Este documento resume los principales puntos de discusión sobre el uso de incentivos económicos para la gestión sostenible del agua en las cuencas del Tajo y Segura en España. 1) Explica cómo los incentivos existentes han contribuido al aumento de la demanda de agua. 2) Señala que los incentivos deben alinearse con los objetivos de política hídrica para abordar problemas como la escasez y la sequía. 3) Presenta ejemplos como las infraestructuras, la desalación, los planes de regadío y sequía para ilustrar

1. Los instrumentos
económicos, la
escasez y la sequía
en las cuencas del
Tajo y del Segura
Carlos M. Gómez
IMDEA Agua
Evaluating Economic Policy Instruments for
Sustainable Water Management in Europe
> WP 4 Stakeholder Meeting
The research leading to these results has received funding from the
Madrid, 29-30 de noviembre
European Community’s Seventh Framework Programme (FP7/2007-2013) /
grant agreement n° 265213 – project EPI-WATER “Evaluating Economic
Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.

2. 1. ¿Qué son los instrumentos económicos (IE)?
Son incentivos diseñados con el propósito de orientar y modificar los comportamientos
individuales de los usuarios del agua de manera que estos contribuyan y se coordinen
con los objetivos generales de la política hídrica.
 os IE son “un medio para un fin” y deben diseñarse para y juzgarse por su
L
contribución a ese objetivo.
 l objetivo de la política de agua consiste en la adecuada gestión y protección del
E
recurso (para lo cual es necesario coordinar los usos y las políticas sectoriales).
 or tanto:
P
 Sin un propósito claro, no habrá instrumentos adecuados.
 Los IE no son correctos o incorrectos, ni son mejores o peores que otras
opciones.
2

3. 2. ¿Qué NO son los instrumentos económicos?
 Instrumentos financieros (su función no es recuperar costes sino cambiar
comportamientos).
 Sustitutos de la gestión pública del agua (sino instrumentos de la misma).
 Medios para privatizar del agua (sino para preservar y proteger su carácter de
patrimonio colectivo).
 Instrumentos de apoyo financiero a políticas sectoriales (sino para coordinar
los usos con los objetivos de la política hídrica).
 Instrumentos de promoción del desarrollo – ej. agrario o turístico - (sino
instrumentos para hacer sostenible el progreso económico).
 Instrumentos de conservación de la naturaleza (sino para hacerla compatible
con la mejora del bienestar de las personas).
3

4. 3. ¿Cuáles son las razones de su escaso desarrollo hasta la fecha?
 Los IE se ven como sustitutos de la regulación pública.
 Las experiencias disponibles no demuestran que siempre se hayan preservado
los intereses colectivos.
 Los que no son usuarios directos los ven como una coartada para excluir de las
decisiones importantes a casi todos (menos los usuarios implicados).
 Preocupa dejar un bien público como el agua en manos de decisiones individuales
de sus usuarios.
 Los economistas no han aportado argumentos convincentes.
 …
4

5. 4. ¿Por qué se están promoviendo ahora? El nuevo escenario se caracteriza por:
 Una mayor restricción presupuestaria pública que reduce la capacidad de la
administración para poner en marcha soluciones de oferta y administrativas.
 Una mayor incertidumbre, sobre la disponibilidad del recurso, que exige:
 Mejorar la capacidad de adaptación en cada momento.
 Flexibilizar el marco normativo.
 Un aumento de los costes marginales de las nuevas fuentes de oferta:
 Que exige la búsqueda de alternativas de reducción de costes.
 La escasez y el riesgo aumentan los conflictos de uso y reducen la capacidad de la
administración para resolverlos con soluciones técnicas (sin asumir riesgos políticos).
 Los usuarios están dispuestos a asumir mayores responsabilidades a cambio de
mayores márgenes de decisión (y de una participación en los beneficios de las
medidas que tomen).
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6. 5. Primer problema: Escasez del recurso (I)
Cuenca del Tajo
> Demanda total: 2 600 hm3/año
> Recursos renovables disponibles: 12 000 hm3/año
> Índice de explotación del agua, 2009: 0.22
Cuenca del Segura
> Demanda total: 1 900 hm3/año
> Recursos renovables disponibles:
> [1940-2005]: 823 hm3/año
> [1990-2010]: 650-700 hm3/año
> Índice de explotación del agua, 2009: 2.3 – 2.71
Fuente: elaboración propia a partir de CHS (2008), CHT (2010) y EEA (2009) > Índice de explotación del agua, 2003: 1.27
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7. 6. Primer problema: Escasez del recurso (II)
1. Escorrentía, mm/año (recursos renovables disponibles) 2. Demanda, mm/año
3. Déficit hídrico (hm3/año)
7 Fuente: CE, 2012

