1. Teoría de la Administración Pública
Pertinencia del Método Comparado en la
Gestión Pública
Nombre: Daniel Garcés R.
Profesor: Cristian Pliscoff V.
Nombre: Daniel Garcés R.
Colaborador: Juan Pablo Araya.
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Fecha: Octubre 2012
Nombre: Daniel Garcés R.
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2. Escuela de Gobierno y Gestión Pública
Teoría de la Administración Pública
Presentación
La necesidad de generar nuevos conocimientos en el sector público, nos
obliga a buscar nuevas herramientas de investigación que nos aseguren -o al
menos intenten- que nuestras conclusiones sean válidas y eficientes. Pero en
estatentativa por una especificidad en nuestras apreciaciones, no estuvoexenta
de riesgos, puesto queno siempre se reconoce el cómo y el para qué sirve la
metodología de investigación social, ni tampoco hemos sido capaces de
conocer a cabalidad, el origen de la administración pública y la gestión pública.
El sector público realiza diversos estudios con el fin de conocer un
determinado problema social, generar una propuesta de políticaPública,
conocer la opinión pública, aplicar benchmarking, analizar la complejidad de los
actores y su dimensión política, entre muchos otros objetivos, pero no queda
claro la existencia de un método eficiente en el cual como administradores
públicos seamos asiduos de aplicar.
Tal vez, ante tanta nebulosa procedimental al momento de investigar,
intentamos (como investigadores) generar un paradigma epistemológico propio,
pero esta generación de conocimiento puede estar mermada por las
percepciones que posee el investigador, es por ello que el conocimiento
producido por las ciencias sociales nunca estará exento de cuestionamientos y
no generará verdades indiscutibles.
Antes de abordar este ensayo, es pertinente realizar ciertas reflexiones
previas: ¿Cómo investigadores sociales, somos capaces de distinguir entre lo
social y lo público? ¿Qué es” lo social”?, ¿Qué es “lo Público”?... esto
perfectamente nos puede llevar a una conclusión teleológica; ¿hemos sido
capaces de generar un campo de estudio independiente de las otras ciencias
sociales? El tema no está libre de afirmaciones concluyentes, pero es
perfectamente uno de las grandes deudas que tenemos con nuestro campo de
acción
“El objeto del Estudio administrativo es rescatar los métodos ejecutivos
de la confusión y el costo del experimento empírico y poner sobre cimientos
profundamente enclavados en principios estables”(Wilson, 1980, pág. 285)
Este trabajo pretende realizar una breve recopilación de ciertas posturas
en las cuales, la Gestión Pública ha intentado subsanar estas falencias y cómo
la historia del pensamiento administrativo a afectado el comportamiento de las
posturas epistemológicas, así pues, se pretende dar una aproximación sobre el
método comparativo, su funcionamiento y su relación con otros tipos de
investigación, a fin de realizar una lista de aspectos relevantes, que lo hacen un
método indicado y por último, tras estos hallazgos; ver si este método, es
pertinente con el comportamiento investigativo en el cual, la Administración
pública trabaja.
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Evolución del Pensamiento Administrativo
Se hace necesario revisar cómo la gestión pública ha intentado
evolucionar hasta lo que conocemos ahora, pero al momento de analizar la
génesis de la Gestión pública, nos recuerda que; lo que conocemos
actualmente, se debe a una sumatoria de avances contextuales alrededor del
mundo, tal como lo señala Waldo:
“Lo que conocemos de la administración, fue organizada a través del
tiempo y las civilizaciones, por lo tanto, sugiere que las formas comunes de la
autoconciencia y la codificación relativa a las estructuras, prácticas y valores de
la Administración pública y gestión acompañó el surgimiento de las sociedades
organizadas” (Waldo, 1964, pág. 34)
Para conocer un poco más a la gestión pública, Lynn (2005) considera
necesario resaltar cuatro importantes sucesos que marcaron el estudio del
Campo:
1.
2.
3.
