Presentación hecha en Santa Fe, Argentina, marzo 2016 en la conferencia “Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina”

1. Federalismo, organización del Estado
e instituciones intergubernamentales
en Canadá
Presentación de David Péloquin en la conferencia
“Desafíos institucionales y económicos en países federales:
Los casos de Canadá y Argentina”
Embajada de Canadá en Argentina y Fundación Dos Siglos, en cooperación con
la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) e Instituciones Regionales
Santa Fe, 29 al 31 de Marzo de 2016

2. Plan de la presentación
¿Competencia y/o cooperación?
El marco constitucional
La evolución del intergubernamentalismo
¿Lecciones para otros?
1
2
3
4

3. ¿Competencia y/o cooperación?
1

4.  Mucha literatura en Canadá trata de la existencia, de las ventajas y
de los retos de la competencia entre niveles de gobierno:
 estos no son “dictadores benévolas”, sino son organismos complejos que
persiguen una amalgama de intereses privados y públicos
 pues: para los ciudadanos, una multitud de prestadores de servicios públicos
(y de competidores para su lealtad) puede ser ventajoso como fuente de
“frenos y contrapesos”
 sin embargo: los ciudadanos quieren también orden, transparencia y armonía
intergubernamental (como bienes públicos en sí mismos)
La competencia intergubernamental en Canadá
y la dinámica de la cooperación
4

5.  No hay contradicción entre:
 una dinámica competitiva subyacente entre poderes gubernamentales
 el fenómeno muy observado de gobiernos que cooperan en el interés público
 Sin embargo, esto resultado feliz – de (otro tipo de) “mano invisible” –
depende crucialmente:
 de un alto grado de autonomía política ejercida por dos o más niveles de
gobierno que se solapan (es decir, sin encarcelarlos en una “trampa de
decisión conjunta”)
 de un electorado informado (apoyado por medios de comunicación y
“académicos públicos” motivados) que son capaces y dispuestos (aun ávidos)
de exigir rendiciones de cuentas de sus gobiernos
No existe necesariamente contradicción
entre competencia and cooperación…
5

6. Provinciales y
municipales
Federales
0 50 100 150 200 250 300 350
CAD en miles
de millones
Partidas de gasto que se solapan
… pero hay una necesidad clara de manejar eventuales
enredos problemáticos en sus políticas de gastos
Policía y
protección
Servicio de
la deuda
Defensa y
extranjero
Transferencias a
otros gobiernos
Servicio de
la deuda
Otros
Apoyo a la renta
y servicios
sociales
Apoyo a la
industria
Medio ambiente
Enseñanza
y búsqueda
científica
Salud
Transporte y
comunicación
6

7. Campos fiscales con ocupación conjunta
Provinciales y
municipales
Federales
0 50 100 150 200 250 300 350
CAD en miles
de millones
Impuestos sobre
la propiedad
Transferencias
federales
Otros
Ingresos de
recursos y
de inversiones
Tarifas a
usuarios
Impuestos
sobre nómina
Impuestos
sobre las
impresas
Impuestos
sobre venta
y consumo
Impuestos
sobre la renta
… además de enredos fiscales (visto el alto grado
de ocupación conjunta de campos fiscales)
7

8. • Interacción del código penal (federal) con la
administración (provincial) de justicia
• Efectos colaterales del seguro de empleo (federal)
sobre las prestaciones (provinciales) de ayuda social
• Interacción de la reglamentación bancaria (federal)
con la (provincial) de valores bursátiles
• Numerosos otros campos de reglamentación (por ej.,
medio ambiente, salud), más política presupuestaria y
endeudamiento pública
…pero amplios casos de poderes
“entretejidos” de hecho
(es decir, los donde hay importantes
efectos colaterales mutuales)
Muy pocos ejemplos de poderes
formalmente “coordinados”
• Planes públicos de pensiones contributivas
• Agricultura
• Inmigración y asentamiento de inmigrantes
Pocos ejemplos de poderes
legislativos formalmente
concurrentes
8
… y retos constantes de coordinación
legislativa y reglamentaria entre gobiernos

9. ¿Competencia y/o cooperación?
1
El marco constitucional
2

10. 10
Poderes legislativos federales
Poder general de legislar “la Paz, el Orden y el buen Gobierno” y poderes enumerados sobre:
• las funciones generales de gobierno (por ej., la deuda y la propiedad públicos federales)
• la recaudación de ingresos (“por cualquier modo o sistema de impuestos”)
• el derecho penal y penitenciario
• la defensa nacional
• el transporte transfronterizo y asuntos relacionados (incluidos navegación, comercio marítimo, faros, transbordadores
interprovinciales, ferrocarriles, canales y – por interpretación jurisprudencial ulterior – telecomunicaciones)
• la regulación del comercio y de industrias, incluidos: pesca, agricultura (concurrentemente con las provincias, pero con
primacía federal), moneda y bancos, pesos y medidas, patentes y derechos de autor, quiebra e insolvencia)
• los servicios postales
• la inmigración (concurrentemente con las provincias, pero con primacía federal), naturalización, matrimonio y divorcio
• los censos y las estadísticas
• los “Indios” y “tierras reservadas para los Indios”
• algunos programas sociales, por ej.: el seguro del desempleo (desde 1944), las pensiones contributivas (desde 1964 y
concurrentemente con las provincias, pero con primacía provincial), la cuarentena y el salud público nacional
Nota: Los poderes residuales son in principio atribuidos al parlamento federal
La Ley constitucional de 1867 prevé poderes legislativos
federales y provinciales en “compartimientos estancos”

