La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis

LA POLITICA DE INMIGRACIÓN
EN LA UNIÓN EUROPEA
Desde tres claves
Ángeles Solanes Corella
Grupo de Estudios sobre Ciudadanía, Inmigración y Minorías.
Universitat de Valencia

RESUMEN La política de inmigración de la Unión Europea, relativa
ABSTRACT The European Union's immigration policy
al control y la gestión de los flujos migratorios, puede abordarse des-
regarding the control and management of migratory flow,
can be seen from many viewpoints. Of these, three are of
de múltiples perspectivas. De ellas tres me parecen especialmente
particular interest. Firstly, the economic aspect, which is interesantes. En primer lugar la dimensión económica, que se asien-
based on reducing the figure of the immigrant to a ta sobre la reducción del inmigrante a la figura de trabajador, aten-
worker, taking into account the conditions and protection diendo a las condiciones y protección del mercado comunitario de
of the European Community's employment market. empleo. En segundo lugar, la orientación defensiva que pone en evi-
Secondly, the defensive aspect, which emphasises the need dencia la exigencia de blindar las fronteras ante la interpretación
to secure frontiers vulnerable to immigrant migration, in
de la inmigración desde una visión de seguridad y orden público. Por
order to ensure both security and law and order. Lastly
the social aspect, which focuses on the aim for European
último, el enfoque social, que incide en la pretendida homogenei-
homogeneity a reference point for the implementation dad europea que se toma como referencia en la articulación de esta
of this policy and for the need to integrate immigrants. política y en la necesidad de integración de los inmigrantes. Estas
These three key aspects are essential for us to understand, tres claves nos aportan aspectos esenciales para comprender, ana-
analyse and question the complex reality of migration lizar y cuestionar la compleja realidad de las migraciones hacia
to Europe and the legal-political treatment it receives. Europa y el tratamiento político-jurídico de las mismas.

KEY WORDS European Union, Immigration Policy Economic,
PALABRAS CLAVE Unión Europea, Política de Inmigración, Aspec-
Defensive and Social Aspects.
tos Económicos, Defensivos y Sociales.

1 Un breve repaso de la política Estados no comunitarios), el tratamiento común a las perso-
de inmigración en la Unión Europea nas que cruzan la frontera desde un tercer Estado, y el forta-
lecimiento de las medidas de seguridad con la coordinación
La cooperación entre distintos Estados europeos, a medidos de las administraciones encargadas del control fronterizo^.
de los años 80, surgida de la voluntad marcadamente eco-
nomicista de crear un mercado interior común, en el seno de En 1992 con la firma del Tratado de la Unión Europea en
la entonces denominada Comunidad Económica Europea, Maastricht se consagró la estructura de los tres pilares,
pronto se relacionó con la necesidad de protección de las considerando como ámbitos de interés común en el tercer
fronteras exteriores y los flujos migratorios. Así en 1985 con pilar el asilo, el cruce de personas por las fronteras exte-
la firma del acuerdo Schengen (en el marco del grupo TRE- riores y las prácticas de controles, la política de inmigra-
VP) se afianzó la conexión entre inmigración y delito, la cual ción y ciertos aspectos de la política relativa a los nacio-
adquirió una especial relevancia con la firma del Convenio nales de terceros Estados^ El propio Tratado de la Unión
de aplicación de dicho acuerdo en 1990^. El denominado preveía su reforma en 1996. Así se llegó a la Conferencia
espacio Schengen nació con un claro objetivo: la supresión Intergubernamental de dicho año y como fruto de la mis-
física de las fronteras sin merma de la seguridad interna. ma se adoptó el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de
Para ello se tomaron diversas medidas tales como la modifi- 1997, que constituye el verdadero punto de inflexión a par-
cación del sistema fronterizo (con la eliminación de fronteras tir del cual comienza a hablarse propiamente de política de
hacia el interior y el mantenimiento de controles con terceros inmigración europea.

(c) Consejo Superior de Investigaciones Científicas http://arbor.revistas.csic.es
Licencia Creative Commons 3.0 España (by-nc)

El Tratado de Amsterdam que entró en vigor en 1999, con- dando lugar a resoluciones comunitarias de mínimos (Gil
templaba como objetivo de la Unión la creación de un espa- Araújo 2005, 49).
cio de libertad, seguridad y justicia, estableciendo una cla-
ra relación entre la libre circulación de personas y el control En cualquier caso, conviene tener en cuenta como señala
de los flujos migratorios, como forma de garantizar dicho Sassen (2001, 75) que la inmigración cumple la doble carac-
espacio. El acuerdo y el convenio de aplicación de Schen- terística de ser objeto central e instrumento en el contexto
s; gen, así como el resto de previsiones relativas al cruce de de la renacionalización del discurso político, y al mismo
las fronteras exteriores y al acceso al territorio de Estados tiempo, objeto de las prácticas y políticas gubernamenta-
G)
m miembros de la Unión (con excepciones como la de Dina- les. Por tanto, es un ámbito fundamental para analizar la
>
•H
o marca, Irlanda e Inglaterra), se incluyeron en el Tratado de relación entre la idea de soberanía como control sobre quie-
>
IA la Unión Europea, es decir, comenzó la comunitarización de nes entran y las limitaciones de los Estados para desarro-
-<
U.
C la política de inmigración. llar una política sobre esta cuestión. La inmigración es, en
(A
definitiva, una cuestión estratégica para desmontar las teo-
Este Tratado fijó un plazo de 5 años (hasta el 1 de mayo de rías sobre la soberanía.
2004) para conseguir la plena comunitarización de dicha
política. A partir de este momento la creación del mencio- El Tratado Constitucional de la Unión Europea, en su artícu-
nado espacio de libertad, seguridad y justicia, y la cuestión lo 267, contempla la elaboración de una ley o ley marco euro-
de la inmigración ha sido un tema recurrente tanto en los pea para la regulación del control fronterizo, la expedición de
distintos consejos europeos como en las comunicaciones, visados, las condiciones de ingreso, estancia y expulsión, y la
recomendaciones y directivas de la Unión^. Tras la expira- definición de los derechos y las medidas de integración de los
ción de dicho término muchos de los objetivos quedan pen- nacionales de terceros países que residan legalmente en el
dientes, aunque se han conseguido ya algunos logros^. espacio comunitario. Un marco semejante se propone tam-
bién en relación al asilo. Esta ley es, de momento, un mero
En todo caso, la comunitarización llevada a cabo por el Tra- proyecto cuya concreción depende de múltiples factores.
tado de Amsterdam en relación a la política de inmigración
puede calificarse como incompleta o híbrida, en la medida Mientras tanto, de los distintos instrumentos destinados a
en que refuerza el papel de los Estados. En la política de marcar las directrices para la articulación de la política
"0 inmigración y respecto de la residencia, los Estados miem- migratoria común, pueden extraerse una serie de pautas que
m
bros no pueden verse limitados a mantener o introducir dis- interpretaré en tres claves: económica, defensiva y social,
posiciones nacionales, siempre que sean compatibles con el que nos aportan lo que hasta ahora han sido los principios
Tratado y los acuerdos internacionales. Es decir, a través de inspiradores de la política y la normativa en materia de
los actos del Consejo de la Unión Europea no se podrá cons- inmigración en la Unión Europea.
o
"D treñir a los Estados en estas materias más de lo que lo hacen
los tratados que en este aspecto pueden considerarse el
límite máximo (La Calle 2002, 93). 2 Clave Económica

Por tanto, a pesar de los notables esfuerzos, y los indudables Una de las reducciones más evidentes y constantes en las
avances, para coordinar la política comunitaria europea^, medidas destinadas a gestionar la inmigración en el espacio
mejorando los sistemas de información, vinculando las europeo es aquella que circunscribe la figura de inmigrante a
cuestiones relativas a las migraciones con la relaciones con la de trabajador^. Los movimientos migratorios hacia la Unión
terceros Estados, en especial con los de origen, etc., las Europea tienden a limitarse atendiendo a la demanda de fuer-
directrices marcadas por la Unión en materia de inmigra- za de trabajo, es decir, los nacionales de terceros Estados que
ción surgen fuertemente condicionadas por la voluntad de deseen entrar en territorio comunitario legalmente, salvo cir-
los respectivos Estados^. cunstancias excepcionales (cada vez más acotadas y limita-
das), y como inmigrantes económicos, verán reconducido su
Es decir, los discursos y la prácticas sobre la inmigración en el estatuto jurídico al trabajo que desempeñen. Apenas se inci-
espacio comunitario están atravesados por la propia estruc- de en las causas del proceso que han provocado la existencia
82 tura del Estado, por el pensamiento que en ella subyace, de un importante número de personas dispuestas a emigrar,