4.
Antigua China, Burocracia y “BestPractices”
Cameralismoy Staatswissenschaften
El estudio científico de la modernización del Estado en Estados Unidos
New PublicPolicies y el impacto de las reformas gerenciales de
Inglaterra y Nueva Zelandia
También hay que tener en cuenta que hay otros autores como Gladden,
quien señala la existencia de una “administración oculta”, que está implícita en
los temas de gobierno que desarrollan los historiadores(Gladden, 1989) por lo
que considerar sólo estos cuatros puntos como “hitos” en la historia de la
administración, puede llevarnos a un error.
A pesar de ello, Lynn (2005) realiza un interesante análisis separando el
Campo (Field) y la gestión Pública. Esto no es menor si consideramos las
diferencias que marcan la diferencia al momento de entender ambos objetos de
estudio. Se considera al campo como un lugar académico donde existe una
congruencia entre elites sobre qué entienden por el Estado, basado en una
incorporación de no solo el Derecho Administrativo, sino que también por las
otras disciplinas sociales, para así generar resultados o estudios sobre lo que
actualmente entendemos por Gestión Pública. En segunda Instancia, la gestión
pública la define como la forma más explícita de cómo se desarrolla la
administración, es decir, la concepción de las prácticas de gestión, valores,
Estructuras organizativas y donde considera que “la Gestión Pública, será en
otras palabras, sinónimo de la Administración pública”(Lynn, 2005, págs. 28-29)
La distinción que realiza Lynn, no deja de ser llamativo si consideramos
que se está dividendo la Gestión pública –concepción holística- como un área
de desarrollo académico, donde se vuelve necesario revisar el comportamiento
de las políticas Públicas, olvidándose de la toma de decisiones o cómo se
están haciendo las cosas. Se podría hablar perfectamente que se intenta
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separar lo que entendemos por Políticas Públicas con el ámbito de la gestión
Pública, donde los impactos de las ciencias sociales tienden a variar.
Este replanteamiento de cómo entendemos la Gestión Pública y su
importancia, se puede entender si seguimos analizando el contexto histórico en
los cuales, la administración pública se vio involucrada en el siglo XX. Si
consideramos que a comienzos de los años 70, los Estados de Bienestar
alrededor del mundo, se vieron envueltos en una serie de problemas fiscales,
esto sumado a una crisis económica global; replanteó no solo el hecho de que
el Estado de Libertad, con una fuerte participación pública/privada, era la vía de
escape para los problemas financieros del momento, también dio señales
(hasta respuestas) de que los gobiernos deben “dejar hacer” a la sociedad,
dejando que la administración pública fuera cooptada por el desarrollo de una
agenda privatizadora.
Puede ser considerada ésta pérdidacomo un hito,puesto que la
necesidad de tener “gerentes Públicos” en la Administración Estatal
fuereducida a una explicación de políticas públicas y en un contexto donde la
política se ve fortalecida, en otras palabras, el cambio estuvo dado por la
necesidad de ver el “qué hacer”más que el “cómo” hacerlo.
La Importancia que adquirió la política (sobre todo la opinión pública) en
la toma de decisiones, hizo creó aspectos interesantes en los enfoques
académicos de Europa como de los Estados Unidos. En el caso europeo, si
bien no deseaban buscar la eficiencia y eficacia, crea lo que entendemos ahora
por Nueva Gestión Públicay la Importancia de la teoría Principal-Agente, en
definitiva Aucoin (1990) señala que el gerencialismo necesita un enfoque
político/administrativo. Por otra parte, Estados Unidos hacia lo suyo, con una
fuerte crítica a la administración Pública tradicional, considerando que los
gerentes públicos debían comprender que la administración es un arte, un arte
basado en una eficiencia institucional basada en el entono en que se encuentra
la institución, es decir, considera la necesidad de revisar el contexto político
inmerso.
