Política migratoria UE ante crisis norte África

Máster oficial de Integración Europea. Universidad Autónoma de Barcelona.

Documentación de estudio sobre la política internacional y de la Unión Europea en
materia de inmigración.

22 de marzo de 2012.

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.

NOTA PREVIA: El presente texto recoge las entradas dedicadas a la política
internacional y de la Unión Europea sobre inmigración que he publicado en mi blog
http://eduardorojoblog.blogspot.com/ durante el período comprendido entre los meses
de marzo de 2011 y enero de 2012. Algunos textos han sido revisados para suprimir
aquellas partes de su contenido que no guardan directa relación con la materia objeto de
estudio.

I. 13 de marzo de 2011

La inmigración y el empleo en el Consejo europeo extraordinario del 11 de marzo.

1. El Consejo Europeo celebrado el pasado viernes ha sido más conocido, y citado, por
la adopción del llamado “Pacto por el euro”, aunque el título íntegro incluye la mención
al “refuerzo de la coordinación de la política económica para la competitividad y la
convergencia”, y mucho menos por su declaración sobre los acontecimiento en Libia “y
los países vecinos del Sur”, en la que se fijan las orientaciones y prioridades de la
política de la UE ante la nueva situación política en dicho ámbito territorial.

3. En el segundo documento, la inmigración merece especial atención (exactamente 3 de
los 17 apartados están dedicados a la misma), y se pone de manifiesto la preocupación
europea por el impacto que puede tener la conflictividad política sobre la política
migratoria de los países afectados (Túnez. Egipto, Libia,…) y sus repercusiones tanto en
su interior como, y aquí está la preocupación principal europea, hacia el exterior, es
decir hacia los Estados de la UE, señaladamente aquellos geográficamente más cercanos
(el número de inmigrantes que llegan a la isla italiana de Lampedusa se ha incrementado
sensiblemente desde el inicio del conflicto tunecino).

De ahí que la actuación de la UE se propugne en una doble dirección: por una parte,
adopción de medidas políticas que permitan estabilizar la situación de los Estados
afectados y establecimiento de una nueva “asociación para la democracia y la
prosperidad compartida en el Mediterráneo occidental”, con apoyo a las economías de
dichos Estados para su recuperación y fortalecimiento; de otra, y dicho con claridad, un
mayor control de fronteras y de gestión de los flujos migratorios, así como adopción de
medidas que faciliten el retorno de los inmigrantes a sus países de origen.

1

En los citados tres párrafos (números 10, 11, y 12) es claramente perceptible la
preocupación de los jefes de Estado y de gobierno de la UE por un posible descontrol de
la situación en el norte de África y sus secuelas sobre la llegada de un mayor número de
inmigrantes a las costas italianas (de momento). De ahí que en la declaración se inste a
los Estados miembros a que faciliten más recursos humanos y técnicos a Frontex “en
función de las necesidades” (dicho más claramente, que pueda disponer de más y
mejores medios para llevar a cabo sus tareas de control y vigilancia de las fronteras
exteriores de la UE); que se acuerde mantener consultas con los Estados afectados por la
crisis política para saber las posibilidades de acordar los apoyos financieros y técnicos
que sean necesarios y que se destinen “a mejorar el control y la gestión de las fronteras
y aquellas medidas que faciliten el regreso de los migrantes a sus países de origen”,
previendo además la necesidad, en cualquier caso, de elaborar antes del próximo
Consejo Europeo del mes de junio, “un plan de desarrollo de capacidades para gestionar
las migraciones y los flujos de refugiados”, una forma eufemística de reconocer que la
situación puede ser conflictiva a medio plazo si no se estabiliza la situación política y
social en los países afectados por el cambio democrático.

Por fin, la nueva realidad (ciertamente temporal, pero no se sabe por cuánto tiempo) de
la inmigración lleva a la UE a plantear la conveniencia de propiciar un enfoque integral
de la política de migración que sea compatible con el enfoque global de la UE, cobrando
aquí importancia las asociaciones de movilidad con aquellos países con proceso de
reformas avanzados y la actuación conjunta “en la lucha contra el tráfico de seres
humanos y la inmigración”.