ARBOR CLXXXI 713 MAYO-JUNIO [2005] 81-100 ISSN: 0210-1963


ni se actúa sobre los diversos mecanismos que generan pues- Esta prevención junto con la preferencia comunitaria^-^
tos de trabajo disponibles para los inmigrantes, en el merca- entendida como prioridad de los nacionales, los comunita-
do legal o en la economía sumergida, a pesar de que se trata rios y no comunitarios residentes permanentes en un Esta-
de aspectos conocidos y cuestionados, como si la inmigración do miembro, frente a los nacionales de terceros países recién
fuera un tema independiente de estas cuestiónese^. llegados, cierra el círculo que canaliza la ocupación de los
inmigrantes económicos en los nichos laborales más preca- uà
ce
2.1 Preferencia comunitaria rios. Como recuerda la Comisión (COM 2004, 811 final) al O

y protección del mercado labora! abordar la gestión de la inmigración económica, a partir de
<
2006 los residentes de larga duración tendrán preferencia o
En general, antes de que un nacional de un tercer país, pueda sobre los recién llegados al Estado miembro de residencia y
ser admitido en la Unión, los Estados han de demostrar la podrán trasladarse a un segundo Estado también miembro
necesidad económica para que proceda legalmente dicha para estudiar, trabajar o con otros fines (de acuerdo con lo
entrada, es decir, deben comprobar que nadie del mercado establecido en la Directiva 2003/109/CE del Consejo), refor-
laboral interno puede ocupar el puesto en cuestión. Esta es zando así las estrictas condiciones a las que se ven some-
la base primordial para la articulación de los denominados tidas los recién llegados en el acceso al mercado laboral.
contingentes o cuotas anuales^^.
Estas políticas migratorias basadas en elecciones cuantitati-
El principio de control que inspira los contingentes implica, vas y selectivas en el intento de querer encerrar en categorí-
en la práctica, una lógica de gestión de los flujos migratorios as y cifras la realidad que regulan, se ven atrapadas en una
en función de las necesidades básicamente laborales de cada inmensa burocracia de forma que la ilusión de conseguir el
momento, que no siempre es posible ni eficaz. Obviamente, control cae en el cálculo arbitrario (Costa-Lascoux 1999, 50).
como punto de partida, la selección cuantitativa de los inmi-
grantes que pueden tener acceso a un país es discriminatoria Por otra parte, se olvida a menudo desde las medidas pues-
cualquiera que sea el criterio que se aplique: tas en marcha en los respectivos ámbitos nacionales de los
Estados, los análisis que la Unión proporciona en cuanto al
a) En el caso de las cuotas por nacionalidad, nos encontra- carácter económicamente positivo de la inmigración.
mos ante una discriminación del inmigrante por razón de
origen. Esta opción además de crear desigualdades entre En este sentido el primer informe anual sobre migración e
los propios extranjeros puede ser incluso contraproducen- integración (COM, 2004, 508 final), señala el carácter opti-
Q
te para los inmigrantes digamos elegidos s se relaciona mista de la teoría económica en cuanto al impacto de la <
LU
Q.
directamente, con la firma de tratados bilaterales con los inmigración, puesto que la considera beneficiosa para el O
cr
Estados de origen en cuestión, que aceptan condiciones bienestar general. Respondiendo a las críticas, enunciadas IXI
Z
de repatriación rápida a cambio de que se aumente la cuo- desde planteamientos como los de Sartori (2001,120-121),
z
ta reservada a sus nacionales en el contingente anuaM^. en virtud de las cuales los inmigrantes suponen una carga Z)

para el Estado de Bienestar^"^, generando unos costes no
<
b) En el caso de las cuotas por sectores de actividad, como compensados por el pago de impuestos que realizan, el
es el caso de los contingentes españoles, estamos ante mencionado informe mantiene que la integración de los
una discriminación en el acceso al empleo que condena inmigrantes puede mejorar las finanzas públicas.
a los inmigrantes a ocupar los sectores laborales des- z
LU
echados por la población autóctona. Esta alternativa Los inmigrantes, respecto a las premisas del Estado de Q
<
presupone un conocimiento exhaustivo de las necesida- Bienestar que implican un núcleo estable de población que
des del mercado de trabajo nacional y una programación comparte interdependencias e intereses respecto a las gene- O
CL

a priori que muchas veces acaba teniendo importantes raciones pasadas y futuras, son vistos como un potencial <
desajustes con las necesidades reales. peligro. Su característica renta y movilidad, normalmente
menor y mayor respectivamente que la de los autóctonos,
En ambos casos la concepción del inmigrante como traba- conlleva una doble preocupación para la población nativa:
jador, mano de obra barata, llamado a cubrir las necesida- por una parte, siendo personas en condiciones económicas
des laborales de la sociedad de acogida, está presente. más precarias tienen más posibilidades de acudir a las 83


prestaciones que el Estado les ofrece; por otra, el hecho de mercado formal de empleo, quedando así privados de dere-
que su estancia en el país receptor pueda ser meramente chos y convirtiéndose en los nuevos esclavos.
temporal pone en cuestión la mencionada interdependencia
necesaria para que el sistema funcione^^. En palabras de Lynch (2005, 66) estos inmigrantes tienen
•O
O
como característica el hecho de permanecer ocultos, dene-
Sin embargo, el informe señala que para que la mejora que gados o soslayados, siendo diseminados fácilmente por el
la inmigración conlleva sea posible, más teniendo en cuen- aparato productivo local, de modo que sólo ante las cir-
1 ta la dificultad de realizar un cálculo fiable de la contribu- cunstancias más extremas cuando se dan episodios xenófo-
ción fiscal neta de los inmigrantes, debe permitirse el acce- bos (como el Ejido en España ^'^) o catástrofes (como la del
so al mercado de trabajo. Es decir, la pirámide de edad de los buque Tampa ^^) se hace patente su presencia. No aparecen
inmigrantes es, en principio, beneficiosa a las finanzas públi- reflejados en las estadísticas oficiales porque representa
cas, puesto que se trata de jóvenes en edad laboral que pre- nuestra fuerza de trabajo esclavizada, o lo que es lo mismo,
sentan un mayor potencial para pagar impuestos que para la cesión de todos los principios de derecho en los que
o
> recibir transferencias y servicios públicos individuales (en una hemos asentado nuestros modernos Estados democráticos.
proporción que es superior a la media). Sin embargo, si el
empleo es bajo, por las múltiples dificultades que encuen- Como ya he señalado en otras ocasiones (Solanes 2003,128-
tran especialmente en el acceso al mercado laboral (los 131), las normativas de extranjería e inmigración fuerte-
recién llegados, especialmente), se contrarresta el posible mente restrictivas en los sistemas de acceso y permanencia
impacto fiscal positivo que podría derivar de su estructura en el ámbito de la legalidad influyen directamente en la pro-
de edad. Así, sólo en los Estados miembros de la Unión en los liferación de inmigrantes en situación irregular, del mismo
que el nivel de empleo de los migrantes excede al de la modo, que la subsistencia de la economía sumergida legal-
población autóctona, podemos encontrar un impacto fiscal mente consentida es el verdadero efecto llamada que anima
neto positivo de la inmigración. a nuevos extranjeros a emigrar hacia los Estados de la Unión.

Por tanto, no puede afirmarse categóricamente que los inmi- En la génesis de buena parte de los procesos extraordinarios
grantes supongan, en líneas generales, un lastre económico de regularización que se han producido en los últimos años
para el Estado de Bienestar difícil de remontar, aunque pue- especialmente en los países de la Europa del Sur^^, encon-
da ser cierto, como desde la Unión se ha mantenido, que exis- tramos, a mi juicio, un factor desencadenante, una causa
te un aumento en la dependencia de bienestar especialmen- común: la legislación represiva (Terray 1999, 21):
te entre los solicitantes de asilo a los que no se permite
trabajar de ninguna manera o sólo de forma muy limitada''^. 1 El primer requisito para que acabe siendo necesario
adoptar una medida extraordinaria de regularización es
Este tipo de afirmación, nos llevaría al análisis de una cues- fomentar la vulnerabilidad administrativa, lo cual se
tión, la del asilo y el refugio, que escapa a este trabajo, pero consigue rápidamente con una norma represiva que pri-
que puede ser reconducida a la idea básica, en lo que aho- mero impida o restrinja la entrada en territorio nacional
ra incumbe, de que los extranjeros que tienen vetado el por la vía legal, y después dificulte la permanencia en
acceso al mercado laboral (formal de empleo), pueden ser esa legalidad de los que consiguieron salvar los prime-
vistos como potenciales cargas para el sistema de bienestar. ros obstáculos en el momento de la entrada. La fragili-
Lo cierto es que éstos generan importantes ingresos en la dad administrativa, fruto en buena medida del vínculo
economía sumergida, otra forma implícita de riqueza para indisoluble entre autorización de trabajo y de residen-
los Estados, que no existe de forma gratuita o desinteresada. cia, convierte al inmigrante en el blanco perfecto de la
explotación empresarial, del arrendador de su vivienda
2,2 La necesidad de nuevos esclavos o de cualquiera que con él se relacione.