La analogía que realiza Lynn sobre el Vino y las botellas refleja lo que
actualmente está pasando con la Gestión Pública:
“Si los gobiernos son vistos como botellas, y codificando, la
racionalización de las estructuras administrativas, las prácticas y los valores;
son los vinos que con los que las llenamos. Las configuraciones de botellas del
vino actualmente varían ampliamente, así como sus contenidos. Pero vinos
geniales se reconocen entre sí y en todo el mundo, las nuevas versiones de
vinos nobles se celebran, y el descubrimiento de una ánfora etrusca o romana
alguna antigua botella es apreciado por todos” (Lynn, 2005, pág. 45)
A pesar de todas estas confusiones, existe una línea secuencial en
donde el estudio de la Gestión Públicase ha mantenido en un constante
avance, eso sí, que sus enfoques han respondido a diversos sucesos históricos
contextuales, donde los “vinos” si bien han salido de diferentes cepas, con
distintos olores y sabores, siguen siendo vinos.
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Lynn cita a Raadschelders y Rutgers para ejemplificar cómo es que la
gestión pública ha podido marcar un objeto de estudio propio, esto es,
mediante
la
comprensión
de
tres
dicotomías:
Publico/Privado,
Política/Administración y Estado/sociedad: “sin esto, la administración pública
es incomprensible”(Lynn, 2005, pág. 45)
La Gestión Pública actualmente tiene un campo que es más nítido que
épocas anteriores, esto es, que ya no estamos absortos a los resultados o
experiencias nacionales. El hecho de que se haya podido globalizar el
conocimiento administrativo de diversas áreas de mundo, agregó valor a una
disciplina que ha estado siempre complicada con los hechos y circunstancias
especiales y locales, donde la academia no podía salir. En suma, la gestión
Pública en el último tiempo ha podido complementarse generando máximas o
comprensiones globales, que trascienden los detalles, pero estos detalles son
los cuales, los investigadores están enfocados a intentar generar teorías y
conocimiento empírico en los cuales se ha intentado general estas máximas
globales.
El MétodoComparado
Se considera al Método comparativo, como la comparación sistemática
de casos de análisis, donde su objetivo principal es el de llegar a una
generalización Empírica y la de verificación de hipótesis. Su uso se ha dado en
las ciencias sociales, sobretodo en el área de la Ciencia Política, dado que no
existe un soporte académico que permita la validez de un método científico, tal
como lo señala Llamazares (2000):
“Una de las peculiaridades más importantes de las ciencias sociales
consiste en la imposibilidad de resolver experimentalmente los problemas más
importantes planteados en esta área de conocimiento (…) hace imprescindible
el recurso los métodos estadístico y comparativo. Por otra parte, el método
estadístico, en el cual las relaciones entre los distintos elementos considerados
intentan ser definidas con precisión cuantitativa, presenta dificultades
considerables a la hora de ser aplicado a ciertos objetos de estudio. Esto es así
debido fundamentalmente a que los problemas estudiados por las ciencias
sociales se caracterizan a menudo por la escasez del número de casos y por lo
elevado del número de variables intervinientes”(Llamazares, 2000)
Si bien la existencia de una disputa sobre la validez entre los métodos
estadístico, comparativo y análisis de casos, en la práctica este modelo posee
dos tipos de interpretación: un uso basado en una planificación de la
comparación con el objeto de conseguir conocimiento científico, y por otra
parte; un sentido más complejo, donde la comparación llega a ser inherente al
método científico, donde el propio método llega a ser redundante y donde se
concluye que las Ciencias Sociales deben igualarse a ambos métodos
(Científico y comparado)(Nohlen, 2006)
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A Pesar de ello, existe un consenso sobre lo que se entiende por
comparación, “es un criterio de la interpretación valorativa de los resultados
empíricos (…) permite la evaluación comparativa de los resultados
empíricos”(Nohlen, 2006). Lo importante que se intenta comparar, a pesar que
la comparación queda a criterio del investigador, pero esta investigación
debiese valerse por la obtención de datos verídicos.
