterior.gov.co
Ref.: COMPONENTE AMBIENTAL Y DE GESTION DEL RIESGO EN LOS
PROCESOS DE MODIFICACION DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.
Respetados Señores:
En ejercicio de la función prevista consagrada en los articulos 277 y 278 de la
Constitución Politica de Colombia y en el Decreto 262 de 2000, el suscrito Procurador
Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios formula un respetuoso llamado a las
autoridades destinatarias de la presente comunicación para que promuevan
organizada mente la incorporación del componente ambiental y de gestión de riesgo en
los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los términos de sus
competencias.
1

,
SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012
JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE AMBIENTE
MINISTiRIO AMBIEHTK y DESARROLLO SOSrKJl
CALLE 31 NO.8-40 - DESARROLLO SOSTENIBLE
D.C. (BOGOTA)
SECRETARIA DISTRITAL DE AtllllENTE
Radicacion: 2012ERI42023
Al. RESPONDER el TE ESTE NUI'ERO
Fecha: 2012-11-21 16:29
Proceso: 2471035
Folios: 28 Anexos: No
Asunto: COtWHEIfTE At1BIEHT~ y DE G
ESTION OEL RIESGO EN LOS PROCESOS O
E MOOIFICAGIOrI DE LOS PLANES DE ORD
EHAMIEHTO TERRITORIAJ_
Des ti t1(): OFICINA DE CONTROL INTERNO
Orisen: PRODJRA~JRIA GENERAl DE LA
NACION
Tipo: Oficio Recibido

•,
En sede preventiva se pretende contribuir y apoyar el proceso que vienen adelantando
los alcaldes municipales y distritales para la incorporación de la variable ambiental y de
gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los
términos del "Plan Estratégico 2009 - 2012 Procurando orden y rectitud", en
cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad, desde las perspectivas
ambiental y agraria, con sus líneas estratégicas especialmente: (i) incorporación de la
.variable ambiental en el proceso de actualización de los planes de ordenamiento
territorial; (ii) Funciones ambientales de las entidades territoriales; (iii) educación
ambiental; (iv) cambio climático. Proceso que cuenta con el acompañamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales- CAR, en los términos señalados en las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.
1. El proceso de ordenamiento territorial.
Aunque la Ley 9' de 1989', señala RINCÓN CaRDaBA, constituye un antecedente
importante en materia de organización de los centros urbanos, la expedición de la
Constitución Politica de 1991, caracterizada por un amplio y definido contenido
ambiental y por diversas manifestaciones de derechos fundamentales, puso de relieve
la insuficiencia de los instrumentos legales existentes para lograr una adecuada
ordenación del territorio. Es en este contexto en el que se expide la Ley 388 de 19972,
en el que la planificación vuelve a ocupar un lugar preferente, pero esta ya no sólo
debe tener en cuenta los usos del suelo en el área urbana sino que además debe
incorporar objetivos, politicas, estrategias y disposiciones normativas que tengan en
cuenta el entorno regional, el desarrollo económico, social y cultural del municipio y la
imperatividad de conservar valores históricos, artisticos y ambientales. La virtud de la
Ley 388, recuerda RINCÓN CaRDaBA, fue precisamente enlazar el crecimiento de la
ciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de la
biodiversidad, sin dejar de lado aspectos económicos y de competitividad. De hecho,
precisa el destacado autor, el concepto de ordenación del territorio desborda el espacio
fisico urbano y se extiende al área rural, facilitando mecanismos de conexión y de
comunicación entre estos dos componentes3.
De acuerdo a lo consagrado en el articulo 80 de la Constitución Política, "El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (... )".
1 Ley 9' de 1989: Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipai, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
2 Ley 388 de 1997: Por la cuai se modifica la Ley 9' de 1989, la Ley 2 de 1991 y se dictan otras
disposiciones.
, JORGEiVÁN RINCÓN CÓRDOBA,Planes de ordenamiento territoria'- propiedad y medio ambiente,
Derecho Urbanístico No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 20 y 21.
2

Como lo dispone el articulo 311 de la Constitución Política de Colombia, al municipio
como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le
corresponde prestar 105 servicios públicos que determina la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir
con las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Con la expedición de la Ley 388 de 1997 se establecieron, entre otros, 105 mecanismos
para promover el ordenamiento del territorio del municipio, el uso equitativo y racional
del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención
de desastres, asi como la ejecución de acciones urbanisticas eficientes.
El denominado Plan de Ordenamiento Territorial, que 105 municipios y distritos deben
adoptar en aplicación de la Ley 388 de 1997
4
, constituye el instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.
A través de 105 planes de ordenamiento del territorio, se impone no 5010 la obligación
de que la expansión de la ciudad esté previamente delimitada, sino que además se
incorpora el suelo de protección para preservar espacios naturales vitales y en general
disminuir 105 impactos negativos de la actividad del hombre sobre la naturaleza. Como
si fuera poco, destaca RINCÓN CÓRDOBA, mediante la ordenación se consigue
mejorar las condiciones estéticas y de salubridad de sectores marginados y la
habilitación de redes de servicios públicos, espacio público y equipamientos
colectivos'.
Dichos planes se definen como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo fisico del territorio y la utilización del suelo. Para municipios
con una población superior a 100.000 habitantes el plan se denominará "Plan de
Ordenamiento Territorial"; para municipios con población entre 30.000 y 100.000
habitantes se denominarán "Planes Básicos de Ordenamiento Territorial"; y para
municipios con población inferior a 30.000 habitantes, se denominarán "Esquemas de
Ordenamiento Territorial".
En la elaboración y adopción de 105 planes y esquemas de ordenamiento territorial, 105
municipios y distritos deberán tener en cuenta, como determinantes de superior
jerarquia, las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, 105
recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Entre dichas
determinantes se encuentran las normas y reglamentos expedidos por las entidades
del Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobre conservación, preservación,
4 Ley 507 de 1.999, modificaciones excepcionales de los POTo
, Ob. Cit. Pág. 21.
3

uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; las
disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el
sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras.
Los Planes de Ordenamiento Territorial deben contar con 3 componentes: componente
general, componente urbano y componente rural.
El artículo 24 de la Ley 388 de 1997 señala que dentro del trámite de formulación del
respectivo proyecto de plan de ordenamiento, se deberá someter a consideración de la
Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental para su aprobación, lo que
tiene que ver con los asuntos exclusivamente ambientales de dicho proyecto, el cual
sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos.
Para la citada Ley 388, los planes de ordenamiento terrítorial deberán definir la
vigencia de sus diferentes contenidos; el contenido estructural del Plan tendrá una
vigencia a largo plazo, con un mínimo de 3 períodos constitucionales de las
administraciones locales. Dentro de los 6 meses anteriores al vencimiento de la
vigencia del POT, las administraciones locales y distritales deberán iniciar el trámite de
formulación del nuevo Plan o su revisión o ajuste. Las revisiones están sometidas al
mismo procedimiento de la aprobación y deben sustentarse en cambios significativos.
La Ley 1551 de 2012
6
, que se ocupa de modernizar la organización y el funcionamiento
de los municipios, y que será motivo de análisis detallado más adelante, señala que
corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial,
reglamentando de manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de
expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos
definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios -
UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde,
además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales
en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
Los Planes de Ordenamiento Territorial, para la Ley 1551 de julio 06 de 2012, serán
presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años, sin
referencia a período constitucional alguno.
2. Circular No. 023 de 13 de abril de 2010 del Despacho del Procurador
General de la Nación.
Para apoyar la eficaz incorporación de la variable ambiental en dichos planes de
ordenamiento del territorio, el Despacho del Procurador General de la Nación expidió,
6 Ley 1551 de 2012: Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios.
4
I

en sede preventiva, la Circular No. 023 del 13 de abril de 2010 proponiendo catorce
(14) aspectos para ser tenidos en cuenta al momento de la elaboración, revisión y
ajuste de los planes de ordenamiento territorial.
Como quiera que un importante número de municipios están realizando actualmente el
proceso de revisión y ajuste de su esquema de ordenamiento territorial, conviene tener
presente y recordar, en primer lugar, las consideraciones ambientales que fueron
incluidas en la citada Circular No. 023 del 13 de abril de 2010:
a. Conocimiento del territorio. Es fundamental que los Alcaldes, los Concejos
Municipales y Distritales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de
Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales Urbanas, al momento de
participar en el ámbito de sus competencias en el proceso de revisión de los
Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, conozcan a plenitud el
territorio del municipio para poder proponer con responsabilidad las nuevas
directrices que regirán el uso del suelo en el nuevo periodo constitucional.
b. Buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. El
ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública que
debe propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación del patrimonio cultural y natural del municipio.
c. Conservación y protección del medio ambiente y de los recursos
naturales. Deben tenerse en cuenta las normas expedidas por las autoridades
nacionales, regionales y locales en materia de conservación y protección del
medio ambiente y de los recursos naturales, aplicables en el territorio del
municipio.
d. Prevención de amenazas y de riesgos naturales. Es necesario mejorar la
seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales y promover
una cultura hacia la prevención del riesgo. Hay que redoblar esfuerzos en la
prevención de desastres naturales, especialmente en materia de inundaciones,
avalanchas, tsunami, derrumbes e incendios, mediante actividades orientadas a
incorporar la prevención de desastres en los planes de ordenamiento territorial,
mejoras en drenajes, sistemas de alerta y normas que prohiban el asentamiento
informal en zonas propensas a riesgos de desastres naturales, debe permitirse,
también, prevenir y controlar incendios forestales y manejar áreas susceptibles
de ese tipo de afectaciones.
5

e. Señalamiento y localización de infraestructuras básicas. Es importante
considerar el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas
relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de
abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energia, sistemas de
disposición de residuos sólidos tales como rellenos sanitarios y rellenos de
seguridad, plantas de sacrificio animal, plantas de tratamiento de aguas
residuales y adopción del COSO municipal, entre otros.
f. Establecimiento de áreas protegidas. Debe tenerse en cuenta y promoverse,
a su vez, la existencia de áreas protegidas del orden nacional, regional y local,
en sus diferentes categorias y de acuerdo a la vocación ecológica del municipio.
Esto incluye considerar la presencia en el municipio de áreas del sistema de
parques nacionales naturales, de reservas forestales nacionales, de distritos de
manejo integrado, de zonas marinas y costeras, entre otras.
g. Zonificación del suelo del municipio. La revisión y actualización del esquema
de ordenamiento del territorio es la oportunidad para establecer un sistema
tecnificado de zonificación de los suelos del municipio, con participación de las
autoridades ambientales, y que atienda la vocación adecuada para su
desarrollo sostenible. Hay que atender los procesos de cambio en el uso del
suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional
en armonía con la función social de la propiedad, a la cual le es inherente una
función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. Supone la decisión política
y técnica adecuada para promover el nuevo modelo de desarrollo que se desea
para el municipio, con base en las determinantes ambientales existentes.
h. Manejo de las cuencas hidrográficas. Es básico tener en cuenta la presencia
de las cuencas hidrográficas que tiene la región, así como sus instrumentos de
ordenamiento y manejo, para promover su protección y conservación, de
acuerdo con las normas y directrices que han expedido las autoridades
ambientales correspondientes. La protección de las cuencas hidrográficas debe
considerar y tener en cuenta aspectos relacionados con la reforestación, la
limpieza, el mantenimiento y los caudales ecológicos a considerar. Este tema
incluye un aspecto de los POTs que tiene que ver con la determinación de los
sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable que se
requieren en el municipio.
í. Defensa y preservación del patrimonio ecológico del municipio. Es función
del plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos idóneos para la
preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio, esto es, sus
riquezas naturales, inclusive su estructura ecológica principal.
6

j. Promoción de un nuevo modelo de espacios verdes para el municipio. El
proceso de revisión del nuevo modelo de ordenamiento del territorio permite
determinar el nuevo esquema de espacios verdes abiertos para el municipio,
asi como la creación de bosques urbanos plantados y la protección de los
bosques nativos establecidos en la jurisdicción del municipio. Es la oportunidad
para determinar el potencial ecológico del municipio, por el conocimiento de sus
áreas estratégicas.
k. Garantizar el derecho constitucional a la vivienda y a los servicIos
públicos domiciliarios. Es función legal y constitucional del plan de
ordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelo por parte de sus
propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer
efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos
domiciliarios. Esto supone la determinación de sitios adecuados para la
ubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura que
tengan la posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicos
de buena calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial
incluye la expedición de normas para la parcelación de predios rurales
destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la
legislación agraria y ambiental.
1. Promoción del modelo de planificación y de coordinación interestatal.
Debe promoverse la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades
territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del
territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Por esta razón, hay que articular y potenciar los vinculos entre el Plan de
Desarrollo y el POT, y fortalecer el apoyo de la Corporación Autónoma Regional
(CAR) a la administración municipal.
m. Formulación de estrategias para evitar la degradación de los suelos. El
Plan de Ordenamiento Territorial constituye una de las principales herramientas
para evitar la degradación de los suelos, en tanto que permite promover una
estrategia de estabilización y de recuperación de suelos de ladera, afectados
por erosión y contribuye, a su vez, a consolidar una estrategia de evaluación de
áreas susceptibles a procesos de remoción en masa y a socavación de cauces
e implementación de obras de manejo y recuperación en zonas de alto riesgo.
7