11. 11
Poderes legislativos provinciales
Poderes enumerados sobre:
• las funciones generales de gobierno (por ej., la deuda y la propiedad públicos provinciales, incluidos las tierras públicas y los
recursos naturales que éstas contienen, además de las obras públicas locales)
• los impuestos directos dentro de la provincia (aunque éstos hayan sido interpretados muy ampliamente por los tribunales)
• las sanciones, multas y detenciones no penales con el fin de hacer cumplir las leyes provinciales
• la administración de justicia, incluidos los tribunales provinciales civiles y penales, además de los cárceles
• los servicios de salud (incluidos los hospitales)
• la enseñanza
• las autoridades e instituciones municipales
• la regulación del comercio y de la industria (por ej., constitución y concesión de licencias de empresas)
• las celebraciones del matrimonio
• el derecho privado, incluidos la propiedad y los derechos civiles
• “todos asuntos de natura local o privada” (que la jurisprudencia ha transformado en poder residual de hecho)
La Ley constitucional de 1867 prevé poderes legislativos
federales y provinciales en “compartimientos estancos”

12. La constitución de Canadá contiene disposiciones mínimas
sobre la gestión de las relaciones intergubernamentales
12
 Al inicio, el Senado de Canadá había sido descrito como una
“Cámara de las regiones”
 Sin embargo, como fue el caso en muchas otras federaciones (por ej., EE-UU,
Australia), no resultaron las cosas así
 En realidad, cada vez más se ha convertido en secunda cámara partidista
(aunque una rara, ya que sigue siendo designada, no elegida)
 De hecho, la Constitución hace la Corte Suprema el árbitro último de
conflictos intergubernamentales
 Sin embargo, el ejecutivo federal designa a todos los miembros de
ambas instituciones
…típicamente sin consultar a las provincias formal o informalmente

13. La “vida separada” de los niveles de gobierno agrava la falta
de participación provincial en las instituciones federales
13
 A la diferencia de otros países, en muchas provincias los diputados (y
más aún sus funcionarios no elegidos) no suelen pasar de la esfera
provincial a la federal
… ya que, entre otros, las provincias son en muchos aspectos el nivel “senior” de
gobierno con agendas de política pública muy importantes para los ciudadanos
 Además, los partidos políticos en Canadá sirvan menos como
“puentes” (entre niveles) que sus equivalentes al extranjero
 Aunque los consejos federales de ministros suelen contener miembros
de cada provincia, a menudo se considera que carecen una buena
comprensión de los intereses y capacidades de gobiernos provinciales

14. 2 El marco constitucional
¿Competencia y/o cooperación?
1
La evolución del intergubernamentalismo
3

15.  Conveniencia / necesidad permanente que los gobiernos federales y
provinciales coordinen y armonicen el ejercicio de sus poderes:
 para legislar o regular los comportamientos – donde el poder estatal sobre los
ciudadanos es más fuerte
 para imponer impuestos – donde el poder estatal para obligar a los ciudadanos
es muy grande también (así como la necesidad de minimizar sus costos de
cumplimiento relacionados)
 para gastar – donde el poder para obligar es ausente (aunque todavía queda la
necesidad de evitar toda confusión por parte de los ciudadanos y asegurar que
los gastos gubernamentales sean eficaces)
 para endeudarse – ya que la calificación crediticia de un gobierno puede
repercutir sobre las de otros gobiernos (y de ciudadanos y empresas)
El manejo de enredos intergubernamentales en Canadá
constituye un reto en evolución constante
15

16.  En la mayor parte de las áreas de políticas, los ministros y
funcionarios federales y provinciales se reúnen con regularidad:
 numerosos comités federales-provinciales permanentes y especiales se reúnen
(a menudo varias veces por año) para discutir áreas de interés común
 Por su gran resonancia, las reuniones sobre temas presupuestarios y
relacionados (por ej., políticas de financiación federal de servicios de
salud) suscitan controversias particulares:
 son frecuentes las tensiones tanto federales-provinciales como interprovinciales
 a veces, estos temas aún han tenido que ser tratadas por reuniones de primeros
ministros (federal y provinciales)
16
Estructuras complejas de “federalismo ejecutivo”
han evolucionado para manejar estos enredos

17. Reuniones
Ministeriales
Reuniones de Primeros Ministros
(RPM) tienen alto perfil pero
son menos frecuentes
“Mesas sectoriales” (de perfil
más bajo) a niveles Ministerial
y de funcionarios se reúnen
más frecuentemente para
compartir información y
tratar de retos comunes
Reuniones
de funcionarios
17
Estructuras complejas de “federalismo ejecutivo”
han evolucionado para manejar estos enredos
RPM