Nohlen (2006) cita a Grosser (1973) para definir cuáles son los fines por
los cuales, el método comparativo se puede sustentar: en primera instancia,
esta metodología intenta conocer a través de la diferenciación de objetos ya
conocidos, en otra instancia, la capacidad de resaltar descubrimientos o
reconocer variaciones en las proyecciones, también el método puede
sistematizar, dando énfasis a los contrastes. En cierto modo el método intenta
ser eficiente al momento de investigar, evitando realizar experimentos, debido a
su complejidad no sólo de recolección de datos sino que también su análisis y
validez académica.
Uno de los puntos en los cuales este Método posee falencias, es
cuando hablamos la comparación se intenta validar. Esto se debe a que su fin
es generar relaciones causales donde su comprobación es temporal y la
capacidad de refutar es alta, sobre todo si el diseño de la investigación no ha
sido capaz de definir complejidades tales como las variables que son
constantes o que ensucian la investigación (DIPRES, 1996)
Otra complejidad en que se enmarca es cuando el investigador no puede
dejar de ser ajeno a la investigación, puesto que la relación Sujeto- Objeto en
las ciencias sociales es cercano a uno, es decir la proximidad de ambos,
contrae problemas al investigador que por efectos perceptuales propios e
inherentes al ser humano también traen problemas al momento de la
investigación, si bien es un problema en todas las ciencias sociales, en el
método comparativo también se hace presente. (Mardones, 1991)
En suma, el enfoque que presenta el Método comparado está en el
trazado de relaciones generales entre distintos fenómenos, basados en análisis
de casos relevantes a la investigación, asegurando que los argumentos
teóricos sean sólidos y coherentes con los casos o resultados analizados.
Gestión Pública y el Método Comparativo
Fred Thomson (2007) realiza una admirable recopilación de los enfoques
en los cuales, la administración pública, como campo, ha pasado hasta lo que
conocemos ahora. Así, el autor reconoce tres facetas de la gestión pública: la
visión Tecnocrática, el enfoque ConstructivistaSocial y la Investigación y
Práctica Clínica.
Comienza definiendo el enfoque tecnocrático, relacionado con la
Academia estadounidense, con la creación de Modelos, Proverbios y Reglas,
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basados en un intento de generar un conocimiento deductivo y empírico: la
regla es respetar lo que los resultados entregaban, es decir; una lógica
cuantitativa y expresada en términos de la racionalidad científica.
En cambio, el enfoque Constructivista Social, concerniente a la escuela
europea; donde se realiza una fuerte crítica al modelo Tecnocrático, donde se
habla de que el trabajo de la administración está dado por una relación
contextualizada, donde los administradores deben ser capaces de realizar
labores complejas tras una adquisición de conocimiento tácito, en otras
palabras, el saber y hacer no son procesos separados. Es así como esta
faceta, considera que el conocimiento se encuentra en el Argumento
Administrativo, basado en doctrinas y Justificaciones, fundada en una
argumentación casuística y un razonamiento ético.
Si bien ambos modelos presentaban aceptación en sus respectivos
centros de estudios, Thompson realiza una interesante crítica de ambas
facetas: “Hasta aquí todo está bien. Pero si la perspectiva tecnocrática está
viciada en su comprensión de la naturaleza de la gestión, la constructivista
social padece de una debilidad aún mayor. Niega implícitamente que la
contemplación y el estudio académico de la gestión pública tenga
relevanciaalguna para su práctica (…)”(Thompson, 2008, págs. 497-498)
aunque como señalábamos anteriormente, el contexto internacional fue un gran
impacto sobre todo en el área de la academia de la gestión pública, es así
como se llegó al enfoque Clínico.