Ciertamente un claro interés político y económico marca los Ese proceso de vulnerabilidad del inmigrante no podría
puestos de trabajo que ocupan los inmigrantes en los Estados alcanzarse sin la voluntad, implícita o explícita, del Estado
de la Unión y, desde la misma perspectiva, se consiente que en el que éste se encuentra y la plasmación de la misma en
84 un importante número de extranjeros no puedan acceder al las leyes de extranjería e inmigración. La gradación de esa



WA^'^^-^
vulnerabilidad es otra de las //rí¿/c/es que al Derecho corres- que las expulsiones en sí.
ponde. De este modo se completa la jerarquía legal de la
exclusión en la que el extranjero, por el mero hecho de ser- Parece evidente, por tanto, la necesidad de potenciar la
lo, ocupa un nivel inferior al ciudadano y a partir de ahí se estricta aplicación de la ley para quienes se benefician de la
sitúa en un lugar más o menos privilegiado en virtud de su vulnerabilidad que ésta genera, y al mismo tiempo conse-
situación administrativa. guir la flexibilización de las legislaciones de extranjería e UJ
oc
o
inmigración para favorecer el acceso a la legalidad. Este es o
tn
2 Un segundo requisito, dentro del marco de la legislación un camino necesario para acabar con la proliferación de los LU
z
<
represiva, contribuirá a hacer necesario un proceso de nuevos esclavos. De lo contrario, ante la falta de oportunida-
regularización extraordinaria: la aplicación selectiva de la des legales para quienes tras haber tenido una autorización
ley. Así, la norma al mismo tiempo que propicia la situa- de residencia y trabajo por diversos motivos (como el trans-
ción de vulnerabilidad de determinados colectivos de curso de los plazos legales para solicitar la renovación o la
extranjeros, c/eòe permitir que los empresarios les emple- imposibilidad de acreditar los medios de subsistencia en el
en y cubran con ellos sus necesidades^^. Como acertada- momento que se les exige), se ven abocados a vivir al mar-
mente señala Terray (1999, 23) sin legislación represiva gen de la normativa, la única alternativa real y, por otra
no tiene sentido hablar de fragilidad administrativa que parte cotidianamente común, es la de obtener ingresos en
permita la explotación de los inmigrantes en situación el mercado informal de trabajo generando, al mismo tiem-
irregular, pero sin aplicación débil de esta legislación, tam- po, importantes beneficios en la economía sumergida
poco habría trabajadores que sufrieran esa explotación. (Ambrosini 1998, 124-131 y 2001, 47-63) que no revierten
en los sujetos que los producen.
El hecho es que en las normativas de extranjería de los
Estados de la Unión existen preceptos dedicados a la san- Los inmigrantes clandestinos o irregulares saben que su
ción de los empresarios que aprovechan la situación de salario será inferior al de los extranjeros en situación regu-
necesidad de los inmigrantes, artículos que intentan resta- lar y al de los nacionales, conocen también que deberán
blecer la simetría entre los distintos sujetos a los que la ley afrontar condiciones de vida y de trabajo muy duras, que
se dirige. El problema, como ocurre en el caso español, es en la practica les convertirá en auténticos esclavos. La cer-
que no se aplican de igual forma: por cada detención o teza de que serán empleados y pagados, pudiendo mandar
sanción de un empresario por explotación de inmigrantes remesas a sus familias, es la que les anima. Una seguridad
en situación irregular ¿cuántas expulsiones (de inmigran- de empleo en la economía sumergida que se alimenta con
tes que trabajaban para él) se han producido sin que el la complicidad de la ley que no se decide a combatir la
empresario se haya visto afectado?. En estos casos, no bas- actuación ilegal de los empresarios, aunque se recoja en las
ta con señalar que existe una aplicación débil y modulada normas, y que no ofrece ninguna salida a la explotación. La
de la ley, sino que es necesario destacar que nos encontra- perspectiva de una regularización se presenta, casi siem-
mos ante una tolerancia de hecho, en virtud de la cual, las pre, como una posibilidad lejana y, en todo caso, aleatoria 3
<
sanciones a los empresarios son más bien excepcionales y y no el motivo principal que alimenta la partida del país de
no suelen afectar a los verdaderos responsables. origen, (Terray 1999,33)^2.

La economía sumergida en la que se insertan los inmigran- Esta voluntad implícita de que exista un número de
tes se sostiene con la complicidad, aunque sea implícita, de extranjeros al margen de la legalidad, coloca a los inmi-
las instituciones desde el ámbito local hasta el nacional, grantes en una doble situación de la que es difícil salir sin Q
<
olvidando que precisamente la represión de la misma es uno alternativas legales:
de los puntos focales de las políticas reguladoras de los flu-
jos migratorios^l. Así Sciortino (1997, 70 y 1999, 21-40) lle- 1 Victimización, porque siendo la normativa vigente la que
ga a afirmar que los controles en las fronteras para evitar la crea callejones sin salida que conducen a la clandesti-
entrada de clandestinos tienen menor importancia que las nidad y benefician a las redes mafiosas, o a la irregula-
inspecciones en los lugares de trabajo y que las sanciones ridad sobrevenida, es el inmigrante el que una y otra
aplicables a los empresarios que infringen la ley, al explotar vez se convierte en el destinatario último de la sanción
a inmigrantes en situación irregular, son más importantes desproporcionada respecto a la infracción cometida^3. 85


2 Criminalización, porque colocando a la persona extranjera mencionado espacio de libertad, seguridad y justicia, en un
en situaciones extremas de desesperación es como se intento de dar respuesta a los desafíos de la integración
consigue que ésta se decida a cruzar al ámbito de lo ¡legal. europea, éste siempre ha estado asociado a la comunitari-
zación de la política de inmigración^^.
Más difícil es todavía la situación de los extranjeros para
los que la legislación no contempla la posibilidad de que Los mecanismos de control o defensa frente a la inmi-
> salgan de la situación de irregularidad en la que se gración que los distintos países europeos han puesto en
1
õ encuentran, ni siquiera con procesos extraordinarios. Me marcha en los últimos años se articulan tanto desde la
? refiero a los extranjeros con orden de expulsión firme no perspectiva externa como la interna, limitando la cues-
O ejecutada. En casos como el español, es bastante fre- tión a un número máximo de admisibles sin tener en
>
ut cuente que tras finalizar la tramitación del expediente de cuenta otros aspectos indirectos del control (Brochmann
-<
expulsión ésta, por distintos motivos materiales, de falta 1999, 12-19):
de presupuesto etc., no pueda llevarse a la práctica. Con
o
independencia de que en estos supuestos pueda dictarse 1 En cuanto al control externo, antes de que el potencial
la medida excepcional de internamiento en centros no inmigrante llegue al país receptor, con medidas como
penitenciarios como plantea Sagarra i Trias (2002,95), lo la vigilancia policial de las fronteras, los visados, la res-
cierto es que el extranjero en tal situación, si no es expul- ponsabilidad de las compañías de transporte en el tras-
sado o hasta que lo sea, permanece en España en un sta- lado de los pasajeros, la legislación contra el tráfico ¡le-
tus de total precariedad, como la del resto de irregulares, gal de personas, las campañas de información en las
agravada por la nula perspectiva de regularización. Estos regiones de potencial emigración y los acuerdos con los
extranjeros mantienen buena parte de la economía que países tanto de origen como de tránsito. En realidad,
la política de inmigración implícitamente alimenta. como señala Brochmann (1999, 304-306) el control
más eficaz sería el que reuniese las características de
En cualquier caso, a pesar de su vital importancia, la perspec- externo y preventivo, traduciéndose en un control de
tiva económica, debe tener también en cuenta otros factores la inm¡grac¡ón en origen que redujese los incentivos
fundamentales en el establecimiento de directrices en el ámbi- para emigrar.
to comunitario. Estrechamente relacionada con esta dimen-
> sión, especialmente en lo que a proliferación de inmigrantes 2 En cuanto al control interno, que a su vez puede ser
"D
m en situación irregular se refiere, encontramos la segunda cla- implícito o explícito, las medidas que se articulan son,
ve a tener en cuenta en la política migratoria de la Unión. por ejemplo, la vigilancia intenor, la documentación e
identificación personal obligatona, el acceso legalmen-
te del¡m¡tado a derechos como el trabajo, la sanidad, la
3 Clave defensiva educación, etc., las multas y sanciones a los empresarios
que empleen a trabajadores en situac¡ón irregular, los
La obsesión de la fortaleza asediada, como la denomina Cos- mecanismos de repatr¡ac¡ón y expulsión, y las amnistí-
ta-Lascoux (1999, 45), ha hecho que en todas las normati- as, es decir, los procesos extraordinarios (cada vez más
vas de los Estados comunitarios proliferen, en relación a los ordinarios) de regularización.
extranjeros inmigrantes, medidas de control y retención
administrativas, sanciones penales contra los extranjeros y Aunque de estos dos tipos de controles los mecanismos
las personas que les ayudan, procesos simplificados o abre- externos deberían ser los preferidos por los países euro-
viados, en definitiva acelerados, para las expulsiones, etc^^. peos, en la medida en que ofrecen mayores perspectivas
Todo ello con una gestión informatizada interconectada de de éxito y son menos agresivos para la opinión pública, lo
la información y los datos de los extranjeros (Solanes y Car- cierto, es que no se renuncia a los segundos como forma
dona 2005, 134-141), con la clara finalidad de defenderse de paliar las deficiencias de los primeros: con fronteras
frente al enemigo común. que siguen siendo porosas, y acuerdos con los países de
origen que básicamente resultan efectivos en las medidas
Como señalaba anteriormente, desde que el tratado de de retorno o repatriación rápida más que en el gestión de
86 Amsterdam contemplara como objetivo la creación del los flujos hacia Europa.

