1. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA: ¿ARTE O CIENCIA?
Jaime Gerardo López
Introducción
Política y administración pública son las dos caras de una sola moneda y
tiene sus ventajas analizarlas en un mismo apartado. Su arribo al estatus científico
se ha dado en tiempos y por caminos y circunstancias distintos. Son disciplinas en
busca permanente de su objeto y de su método. Son estas dos últimas
características de su naturaleza las que nos interesa resaltar, en esta ocasión.
De modo que el presente ejercicio tiene como propósito central, tratar de encontrar
claridad en los niveles cognoscitivos de dichas disciplinas y esto no sólo responde
al interés de quienes se ubican en el ámbito de su estudio e investigación, sino de
quienes están involucrados en el quehacer político y publiadministrativo. No es
para menos, por ejemplo, en el éxito o el fracaso de sus tareas los servidores
públicos tendrán siempre presente la certeza o no de las limitaciones y alcances
cognoscitivos de ambas disciplinas.
Ese dilema exige, en parte, saber la validez o no de las razones por las cuales el
estudio o el quehacer político y publiadministrativo se juzga como mera rutina
oficinesca, intuición, arte o empirismo político, con qué tipo de conocimientos y
habilidades realizamos nuestro trabajo como condición indispensable para valorar
los resultados. La empresa no es muy sencilla, si tomamos en cuenta que se trata
de áreas de conocimiento comprendidas en las ciencias sociales, lo que nos lleva
a coincidir con Maurice Duverger, cuando afirma que éstas ”… se encuentran
todavía divididas por graves conflictos que conciernen a su mismo objeto y
noción...” (1).
Conscientes de esta advertencia, y de acuerdo con la delimitación de nuestro
tema, consideramos que habrá que empezar por revisar el marco conceptual de la
ciencia y su método, los ensayos fundacionales de ambas disciplinas y no
apoyarnos en los trabajos de estudiosos que han documentado la evolución de su
estudio, tanto en el caso de la política, como de la administración pública.
Empecemos pues por esta última.
II. Administración pública: ¿arte o ciencia?
La mayor parte de los que trabajan en la administración pública enfrentan sus
problemas sin esquemas teóricos bien organizados ni posturas metodológicas
definidas.
Pedro Muñoz Amato clasifica a este tipo de conducta como la “actitud práctica”
ante los problemas administrativos.

2. Dicha “actitud práctica” se adopta cuando se trabaja sin ningún esfuerzo de
sistematización consciente. Sus actuaciones son determinadas por tradiciones,
rutinas especializadas, normas impuestas por autoridades superiores, hábitos,
imitación, impulsos irracionales, destrezas adquiridas y repetidas mecánicamente
y otros factores de la misma clase (2).
Se trata del empeño de resolver problemas administrativos con esfuerzo
consciente, pero sin un sistema teórico bien organizado, ni métodos definidos y
aplicados con regularidad. En ciertos casos puede llamarse “sentido común” o
“buen juicio”, en otros experimentación y, en algunos, puro descuido metodológico
(3).
En cambio, es posible aclarar al respecto que la orientación científica de la
administración pública se revela en que, antes de actuar sobre una realidad,
estudia su naturaleza con el rigor de un método. Sin embargo, a ese momento
sigue otro –pudiera llamarse- artístico: la administración pública es una obra
creativa donde conocimiento, imaginación e intuición van juntos. Y es esta
realidad, la que salva a la administración de ser una actividad meramente
maquinal o rutinaria. De modo que, en la práctica, administrar comprende una
serie de actos singulares e irrepetibles, realizados por hombres específicos para
resolver situaciones únicas también. La ciencia crea leyes o principios generales,
el arte los aplica y adapta a una situación determinada. Estas exigencias nos
llevan al problema de que la administración pública es, esencialmente, una
disciplina práctica, exige la síntesis entre la sistematización teórica y las
experiencias prácticas, el conocimiento ordinario (4).
Cuando se ignora, el estudio, el aprendizaje y la práctica de la administración se
reducen al mero ejercicio mecánico de reglas. Pero si está presente la concepción
de que el trabajo administrativo es también arte, entonces se cultivan las
sensibilidades y destrezas, se estimula la devoción a los propósitos, se aviva la
simpatía humana que facilita la colaboración, y se inspira la capacidad creadora
del hombre.