El enfoque Clínico responde a una síntesis de lo ocurrido en ambos
enfoques, Responde más bien a una superación del etnocentrismo por parte
de ambas escuelas de Gestión, un contexto de un mundo globalizado. Se
empieza hablar de una acción académica para un conocimiento utilizable,
cosmopolita e interdisciplinario, que comienza por la práctica local, contingente
a un conocimiento instrumental, científico, mediante un proceso dialectico, un
intento de congeniar la evidencia con los valores y compromisos
Esta comprensión global, es en parte a la utilización del método
comparativo, Riggs señala que la administración Pública comparada si trajo
beneficios al campo académico: “Mediante la comprensión de nosotros mismos
de manera más objetiva, vamos a ser menos etnocéntricos, y esto también nos
ayudará a adquirir un conocimiento más penetrante de los problemas
administrativos que enfrentan otros países”(Riggs, 1991, pág. 473)
Los antecedentes históricos que Robert Fried (1999) nos recuerdan que
la práctica de conocer las mejores prácticas comenzaron desde el siglo xviii:
“los revolucionarios y los reformadores de los siglos xviii y xix buscaban fuera
de sus fronteras (y de su época) algunas instituciones que pudieran copiar o
rechazar. Los escritores académicos, sobre todo en el campo del derecho
Administrativo comparado, formularon algo de que este conocimiento
institucional”(Fried, 1999, pág. 417)
El tema a discutir nunca fue el hecho de que la necesidad de conocer
otros ámbitos en los cuales la administración se ha desarrollado fuertemente,
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como fue el interés de Riggs (1961), descubrir cómo funcionaba la
administración no occidental,
al igual que otros autores puesto que
consideraban que no existía nada más que analizar en el área occidental, es
más se considera que uno de los pioneros en aplicar el método Comparado fue
Weber: “(…) desarrolló el concepto medular del campo –burocracia- como
parte de una topología comparada de las formas de dominación”(Fried, 1999,
pág. 417)lo que si hay que revisar, es porqué esta metodología fue
abandonada.
Fried (1999) Considera dos factores importantes del porqué no se pudo
producir una ciencia de la administración Pública comparada, una de ella es la
naturaleza del tema y por otra parte, con la naturaleza de la industria del
conocimiento relacionada al tema.
“Los sistemas administrativos nacionales son más difíciles de estudiar
que otras instituciones políticas (…) los productos son diversos, no sujetos a
una forma singular de medición”(Fried, 1999, págs. 420-421)
También, esto contrajo que la administración no fuera capaz de tener
validez, tal como lo hemos señalado anteriormente, es más, los resultados que
obtenían, tampoco generaban certeza puesto que los mismos entes a analizar
entregaban resultados dispares, manipulando toda la información haciendo que
el estudio comparado sea un mar de complicaciones.
Otro problema que poseía la administración Pública comparada fue el
hecho de que se basaba en la orientación conductista, esto no es útil si se
utiliza un enfoque en el cual, la dicotomía Política/Administración se encuentra
en plena vigencia “(…) esto es útil para alejar tanto a los investigadores como
a los políticos”.
Este desorden metodológico, trajo como consecuencia una divergencia
epistemológica; donde los ensayos y monografías presentaban enfoques,
métodos y orientaciones confusas; que por consiguiente, solo ayudó al
alejamiento de los intelectuales a este campo de investigación.
Quizás
es
ese alejamiento, lo que trajo como efecto, el desarrollo de una Administración
del Desarrollo “lo que deseaban las agencias gubernamentales y las
fundaciones recibió el nombre de administración del Desarrollo (…) este tipo de
investigación ha borrado casi por completo la Investigación comparada”(Fried,
1999, pág. 424)
El resultado de una discordancia epistemológica, se debe a una
turbación en lo que se entendía como objeto de estudio, donde los ensayos y
monografías presentaban enfoques, métodos y orientaciones confusa; que por
consiguiente, solo ayudó al alejamiento de los intelectuales a este campo de
investigación
La administración Públicacomparada, como ciencia, no fue factible
principalmente por el comportamiento del campo y como los investigadores
asumieron que no estaban las condiciones metodológicas para invertir o
destinar recursos en la gestión Pública
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En el contexto de un mundo globalizado, el aporte de las tecnologías de
información y comunicación (Tics) han acercado a los investigadores, más que
al conocimiento, a una compresión de realidades y donde el enfoque
comparado retoma su validez.