n. Adopción de un nuevo modelo de desarrollo para el municipio. El plan de
ordenamiento territorial permite adoptar un nuevo modelo de desarrollo para el
municipio, esto es, un nuevo plan de redistribución de las áreas para desarrollar
y conservar, con un adecuado soporte ambiental. El componente general del
Plan de Ordenamiento Territorial, por ejemplo, supone la adopción de unas
políticas de largo plazo para la ocupación, el aprovechamiento y el manejo del
suelo y del conjunto de los recursos naturales. Y, el componente rural, por su
parte, permite señalar las condiciones de protección, conservación y
mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal y minera.
Mediante la Circular No. 023 de 2010, el Despacho del Procurador General de la
Nación, en sede preventiva, exhortó a las autoridades responsables de formular y de
participar en el proceso de expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial a
incluir la variable ambiental en dichos esquemas de ordenamiento del territorio, con
base en las siguientes observaciones:
• Revisar e incorporar en el trámite de formulación de los POT, PBOT y EOT, lo
que tiene que ver especificamente con el dimensionamiento ambiental del
componente general, del componente urbano y del componente rural.
• Revisar e incorporar en los POT, PBOT y EOT, las observaciones hechas por
las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales, asi como
la aprobación final en relación con aspectos ambientales que a estas
corresponde.
• Tener en cuenta en las revisiones y nuevas formulaciones de los POT, PBOT y
EOT, las previsiones legales relacionadas con aspectos ambientales, en los
términos y condiciones señalados en la Circular No. 023 de 2010.
Adicionalmente a las determinantes anteriores, debe ser prioritario para las
administraciones municipales tener en cuenta el impulso y promoción del proceso
educativo y cultural en educación ambiental, especialmente la inclusión de Proyectos
Educativos Ambientales - PRAES -, conforme a lo establecido en el Decreto 1743 de
1994 y en la Directiva No. 007 de Octubre 21 de 2009, expedida por la Procuraduria
General de la Nación.
3. Nuevo marco juridico aplicable al ordenamiento territorial.
Es importante tener presente que con posterioridad a la expedición de la Circular No.
023 del 13 de abril de 2010 por parte del Despacho del Procurador General de la
Nación, se ha expedido en el pais un nuevo marco normativo aplicable directa e
indirectamente al ordenamiento territorial, y se han presentado circunstancias
8

•
climáticas extremas como el fenómeno de la Niña y el fenómeno del Niño, que
necesariamente deben ser tenidas en cuenta al momento de actualizar el modelo de
ordenamiento territorial por parte de las autoridades competentes.
Algunas de dichas normas, son las siguientes:
A. Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)'.
Como se advierte en el Capítulo I del Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)
"Prosperidad para todos", si bien el país enfrenta grandes retos como los de consolidar
la seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza y enfrentar los desafíos del
cambio climático, es indiscutible que así como unas barreras se han ido superando,
otras han venido apareciendo. Es el caso de la fuerte ola invernal que azotó a una
porción grande del terrítorio nacional desde el segundo semestre del 2010 Y que dejó
graves consecuencias sobre la población y sobre las actividades económicas •.
En este marco de referencia, es necesario llamar la atención de las administraciones
municipales para que tengan en cuenta que el cambio climático ha hecho presencia en
el pais, y que dicho fenómeno ambiental asi como el riesgo por la ocurrencia de
desastres deben ser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar los
planes de ordenamíento del territorio en el país.
Se trata, recuerda el Plan Nacional de Desarrollo, de preparar al pais para que las
consecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedan prevenir,
mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximas generaciones9
.
Dentro de los llamados ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, se insiste
en un desarrollo institucional, en la adaptación al cambio climático, en la gestión del
desarrollo sostenible y en una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental sea una
prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio de
equidad para con las generaciones futuras. Se insiste en un Estado que abogue por el
desarrollo sostenible, que anteceda y prepare a la sociedad para enfrentar las
consecuencias del cambio climático.
Algunos de los principales aportes del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 en
materia de ordenamiento del territorio son los siguientes:
a. En materia de enfoque del desarrollo regional, señala que un plan de desarrollo
parte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para
17 El Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 fue aprobado medianle la Ley 14S0 de 16 de junio de 201l.
8 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO2010-2014 "Prosperidad para lodos". Tomo 1, Pág. 2l.
, Ob. Cil. Pág. 21.
9

formular políticas públicas y programas acordes con las caracteristicas y
capacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de sus
diversos grupos poblacionales. Desde el punto de vista de la diversidad
regional, natural y medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas
y 105variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales
que afectan la vida humana, el funcionamiento de la economia y el desarrollo
regional. Recuerda que importantes zonas del pais están expuestas a
erupciones volcánicas, terremotos, sequias, inundaciones, deslizamientos, etc.
Los fenómenos naturales que afectan el desarrollo y amenazan la
sustentabilidad tienden a ocurrir con mayor frecuencia e intensidad por efecto
del cambio climático. Para lograr un desarrollo sustentable, recuerda el Plan de
Desarrollo, es necesario articular 105 planes de ordenamiento y gestión
ambiental y en general incorporar la planificación y gestión de desarrollo
territorial, de manera explícita e integral y con visión de largo plazo, previendo la
atención del riesgo por fenómenos naturales, de manera que se reduzcan 105
impactos de amenazas naturales y la magnitud de 105desastres '0.
b. Con relación al tema de lineamientos estratégicos diferenciados, se hace
énfasis en planificación y ordenamiento del uso productivo del suelo a través de
la implementación de estrategias de reconversión del uso del suelo para
aumentar la productividad regional y proteger y restaurar 105ecosistemas, con
especial atención al programa de desarrollo integral para La Mojana y de
Zonificación y Ordenación de la Reserva Forestal Sierra Nevada de Santa
Marta ". Otro lineamiento estratégico diferenciado es la adopción de medidas de
mitigación o reducción del riesgo a 105efectos del cambio climático por aumento
del nivel del mar y erosión costera 12.
Así mismo, se insiste en una articulación subregional y regional de 105 planes
de ordenamiento territorial municipal y en la incorporación de la gestión del
riesgo natural en la planificación, para regular y orientar el aprovechamiento
sostenible de la ecorregión Macizo Colombiano, preservando su potencial
hidrico, controlando las presiones extractivas y propiciando el desarrollo
turístico, considerando 105derechos de 105pueblos índígenas
13
.
c. En el tema de Estrategia de Vivienda y de Ciudades Amables, el Plan Nacional
de Desarrollo plantea como uno de sus objetivos incorporar parámetros de
sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las
10 Ob. Cit. Pág. 27.
11 El Área de influencia de este lineamiento es Bolívar, Sucre, Córdoba, Antioquia, Magdalena y Cesar.
Ob. Ci!. Pág. 41.
12 El Área de influencia de este lineamiento es Atlántico, La Guajira, Magdalena, Bolívar, Córdoba, Sucre,
San Andrés y Providencia. Ob. Cit. Pág. 41.
13 El Área de influencia de este lineamiento es Cauca, Huila y Nariño. Ob. Cit. Pág. 41.
10