Por ello, aparte de sus presentes insuficiencias analíticas, es preciso advertir que
en ciertas manifestaciones esta disciplina se presenta como ciencia aplicada y en
otras como arte. Es ciencia y arte a la vez (5). ¿No es este el binomio que propone
el movimiento por la innovación en el quehacer publiadministrativo de los
gobiernos?
II.1. En búsqueda del objeto y el método
La historia de la administración pública ha sido, en gran parte, la historia de una
búsqueda por la identidad que le permita erigirse como un campo de conocimiento
autónomo.
Este proceso no ha concluido. La administración pública seguirá pareciendo a
algunos una fraseología o una descripción, no una explicación; una “materia sin

3. disciplina”, como la llamó Dwight Waldo. Al contrario de la sociología –disciplina
que ha extraviado su objeto- la administración pública parece un objeto en busca
de su disciplina. Entre los más importantes publiadministrativistas no hay, por
tanto, consenso en torno al objeto de estudio de la administración pública y,
menos aún, en torno al proceso de conocimiento del objeto. Más que una crisis de
identidad, se asiste en los hechos a una ausencia de identidad (6). Esta discusión
no es nueva, es de origen. Se delimitó su objeto y método, pero de ahí a que se
haya asegurado su sistematización y cientificidad, hay un gran trecho.
El Estado moderno ha dado origen a una “administración científica” de la sociedad
y ésta ha dando origen a una pretendida “ciencia de la administración”. Como
proceso e institución social, la administración pública nace con el gobierno. No
obstante, la educación o formación de funcionarios de la administración pública es,
en gran medida, una tradición de los últimos tiempos.
Por otra parte, el estudio sistemático y perseverante de los medios adecuados
para perfeccionar la administración pública y aumentar su grado de eficacia es de
fecha aún más reciente, y va unido a ciertos fenómenos típicamente modernos,
tales como el desarrollo del Estado nacional como forma política predominante y el
de la ciencia como aspiración generalizada de conocimiento (7).
Sin embargo, como campo de estudio pretendidamente sistemático y científico, la
administración pública es relativamente reciente. No fue sino hasta el siglo XVIII
que “el cameralismo”, interesado en el manejo sistemático de los asuntos del
gobierno, se volvió especialidad entre los académicos alemanes de Europa
occidental.
El desarrollo de la administración pública es diferente en tiempos y lugares, como
consta en sus diferentes tradiciones intelectuales. Por ello, y con el propósito de
encontrar un asidero provechoso para atender el problema planteado, optamos
por buscar explicaciones en la escuela de administración pública norteamericana.
A primera vista, se distinguen tres grandes tradiciones intelectuales en el estudio
de la administración pública: primero, la tradición europea continental con énfasis
en los aspectos jurídicos del ejercicio del poder público; segundo, la tradición
pragmática británica alimentada por la historia y la filosofía; y en tercer lugar, la
tradición norteamericana con marcadas pretensiones científicas y un conjunto de
principios normativos plenamente articulado (8).
II.2. La escuela norteamericana de administración pública
Como es sabido, lo que da origen a lo estudios de administración pública en
Estados Unidos, es el conocido artículo de Woodrow Wilson, “The Study of
Administratión”, que fue publicado en Political Science Quarterly, en 1887. En este
breve e influyente trabajo el autor da nombre al nuevo campo –en palabras de
Wilson, “el último fruto de la ciencia política”-: la ciencia de la administración, e
indaga sobre sus antecedentes, su objeto de estudio y los métodos de
investigación disponibles para su desarrollo (9).

4. Desde aquellos momentos, la administración pública se convirtió en un área
especializada de interés con características propias, ya sea como subcampo de la
ciencia política o como disciplina académica autónoma (10).
Wilson encontró los antecedentes de la disciplina fuera de Estados Unidos, en la
Prusia del siglo XVIII y en la Francia del modelo napoleónico de administración y
organización territorial (11).