8. 7. Segundo problema: La mayor incertidumbre
Probabilidad de sequía
8
Fuente: elaboración propia

9. 8. Preguntas
> ¿Cuáles son las consecuencias de la crisis económica sobre la agricultura, los
servicios de agua y saneamiento, etc.?
> ¿Cuáles son las consecuencias del ajuste fiscal en lo relacionado con el papel
de la Administración en la gestión del agua?
> ¿En el nuevo contexto, considera que se deben proponer nuevos instrumentos
de gestión del agua o bastaría con los instrumentos existentes?
> En el nuevo escenario: ¿qué instrumentos propondría que sean viables y tengan
el potencial para apoyar los usos del agua y reducir la escasez o atenuar las
consecuencias de la sequía?
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10. Los Incentivos
Económicos en
España:
El Caso del Tajo y
el Segura
Evaluating Economic Policy Instruments for
Sustainable Water Management in Europe
The research leading to these results has received funding from the
European Community’s Seventh Framework Programme (FP7/2007-2013) /
grant agreement n° 265213 – project EPI-WATER “Evaluating Economic
Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.
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11. 1. Los incentivos económicos y la gobernanza del agua (I):
 Los incentivos económicos existentes explican el aumento de la demanda de agua.
 1. Márgenes agrarios
 2. Evolución de la población (o de las viviendas)
 Márgenes agrarios
Fuente: elaboración propia
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12. Evolución de los usos del agua
Cuenca del Tajo (CHT, 2008):
> Superficie: 55 750 km2 en España y 28 033 km2 en
Portugal
> Población: 7.2 millones de habitantes (6 millones en
Madrid)
> Consumo medio de agua: 2.6 trillones de m3
> Recursos renovables: 12 trilliones de m3
Consumo de agua en la Cuenca del Tajo, 2007-2027 (CHT, 2010)
4500
4000
Consumo de agua (hm3)
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Environmental Industry Households Irrigation Total
2007 demand
Demanda 800
ambiental 250
Industria 800
Hogares 1900
Regadío 3750
Total
Consumo de agua en la Cuenca del Segura, 2007-2027 (CHS, 2010)
2000 2015 800
800 250
316 800
1085 1900
1900 3750
4101
1800 2027 800
800 316
381 1085
1404 1900
1900 4101
4485
1600 800 381 1404 1900 4485
Consumo de agua (hm3)
1400
1200
Cuenca del Segura (CHS, 2008):
1000
800
> Superficie: 18 870 km2
600
400 > Población: 2 milliones de habitantes
> Consumo medio de agua: 1.9 trillones de m3
200
0
2007
Environmental
demand
46
Demanda ambiental
Industry
50
Industria
Households
143
Hogares
Irrigation
1662
Regadío
Total
1901
Total
> Recursos renovables [1940-2005]: 823 hm3/año
2015 4646 50
58 143
183 1662
1550 1901
1837.2 > Recursos renovables [1990-2010]: 650-700 hm3/año
12 2027 4646 58
67 183
210 1550
1550 1837
1873.5
46 67 210 1550 1873 > Area de riego: 253 000ha (14.41% del total de la cuenca)

13. 2. Los incentivos económicos y la gobernanza del agua (II):
13
Fuente: elaboración propia

14. 4. ¿Son los incentivos económicos el componente crítico del gobierno del agua?
 Ignorar tales incentivos conlleva riesgos importantes para el gobierno del agua.
 Mientras no se acoplen los incentivos al objetivo de revertir el problema de
escasez y de mejorar la adaptación frente a la sequía, no se resolverán los
problemas de la gestión del agua.
 Cuatro ejemplos para ilustrar esta hipótesis:
1. Las infraestructuras para la transferencia de agua.
2. La desalación
3. El Plan de Modernización de Regadíos
4. Los Planes de Sequía
14

15. 5. Ejemplo 1: Las infraestructuras de oferta
 La experiencia demuestra que son más fáciles de conseguir que de poner en uso.
 El trasvase Tajo-Segura es un buen ejemplo de este tipo de políticas.
 El trasvase: 1 000 hm3/año desde la cabecera del Tajo a la Cuenca del Segura.
 No obstante, el trasvase nunca ha satisfecho más del 20% de la demanda total del Segura, muy
por debajo de lo que fue inicialmente planeado.
 Esta experiencia arroja un gran número de preguntas sobre la viabilidad de estas infraestructuras.
 Han contribuido las expectativas insatisfechas al aumento de la demanda?
¿
 Ha extendido el trasvase el problema de la escasez a otros territorios?
¿
 Son las infraestructuras la causa de los problemas o la oportunidad para resolverlos?
¿
15