•
ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana,
mejoramiento integral de barrios, sistemas de movilidad eficientes y manejo
adecuado de residuos, asi como en la producción de insumos, la prestación de
los servicios públicos domiciliarios y en la construcción de las edificaciones14
.
Asi mismo, se trata de estructurar e implementar intervenciones integrales de
movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial,
apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y no
motorizado, sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros,
articulados con medidas de administración de la demanda y uso del suelo 15.
d. Para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades, el Plan Nacional de
Desarrollo se plantea textualmente continuar apoyando el ajuste a los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT), para la incorporación de la gestión del riesgo,
los procesos de reasentamiento identificados para la atención de la población
afectada por la ola invernal 2010/2011, asi como la ubicada en zonas de alto
riesgo no mitigable y aplicar instrumentos de control urbano. Para dichos
efectos, la Dirección General del Riesgo y el Ministerio (entendemos el de
Vivienda) priorizarán y brindarán apoyo y asistencia técnica a las entidades
territoriales particularmente aquellas con revisión y ajuste del POTo Así mismo,
el Plan Nacional de Desarrollo señala que con el apoyo de las agremiaciones
de profesionales del sector y la academia, se formulará e implementará una
estrategia nacional para la definición y/o aplicación de instrumentos de control
urbano, a través de los cuales se prevenga o mitiguen los impactos generados
por el cambio c1imático'6.
e. En el mismo tema de la sostenibilidad de las ciudades, se plantea también que
el gobierno debe expedir la Política Nacional de Espacio Público, mediante la
cual se apoyará a las entidades territoriales en el fortalecimiento de su
capacidad institucional y administración para la planeación, gestión,
financiación, información y sostenibilidad del espacio público; se generarán
instrumentos para regular su aprovechamiento económico; se promoverán
estándares adecuados de accesibilidad para toda la población y se fortalecerá
el control urbano
17
•
f. El capítulo VI del Plan de Desarrollo reconoce que considerando el acelerado
crecimiento proyectado para el cuatrienio, se espera que se generen presiones
adicionales a las ya existentes sobre el ambiente, lo cual implicaria grandes
14 Ob. Cit. Pág. 303.
15 Ob. Cit. Pág. 303.
16 Ob. Cit. Pág. 304.
17 Ob. Cit. Págs. 304 y 305.
11

transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestión ambiental enfrenta
el reto de asegurar que este crecimiento cumpla con los parámetros de
sostenibilidad. Esto es, cambiar la tendencia de deterioro ambiental, de los
procesos inadecuados de ocupación y uso del territorio y adaptarse a la
variabilidad climática. Asi mismo, desarrollar estrategias de conservación, con
la finalidad de proteger la diversidad biológica y la provisión de los servicios
ecosistémicos que sustentan y contribuyen al bienestar de la sociedad
18
.
g. Se señala, además, que los procesos desordenados de urbanización que se
han generado en muchas regiones del pais han causado transformaciones del
paisaje, pérdida de biodiversidad, reducción del espacio público, disminución de
la calidad del aire, afectación de la oferta y calidad del recurso hídrico,
generación de residuos, pérdida y afectación de la disponibilidad del suelo y
aumento de la vulnerabilidad
19
.
h. Según el Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio, citado en el Plan
Nacional de Desarrollo, existe un amplio reconocimiento sobre la relación
directa que existe entre el deterioro ambiental, el aumento de la pobreza
20
y su
carga desproporcionada sobre los segmentos más vulnerables de la población.
La degradación ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de
cualquier país, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de
problemas asociados a la pobreza, el hambre, la inequidad de género y la
salud, entre otros
2
'.
Para el Banco Mundial, se estima que la degradación ambiental en Colombia
representa pérdidas equivalentes al 3.7 % del PIB; cifra que contempla los
costos asociados con la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria,
los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, los
desastres y la degradación de los suelos y está asociada a un mayor
incremento de las tasa de morbilidad y mortalidad, especialmente entre los más
pobres
22
.
18 Ob. Cit. Págs. 562 y 563.
19 Ob. Cit. Pág. 563.
20 Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-
2014 "Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564.
2121 Melnik et ál., 2005 en MAVDT 2009. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014
"Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564.
22 Banco Mundial, 2007:118. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO2010-2014 "Prosperidad para
todos". Tomo 11, Pág. 564.
12