ARBOR CLXXXI 713 MAYO-JUNIO [2005] 81-IOO ISSN: 0210-1963


3A El control de las fronteras un curriculum de entrenamiento común, un modelo de
análisis e investigación de riesgo integrado y un equipo de
La política de inmigración sigue caracterizándose por su vigilancia compartido*^^.
aislamiento formal respecto a otros procesos de primer
orden íntimamente ligados a ella, como si pudiera abor- Los instrumentos articulados desde el ámbito público a
darse la cuestión de una forma cerrada y delimitada. Sin nivel europeo para proteger las fronteras, con sistemas de
embargo, la voluntad de los Estados de vigilar sus fronte- información y redes como el SIS, SIRENE y SISNET^^ se
ras, y de permitir o negar la entrada en sus territorio, no completan desde el sector privado con las medidas de con-
garantiza que éstos sean islas que puedan actuar de forma trol que se impone a los transportistas en relación a las
independiente (Bosniak 1992, 745). personas transportadas.

Aún siendo la concreción de las medidas de control interno La Directiva 2001/51/CE'^2 tiene por objeto perfeccionar el
una cuestión eminentemente nacional, que cada Estado artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de
concreta en sus respectivas legislaciones de extranjería e Schengen relativo a la responsabilidad del transportistas y
inmigración, aunque siga para ello pautas comunes euro- concretar la aplicación de esta disposición como instru-
peas, es el control externo, en concreto el de las fronteras, mento dentro del dispositivo global de control de los flujos
una de las cuestiones básicas que preocupa a la Unión^^. migratorios y de lucha contra la inmigración clandestina,
Puesto que las fronteras exteriores europeas son, obvia- respetando las diferencias de los distintos ordenamientos
mente, límites geográficos nacionales, el objetivo común de jurídicos de cada Estado.
defensa depende, en buena medida, de la eficacia de los dis-
tintos Estados colindantes con países de potencial inmigra- Las obligaciones que la Directiva contempla constituyen un
ción para blindar la entrada a territorio europeo. Para ello catálogo de mínimos^-^, puesto que, no se coarta la liber-
existe un claro apoyo de los distintos miembros de la Unión. tad de los Estados para establecer obligaciones o sancio-
nes adicionales para los transportistas, tal como ha hecho
Según el Plan para la gestión de las fronteras exteriores de los la legislación española.
Estados miembros de la Unión^^, se pretende conseguir el
desarrollo de una política común de gestión integrada de las La intención de control que la Directiva, y en aplicación de
fronteras exteriores y lograr un marco coherente para una la misma las legislaciones nacionales, pretenden «traspasar»
acción común a medio y largo plazo. Con esta finalidad se a los transportistas se concreta, básicamente, en una obli-
contempla la posibilidad de acudir al presupuesto comunita- gación de devolución. El transportista debe devolver al lugar
rio, aunque los recursos económicos de los distintos Estados de procedencia a los nacionales de terceros países en trán-
deben seguir siendo la fuente principal de las inversiones y los sito cuando el que debía trasladarlo a su lugar de destino se
gastos previstos, especialmente en lo relativo a equipamien- negara a embarcarlo o cuando las autoridades del Estado de
tos y recursos humanos. Entre las medidas que contempla destino le hubieran denegado la entrada y lo hubieran
dicho plan destaca la creación de redes de funcionarios de devuelto al Estado miembro por el que ha transitado. En
enlace de inmigración destinados en terceros países que son caso de denegación de entrada al transportista le corres-
los encargados de establecer y mantener contactos con las ponde tanto encontrar los medios para la devolución inme-
autoridades de los países de origen con la finalidad de con- diata, costeándola, como hacerse cargo de los costes de
tribuir a la prevención y combate de la inmigración ilegal, a estancia y regreso cuando ésta no sea posible-^"^.
la repatriación de los inmigrantes ilegales^^ y a la gestión de
la migración legal, tal como se recoge en el artículo primero Los Estados miembros debían adoptar las medidas necesa-
del reglamento que ha creado dicha red de funcionarios^^. rias para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Directiva
antes del 11 de febrero de 2003. En el caso español, a tra-
Desde el 2002, los distintos Estados han aunado esfuer- vés de la modificación introducida por la ley 14/2003 se
zos en la protección de las fronteras externas, en la lucha han incorporado estas previsiones europeas.
contra la inmigración ilegal, el contrabando y la trata de
seres humanos, consiguiendo resultados como el estable- La Directiva 2004/82/CE^S completa la de 2001. Aunque
cimiento de centros especializados para el desarrollo de se refiere sólo al transporte por vía aérea, queda claro, que
ARBOR CLXXXI 713 MAYO-JUNIO I2005] 81-100 ISSN: 0210-1963


los Estados tienen la libertad de mantener o establecer obli- la imposibilidad de llevar a la práctica esa contención de
gaciones adicionales así como de aplicarlas a otro tipo de fronteras, tiende a mostrarse partidaria de las propues-
transportistas. tas de cierre más extremas.