16. 6. Ejemplo 2: Los recursos no convencionales
Existen varias cuestiones relativas al uso de recursos no convencionales para paliar
situaciones de escasez y sequía.
 ¿Cuál es el rol a desempeñar por los recursos no convencionales?
 ¿Quién debe pagar por ellos?
 ¿Sirven para reducir la escasez o sólo para aportar seguridad?
 Si la seguridad es un bien colectivo ¿por qué deben pagar por ella sólo
algunos usuarios?
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17. 7. Ejemplo 3: Los planes de sequía (I)
• Suponen un auténtico cambio de enfoque en la gestión de eventos de sequía:
 Aportan una respuesta planeada, trasparente, coordinada y de largo plazo
en lugar de actuaciones discrecionales de emergencia, espontáneas y de corto
plazo.
• No obstante:
 Consisten en restricciones anticipadas de la oferta del recurso para los usos
(básicamente agrarios).
 Sólo se refieren a los recursos controlados por la administración.
 Aumentan los incentivos para la sobrexplotación de las fuentes no
controladas en los períodos en que el agua tiene mayor valor económico.
 Pueden conducir a una mayor sobrexplotación y a un mayor riesgo de sequía.
• ¿Se puede gestionar el riesgo de sequía sin considerar las respuestas de los
usuarios al riesgo?
• ¿Si la escasez no es exclusivamente un fenómeno meteorológico, se puede mitigar
con éxito sin gestionar la demanda?
17

18. 8. Ejemplo 3: Los planes de sequía (II)
Disponibilidad esperada de agua en
el sector agrario
18
Fuente: elaboración propia

19. 9. Ejemplo 4: Los planes de modernización de regadíos
 Constituyen una oportunidad de ahorro de agua, “La disminución de la demanda bruta
pero su evaluación ex post no demuestra que esta más el ahorro de agua propiamente
oportunidad se haya aprovechado. dicho para la totalidad del Plan Nacional
de Regadíos se estima en 2 751 hm3/año”
 Las principales razones que se mencionan en la
literatura son:
Plan Nacional de Regadíos – Horizonte 2008
 No se han evaluado sus consecuencias sobre Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
el recurso hídrico (la paradoja hidrológica).
 Pueden aumentar la demanda y el uso del
agua (la Paradoja de Jevons).
 Aumentan el uso de la energía (la paradoja de
la sostenibilidad).
 Si los financia la administración con plena
repercusión de costes los beneficiarios podrían
no estar interesados (la paradoja financiera).
 ¿Estamos dilapidando la oportunidad de mejorar la
eficiencia hídrica para dar seguridad a la
agricultura y revertir el aumento de la escasez?
19

20.  Las alternativas de solución del problema cuya puesta en práctica no
esté en el mayor interés de todos los usuarios implicados pueden
fracasar.
 El éxito a largo plazo de cualquier estrategia que busque reducir la
escasez de agua y mejorar la seguridad hídrica depende de su capacidad
para acoplar las decisiones individuales de los usuarios con los
objetivos públicos de la gestión del agua.
20

21. Si quieres obtener
Las transferencias voluntarias de derechos de uso
resultados diferentes
 Permiten aprovechar oportunidades de beneficio mutuo por qué seguir
para los usuarios implicados, siempre que sean neutrales haciendo lo mismo
para todos los demás, y por esta vía permiten aumentar el
valor económico de los usos del agua sin comprometer el A. Einstein
estado de conservación de los recursos hídricos.
Los sistemas formales de seguros
 Permiten estabilizar la renta agraria y reducir incentivos
para la sobrexplotación.
Los sistemas de precios
 Diseñados de manera que permitan dar entrada a los
recursos alternativos reduciendo la escasez y mejorando
la seguridad hídrica a medio plazo.
21

22. • ¿Podemos concluir que la escasez y el aumento del riesgo de sequía es el
resultado de un fallo en la gobernanza del agua?
• ¿Está de acuerdo en que se debe avanzar hacia una evaluación ex post de
las políticas para reducir la escasez y el riesgo de sequía?
• ¿Tiene sentido decir que se debe dar prioridad a instrumentos que coordinen
las decisiones de los usuarios con los objetivos públicos de la política
hidrológica?
• ¿Qué instrumentos propondría para conseguir ese objetivo?
• ¿Cuál es su opinión sobre la pertinencia de los tres instrumentos
propuestos?
22

23. Gracias
por su atención
Este encuentro ha sido financiado por el Séptimo Programa Marco de la CE (FP7/2007-2013), acuerdo nº 265213 –
Project EPI-WATER “Evaluating Economic Policy Instrument for Sustainable Water Management in Europe”.