•
i. A pesar del esfuerzo hecho en los últimos quince años por incorporar la
dimensión ambiental en el ordenamiento territorial del país, destaca el Plan
Nacional de Desarrollo, los resultados son aún incipientes, en razón a que no
existen las suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para
visibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales en el ordenamiento
territorial y municipal y la planificación sectorial. Es el caso de la indefinición de
límites de las zonas de ronda, humedales, páramos, la zonificación y
ordenamiento de las reservas de Ley 2a de 1959, la estructura ecológica
principal y la capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a
escalas generales requerirán con urgencia mayor precisión y su incorporación
en el ordenamiento y la planificación. Adicionalmente, puntualiza el capitulo VI
del Plan, no se han incorporado aún las variables por deterioro ambiental, por
variabilidad climática y por impactos previstos del cambio climático, en los
escenarios prospectivos y en los determinantes de ordenamiento territorial del
pais
23
.
j. En materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan de Desarrollo propone
mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y de las
Corporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación del riesgo
en los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento y
manejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambiental
regional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a
través del Ministerio".
B. Documento Con pes No. 3700. Estrategia Institucional para la Articulación
de Politicas y Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de julio
de 2011.
Se trata de un documento de política que resalta la necesidad del pais de comprender
y actuar frente a este fenómeno como una problemática de desarrollo económico y
social. Busca generar espacios para que los sectores y los territorios integren dicha
problemática dentro de sus procesos de planificación, articular a todos los actores para
hacer un uso adecuado de los recursos, disminuir la exposición y sensibilidad al riesgo,
aumentar la capacidad de respuesta y preparar al pais para que se encamine hacia la
senda del desarrollo sostenible, generando competitividad y eficiencia. La estrategia
reconoce la necesidad urgente de emprender medidas adecuadas de adaptación y
mitigación y establece el marco dentro del cual se generarán25
.
13 Ob.Cit. Pág. 566.
24 Ob.Cit. Pág. 597.
25 Documento Conpes No. 3700. Estrategia Institucional para la Articulación de Políticas y Acciones en
materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de julio de 2011. Págs. 6 y 7.
13

Uno de los objetivos especificos del Documento Conpes es proponer un marco de
coordinación por medio del cual los sectores, los territorios y las comunidades
entiendan el cambio climático como un tema de desarrollo económico y social y por
tanto, integren dicha problemática dentro de sus procesos de planificación e inversión.
Las cuatro estrategias que trabajó el Gobierno Nacional para atacar la problemática del
cambio climático, y que quedaron plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014 "Prosperidad para lodos", son las siguientes:
a. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático - PNACC.
b. La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono - ECDBC.
c. La Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la
Deforestación y la Degradación Forestal en los Paises en Desarrollo y la
Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento
de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo -
ENREDO.
d. La Estrategia de Protección Financiera ante Desastres.
En los términos del Con pes, es necesario crear un arreglo institucional que permita la
inclusión de las variables de cambio climático en la toma de decisiones de las
autoridades, sectores y territorios con el fin de reducir la vulnerabilidad del pais y
contribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible.
Con el ánimo de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEl), el
documento recomienda cinco acciones, que tienen gran impacto en un modelo de
desarrollo del territorio, permeado por cambio climático: (i) disminución de la
deforestación; (ii) disminución de la degradación de los bosques naturales; (iii)
conservación de reservas forestales de carbono; (iv) aumento de las reservas
forestales de carbono y (v) manejo sostenible de los bosques.
C. Ley 1523 de 24 de abril de 2012. Por la cual se adopta la política nacional
de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
La gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de polilicas, estrategias, planes, programas,
regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la
reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explicito de
contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo
sostenible.
14
•

•
Se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la
sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la
calídad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está
intrinsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión
ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva
participación de la población (articulo 1°).
Algunos de los principales aportes que trae la Ley 1523 de 2012 para un eficiente
proceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes:
a. Principio de precaución. Dentro de los principios generales que orientan la
gestión del riesgo sobresale el principio de precaución. Esto quiere decir que
cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los
bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como
resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los
particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de
certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a
prevenir o mitigar la situación de riesgo.
b. Principio de sostenibilidad ambiental. Otro de los principios que consagra la Ley
1523 de 2012 es el de sostenibilidad ambiental. Señala que el desarrollo es
sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e
implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del
desarrollo. El riesgo del desastre se deriva de procesos de uso y ocupación
insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos
naturales y la protección del medio ambiente constituyen caracteristicas
irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de
desastres.
c. Los Alcaldes y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El
articulo 14 de la Ley 1523 de 2012 señala que los alcaldes como jefes de la
administración local representan al Sistema en el Distrito y el municipio. El
alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la
implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio,
incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres
en el área de su jurisdicción.
El parágrafo del articulo, por su parte, señala que los alcaldes y la
administración deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones
estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres,
15

especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo
municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.
d. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres. El articulo 31 de la Ley 1523 señala que las
corporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, como
integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones
establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que las
modifiquen, apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental
en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo
y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión
ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
Su papel es complementario y subsidiario respecto de alcaldias y
gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo
que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio.
e. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y de desarrollo.
El articulo 39 de la Ley 1523 de 2012 dispone que los planes de ordenamiento
territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo
en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en
el diagnóstico biofisico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo de
desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de
riesgo.
El parágrafo del articulo 39 señala que las entidades territoriales en un plazo no
mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la Ley, deberán
revisar y ajustar los planes de ordenamiento del territorio y de desarrollo
municipal y departamental que, estando vigentes, no hayan incluido en su
proceso de formulación la gestión del riesgo.
f. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. El articulo 40 de la Ley
1523 de 2012 señala que los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un
plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la citada
ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y
sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas
y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios
consagrados en dicha ley.
En particular, continúa diciendo el articulo 40, incluirán las previsiones de la Ley
9" de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como
mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento,
16
.•

•
delimitación y tratamiento en las zonas expuestas a amenaza derivada de
fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales,
incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación
del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la
constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la
utilización de los instrumentos juridicos de adquisición y expropiación de
inmuebles que sean necesarios para la reubicación de poblaciones en alto
riesgo, entre otros.
g. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. El articulo 41 de la Ley
1523 de 2012 señala que los organismos de planificación nacionales,
regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las
orientaciones y directrices señalados en el plan de gestión del riesgo y
contemplarán las disposiciones y recomendaciones especificas sobre la
materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de
desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren
las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la
ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de
desastres en cada unidad territorial.
D. Ley 1537 de 24 de junio de 2012. Por la cual se dictan normas tendientes a
facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan
otras disposiciones.
Se trata de un instrumento legislativo que tiene como objeto señalar las competencias,
responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la
confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés
social y proyectos de vivienda de interés prioritario destinados a las familias de
menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, asi como incentivar el sistema
especializado de financiación de vivienda.
Es importante recordar que uno de los elementos fundamentales del plan de
ordenamiento territorial, en los términos de los articulos 1°, 3°, 8°, 13, 16, 91 Y 92, entre
otros, de la Ley 388 de 1997, lo constituye la incorporación del derecho constitucional a
la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, tal como se mencionó en la Circular
No. 023 de 13 de abril de 2010. En la circular se recordó que es función legal y
constitucional del plan de ordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelo
por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita
hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos
domiciliarios. Esto supone, se insistió, en la determinación de sitios adecuados para la
ubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura que tengan
la posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicos de buena
17

calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial incluye la expedición
de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las
cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.
Algunos de los principales aportes que hace la Ley 1537 de 2012 para un eficiente
proceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes:
a. Coordinación entre las entidades nacionales y territoriales. A propósito del tema
de la coordinación que debe existir entre las entidades nacionales y las
territoriales, el ordinal j) del articulo 3° de la Ley 1537 señala que le corresponde
a los entes territoriales municipales y distritales tomar las decisiones que
promuevan la gestión, habilitación, e incorporación del suelo urbano en sus
territorios que permitan el desarrollo de planes de vivienda prioritaria y social, y
garantizará el acceso de estos desarrollos a los servicios públicos, en armonia
con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y la Ley 142 de 1994, en lo
correspondiente.
b. Informe de lotes. El articulo 45 de la Ley 1537 de 2012 señala que los alcaldes
de los municipios y distritos enviarán al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio un informe con el inventario de los predios de propiedad del municipio,
distrito y departamento de propiedad privada, que según el plan de
ordenamiento territorial se localicen en suelo urbano y de expansión urbana y
que se puedan destinar al desarrollo de programas de vivienda de interés
prioritario. La misma obligación la tendrán los Gobernadores respecto a los
predios de propiedad del Departamento.
c. Destinación de suelo para VIS y VIP. El articulo 46 de la citada ley dispone que
los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen o
complementen, de los municipios o distritos con población urbana superior a
100.000 habitantes y municipios localizados en el área de influencia de los
municipios y distritos con población urbana superior a 500.000 habitantes,
conforme los criterios previstos en el parágrafo 1° del articulo 91 de la Ley 388
de 1997, deberán determinar dichos porcentajes, calculados sobre el área útil
residencial del plan parcial o del proyecto urbanistico, tanto en el suelo de
expansión urbana como en suelo urbanizable en el perimetro urbano. Se
menciona, también, que el porcentaje mínimo de suelo sobre área útil
residencial del plan parcial o del proyecto urbanistico en predios con tratamiento
de desarrollo en suelo urbano y de expansión urbana para VIP es del 20%.
d. Incorporación transitoria del suelo rural. suburbano y expansión urbana al
perimetro urbano. El articulo 47 de la Ley 1537 señala que, con el fin de
garantizar el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria
18
•

•
durante el período constitucional de las administraciones municipales y
distritales comprendido entre los años 2012 y 2016, Y por una sola vez, los
municipios y distritos podrán, a iniciativa del alcalde, incorporar al perímetro
urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de
expansión urbana requeridos para el desarrollo y construcción de vivienda de
interés social y vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste del Plan de
Ordenamiento Territorial, que será sometido a aprobación directa del concejo
municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y
consulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.
Para lograr dicha incorporación, dice el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 que
se deben cumplir las siguientes condiciones:
• Los predios deben tener conexión o disponibilidad inmediata de servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y
que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de
movilidad existentes en el municipio o distrito.
• Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos al
régimen de construcción prioritaria de que trata el artículo 52 y
subsiguientes de la Ley 388 de 1997. Se aplicarán normas de
tratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial ni
de otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación.
• Los predios incorporados no podrán colindar ni estar ubicados al interior
de áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreas
del sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal,
áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica,
ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos de
que trata el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyo
desarrollo se haya restringido en virtud de la concertación ambiental que
fundamentó la adopción del plan de ordenamiento territorial vigente.
• Los predios incorporados quedarán sometidos al régimen de desarrollo y
construcción prioritaria, de que tratan los artículos 52 y subsiguientes de
la Ley 388 de 1997.
• Aquellos munícipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados
rurales (corregimientos y veredas), que estén incluidos en una de las
siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2" de 1959, podrán
presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud
de sustracción rápida y expedita para los lotes que se destinen a
vivienda de interés social (VIS) y vivienda de interés prioritario (VIP),
para lo cual se expedirá por parte del Ministerio las resoluciones
correspondientes.
19

Además de los instrumentos previstos en la ley, continúa diciendo el articulo 47,
a iniciativa del alcalde municipal o distrital, se podrá modificar el uso del suelo
de los predios localizados al interior del perímetro urbano de expansión urbana,
que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés
prioritario, mediante el ajuste excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial.
Dicho ajuste se someterá a aprobación directa del concejo municipal o distrital,
sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en
la Ley 388 de 1997, o mediante la expedición de decretos por parte de la
autoridad municipal o distrital respectiva, cuando el Plan de Ordenamiento
Territorial contemple la autorización para el efecto. Estos predios quedarán
sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que trata el
articulo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997.
e. Concertaciones ambientales ante las Corporaciones Autónomas Regionales. Al
respecto, el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012 señala que, sin perjuicio de las
reglas contenidas en las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, en la etapa de
concertación de los asuntos ambientales para la adopción, ajuste o modificación
de esquemas básicos de ordenamiento territorial, planes básicos de
ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y planes parciales,
las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales
correspondientes, sólo podrán presentar observaciones de carácter
exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio,
las cuales deberán estar técnicamente sustentadas. Dichas observaciones
podrán ser objetadas por las autoridades municipales. No hacen parte de los
asuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas o
estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales. Durante
la etapa de concertación, las Corporaciones Autónomas Regionales o
autoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actos
administrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a
su consideración.
E. Decreto Ley 0019 de 2012. Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.
Este decreto antitrámites también se ocupa parcialmente de los planes de
ordenamiento territorial, en dos aspectos. En primer lugar, respecto de la incorporación
de la gestión del riesgo en la revisíón de los planes de ordenamiento territorial y, en
segundo lugar, con relación al modo de resolver las inconsistencias entre lo señalado
en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial.
Los temas son los siguientes:
20