La principal obligación que se impone a los transportistas es b) Un coste económico, porque el mantener las fronteras
la de comunicación de la información relativa a las perso- cerradas supone un elevado gasto (en efectivos policia-
nas que van a transportar cuando lo soliciten las autorida- les o centros de retención) obteniendo resultados alea-
des de control en las fronteras exteriores. La Directiva con- torios que a veces son difíciles de compatibilizar con
creta el tratamiento que recibirá esta información que otras realidades económicas^'^.
O
facilitan los transportistas. Los datos proporcionados, se
> guardarán en un fichero temporal que, tras la entrada de las c) A estos dos costes se une un tercero, el social, desde una
<
c personas transportadas, se borrarán en un plazo de 24 horas doble perspectiva. Para el inmigrante, que con el cierre
w
Õ
desde su comunicación, salvo que dichos datos vayan a ser progresivo de las fronteras ve comprometidos aspectos
necesarios posteriormente para el ejercicio de las funciones tan importantes como el de la integración, puesto que,
legales de las autoridades encargadas del control de fron- indirectamente se recortan derechos que contribuirían a
teras exteriores. Tanto en este caso como en el supuesto de la misma, tales como la reagrupación familiar. Por otra
que los datos personales sean utilizados a efectos policia- parte, también para la ciudadanía existe un elevado cos-
les, posibilidad que la Directiva de 2004 también admite, se te puesto que se la toma como estandarte para defen-
insiste en el respeto a la legislación nacional y a las dispo- derse de la intromisión del otro, cerrando los cauces para
siciones sobre protección de datos de la Directiva 95/46/CE. el acceso a la nacionalidad, y haciendo de ésta una cate-
goría exclusiva y excluyente que impide a los inmigran-
Los Estados miembros tienen como plazo para adoptar las tes el pleno disfrute de derechos fundamentales en con-
medidas necesarias que den cumplimiento a los dispuesto diciones de igualdad^^.
en la Directiva 2004/82/CE, hasta el 5 de septiembre de
2006, teniendo presente que ésta entraba en vigor a princi- Además el creciente papel de la opinión pública, a menudo
pios de septiembre de 2004. En el ordenamiento jurídico asediada por noticias relativas a la inmigración, pocas veces
español, muchas de las previsiones señaladas se han reco- neutras, y por las opiniones partidistas con fines electora-
E:
-a
m gido ya con la ley 14 /2003 y el R. D. 2393/2004, que les, hace que ésta se convierta en un «control del control»
;o
-o aprueba el reglamento de desarrollo de la ley 4/2000, modi- (Wihtol de Wenden 2000, 18). Así los Estados escenifican
ficada por la 8/2000, sobre derechos y libertades de los un control que en buena medida acaba siendo simbólico,
extranjeros en España y su integración social. por imposibilidad material, y muestran una firmeza que
e cede ante las regularizaciones extraordinarias, las cuotas
70
O
"D Los esfuerzos aunados del sector público y privado caminan anunciadas y no cumplidas, o las admisiones selectivas de
m
> hacia una mayor eficacia del control fronterizo como pieza trabajadores cualificados.
clave de la perspectiva defensiva de la política migratoria
europea, aunque ello suponga importantes costes^^. Como 3.2 Seguridad y Orden público
ha señalado Wihtol de Wenden (2000, 44-46) el control de
las fronteras implica: Desde la perspectiva defensiva otros dos argumentos son
básicos para entender la pretendida política migratoria de
a) Un coste político, porque los Estados no disponen de los la Unión:
medios para luchar radicalmente contra la inmigración
clandestina, ni pueden llevar a la práctica las amenazas a) El discurso de la seguridad, que nos remite a la conexión
que anuncian sin poner en peligro sus relaciones diplo- entre inmigración y terrorismo como consecuencia del
máticas con los países de los que proceden buena parte temor generado hacia cierto tipo de extranjero visto
de los inmigrantes. Además desde la perspectiva política como potencial terrorista.
la promesa (muchas veces electoral) de control de la inmi-
gración posteriormente incumplida, crea importantes frus- b) La lógica del orden público, que interrelaciona la inmigra-
88 traciones entre la opinión pública que, tras comprobar ción con la criminalidad al asociarla, por una parte, a las



mafias de tráfico de personas y , por otra, a los delitos no es posible que haya democracia sin derechos y, al mismo
cometidos por los inmigrantes en los países de acogida. tiempo, éstos no pueden estar garantizados sin aquella. En
dichas emergencias lo que hace que la seguridad parezca
En efecto, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 triunfar sobre la libertad (podríamos decir también sobre
tuvieron en lo que a la política migratoria de la Unión Euro- otro tipo de derechos) es la idea de que la libertad de la
pea se refiere consecuencias sumamente negativas. Tras el mayoría depende por completo de su seguridad. En esta
o
costoso consenso que se había alcanzado en la Unión res- situación, si se entiende que los derechos son las conve-
pecto a la necesidad de una política de aceptación, incluso niencias políticas que las mayorías establecen para su pro-
paulatina promoción, de la inmigración se pasó a otra basa- pia defensa, éstas tienen la potestad de recortarlos cuando
da en la seguridad, con mayor vigilancia e información y la situación de necesidad lo requiera. Así parece interpretar-
menor libertad (Izquierdo 2003, 14). Todo ello supuso el se de modo más evidente en la política seguida por la admi-
o
consiguiente abandono de criterios considerados básicos en nistración norteamericana pero también, de forma más encu- z
la dimensión internacional y la primacía del mencionado dis- bierta, en al articulada desde la Unión con respecto a la
curso de la seguridad entendido desde un modelo policial que inmigración. Desde la defensa de la democracia basada en los
contamina con su lógica de orden público todos los objeti- derechos, podría argumentarse que éstos pierden su significa-
vos de la política de inmigración (De Lucas 2003 a, 24-25). do, tanto para los individuos que están en peligro cuanto para
la mayoría si son revocables en situaciones de necesidad^^.
A pesar de la advertencia hecha por la Comisión, en relación
a la necesidad de evitar que los efectos negativos del 11-S Hasta tal punto ha adquirido una especial relevancia la cla-
repercutieran sobre los inmigrantes, o en su caso sobre los ve de seguridad y orden público en el ámbito comunitario que
refugiados o demandantes de asilo, lo cierto es que en la el Tratado Constitucional de la Unión Europea contempla la
práctica esta salvaguarda no siempre se ha conseguido-^^. denominada cláusula de solidaridad contra el terrorismo
(artículo 43)"^^. La aplicación de dicha cláusula se concreta
Desde el Consejo de Laeken de 2001 ^^, en el que se incitaba en el artículo 329 que, en opinión de algunos, permite reali-
a una mejor gestión del control de las fronteras exteriores de zar una interpretación extensiva (más allá del terrorismo, las
la Unión para contribuir a la lucha contra el terrorismo, las catástrofes de carácter natural o humano) de las amenazas
redes de inmigración clandestina y la trata de seres humanos; a las que se refiere el artículo 43 incluyendo, por ejemplo, los
hasta el Consejo de Bruselas de 2004^^ en el que se adoptó flujos migratorios. Así podría entenderse que la obligación
la Declaración sobre la lucha contra el terrorismo, como con- de actuación solidaria por parte de los distintos Estados de
a
secuencia de los atentados del 11-M en España, no se ha la Unión alcanza a la presión migratoria en sus fronteras. <
LU

dejado de insistir en el terrorismo como una cuestión vital a Aunque desde determinados ámbitos se proponga esta inter- a.
o
cr
tener en cuenta e íntimamente conectada a la inmigración^^. pretación extensiva, desde otros también se ha señalado el
carácter impropio de esta analogía y su efecto estigmatiza-
A partir del punto de inflexión marcado por estos aconteci- dor, advirtiendo de las consecuencias perversas de la misma
<
miento ya históricos, cuestiones como la eficacia en el con- al reconducir el concepto de seguridad humana al de segu- _J

z
trol policial de los flujos, la lucha contra la inmigración ile- ridad nacional, territorial o estatal, en un contexto distinto
gal o la política común de repatriaciones, se han convertido como es el de la Unión donde propiamente deberíamos
en un eje fundamental de la política europea. Esa obsesión referirnos al terrorismo internacional (Ramón 2005, 62-63).
sobre la seguridad ha provocado, y justificado, en distintos
LÜ

países de la Unión reformas en sus legislaciones de extran- Esta estrecha vinculación entre seguridad, terrorismo e O
<
jería e inmigración que, como señala de Lucas (2003 a, 28) inmigración presente en la política de la Unión, se comple-
amenazan con favorecer la falacia de identidad entre flujos ta, como advertía anteriormente, con otra muy semejante
migratorios y riesgo terrorista, especialmente si se trata de que asocia orden público, criminalidad y flujos migratorios.
inmigrantes procedentes de países árabes o islámicos. Se jus- La amenaza al orden público que la inmigración implica se
tifica así la restricción o la flagrante vulneración de derechos percibe desde dos perspectivas:
fundamentales de los inmigrantes en aras de un bien común.
Ciertamente como mantiene Ignatieff (2005, 6) ante las 1 Desde el punto de vista de la lucha contra la inmigra-
emergencias terroristas se rompe la relación según la cual ción ilegal, traducida en formas de combatir el tráfico 89
ARBOR CLXXXI 713 MAYO-JUNIO [2005] 81-IOO ISSN: 0210-I963


