Este documento presenta un panorama general de las políticas migratorias laborales y la gobernabilidad migratoria en países de origen. Explica que los gobiernos deben implementar estructuras para organizar una migración laboral ordenada, como establecer normas para contratos de trabajo y regular agencias de reclutamiento. También presenta el caso de Filipinas y cómo ha creado estructuras para gestionar la migración laboral, como promover el empleo a través de mercadeo internacional y manejo de la oferta laboral.

1. Introducción al concepto de la
gobernabilidad migratoria laboral en
países de origen: políticas y estructuras
William Mejía Ochoa
Red ALMA MATER
Colaborador externo MIGRANDINA – OIT
Curso Subregional Migraciones Laborales Internacionales
Proyecto MIGRANDINA, Quito, diciembre de 2009
Presentación elaborada a partir del Módulo 2 del documento en proceso de traducción y
adaptación por parte del Programa MIGRANDINA:
ILO International Migration Programme and Subregional Office for East Asia. Labour
migration policy and management: Training materials. Bangkok, International
Labour Office, 2005.

2. Pretensión
Presentar un panorama general de la importancia y
objetivos de las políticas migratorias laborales,
identificando los tipos de ellas, así como las
funciones y estructuras que los gobiernos deben
implementar para organizar una migración laboral
ordenada; y presentar los temas y circunstancias
que los países de origen enfrentan normalmente en
la regulación del reclutamiento laboral. Se
presentará el caso de gestión laboral filipino y las
estructuras básicas que se han creado para ella.

3. A. Aspectos generales

4. Precisión conveniente
• Antes de la aparición de los Estados-nación, no tenía
ningún significado a lo que nos referimos hoy como
política de migración
• La capacidad de las personas para desplazarse pasó
a depender del Estado al que pertenecían y de los
Estados a donde se quería llegar y la ciudadanía se
convirtió en medio de exclusión o inclusión
• La justificación básica para la política migratoria
llegó a ser la necesidad de proteger el interés de
quienes pertenecen al Estado, de los “nacionales”

5. Distintas consideraciones sobre los
aspectos a proteger, dependiendo si se
mira la inmigración o la emigración
• Algunos argumentan que la política de migración debe ser
concebida como un filtro, permitiendo sólo el acceso de los
extranjeros que puedan contribuir más al bienestar del país,
tales como artistas y científicos y manteniendo el resto fuera.
• Otros argumentan que la política de migración debe servir
para resolver problemas en el equilibrio del mercado laboral y
esto puede significar incremento de la oferta de los
trabajadores dispuestos a realizar trabajos peligrosos o
serviles.
• Por otra parte, para muchos países con excedentes de fuerza
de trabajo, la política de migración está encaminada a la
protección de los derechos y bienestar de sus ciudadanos al
establecerse o trabajar en países extranjeros.

6. Los objetivos de la política migratoria y su
importancia varían de un país a otro
• En algunos países, ha sido núcleo de la construcción nacional, como en
Estados Unidos, Canadá y Australia, donde, en cierto momento, se vio la
migración como una forma de enriquecer la construcción cultural del país o
de introducir nuevas energías creativas para mantener el crecimiento
• También puede pretender un equilibrio étnico (como la política de
“Australia blanca” abandonada a principios del decenio de 1970),
• O puede buscar reunificar personas separadas por guerras o reubicación
forzosa, como ocurrió con el envío de rusos a Asia Central durante el
régimen de Stalin.
• En otros países, la política migratoria puede considerarse simplemente
como un instrumento para atender las necesidades de la economía, como
las demandas de trabajadores en períodos pico de la actividad constructora.

7. Generalmente implican negociación
Las políticas públicas casi siempre surgen de
la negociación y compromisos entre
diferentes grupos que tienen conflictos de
intereses.
Las políticas de migración no son ninguna
excepción.
Son modeladas balanceando diferentes
intereses y, a veces, objetivos contradictorios

8. B. Elementos de una política de
migración adecuada en países
de origen. Ejemplos

9. Coherencia:
Ofrecer internamente lo que se
reclama en el exterior
• Una política encaminada a proteger
a los trabajadores contra la
explotación en el exterior no es
coherente con la ausencia de
políticas similares en casa

10. Transparencia:
Revelar claramente los objetivos y
posibilitar el examen público de la
implementación de las acciones
tendientes a lograrlos
• Una política para fomentar la contratación
más responsable no es transparente si las
licencias para reclutar se emiten
libremente, sin tener en cuenta la
capacidad técnica y financiera, ni los
antecedentes de quienes van a hacer la
intermediación laboral