a. Incorporación de la gestión del riesgo en la revlslon de los planes de
ordenamiento territorial. El artículo 189 del Decreto 019 de 2012 señala que
con el fin de promover medidas para la sostenibilidad ambiental del territorio,
sólo procederá la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo del plan
de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de ordenamiento
territorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las áreas de
amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo,
además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación, la
cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacional
reglamentará las condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta la
denominación de los planes de ordenamíento territorial establecida en el
artículo 9° de la Ley 388 de 1997.
b. Modo de resolver las inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo gue
adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial. El artículo 190
del Decreto 019 de 2012 señala que cuando existan inconsistencias entre lo
señalado en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su
cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el texto del acuerdo y
corresponderá al alcalde municipal o distrital, o la entidad delegada para el
efecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre que no impliquen
modificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial.
En el acto administrativo que realice la precisión cartográfica se definirán, con
fundamento en las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial y sus
reglamentaciones, las normas urbanísticas aplicables al área objeto de la
precisión. Una vez expedido el acto administrativo, el mismo deberá ser
registrado en todos los planos de la cartografía oficial del correspondiente plan
y sus instrumentos reglamentarios y complementarios. Esta norma también será
aplicable para precisar la cartografía oficial cuando los estudios de detalle
permitan determinar con mayor exactitud las condiciones juridicas, físicas,
geológicas y morfológicas de los terrenos.
F. Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios. Julio 06 de 2012.
Se trata de una herramienta legíslatíva que tíene por objeto modernizar la normatíva
relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a los
municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para cumplir sus
competencias y funciones.
Para los efectos de apoyar el proceso de ordenamiento territorial, son varios los
aportes que trae la Ley 1551 de 2012.
21

a. Sostenibilidad. En materia de sostenibilidad, el artículo 4° de la citada ley (que
adiciona el artículo 5° de la Ley 136 de 1994), señala que el munícipio, como
entidad territorial, en concurso con la Nación y el departamento, buscará las
adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones
tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social, propiciando
el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y
beneficios de desarrollo, buscando reducir los desequilibrios, haciendo énfasis
en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios
ecosistémicos.
b. Planes de desarrollo municipal. En materia de funciones de los municipios, el
numeral 2° del artículo 3° dispone que les corresponde elaborar los planes de
desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental,
los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las
visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los
grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta
los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras
Rurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para el ordenamiento y uso eficiente
del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según lo disponga la ley orgánica
de la materia.
c. Promover el desarrollo del territorio. El numeral 3° del articulo 3° de la Ley 1551
de 2012 señala que corresponde a los municipios promover el desarrollo de su
territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Por lo
anterior, deben tenerse en cuenta los planes de vida de los pueblos y
comunidades indígenas, así como los planes de desarrollo comunal que tengan
los respectivos organismos de acción comunal.
d. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial. El numeral 9° del
artículo 3° de la Ley 1551 dispone que corresponde a los municipios formular y
adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera
especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de
acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la
UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde,
además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial
serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12
años.
22

•
e. Manejo adecuado de los recursos naturales y del ambiente. El numeral 10° del
citado articulo 3° señala que corresponde, también, a los municipios velar por el
adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con
lo que dispongan la Constitución Política y la ley.
f. Cooperación fronteriza. El numeral 13 del articulo 3° señala que los municipios
fronterizos tienen la posibilidad de celebrar Convenios con entidades
territoriales Iimitrofes del mismo nivel y de países vecinos, para el fomento de la
convivencia y la seguridad ciudadana, el desarrollo económico y comunitario, la
prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.
4. Reflexiones finales.
La ordenación del territorio, recuerda RINCÓN CÓRDOBA, encuentra en los Planes de
Ordenamiento Territorial, el mejor instrumento para precisar de forma detallada la
distribución de la población, la delimitación de espacios necesarios para vias públicas,
redes de servicios públicos e infraestructuras indispensables para el crecimiento
económico y social26
•
Como se ha visto a lo largo del presente documento, durante los dos últimos años se
ha modificado sustancialmente el marco juridico aplicable al ordenamiento del territorio.
Al margen de dichas modificaciones, es importante que las entidades destinatarias de
la presente circular tengan en cuenta todas las determinantes ambientales
consagradas en la normatividad vigente, algunas de las cuales están incluidas en este
documento. Esto quiere decir que las herramientas aqui consignadas constituyen
apenas un insumo pedagógico y de orientación para aquellos funcionarios que tienen
la responsabilidad de planificar el ordenamiento territorial de los municipios.
Algunos de los principales aportes que ha traido ese nuevo marco normativo, son los
siguientes:
a. Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en la elaboración y adopción de
los planes y esquemas de ordenamiento territorial, los municipios y distritos
deberán tener en cuenta, como determinantes de superior jerarquia, las
relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos
naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Entre dichas
determinantes, se recuerda, se encuentran las normas y reglamentos expedidos
" JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Planes de ordenamiento territorial, propiedad y media ambiente,
Derecho Urbanístico No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 63 y 64.
23

por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobre
conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y
funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques y las reservas
forestales nacionales, entre otras.
b. Como se mencionó a propósito de la expedición de la Circular N. 023 del 13 de
abril de 2010, del Despacho del Procurador General de la Nación, en sede
preventiva se llamó la atención de las entidades territoriales y de las
autoridades ambientales para que al momento de la elaboración, revisión,
ajuste o actualización de los modelos de ordenamiento territorial se tuvieran en
cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:
o El conocimiento pleno del territorio.
o Se trata de buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes.
o Debe propenderse por un modelo para la conservación y protección del
medio ambiente y de los recursos naturales.
o Deben redoblarse esfuerzos en materia de prevención de amenazas y
de riesgos naturales.
o Es importante el señalamiento y localización de infraestructuras básicas.
o Debe tenerse en cuenta la existencia de áreas protegidas del orden
nacional, regional y local, en terrenos del municipio.
o Esta es la oportunidad para revisar y actualizar un sistema tecnificado de
zonificación del suelo del municipio.
o Es fundamental tener en cuenta la presencia de las cuencas
hidrográficas que tiene la región.
o Es función del plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos
idóneos para la defensa y preservación del patrimonio ecológico del
municipio.
o Se debe promover un nuevo modelo de espacios verdes para el
municipio.
o También es función del plan de ordenamiento territorial garantizar el
derecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicos
domiciliarios.
o Debe promoverse un modelo de planificación y de coordinación
interestatal.
o Así mismo, deben formularse estrategias para evitar la degradación de
los suelos.
o y aprovechar la oportunidad para promover la adopción de un nuevo
modelo de desarrollo para el municipio.
24
"
.•.