y la trata de seres humanos^^, es decir, en medidas para Aunque pudiera ser cierto que algunos extranjeros están
combatir la actuación de las mafias que encuentran en especializados en determinados delitos, como se ha contras-
la precaria situación de los inmigrantes, impotentes ante tado a través de informes^^, sustituyendo o complemen-
las múltiples trabas para su entrada legal en países de la tando en esta campo a los autóctonos, ello no significa que
Unión, el caldo de cultivo idóneo para sus actividades. todos los extranjeros en cuanto a inmigrantes lo estén.
Puesto que en la mayoría de casos estos hechos son Incurrir en esta reducción nos llevaría a la misma estigmati-
constitutivos de delitos deberían perseguirse desde la zación, que señalábamos anteriormente, que reconduce a
perspectiva del derecho penal. Sin embargo, en la prác- todos los inmigrantes a la categoría de potenciales terroristas.
Õ
ya
> tica buena parte de las legislaciones de extranjería e
H
O
inmigración de los países europeos contemplan supues- Esta generalización, aún siendo inaceptable por los efectos
tos relativos a la inmigración clandestina en los cuales perversos que puede producir, se encuentra en la base de la
<
e al confundir la actuación de la red organizada con la política migratoria de la Unión en la que tiende a obviarse
C
actividad del inmigrante clandestino (víctima de la mis- que con relación a los inmigrantes irregulares una parte
ma) es difícil delimitar, con claridad, la pertinencia de la importante de los delitos que se les atribuye son «delitos de
sanción penal o la administrativa^^. subsistencia», es decir, directamente vinculados con su
situación de total precariedad (Wihtol de Wenden 2000, 69).
2 Desde la consideración de todo inmigrante como poten-
cial delincuente. Este argumento justifica el papel repre-
sivo de la legislación con medidas, en los distintos orde- 4 Clave social
namientos de los países de la Unión, que obligan al
inmigrante a presentar sus antecedentes penales en cada Un tercer aspecto relevante en la configuración de la política
trámite relativo a su residencia legal, a realizar perso- comunitaria de inmigración, es el sustrato social aparente-
nalmente determinadas gestiones, a someterse a conti- mente homogéneo, aunque sería mejor decir homogeneizador,
nuos controles relativos al cambio de domicilio, nacio- que se toma como referencia. Esta política desde la perspec-
nalidad o estado civil, a verificar sus medios de vida, las tiva social viene marcada por el intento de proteger a los euro-
condiciones de su vivienda, etc. peos frente a la invasión o a la posible desnaturalización con-
secuencia de la inmigración. Así se considera que existe una
>
•D La criminalización y etnización de determinadas actividades homogeneidad cultural y social que en realidad ni siquiera
m ilegales, junto con el recurso a las acciones represivas y puede encontrarse, en muchos casos, a nivel nacional.
-o penales y la hostilidad cada vez mayor respecto a la inmi-
gración^^, amenazan con acabar produciendo en Europa una Aunque se pretenda insistir en la identidad europea como
categoría de la criminalidad inmigrante y de origen extran- una «identidad de identidades» plural e inclusiva, el proyec-
o
•o jero (Palidda 1999, 36). Si bien existen múltiples factores que to homogeneizador en todos sus aspectos, económico, polí-
deberíamos tener en cuenta para explicar esta aproximación tico y también cultural, sigue estando presente^^. Como
entre inmigración y criminalidad, y su consiguiente reflejo mantiene De Lucas (2003 b, 98-99 y 2005, 30-31) Europa
en medidas represivas de los flujos en las legislaciones de los existe puesto que tiene un territorio, una historia y una
Estados europeos, hay un elemento, que algunos consideran herencia, pero eso no significa que ese depósito nos permi-
básico, para justificar este discurso de orden público: si los ta hablar de identidad común. Más bien en lo que respecta
extranjeros en el mercado de trabajo tienden a instalarse en a la Unión parece que la política y el Derecho, aunque sea
los puestos inferiores, es decir, están predispuestos a ocupar como resultado de la concepción de mercado, preceden a la
la base de la pirámide legítima de la sociedad autóctona (tra- historia y la cultura.
bajos peor remunerados, viviendas en inferiores condiciones,
dificultades en el acceso a la sanidad y a la educación, for- 4.1 La pretendida
mación precaria o inexistente, etc.), podría afirmarse que del homogeneidad europea
mismo modo comienza también un proceso de reemplazo
de los autóctonos por los inmigrantes en la base de la pirá- Como para articular políticas comunes parece imprescindi-
mide penal, en el ámbito de las actividades desviadas, espe- ble creer, o hacer creer, firmemente en la existencia de esa
90 cialmente en la delincuencia urbana (Palidda 1999, 38). homogeneidad, el debate sobre el fundamento, el sentido



0 el alcance de la reiterada identidad europea parece obviar- Estados elegirán si mantienen la exigencia de permisos
se. Se toma como referencia la Unión de los europeos y se de trabajo o liberalizan la circulación de trabajadores.
crea una categoría aglutinadora denominada ciudadanía
europea, íntimamente ligada a la pertenencia a un Estado c) Una tercera fase de dos años: en la que los mismos paí-
de la Unión. Las exclusiones que se generan a partir de este ses aún podrán restringir la libertad de circulación si acre-
punto son tan automáticas como las que se han producido ditan, ante los organismos de la Unión, que existen ame-
tradicionalmente en el seno del Estado-nación^''. nazas graves para el mercado de trabajo.

El artículo 10 del Tratado Constitucional de la Unión Europea Transcurrido este período ya no se le podrá exigir un permiso
vincula la ciudadanía europea a la posesión de la nacionalidad o autorización de trabajo a ningún ciudadano de un nuevo
de algunos de los Estados miembros y, a partir de ahí, el dis- Estado miembro.
frute de derechos. Por ejemplo, sólo los ciudadanos europeos
tendrán derecho a la libertad de circulación. Sin embargo, La construcción de Europa, por tanto, además de ir unidad
entre ellos también se sigue criterios de nacionalidad diferen- a la pertenencia a los países miembros, tiene en cuenta las
ciadores. Para los ciudadanos de los antiguos Estados miem- exigencias e intereses de cada uno de los Estados, por ejem-
bros no existen limitaciones. En cambio, los que pertenezcan plo, en caso concretos como Alemania y Austria que exigie-
a los nuevos Estados adheridos a la Unión, pueden tener este ron las mencionadas restricciones como forma de proteger
derecho restringido por algunos años. Para los extracomunita- la apertura de sus fronteras hacia el Este^^. Esa forma de
rios la libertad de circulación no se configura como un derecho pensamiento estatalista que se traslada a la Unión se refle-
sino más bien como una concesión a los residentes legales en ja claramente en el Tratado Constitucional que, en opinión
el territorio de un Estado miembro (artículo 105, punto 2). de algunos (Braidotti 2003, 70-71) representa una regresión
respecto a los textos fundadores de la Unión en el período
Por lo que se refiere a los ciudadanos de la Unión, en virtud del posteriora la Segunda Guerra Mundial, precisamente por
acuerdo de transición entre la Europa de los Quince y la Comi- esa sumisión a la voluntad de los países.
sión Europea, países como Estonia, Letónia, Lituania, Hungría,
Polonia, República Checa, Chipre, Malta, Eslovénia y Eslová- La lógica comunitaria respecto a los flujos migratorios, la
quia, aunque sean oficialmente miembros de la Unión, tienen voluntad aglutinadora de defensa frente al exterior, no es
limitado, además de la libertad de circulación, el acceso al más que el reflejo de la lógica estatal. Ambas comparten
mercado de trabajo y al sistema de bienestar, de acuerdo con la misma representación y definición del inmigrante y de
lo que establezcan las políticas estatales y los acuerdos bila- la inmigración (Gil Araújo 2005, 49) e idéntica primacía
terales entre los antiguos y los nuevos miembros de la Unión. economicista.
Estas limitaciones se aplicarán sólo por un periodo transitorio
atendiendo a los siguientes criterios (Tornos 2004, 244-245): A pesar de las notables diferencias internas entre los propios
Estados miembros de la Unión, en la articulación de una polí-
1 Tras las adhesión, durante los primeros años las antiguos tica de inmigración europea se insiste en mantener la uni-
miembros de la Unión pueden exigirles a los trabajado- dad interna para sustentar lo que Balibar (1999,108-109) ha
res de los nuevos Estados miembros los mismos permi- denominado el «apartheid europeo»^-^. Este término hace
sos que hasta ese momento les estaban exigiendo. Estas referencia a una pretendida identidad común, homogenei-
medidas afectan al trabajo por cuenta ajena, pero no a zadora, frente a la cual términos como inmigrantes, clan-
aquellos que deseen instalarse como autónomos, renti- destinos, irregulares, extracomunitarios, se aunan en uno
tas, estudiantes o familiares de los ya residentes. solo: los no europeos. Para «los otros» muchos de sus dere-
chos y libertades ya no irán unidos a la condición de perso-
2 En la aplicación de estas medidas se distinguen: na, sino a la de trabajador, puesto que esta situación es la
que facilita la residencia legal y de ahí el disfrute de algunos
a) Un primera fase de dos años: en la que se mantendrán beneficios legales. Todo ello combinado con la dinámica
las mismas restricciones hasta ahora aplicadas a la inmi- nacional de medidas parciales de integración para la inmi-
gración de trabajadores. gración legal y la insistencia comunitaria de que la inte-
b) Una segunda fase de tres años: en la que los antiguos gración debe ser un principio fundamental irrenunciable en