¿Alguien se atreve a negar, después de leer la declaración, que la UE está preocupada
por las consecuencias sociales del conflicto político en el norte de África sobre el acceso
de los inmigrantes africanos (o que lleguen vía África) a Europa? Me parece que no,
aunque en aquello que casi seguro no habrá acuerdo, más allá de la declaración genérica
del día 11, es cómo gestionar esta nueva realidad. Buen trabajo, buenas ideas, buenas
propuestas y buenas formas de actuación, ya que no sobra nada en estos momentos

II. Martes 29 de marzo de 2011

Flujos migratorios e inestabilidad política.

La Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo ha aprobado el día
16 de marzo un interesante informe sobre los flujos migratorios provocados por la
inestabilidad política, social y económica, en el que se plantea cuál debe ser el ámbito
de aplicación y el papel de la política exterior de la Unión Europea. El texto pasa ahora
al Plenario del PE para su aprobación como Resolución en una próxima sesión. Destaco
en esta entrada del blog algunas de las tesis e ideas que me parecen más relevantes del
documento cuya lectura íntegra recomiendo, así como también la lectura de un reciente
e interesante artículo de Carmen González, investigadora del Real Instituto Elcano,
sobre los cambios políticos y las migraciones en el mundo árabe, en el que la autora
analiza la variedad de situaciones respecto a la migración que existe en los países
sacudidos por revueltas políticas.

2

Para la CC del PE, cuyo informe final ha tenido en consideración las opiniones de las
Comisiones de Desarrollo, y de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, la
inestabilidad política, social y económica, la falta de seguridad, la represión política y
los regímenes autoritarios “son las principales fuerzas motrices de la inmigración”, así
como también se pone de manifiesto que el cambio climático y la degradación del
medio ambiente “son cada vez más una causa común de migración”. La CC, en una
muestra de equilibrismo político, manifiesta que la migración es un fenómeno a escala
mundial que contribuye al intercambio de ideas pero que también “ha entrañado retos en
términos de integración de los inmigrantes en las sociedades de acogida”, y es del
parecer que la UE necesita “una inmigración controlable pero ordenada”, debido al
proceso de envejecimiento de la población europea y de otros retos sociales y
económicos a los que la UE debe hacer frente.

De ahí que se considere necesario que la UE decida hasta dónde desea abrir sus
fronteras a los flujos migratorios en los próximos años, y en qué medida combina esta
política con la puesta en marcha de una agenda económica centrada en la inversión y el
empleo para los países de los que proviene buena parte de la inmigración y que permita
también evitar la fuga de cerebros en sectores claves como el sanitario o educativo (la
Comisión de Desarrollo destacó en su Opinión que los países en desarrollo pierden
hasta un 70 % del personal sanitario, “lo que tiene consecuencias financieras negativas,
porque se pierde el dinero invertido en formación, puede llevar al desgaste de sistemas
sanitarios en su totalidad y dificulta enormemente la puesta en marcha de las iniciativas
sanitarias mundiales”). O por decirlo en parecidos términos, la cuestión a debate es
cómo conseguir un enfoque equilibrado “entra la promoción de la migración legal a la
UE y las garantías a su capacidad para acoger e integrar satisfactoriamente a los
migrantes”.

Por ello, no es extraño que se pida por una parte el reforzamiento del papel de
FRONTEX para poder controlar mejor los flujos migratorios, y por otra que se potencie
el desarrollo social y económico de los países vecinos para que sus nacionales “no se
vean obligados a emigrar”, y también que los nacionales de terceros Estados tengan un
buen conocimiento de los canales de migración legal hacia los Estados de la UE,
poniendo como buen ejemplo “la experiencia adquirida con el proyecto piloto de
Bamako, Mali (CIGEM)”. En el bien entendido, y deseo subrayarlo, que la crisis del
norte de África no puede resolverse, ni mucho menos, con medios de control de
fronteras, ya que conviene hacer frente a las causas que motivan esos conflictos tanto en
el terreno político como social y económico, y hay que adoptar por otra parte medidas
que (estoy pensando en la isla italiana de Lampedusa) permitan el reparto de cargas
entre los Estados miembros con el fin de ayudar al reasentamiento de refugiados de la
región, y para ello se dispone de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de
2001.