Propuso como objeto de la ciencia de la administración el descubrir, en primer
lugar, qué cosas son las que puede hacer el gobierno de forma apropiada y con
éxito, y en segundo lugar, se refirió al método preguntándose cómo puede hacer
esas cosas con la mayor eficiencia y al menor costo posible, tanto en términos de
dinero como de energía. Propuso además, que en ambos propósitos existía
obviamente una gran necesidad de claridad; y sólo un minucioso estudio podría
darnos esa claridad. Sin embargo, antes de entrar en ese estudio, documentó las
siguientes recomendaciones:
I.- Tomar en cuenta lo que otros han hecho en esta misma línea; es decir la
historia del estudio.
II.- Precisar cuál es su tema.
III.-Determinar cuáles son los mejores métodos para desarrollarlo, y las
concepciones políticas más claras para adentrarnos en él. Y advirtió además que
“…A menos que conozcamos y resolvamos estas cosas, no seguiremos
navegando sin mapa ni brújula” (12).
“El estudio de la administración”, escrito por Woodrow Wilson, es el ensayo
fundacional de la administración pública. Consigue el deslinde con otras ciencias.
La comprensión de su objeto y su método se aprecian en las afirmaciones
siguientes:
“…El campo de la administración es un campo de negocios. Está alejado de la
prisa y las pugnas de la política; en casi todos sus puntos se mantiene apartado
hasta del discutible terreno del estudio constitucional…”
“El objeto del estudio de la administración es salvar los métodos ejecutivos de la
confusión y el costo del experimento empírico, y colocarlo sobre fundamentos
profundamente basados en principios estables…”
“La administración pública es la ejecución detallada y sistemática de la ley pública.
Toda aplicación particular de la ley general es un acto de administración…” (13).
Por último, recomendaba los métodos de la historia y el estudio comparativo como
los más adecuados para el desarrollo de la disciplina, afirmando que:

5. “Sin estudios comparativos de gobierno, no podemos librarnos del error de que la
administración se sostiene sobre una base esencialmente distinta en un Estado
democrático, de aquella en que se levanta en un Estado no democrático…”.
“…Monarquías y democracias, radicalmente distintas que sean en otros aspectos,
en realidad tienen asuntos muy semejantes qué atender…”
“…Pero además de la seguridad, es necesario ver que en todos los gobiernos por
igual los fines de la administración son los mismos…”
“Por todo ello, es tanto más necesario insistir en librarnos de todos los prejuicios
que hay en contra de buscar en algún lugar del mundo, salvo en el interior,
sugerencias para este estudio, porque en ninguna otra parte en el campo de la
política, al parecer, podemos usar con mayor seguridad el método histórico
comparativo que en este ámbito de la administración” (14).
II.3. La situación actual
Ernesto carrillo, investigador serio de la evolución histórica de la administración
pública, afirma que a más de un siglo después del “nacimiento” de la ciencia de la
administración, la situación ha cambiado notablemente. Así, los principales centros
de producción científica y de difusión del conocimiento de esta disciplina ya no se
encuentran en Europa, sino en Estados Unidos.
Su nombre ha cambiado en aquel país y ahora es conocida como “administración
pública”, si bien en algunos países europeos sigue conservando la denominación
de “ciencia”, ya sea “administrativa” o “de la administración”. Los métodos de
investigación que emplean quienes la cultivan son idénticos a los utilizados por las
restantes ciencia sociales, y sus estudiosos comparten con otros científicos
sociales las preocupaciones sobre metodología.
Finalmente, y por extraño que pueda parecer, la definición del objeto de estudio
resulta ahora mucho más problemática que hace cien años. De hecho, continúa
diciéndonos Ernesto carrillo, desde el fin de la segunda guerra mundial,
aproximadamente, los estudiosos norteamericanos de este campo se han
acostumbrado a formular expresiones del estilo de “crisis de identidad”, “crisis
intelectual” o “crisis de definición” de la administración pública (15).
Posiblemente detrás de esa crisis, lo que tengamos sea la historia de una
disciplina que ha estado creciendo constantemente, no sólo en términos
institucionales sino también en lo relativo al objeto, pues empezó estudiando las
organizaciones públicas y cómo gestionar las administraciones y, sin abandonar
estas cuestiones, ha terminado por estudiar bienes públicos y cómo elaborar
políticas.