.. •
c. Como se ha venido insistiendo a lo largo de este documento, es necesario
llamar la atención de las administraciones municipales para que tengan en
cuenta que el cambio climático ha hecho presencia en el país, y que dicho
fenómeno ambiental así como el riesgo por la ocurrencia de desastres deben
ser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar los planes
de ordenamiento del territorio en el país. Se trata de preparar al pais para que
las consecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedan
prevenir, mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximas
generaciones.
d. Para lograr un verdadero y eficaz modelo de desarrollo sostenible para los
municipios y el pais en general, el Plan Nacional de Desarrollo recuerda que es
necesario articular los planes de ordenamiento y gestión ambiental e incorporar
la planificación y la gestión de desarrollo territorial, de manera explícita e
integral y con visión de largo plazo, previendo la atención del riesgo por
fenómenos naturales, de manera que se reduzcan los impactos de amenazas
naturales y la magnitud de los desastres.
e. Como ya se mencionó, en materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan de
Desarrollo propone mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y
de las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación del
riesgo en los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento y
manejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambiental
regional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a
través del Ministerio.
f. Para el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, es necesario
promover un marco de coordinación por medio del cual los sectores, los
territorios y las comunidades entiendan el cambio climático como un tema de
desarrollo económico y social y por tanto, integren dicha problemática dentro de
sus procesos de planificación e inversión. Es fundamental crear un arreglo
institucional que permita la inclusión de las variables de cambio climático en la
toma de decisiones de las autoridades, sectores y territorios con el fin de reducir
la vulnerabilidad del país y contribuir a un escenario futuro de desarrollo
económico sostenible.
g. En los términos de la Ley 1532 de 24 de abril de 2012 (Por la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones),
la gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias,
25

planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de
desastres, con el propósito explicito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la
calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Se constituye en una
política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad
territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las
poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente
asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental
territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación
de la población.
h. Debe tenerse presente que los alcaldes y la administración deberán integrar en
la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en
materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los
planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás
instrumentos de gestión pública.
i. Las corporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, como
integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones
establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que las
modifiquen, tienen la función de apoyar a las entidades territoriales de su
jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y
la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de
cuencas, de gestíón ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Su
papel es complementario y subsidiario respecto de alcaldías y gobernaciones, y
estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden
a la sostenibilidad ambiental del territorio.
k. Se debe tener presente, también, que los planes de ordenamiento territorial, de
manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los
diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del ríesgo en el
diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo de
desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de
riesgo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a
la fecha en que se haya sancionado la Ley 1523 de 2012 (es decir, el 24 de
abril de 2012), deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento del
territorio y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no
hayan incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo.
1. En el Decreto Ley 0019 de 2012 (Por el cual se dictan normas para suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública), se señala que con el fin de promover medidas para la
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..••
sostenibilidad ambiental del territorio, sólo procederá la reVISlon de los
contenidos de mediano y largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la
expedición del nuevo plan de ordenamiento territorial cuando se garantice la
delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación y
zonificación de las áreas con condiciones de riesgo, además de la
determinación de las medidas especificas para su mitigación, la cual deberá
incluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará
las condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de los
planes de ordenamiento territorial establecida en el artículo 9° de la Ley 388 de
1997. Por otro lado, se dispone también en el mismo decreto que cuando
existan inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo que adopta el plan de
ordenamiento territorial y su cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el
texto del acuerdo y corresponderá al alcalde municipal o dístrital, o la entídad
delegada para el efecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre que
no impliquen modificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial.
m. La Ley 1551 de 2012, por su parte, señala que corresponde a los municipios
fo'rmular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de
manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y
rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos
definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural.
Les corresponde, además, optimizar los usos de las tierras disponibles y
coordinar los planes sectoriales en armonía con las politicas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento
Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital
cada 12 años.
Como se puede analizar, el marco jurídico vigente para el ordenamiento territoríal en
Colombia es amplio y detallado. La Ley 9" de 1989, la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de
1997 y sus decretos reglamentarios, entre otros, marcaron la pauta por un amplio
período. Para los últimos años se valora el esfuerzo realizado por el Ejecutivo y por la
Rama Legislativa para dotar al país de herramientas legales y reglamentarías que
atiendan la realidad ambiental del país, y que promuevan la incorporación de
determinantes ambientales en el modelo de ordenamiento del territorio.
Es en este marco de referencia que se promueve la presente comunicacíón de carácter
preventivo, con el objetivo de apoyar a los alcaldes municipales y distritales y a las
corporaciones autónomas regionales, en ese ejercicio de incorporación de la variable
ambiental en los modelos de ordenamiento del territorio.
Hoy el marco normativo para el ejercicio de la función pública del ordenamiento del
territorío se ha enriquecido con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de
2011), con el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, con el Decreto Ley
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r-- --
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019 de 2012, con la Ley 1523 de 2012, con la Ley 1537 de 2012, y con la Ley 1551 de
2012, sólo por mencionar algunas de las normas que tienen que ver con el proceso de
actualización de los planes de ordenamiento del territorio en el pais.
En razón de lo anterior, se formula un llamado a los Alcaldes Municipales y Distritales,
a los Concejos Municipales y Distritales, a las Corporaciones Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible, asi como a las autoridades ambientales urbanas, para que
promuevan organizadamente la incorporación de la variable ambiental en los planes de
ordenamiento territorial de los municipios, en los términos de sus competencias, y
conforme el marco normativo que es aplicable.
De acuerdo con lo establecido en el articulo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código
Disciplinario Único), se recuerda que constituye FALTA GRAVISIMA, sancionable
hasta con la destitución del funcionario del respectivo cargo e inhabilidad general para
ejercer cargos públicos hasta por 20 años, el incumplimiento de los deberes
funcionales del servidor público.
Atentamente,
¿::::.' .
OSeAR DARI~A NAVAS
procurad~egadO
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1

SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012
JUAN GABRIEL UR1BE :MINISTRO DE AMBIERTE
MINISTERIO AMBIENTE VIVIENDA DESAR TERRI
CALLE 37 N.B - 40 - DESARROLLO SOSTENIBLE
D.C. (BOGOTA)
SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012
FERNANDOCARRILLO :MINISTRO DEL INTERIO
MINISTERIO DEL INTERIOR
CARRERA 8 NO. 12 B-31
D.C. (BOGOTA)
SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012
ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCON :DIRECTOR GENERAL
CORPIlRACIOH AUTOHOMAREGIONAL CUHDIHWR
CARRERA 7 N.36-45 - C.A.R.
D.C. !BOGOTAl
SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012
JUAN ANTONIO HIETO ESCALAIITE : DIRECTOR DISTRITAL
ALCALDIA MAYORDE BOGOTA
AVENIDA CARACAS H.54-38 - SECRETARIA DEL MEOIO AMBIENTE
D.C. (BOGOTA)
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