La Comisión pone como ejemplo de política “eficiente y sensata de migración, a la que
deben mirar la UE y sus Estados miembros, las de Canadá, Australia o Nueva Zelanda,
pero es consciente al mismo tiempo que la inestabilidad política de muchos países
ubicados geográficamente en regiones vecinas de la UE “pone en peligro la creación de
dicha política de migración”.

3

La CC se muestra crítica, aunque no carga en absoluto las tintas, ante el hecho de que
ningún Estado miembro haya ratificado aún la Convención de las Naciones Unidas de
1990 sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares, y es del parecer que es el mejor instrumento internacional para regular los
derechos de las personas migrantes. Se destaca la importancia de la migración legal,
regular y ordenada, y se alerta sobre los riesgos que para la cohesión social de una
sociedad de acogida puede tener la inmigración irregular, ya que esta plantea tanto
problemas de gestión como de integración para los países de acogida y en ocasiones
también para los de tránsito. Nuevamente con un lenguaje cuidado en las formas, pero
creo que claro en el fondo, se expone que la irregularidad “puede trastornar en los países
de tránsito la sostenibilidad y las perspectivas de desarrollo de los mercados laborales
locales y exacerbar la inestabilidad”. Como no podía ser de otra forma, a mi parecer, la
CC insiste en la aplicación del Enfoque Global de la Migración, la mejora de sus
instrumentos, y la necesidad de situar los objetivos de la política de migración “en el
centro del diálogo político con los países de origen y tránsito”.

Como conclusión de esta nota, reproduzco el número 34 de la propuesta de Resolución,
que creo que condensa en pocas palabras el largo texto aprobado: la CC pide el
establecimiento “de una política europea global de inmigración que esté vinculada a
todas las estrategias e instrumentos de desarrollo y se base en un elevado nivel de
solidaridad política y operativa, confianza mutua, transparencia, colaboración,
responsabilidad compartida y esfuerzos conjuntos a partir de principios comunes y de
acciones concretas, así como en los valores consagrados en el Tratado de Lisboa”.

III. Jueves 14 de abril de 2011

Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del
Norte de África.

1. Voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre un
conflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del norte
de África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europea
en poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones de
vida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigrantes
económicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países?
¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictos
semejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron la
aprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italia
concediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano,
quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorio
europeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a la
decisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idéntico
sentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y que
dispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas,
alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplir
otros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?

¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicación
de la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de
4

inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano,
se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los países
afectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuar
Italia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeo
frente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda de
Frontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen,
esencialmente Túnez?

Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbito
europeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación que
estamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto y
muestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política de
inmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la Unión
Europea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponen
el acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra la
inmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costas
italianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, son
merecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido las
reglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, pueden
aplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son las
respuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizaciones
sindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personas
desfavorecidas?

Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantas
preguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos y
prácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de la
política europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico
(agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto en
sus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – reales
refugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobre
lo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidad
del problema vivido y sufrido.

2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianas
desde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costas
italianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitos
sindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentario
parte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobre
medidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de países
norteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosfera
española y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma como
punto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decreto
legislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina de
la inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de las
medidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptar
medidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, con
ocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad en
países no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo
5

italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia de
asistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personas
llegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada uno
de ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se dará
respuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.

A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título que
no es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativa
europea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que se
está viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbito
de aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos
“pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado a
territorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”.
No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, la
referencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse qué
es, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene en
su punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro del
Interior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia
28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680
“prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte de
África” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del
Norte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque más
modernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este último
país es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez,
aunque políticamente se encuadra en aquel”.

Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la dirección
de la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevista
publicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica de
la referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresión
excesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración más
precisa”.

Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria,
creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje político
indudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problema
político, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que
“ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar a
partir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unas
ocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir de
esa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y de
reforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también en
esta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedan
producirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento del
conflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles de
personas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto del
Presidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en el
Boletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte de
África “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos
6

extracomunitarios.

B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesión
de un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, se
concederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez que
se haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen y
la nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a las
personas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre en
muchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos).
El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en las
fechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos de
expulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmente
peligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, la
persona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de
8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza el
día 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar que
el gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidad
de la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudo
mucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuando
muy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menos
del italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estancia
reconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al de
estancia temporal por motivos humanitarios.

El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es el
que suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE,
conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministros
de Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de la
Directiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente:
“El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la libre
circulación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de la
Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de la
normativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación de
los dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una de
carácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de Gianfranco
Schiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tiene
ninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata de
una materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fuera
Ministra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada el
pasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales por
parte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión toda
la política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación que
hay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán de
llegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envía
una señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.

C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de los
ciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permiso
temporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”,
7

es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones y
provincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 de
abril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación de
dirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanos
extracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará en
un plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá las
obligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabo
las tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadas
por muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuál
será el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdo
y que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “se
empeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración y
solidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes y
consecuentes con esta decisión política”.

D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta la
entrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervención
humanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividades
desarrolladas y las prestaciones efectuadas”.

3. Decía con anterioridad que el conflicto jurídico se ha centrado en el valor del
documento emitido por las autoridades italianas en todo el territorio de la UE y no sólo
en el italiano, y también en el debate político-jurídico sobre la aplicación a esta difícil
situación social, que el gobierno italiano califica de “humanitaria”, de la Directiva
2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, “relativa a las normas mínimas para la
concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas
y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para
acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. Además, y creo
que por encima de todo ello, se encuentra el debate sobre la adecuación de la decisión
italiana a la normativa sobre política de inmigración recogida en el Tratado de
funcionamiento de la Unión Europea, artículos 77 a 80, de los que deseo destacar
especialmente el número 1 del artículo 79 (“1. La Unión desarrollará una política común
de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos
migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan
legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal
y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”) y el artículo 80
(“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se
regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre
los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los
actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas
apropiadas para la aplicación de este principio”).

4. Pero antes de ir a la normativa de la UE, tanto la Directiva de 20 de julio de 2001
como el Reglamento (CE) nº 562/2006 de 15 de marzo de 2006 (modificado en 2008 y
2010) “por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de
fronteras (Código de fronteras Shengen)”, quiero referirme a la actuación jurídica del
gobierno francés como inmediata respuesta a la decisión del gobierno italiano de
concesión de permisos que, siempre según su parecer, permitirían la libre circulación
por el territorio europeo. El 6 de abril, es decir un día después de la aprobación de la
8