Todo ello se complica con cuestiones que afectan los métodos y la metodología,
pues se trata de una ciencia básica que también ha tenido, tradicionalmente, un
importante componente aplicado y, asimismo, siempre se ha encontrado inmersa

6. en la encrucijada del desarrollo de una administración pública positiva o normativa
(16).
II.4. El futuro de la administración pública
El futuro de la administración pública está sujeto en gran parte al redescubrimiento
de los principios fundamentales sobre los cuales se basa la disciplina. En primer
lugar, debe reconocerse y redefinirse la importancia y el comportamiento de las
organizaciones administrativas en el proceso político. En segundo lugar, parece
igualmente indispensable entender cómo varía la conducta administrativa y cómo
conceptuar estos cambios (17).
La falta de una doctrina estable más o menos coherente de la administración
pública, deriva de su dependencia directa sin mediación de una teoría, de la
situación de su objeto, el cual, por su dinámica permanente, desarticula a cada
instante un conjunto errático de supuestos que a cada momento intentan –sin
lograrlo- ponerse a la par con la realidad.
Tal vez la primera condición para que los estudiosos de la administración pública
produzcan una literatura menos circunstancial y efímera, es el examen cuidadoso
del comportamiento de su objeto de estudio desde una perspectiva histórica, junto
con el estudio detenido de lo que han escrito en esta área de interés mentes más
especulativas y filosóficas (18).
Del mismo modo, no hay que olvidar que dichas dificultades están ligadas a un par
de riesgos a los que está expuesta la educación de los administradores públicos.
La educación de un administrador público ha de ser, en parte, un proceso de
adaptación a nuestro gobierno y sociedad tal como son y, en parte también, una
preparación para la clase de gobierno y sociedad que deseamos (19).
La superioridad del administrador público, si alguna tiene, es haber sido entrenado
para percibir los problemas o dificultades administrativas ahí donde un político o
un hombre común no sospecharía nada. “El hombre administrativo reconoce que
el mundo que percibe es un modelo drásticamente simplificado de la creciente y
ruidosa confusión que constituye el mundo real” (20).
Luis Aguilar Villanueva ha abordado estos dilemas del administrador público
diciendo de manera muy clara que en su desempeño éste debe entender las
cosas como son, porque de no hacerlo se vuelve un inadaptado, pero por otra
parte, esto no debe entenderse como señal para renunciar al esfuerzo por hacer
que las cosas cambien.
Terminaríamos diciendo como empezamos: La administración pública es arte,
pero también, es ciencia. O para decirlo de manera más plástica: El funcionario
público estudia o se estudia para funcionario público.
Citas

7. 1. Duverger, Mauricio; Métodos de las ciencias sociales, Barcelona, España, 1975.
Edit. Ariel. 18 p.
2. Muñoz A., Pedro; Introducción a la administración pública; México, Edit. FCE,
1986, 80 p.
3. Ibíd. 81 p.
4. Guerrero, Eduardo; ”Administración pública: concepto y disciplina” en Teoría y
Practica de la Administración Pública en México; coord. Maria del Carmen Pardo;
México, 1998, Edit. INAP, 21 p.
5. Aguilar, Luis F. “Los objetivos de conocimiento de administración pública”. en
Revista de Administración Pública, no. 54. México, Edit. INAP, 1983, 24 p.
6. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 28 p.
7. Ibíd. 33 p.
8. Carrillo, Ernesto; “La evolución de los estudios de administración pública: la
cuestión del objeto” en: De la administración pública a la gobernanza. Ma. del
Carmen Pardo, compiladora. México, Edit. el colegio de México, 2004, 21 p.
9. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 30 p.
10. Wilson, Woodrow; “El estudio de la administración” en: Clásicos de la
administración pública. Shafritz, Jaym y Albert C. Hyde; México, Edit. FCE, 1999.
73 p.
11. Ibidem.
12. Ibíd. 84-87 pp.
13. Ibíd. 92-94 pp.
14. Carrillo, Ernesto; Op. Cit. 22-23 pp.
15. Ibidem.
16. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 48 p.
17. Ibíd. 50 p.
18. Ibíd. 51-52 p.
19. Ibidem.
20. Deutsch, Karl w.; Política y gobierno. México, Edit., FCE, 1976. 18 p.