18. Cada vez más desde unos años, el perfil de la
coordinación interprovincial ha crecido mucho …
 Salvo en áreas de competencia provincial exclusiva (por ej., la
enseñanza), la historia de reuniones intergubernamentales
típicamente había ocasionado:
 la participación de ambos gobiernos federal y provinciales
 los participantes federales en el papel de presidente (es decir que asumían
tanto la función de secretariado como la de definir la agenda)
 Desde el medio de los años 1990, las provincias se han reunido
cada vez más para planear su estrategia antes de reuniones
federales-provinciales
… sobre todo las que trataban de financiación y otros temas de alto perfil
18

19. … y se ha hecho más formalizado en tanto que
“Consejo de la Federación”
 Aunque las reuniones federales-provinciales suelen tener perfiles
más altos, el perfil de la serie de reuniones de larga data entre
primeros ministros provinciales está creciendo:
 estas reuniones se habían producido de vez en cuando desde los años 1880 y
tienen lugar por lo menos cada año desde 1960 (con una rotación anual de su
presidencia entre las provincias)
 en 2003, se han formalizado más, dotándose de un secretariado permanente
… y renombrándose “Consejo de la Federación” (aun si el gobierno federal
no participa en ello)
 Cada vez más desde unos años, el Consejo de la Federación ha
definido la agenda de la política pública en Canadá
19

20.  Una “repartición natural” de papeles y responsabilidades que refleja:
 una dinámica de “pionero” y de “seguir al líder”
 la aversión del público a los solapamientos y duplicaciones malgastadores
 Intercambios regulares de información y reuniones de primeros
ministros, ministros y funcionarios
 Centenas de acuerdos reales sobre varios asuntos específicos
 Unas “reglas del juego” semicodificadas (por ej., el “Acuerdo marco
sobre la unión social” de 1999)
 Algunos ejemplos de toma de decisiones conjuntas y muy
formalizadas (por ej., sobre el Plan de pensiones de Canadá)
20
La coordinación intergubernamental no se limita a
acuerdos formales, sino ha englobado más ampliamente:

21. Competencias “fijas” en el ámbito constitucional
Formas principales
de cooperación
Atributos de la
competencia
Ejemplo(s)
Intercambio informal de información,
consultaciones y coordinación
“Paralelas”
(con efectos
colaterales mutuales)
Seguro de empleo /
asistencia social; la mayoría
de asuntos reglamentarios
Intercambio informal de información,
consultaciones y coordinación
“Coordinadas”
Ley penal /
administración de justicia
Toma de decisiones conjunta (PPC)
y coordinación informal (PPQ)
“Concurrentes”
Planes públicos de
pensiones contributivas
(PPC/PPQ)
21
… con diferentes formas de cooperación según las políticas:

22. Formas principales
de cooperación
Atributos de la
competencia
Ejemplo(s)
Acuerdos formales
de armonización fiscal;
“pionero” y “seguir al líder”
Poder para
imponer impuestos
Maneja de campos fiscales
con ocupación conjunta
Transferencias federales para fines
específicos (con pocas condiciones);
compromisos no vinculantes;
“pionero” y “seguir al líder”
Poder para
gastar
La mayoría de programas
importantes (por ej., salud;
enseñanza; apoda a la
renta; apoyo a la industria)
22
… con diferentes formas de cooperación según las políticas:
Competencias “fluidas” en el ámbito constitucional

23. … y según la ventaja comparativa de los gobiernos
“Pilares” de política
financiados por el Estado
(muy subvencionados)
Apoyo a
la renta
por ej.:
pensiones,
asistencia social
Ninguna
ventaja
clara
Servicios y
prestaciones
en especie
por ej.:
enseñanza,
servicios de salud
Ventaja
provincial
clara
Pilares de política de
“facilitación de la autoayuda”
(no o poco subvencionados)
Ahorros con
asistencia
fiscal
por ej.: planes
de ahorros
para jubilación
Ventaja
federal
importante
Seguro
financiado
por primas
por ej.: PPC,
seguro de
desempleo
Ventaja
federal
modesta
Préstamo
directo o
asistido
por ej.:
préstamos
estudiantiles
Ventaja
federal
modesta
23

24. La evolución del intergubernamentalismo
3
2 El marco constitucional
¿Lecciones para otros?
4
¿Competencia y/o cooperación?
1

25. Conclusiones principales
 Los marcos estáticos (por ej., constitucionales) a menudo imparten
orientaciones y perspectivas limitadas sobre la dinámica de las
relaciones intergubernamentales
 La cooperación entre niveles de gobierno no niega la realidad de la
competencia entre ellos…
… y incluso puede ser la indicación de una dinámica de competencia sana entre
“empresarios de política pública” muy autónomos
 La cooperación intergubernamental no implica una “toma de
decisiones conjunta” y puede tomar muchas formas alternativas
 Los gobiernos deben centrarse en lo que hacen mejor (su “ventaja
comparativa”) – aun sabiendo que ésta evoluciona con el tiempo
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