las políticas estatales. Un círculo de contradicciones que en cas al mismo puedan seguir manteniéndose. Más bien al
el fondo contribuye al desarrollo de ese apartheid. contrario, como sostiene la COM (2003) 336 «desde el pun-
to de vista de la integración, es obvio que el derecho de voto
4.2 La integración «de» los inmigrantes local no debería derivarse de la nacionalidad sino de la resi-
dencia permanente»^^.
Desde que la COM (2000) 757 configurara la integración
o
como «un proceso bidireccional basado en derechos mutuos 2 Agentes: aunque corresponde a los Estados asumir la
s; y obligaciones correspondientes a los ciudadanos de terce- iniciativa en la puesta en marcha de una política de
õ
ya
ros países en situación legal y de la sociedad de acogida, que integración multidimensional, la condición fundamen-
5
O
ya permite la plena participación de los inmigrantes», las tal para aplicar de modo adecuado este planteamien-
s
•<
Comunicaciones posteriores, al menos en su formulación to es, por una parte, mejorar la coherencia entre las
teórica, no se han apartado de esta consideración bipolar. políticas de inmigración, integración y empleo a todos
Sin embargo, en la práctica la mayoría de medidas en los los niveles y en el conjunto de las disciplinas; y, por
o
distintos Estados de la Unión tendentes a la consecución de otra parte, incluir a los interlocutores sociales, al sec-
la integración se han articulado concibiéndola como un pro- tor de la investigación, a los proveedores de servicios
ceso unilateral en el que es el inmigrante el que debe inte- públicos, a las ONGs y otros agentes de la sociedad
grarse en la sociedad de acogida. civil, entre quienes necesariamente se encuentran los
inmigrantes^^. La puesta en marcha de este tipo de
En realidad, las directrices europeas distan de las políti- política exige actuaciones en un doble nivel:
cas estatales al señalar que la integración debe concebir-
se desde una perspectiva multidimensional u holística en a) En los países de origen, cuya colaboración resulta vital
la que intervienen distintos elementos y agentes (COM en la definición de la situación en la que se encontraran
2003, 336)54. sus nacionales que residan en otro Estado.

1 Elementos: aunque al abordar la cuestión de la integra- b) En los países de acogida, potenciando la acción de la
ción no se renuncia a la clave económica dominante en sociedad civil en la integración de los inmigrantes.
relación a los flujos migratorios, es decir, a la concep-
ción utilitarista o instrumental de la inmigración (De Los interlocutores sociales, en general a nivel nacional pero
33
O)
13
Lucas 2003 b, 49), se insiste en la necesidad de facilitar de modo muy significativo en el ámbito local, desempeñan
m
o el acceso a los derechos sociales: educación (y conoci- un papel fundamental en la representación de los inmi-
> mientos lingüísticos), vivienda (y problemas urbanos), grantes, que garantiza la cooperación y comprensión entre
m
c
yo sanidad y servicios sociales. los proveedores de servicios y sus usuarios. Estos agentes
o
13
m deben asumir un papel relevante en la integración coti-
>
La participación política de los extranjeros inmigrantes apare- diana de los inmigrantes, potenciando el diálogo para defi-
ce como tercer aspecto decisivo de las políticas de integración. nir y llevar a la práctica las políticas, pero no son los úni-
Sin entrar en el arduo debate de la relación entre ciudadanía cos implicados^O.
y nacionalidad^^, a la que ya me he referido anteriormente,
es necesario dejar constancia de la estrecha conexión que Los propios inmigrantes constituyen otro de los agentes.
desde la Unión Europea se ha mantenido entre ciudadanía Aunque pueda resultar una obviedad el mantener que los
cívica (como forma de participación) e integración^^. inmigrantes deben participar en la integración del colec-
tivo al que pertenecen, parece que la práctica demuestra
Con la evidencia de que los países que han optado por con- que no es así, sobre todo si se tiene en cuenta que dicha
ceder el voto a los residentes extranjeros, comenzando por participación exige una concreción político-jurídica en for-
las elecciones municipales, no han sufrido ninguna deses- ma de derechos, en una línea semejante a la política de la
tabilización en la política local^^, sino que han permitido presencia propuesta por Phillips (1995 y 1999, 235-256).
que emergieran élites ciudadanas incluso, como señala Wih-
tol de Wenden (2003, 257), en un cantidad más significati- Aunque estas son la propuestas que la Comisión ha ido
92 va que en el modelo meritocratico, no parece que las críti- realizando a través de sus comunicaciones, lo cierto es que


el primer informe anual sobre migración e integración^^ 5 Recapitulación:
ofrece un panorama que dista mucho del modelo teórico. cuestiones para el debate
Como el propio informe reconoce al analizar las tendencias
en las políticas nacionales de integración, la mayor barrera De lo expuesto hasta aquí podemos sintetizar algunos
para la misma es la imposibilidad de acceder al empleo. aspectos de especial relevancia en la política de inmigra-
Dicha dificultad debería constituir la prioridad de las políti- ción de la Unión que muestran sus flagrantes contradic-
cas nacionales de integración, lo cual, como se evidencia en ciones internas y cuyo enfoque no es, ni mucho menos, una
los anexos relativos a distintos países no está ocurriendo. cuestión cerrada:

En realidad, lo que el informe señala como progresos hacia A Desde la perspectiva económica, la Unión apuesta por
una política de inmigración común, desde su perspectiva la defensa del mercado comunitario priorizando la ocu-
jurídica, se reduce a Directivas^^ que contemplan un Dere- pación laboral de los ciudadanos de la Unión y en su caso,
cho de mínimos para no obligar a los Estados a realizar de los ya residentes, condicionando las nuevas entradas a
importantes modificaciones en sus legislaciones internas a la existencia de vacantes formales y sin atajar los meca-
la hora de realizar la transposición. Aunque se constatan nismos que hacen que proliferen los nuevos esclavos.
las dificultades de los extranjeros por motivo de naciona-
lidad a la hora de acceder al empleo, manifestando así las En general, el trabajo legal no es atractivo para los inmigran-
evidentes condiciones de desigualdad en la que éstos se tes por la escasa demanda de mano de obra poco cualifica-
encuentran en el reconocimiento y disfrute de sus derechos, da. Es decir, por la falta de adecuación entre las cuotas y la
no se propone ninguna alternativa, propuesta o sugerencia demanda laboral real. En su lugar el mercado ilegal es el
de actuación para los países miembros. principal factor de atracción de los extranjeros extracomu-
nitarios, coincidiendo en muchas ocasiones los sectores (agri-
La integración es, por tanto, una especie de «principio cultura, hostelería, construcción o servicios), de uno y otro
expectante» en su aplicación práctica, sistemáticamente ámbito, pero no las condiciones.
reiterado, con pocas medidas estatales o europeas para lle-
varlo definitivamente a la práctica. Ante la evidente falta De esta forma la economía sumergida y la inmigración se
de consenso para articular medidas comunitarias de inte- retroalimentan. Los Estados al mismo tiempo que mantie-
gración de los inmigrantes, puesto que como constata el nen una política formal de inmigración restrictiva, inten-
informe sólo existen algunos puntos nacionales de con- tan a través de instrumentos como los contingentes o los
tacto, parece que la tendencia general en el futuro de la contratos de temporada responder a las necesidades labo-
normativas comunitarias en materia de integración será la rales] consintiendo el trabajo clandestino.
armonización a la baja (Gil Araújo 2001 y 2005, 47), tal
como ha ocurrido hasta ahora^-^j puesto que la estrategia B En cuanto al discurso defensivo, los distintos países de la
de empleo, la clave económica a la que antes aludía, sigue Unión limitan la inmigración extracomunitaria por dis-
siendo prioritaria. tintos temores de seguridad y orden público, siendo la
experiencia de un país en el control de la inmigración
En este sentido resulta sumamente significativa la previ- considerada como fundamental para su eficiencia. A
sión que contempla el Tratado Constitucional de la Unión pesar de ello, los esfuerzos por controlar las entradas,
Europea al referirse en su capítulo IV a la ya mencionada como los destinados a proteger el mercado de trabajo,
ley o ley marco europea que se ocupará de cuestiones han sido en gran medida infructuosos y han obligado a
relacionadas con la inmigración. En lo relativo a la inte- los distintos países a acudir a amnistías generales. Tam-
gración el artículo 267, en su punto 4, mantiene que poco las formas de control de la inmigración en los paí-
dicha ley podrá establecer medidas encaminadas a fomen- ses de origen, que debería reducir los incentivos para
tar y apoyar la acción de los países miembros destinadas emigrar, han conseguido los resultados esperados.
a favorecer la integración de los nacionales de terceros
países residentes legales «con exclusión de toda armoni- Todo ello combinado con una fuerte politización del con-
zación de las disposiciones legales y reglamentarias de los trol de la inmigración. Así diversos partidos, en distintos
estados miembros». Estados, han incluido en sus campañas propuestas para