11. Amplio apoyo público:
aprovechar el amplio margen para la
negociación de compromisos razonables
entre los interesados y la opinión pública en
general
• La falta de transparencia de una política
a menudo revela carencia de esfuerzos
anteriores, o el fracaso de ellos, para
ganar la aceptación del electorado

12. Buena gobernanza, cuyas ideas clave son simples:
Contar con políticas basadas en el respeto de los
derechos humanos y laborales fundamentales
Tener la legislación apropiada para apoyarlas, junto
con los recursos financieros y técnicos necesarios y
una eficaz y eficiente maquinaria administrativa
para la aplicación
• Un Gobierno puede reclamar hacer todo lo posible para
proteger a los trabajadores que viajan al extranjero, pero
sin haber provisto a funcionarios consulares con recursos
suficientes para llevar a cabo tan difícil tarea

13. Buena coordinación en la gobernanza
• La buena gobernanza requiere la acción coordinada
de muchos actores, organismos y otros para
maximizar la eficacia de la política de gestión y
garantizar que no actúen con fines cruzados entre
sí.
• No es raro encontrar organismos que no sólo
duplican funciones de los demás sino que, lo que es
peor, socavan su eficacia.
• La coordinación es difícil de lograr donde hay
organismos compitiendo por el dominio y donde el
liderazgo falla en establecer prioridades y decidir
jurisdicciones.

14. C. Políticas y funciones para el
envío de trabajadores al exterior

15. Carácter pionero de Asia
• Los países de origen en Asia han desarrollado novedosas políticas
y programas para el envío de trabajadores al exterior. India,
Pakistán, Filipinas, la República de Corea y Tailandia fueron de los
primeros en la región en tomar medidas específicas en materia de
protección de sus nacionales que se ofrecían para trabajar en el
exterior. Muy pronto fueron seguidos por Bangladesh, Indonesia y
Sri Lanka y, aún más tarde, por China y Vietnam
• La República de Corea fue uno de los primeros países en enviar los
contratistas de construcción a países extranjeros, llevando con
ellos trabajadores coreanos para construir grandes programas de
vivienda e infraestructura, devolviéndolos luego a su país. Al
mismo tiempo, el Gobierno también estableció la Korea Overseas
Development Corporation (KODCO), que reclutó trabajadores
coreanos para los empleadores extranjeros

16. Elementos comunes de las políticas de
emigración asiáticas
• Establecimiento de normas mínimas para
contratos de trabajo y el requisito de que los
trabajadores migrantes obtengan la aprobación
de sus contratos, con antelación a la salida, por
una autoridad nacional designada
• Licencias y regulación de las tarifas de
reclutamiento de agencias privadas, incluyendo
los límites cobrables a los trabajadores
• Y restricciones al reclutamiento directo por
empleadores extranjeros o sus agentes

17. Preguntas que suscita la política
migratoria en los países de origen
• ¿Debería el Estado intervenir en las decisiones de los ciudadanos
individuales para celebrar contratos de empleo, localmente o en el
extranjero?
• ¿Debería el Estado asignar a un organismo especializado del Gobierno la
tarea de regular la contratación de los nacionales para el empleo en el
extranjero?
• ¿Cuándo se justificaría impedir que nacionales acepten un empleo en el
extranjero?
• Si el Estado va a intervenir, ¿qué normas mínimas se deben establecer?
• ¿Cómo debería organizarse la migración de trabajadores? ¿Cuáles son
las opciones? ¿Monopolio estatal, monopolio privado o regulación
gubernamental de las agencias privadas?
• ¿Deben los trabajadores migrantes estar cubiertos por el seguro social?
Si es así, ¿cómo?
• ¿Cómo puede el Estado procurar que se protejan los derechos e
intereses de sus nacionales que trabajan en el extranjero?

18. La mayoría de los gobiernos no restringe el
derecho de los ciudadanos a aceptar un
empleo en el extranjero, pero muchos
desempeñan funciones reguladoras
• Establecimiento, aplicación y supervisión de normas constitucionales,
leyes y reglamentos
• Servicios públicos de empleo
• Reglamentación y supervisión de las agencias privadas de contratación;
• Adopción y aplicación de modelos de contratos de empleo
• Toma de medidas concretas contra el tráfico y la trata de personas
• Arbitramento en disputas entre los trabajadores migrantes y sus
empleadores extranjeros
• Creación de instituciones nacionales y regionales para el cumplimiento
de los derechos humanos
• Reglamentación del empleo de los trabajadores migrantes y gestión de
los flujos migratorios entre los países a través de acuerdos multilaterales