Apreciaciones Finales
El problema en que se ha visto inmerso la Gestión Pública en los últimos
años, es el surgimiento de tendencias investigativas que hangenerado nuevas
complicaciones para el campo de investigación. En primera instancia, el intento
de generar campos especializados, ha producido una serie de conocimiento
específico con el fin de profundizar ciertas áreas; sin embargo, el riesgo de la
no conexión de estas investigaciones puede producir una disgregación
academicista. Una segunda tendencia es, la de generación de conocimiento
útil, basado en investigaciones de corte aplicado, donde el riesgo de caer en
las fallas investigativas, tal como el comercialismo –investigaciones con el solo
fin de vender-, evita un conocimiento de corte transversal, en donde el
conocimiento sea un aporte a los campos de estudios.
A pesar de estas complicaciones, la generación de conocimiento
implicavarias condiciones, una de ellas es la generación de gestores públicos
especializados, con herramientas y habilidades investigativas, capaces generar
conocimiento de forma en la cual, sean capaces de conectar el conocimiento
académico y la aplicación de la teoría normativa y conductual.
La capacidad de comprender el contexto en que se encuentra inmersa la
gestión Pública, es entender que no es un campo específico, más bien es la
sumatoria de áreas de investigación en las cuales, una de las características
más destacables de la ciencias sociales puede quedar reflejada en la
capacidad de complementar y de super-posicionar conocimiento. Es por ello
que explorar un conocimiento en el cual pueda superar el comportamiento
individualista, entendida como visiones parciales, aportará no solo al área de
estudio, sino que también al campo.
Hoy en día, el Estudio de casos continúa siendo reconocido como la
estrategia más útil de investigación para la gestión Pública, y sobre su base se
puede generar conocimiento científicamente valido, no obstante la capacidad
de utilizar los modelos analíticos, será un camino válido para explicar
fenómenos complejos, en los cuales nuestro campo de estudio no deja de
participar.
Martínez (2009) realiza una línea temática en donde los investigadores
de la gestión Pública estarían enfocados, dividiendo en cuatro enfoques, el
primero de ellos, es el enfoque externo o estratégica, donde la evaluación de
políticas y organizaciones públicas basadas en su transversalidad serán de
ayuda, por otra parte, el funcionamiento interno se basa en una incorporación
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de métodos, técnicas y herramientas de la gestión privada, readaptándolo a el
campo de la administración pública, en tercera instancia, la generación de
teorías, sería entendida en el contexto de una recopilación de conocimiento en
pos de generar a conclusiones más importantes que el impacto local, y por
último, es el intento por generar una definición sobre qué entendemos de lo
público.
Tal vez los puntos señalados anteriormente sean los objetos de estudios
que la Gestión Públicase pondrá a investigar.
Por otra parte, la importancia del método comparado se ve reflejado en
Wagemann (2012) señalando que la eficiencia del método en las ciencias
sociales, se basa en la complementación de un método cualitativo formalizado,
con capacidad de generar máximas con una cierta validez y con las cuales se
puede superar ciertas dificultades tales como la equifinalidad,la relación de
causalidad coyuntural y laasimetría.
Aunque es un una conclusión teleológica, la revisión bibliográfica realiza
una distinción entre la actividad, la disciplina y su enseñanza de la Gestión
Pública, Es tal vez esta distinción en donde se encuentre la diferencia en el
significado de Administración Pública y la Ciencia de la Administración, lo cual
puede considerarse un error, puesto que ambas participan en el mismo campo
de acción. Actualmente, la disciplina se ha convertido en una Práctica Clínica,
donde la Gestión Pública no es un “qué” ni un “cómo”, perfectamente
podríamos decir que es un “es”.
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