frenar la inmigración con medidas tendentes al protec- concepción graciable de elementos imprescindibles para con-
cionismo y favorecedoras del nacionalismo. seguir la integración la acerca más a una recompensa por la
capacidad del extranjero de adaptarse a las imposiciones esta-
La dinámica de la seguridad ha impuesto una mayor tales, que al proceso bidireccional que la Unión mantiene que
selección de los admitidos en los Estado de la Unión, debería ser. Hasta ahora, siguen habiendo Estados, como el
haciendo ceder derechos que parecían consagrados y español, que se niegan a concebir la integración en forma de
s poniendo en tela de juicio algunos de los pilares de nues- derechos y continúan limitando el pleno disfrute de los dere-
tras democracias. chos sociales o vetando el acceso a los políticos, incluso en su
o
ya
expresión más básica, como si aquella fuera posible sin éstos.
O
C. En el ámbito social la miopía esgrimida en aras del dis-
>
VI curso homogeneizador ha pretendido soslayar las cuestio- Por tanto, teniendo presente que, para no exacerbar las
•<
nes identitarias, incidiendo en otras como la ciudadanía voluntades estatales, la paulatina armonización de las polí-
europea que trasladan al ámbito comunitario la dualización ticas nacionales de inmigración y la construcción de una
o
> y exclusión propia de una categoría heredada del más estric- comunitaria se propone a la baja y, en todo caso, en el mar-
to discurso del Estado-nación, que perjudica la integración co de una «convergencia condicionada» (Brochmann 1999,
de los inmigrantes extracomunitarios. 334), no está de más recordar la necesidad de hacer frente
a las mencionadas paradojas desde otra voluntad que no sea
La parquedad a la hora de proponer medidas integradoras y la mera creación del ejercito industrial de reserva del que
la nula voluntad europea de incidir en las decisiones esta- hablaba Marx. Así pues, un largo, y nada fácil, camino le
tales que sobre esta cuestión se adopten, deja al libre albe- queda por recorrer a esa pretendida ley marco europea si
drío de los respectivos gobiernos una de las cuestiones fun- quiere dotar de coherencia, sentido y sobre todo eficiencia
damentales en la gestión de la inmigración. La aparente y eficacia, la política de inmigración europea.

m
e
;D
o
TO

94


NOTAS

Sobre terrorismo, radicalismo, extremismo 9 Obviamente ésta no es al única forma de 14 Si como señala Laporta (2001, 67-68), a
y violencia internacional, creado el 1 de entrar en un Estado de la Unión, además propósito del mencionado libro de Sartori
noviembre de 1975, a iniciativa de los Pa- de la inmigración laboral existen, al me- con el que afirma coincidir en el plantea-
íses Bajos, en la reunión en Roma de los nos, otras tres «puertas de entrada»: la re- miento general aunque no del todo en las
jefes de gobierno de la Comunidad Econó- agrupación familiar, el asilo (cada vez más premisas y las conclusiones, la ética en la
mica Europea. limitado) y la inmigración irregular (Tan- que se basan las sociedades abiertas (como
Vid. Ahijado (2000) y Carpentier y Lebrun donnet 2001, 23-49). entiendo que pretende ser la nuestra) «con-
(2004). 10 Como señala Sassen (2001, 95), la política siste en adscribir a cada uno de los indivi-
Como señala Brochmann (1999, 310-311) migratoria, en los países más desarrolla- duos que las integran un conjunto de de-
el acuerdo de Schengen fue la base para la dos, está reñida con otras estructuras de rechos fundamentales y establecer como
política de inmigración europea, ya que, primer orden en el sistema internacional. regla básica del juego que tales derechos
todos los países participantes en él desea- Así mientras se pretenden blindar las fron- son inviolables... Siempre que la sociedad
ban reducir la tasa de inmigración ilegal, teras para impedir la entrada de inmigran- confiere esos derechos está atribuyendo a
punto básico en dicha política. Cfr. Del Va- tes y refugiados, se propende crear espacios su titular lo que en el lenguaje moral se lla-
lle ( 2004. 67-92). económicos sin fronteras. Parece que por ma dignidad humana». Entonces no puede
Vid. Blade (2003) y Tandonnet (2001, una parte discurren los flujos de capital mantenerse, en mi opinión, que un buen
149-160). y de información, y por otra los movimien- número de individuos (extranjeros inmi-
Cfr. Martín y Pérez de Mandares (2002 y tos de personas, la inmigración. grantes) que de hecho integran esa socie-
2003,93-118). 11 Sobre lo efectos de la inmigración en el dad jamás (según el planteamiento de
Vid. Olesti (2000) y Carpentier y Lebrun mercado de trabajo de la sodedad recepto- Sartori) podrán acceder a determinados
(2004). ra como breve resumen vid., por ejemplo, derechos fundamentales, porque ese plan-
Desde la Comunicación de la Comisión al Bosniak (1992, 737-770) y Moya (2003, teamiento significaría romper la regla bá-
Consejo y el Parlamento Europeo relativa 45-55). Para un perspectiva comparada sica de juego y como consecuencia negar
aun método abierto de coordinación de la Rotte and Stein (2002). la dignidad humana de esos individuos,
política comunitaria en materia de inmi- 12 Cfr. Trinidad García (2002, 493-505). ¿acaso esa negación es aceptable en el
gradón, COM (2001) 387 final. 13 Definida, de momento, desde esta perspec- marco social y democrático de nuestro Es-
Los Estados se niegan a renunciar a su so- tiva: «Los Estados miembros sólo tendrán tado de Derecho?.
beranía en esta materia, con las consi- en cuenta las solicitudes de entrada en sus
guientes implicaciones Cfr. Balibar (2003, territorios por razones laborales cuando los
19-30). Aunque se pretende aunar volun- puestos vacantes en el estado miembro de
tades la filosofía de los distintos Estados que se trate no puedan ser ocupados por
en materia migratoria no siempre es coin- los trabajadores nacionales o comunitarios,
cidente. Según Tandonnet (2001, 160- ni por los trabajadores no comunitarios que
171), sin contar las últimas incorporacio- residan legalmente y de forma permanente
nes, podríamos clasificar las distintas en dicho estado miembro y que formen
concepciones de los Estados de la Unión parte del mercado laboral del mismo»
en: 1) los «continentales», como Alemania, (Resolución del Consejo, de 20 de junio de
Austria, los Países Bajos o Bélgica, con un 1994, en relación con el reglamento (CEE)
número importante de demandantes de n° 1612/1968 del Consejo). En el mismo
asilo que apuestan por una política de so- sentido, el Tratado de Adhesión de 16 de
lidaridad europea en materia de asilo e in- abril de 2003 concede preferencia a los
migración (como veremos más adelante a trabajadores nacionales de los Estados
propósito del Tratado Constitucional de la miembros sobre los nacionales de terceros
Unión Europea); 2) los «atlánticos», como países en el acceso al mercado laboral de
Franda, Reino Unido e Irlanda, fuertemen- los Estados miembros.
te influidos por su historia colonial; 3) los
«generosos» entre ellos los países escandi-
navos, con una tradición de respeto al de-
recho de asilo y de puesta en marcha de
mecanismos de integración; 4) los «positi-
vos», como Italia, Grecia, España y Portu-
gal, que se encuentran entre los nuevos
países de inmigración.



La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis

La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

Similar a La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis

Similar a La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis (20)

Más de andreac1234

Más de andreac1234 (12)

La política de inmigración en la UE: tres claves para su análisis