19. D. Acciones usuales para
organizar la emigración laboral

20. Promoción del empleo
• Mercadeo internacional
– Establecimiento de relaciones diplomáticas
– Fortalecimiento de los servicios públicos y privados de
empleo;
– Misiones de promoción y mercadeo
– Acopio de información e investigación sobre mercados
laborales
– Establecimiento de acuerdos bilaterales.
• Manejo de la oferta laboral
– Creación de base de datos sobre mano de obra calificada
dispuesta a trabajar en el exterior
– Promoción de empresas de exportación de servicios
– Introducción de restricciones o políticas conducentes a la
atención de la “fuga de cerebros”

21. Protección y promoción del bienestar
de las personas migrantes
• Establecimiento de estándares y controles
– Requisitos mínimos para los contratos laborales
– Verificación, a la salida del país, del cumplimiento de las regulaciones
migratorias
– Acuerdos bilaterales sobre seguridad social
– Restricciones a la salida de categorías especiales de trabajadores,
especialmente menores y mujeres jóvenes
• Supervisión del reclutamiento privado
– Licencias para las empresas de contratación
– Garantías de cumplimiento y definición de penalidades al respecto
– Límites para las tarifas cobradas por las empresas de contratación
– Medidas contra el enganche ilegal y la migración irregular

22. Protección y promoción del bienestar de
las personas migrantes (continuación)
• Servicios de apoyo
– Acopio de información y prestación de servicios de asesoría
previos a la salida
– Servicios de adaptación al empleo en sitio
– Instalaciones y centros comunitarios para quienes trabajan
en el exterior
– Oferta de servicios para las familias de las personas
emigradas
– Capacitación y asistencia para el retorno
– Evacuación y repatriación en casos de urgencia

23. Maximización del impacto positivo sobre
el desarrollo
• Remesas
– Política monetaria estable
– Estímulo a los bancos para el manejo eficiente y barato de las remesas y
para la oferta de servicios a migrantes a través de sus agencias en el exterior
• Ahorro e inversión de migrantes
– Instrumentos financieros especiales para motivar el ahorro
– Información y servicios de apoyo para pequeños inversionistas
– Programas de vivienda para migrantes y sus familias
• Retorno de talentos y personal calificado
– Servicios especiales de empleo e incentivos
– Acuerdos bilaterales de capacitación
– Movilización de comunidades transnacionales

24. E. Estructura y funciones del
programa filipino de empleo en el
exterior

25. Dada la magnitud de la migración laboral que el país
ha experimentado, las funciones y responsabilidades
relacionadas con ella invaden casi todo el Gobierno.
Hay, por ejemplo, funciones impuestas sobre:
• los diplomáticos que representan los intereses de los
trabajadores migrantes en países extranjeros
• las autoridades del sistema educativo y de capacitación, que
deben regular la proliferación de escuelas privadas para la
formación de los trabajadores requeridos en el exterior
• las autoridades de inmigración, que deben comprobar la validez
de los documentos de viaje de los migrantes
• las autoridades de justicia, que deben procurar el
enjuiciamiento de los reclutadores ilegales
• el banco central, encargado de un entorno financiero propicio
para la transferencia de los ahorros a través de canales formales

26. Estructura de Gobierno
• El Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) asume la
responsabilidad central, compartiendo algunas funciones
con el Departamento de Asuntos Exteriores (cuando la
implementación está fuera de país).
• Bajo la jurisdicción del DOLE, hay dos organismos clave
responsables de la política y gestión de la migración
laboral:
– La Administración de Empleo Filipino en el Exterior (POEA) y
– La Administración para el Bienestar de Trabajadores en el
Exterior (OWWA). Ambas agencias se rigen por juntas tripartitas.

27. i. Administración de Empleo Filipino en
el Exterior (POEA)
• El POEA es el organismo que regula el empleo de personas
filipinas en el exterior. Su mandato incluye:
– Licencias y supervisión de las agencias de empleo;
– Acreditación de los empleadores extranjeros y evaluación de las ofertas de
empleo;
– Revisión de los contratos de empleo para determinar el cumplimiento de las
normas mínimas;
– Definición de controversias relativas a los contratos de empleo y normas de
contratación;
– Centro de registro y colocación de trabajadores;
– Programa de lucha contra el reclutamiento ilegal;
– Documentación de viaje e información previa a migrantes;
– Investigación y desarrollo de mercados;
– Definición de estándares de reclutamiento y normas de empleo; y
– Asistencia legal y psicosocial a migrantes.

28. Estructura de la Administración de Empleo Filipino en
el Exterior
• Oficina del administrador
– División de Adjudicación y Regulación del Empleo. Sus dependencias son:
• De licencias
• Contra el reclutamiento ilegal
• De regulación del empleo
• De asistencia laboral
• De adjudicación
– División de Empleo y Bienestar
• Oficina de servicios de pre-empleo
• Oficina de empleo y bienestar
– División de Administración General y Servicios de Apoyo
• Planeación
• Desarrollo de Recursos Humanos
• Finanzas
• Registros
• Oficina Jurídica
• Oficinas Regionales

29. ii. Administración de Bienestar de los
Trabajadores en el Exterior
• El principal programa son los Centros para el Bienestar de los Trabajadores Filipinos en el
Exterior, que funcionan bajo el amparo de las misiones filipinas y proporcionan los
siguientes servicios:
– Asesoramiento y mediación
– Coordinación con autoridades del país de acogida para atender las necesidades y quejas de los
trabajadores
– Visitas a domicilio a los trabajadores
– Refugio temporal a los trabajadores en peligro, crisis o con necesidades especiales;
– Asistencia en aeropuerto y repatriación en casos de urgencia o fallecimiento de los trabajadores
– Actividades sociales e instalaciones
• Dentro del país, la Administración para el Bienestar OWWA opera programas destinados a
los trabajadores salientes, las familias de los migrantes y a las personas retornadas
– Préstamos previos a la salida
– Alojamiento en las ciudades de los aeropuertos de tránsito
– Servicios de asesoría
– Formación para el empleo y la creación y manejo de empresas orientada a retornados
– Becas para los niños de trabajadores migrantes
– Seguro de vida y atención mortuoria.

30. Departamento de Asuntos Exteriores
• El Departamento de Asuntos Exteriores maneja una Oficina de la
Subsecretaría para Asuntos de Trabajadores Migrantes que atiende todos
los programas que requieren intervención diplomática, tales como:
– Cooperación con los gobiernos de acogida en la implementación de
programas de amnistía y regularización de los trabajadores migrantes
– Asistencia legal y representación de trabajadores filipinos en el
exterior (TFE) en los tribunales del país de acogida, en casos de quejas
laborales o crímenes
– Visita a los TFE presos
– Coordinación con autoridades del país de acogida sobre casos de la
policía que impliquen TFE
– Negociación bilateral con autoridades del país sobre asuntos laborales

31. Debe destacarse que en las negociaciones sobre asuntos
laborales el DFA coordina al interior del país con las autoridades
nacionales concernidas y que el trabajo se trata como parte
integrante de la diplomacia general.
Esto también se refiere a discusiones sobre convenios o
acuerdos de entendimiento bilaterales, acceso a mercados de
empleo, servicios y mecanismos de reclamación, trato justo y
demás temas asociados.
La DFA trabaja con los departamentos de trabajo, comercio,
industria y otros que tienen un papel decisivo en el proceso de
migración. Conforme a la ley filipina, un enfoque de equipo debe
ser el principio rector de las embajadas y consulados en el
extranjero, especialmente de los agregados laborales y oficiales
de bienestar

32. Filipinas tiene también un sistema para responder a situaciones
de crisis, tales como la guerra, actos de terrorismo y desastres
naturales que amenazan la seguridad de los trabajadores filipinos
en el extranjero.
El Consejo de Seguridad Nacional, dependiente de la Presidencia,
supervisa un equipo de preparación nacional entre las
instituciones gubernamentales al servicio de los trabajadores
migrantes, incluidas misiones filipinas en el exterior.
La responsabilidad abarca la prevención y sensibilización sobre el
VIH/SIDA, el síndrome respiratorio agudo severo y otras
enfermedades transmisibles que el Departamento de Salud
atiende a través de comités interinstitucionales o grupos de
tarea.

33. Enfoques para generar recursos
• Fondo de Bienestar, puesto en una fiducia
– Cada trabajador migrante que se registra en el POEA debe pagar por una sola vez una cuota de
afiliación, de US $ 25, a la OWWA, que invierte los recursos del fondo en gran medida en bonos
seguros y depósitos rentables en bancos oficiales.
– En 2008 el valor del Fondo Fiduciario alcanzó un estimado de 12 mil millones de pesos
(aproximadamente 256 millones de dólares).
• Entregar al sector privado ciertas responsabilidades
– las agencias privadas de contratación en Filipinas son responsables conjuntamente con los
empleadores extranjeros del cumplimiento de los términos de los contratos de trabajo
– en tiempos de crisis, cuando se requiera la repatriación masiva, las agencias de contratación
tienen la obligación de asumir el costo de ella
– participación del sector bancario en las orientaciones previas a la salida
– las empresas de telecomunicaciones y las compañías aéreas pueden hacer contribuciones a los
servicios públicos, incluyendo anuncios útiles, líneas directas de crisis y otros recursos.
• Organizaciones internacionales que ofrecen asistencia técnica o asesoramiento
especializado en gestión de la migración