norma por el gobierno italiano y antes de su publicación en el Boletín Oficial, el
Ministerio del interior, de ultramar, de las colectividades territoriales y de la
inmigración, dirigió una instrucción a todas las autoridades policiales relativa a las
autorizaciones de estancia concedidas a ciudadanos de terceros países por los Estados
miembros de Schengen, y en la que su primer párrafo deja meridianamente claro que es
aquello que se pretende: “la actualidad me lleva a recordar las reglas aplicables a la libre
circulación, en el territorio Schengen, de ciudadanos de terceros países provistos de un
documento provisional de estancia facilitado por un Estado miembro de este espacio. La
presente Instrucción tiene por finalidad precisar la conducta de los servicios
operacionales cuando un ciudadano de un tercer país disponga de ese documento”. A
continuación, el texto se remite a la Convención de aplicación de Schengen y explica
que en cualquier hipótesis, los títulos de estancia y de autorización provisional
concedidos por un Estado miembro solo serán aceptados como válidos “cuando hayan
sido notificados a la Comisión Europea por el Estado-miembro emisor”, y que además
los interesados que dispongan del permiso deberán en cualquier caso “poder justificar el
objeto y las condiciones de su estancia en Francia”. Más alto quizás, pero no más claro,
¿verdad? Y, si por si hubiera alguna duda, la Instrucción recuerda que los ciudadanos de
terceros Estados que pretendan acceder a Francia desde Italia deberán cumplir diversas
condiciones, y no sólo disponer de la autorización: documento de viaje, documento de
estancia y recursos suficientes, correspondiendo al funcionario encargado del control
“interrogar al extranjero sobre la duración de su estancia y las condiciones de
alojamiento, y de pedirle que justifique disponer de los recursos económicos
correspondientes” (31 euros por día y persona si ya dispone de alojamiento, y de 62
euros en caso contrario). Y, para concluir, si no se cumplen todas las condiciones los
extranjeros afectados “serán devueltos al Estado miembro del que provengan”.

No hay duda de que el gobierno francés era consciente de la importancia cuantitativa de
los desplazados desde el Norte de África y a los que el gobierno italiano quiere
distribuir no sólo en su territorio sino también en el de los restantes Estados de la UE, y
que también es bien conocedor de la normativa Schengen, más exactamente el
Reglamento de 2006, cuyo artículo 5 regula las condiciones de entrada para los
nacionales de terceros países para una estancia que no exceda de tres meses dentro de
un período de seis meses, de las que me interesa destacar “estar en posesión de un
documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras”, y “estar
en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia
prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de
estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país
en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente
dichos medios”. Ahora bien, aún cuando no se cumplan los requisitos citados, y otros
que prevé el número 1 del artículo 5, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en
su territorio nacional a nacionales de terceros países “por motivos humanitarios, de
interés nacional o por obligaciones internacionales”.

5. El conflicto jurídico estaba servido, y creo que lo seguirá estando si no se adoptan
medidas a escala europea que permitan redistribuir a los ciudadanos tunecinos y libios
por todo el territorio europeo, al amparo de la Directiva de 20 de julio de 2001, y en esa
línea se ha manifestado los sindicatos italianos y también la Conferencia Episcopal
Italiana, pero esta tesis de momento ha sido desechada por los restantes Estados de la
UE al considerar que el problema es básicamente italiano, que estamos en presencia de
9

una inmigración en gran medida por razones económicas y no humanitarias, y que hay
que aplicar medidas de retorno de esa población a su país de origen, medidas que deben
ir acompañadas, y en esto estuvieron de acuerdo todos los Estados en la reunión del JAI
del 11 de abril, del refuerzo de Frontex y de apoyo económico y logístico a los países de
proveniencia de la inmigración, pero siempre sin cuestionar la lucha contra la
inmigración irregular y su impacto negativo sobre la cohesión social en territorio
europeo.

En efecto, los sindicatos italianos han pedido a la Confederación Europea de sindicatos,
el 8 de abril, que solicite a la Comisión Europea que presente una iniciativa urgente para
garantizar la protección de los ciudadanos desplazados, con aplicación de la Directiva
de 20 de julio de 2001, que les permita “vivir y trabajar en todos los países del área
Schengen”. Las razones humanitarias y de solidaridad se mezclan con otras más
pragmáticas y que permitirían la reducción del número de desplazados en Italia, muy
especialmente de tunecinos, ya que no puede entenderse de otra la manifestación de que
la decisión europea permitiría a los ciudadanos que han partido de países del norte de
África “que tengan familia o parientes en otros países europeos llegar a ellos sin ningún
obstáculo en las fronteras”. Desde el ámbito eclesial, se recordaba el 7 de abril que la
situación política del norte de África lleva a presagiar que puede haber un incremento
importante de personas que se dirijan hacia la costa norte del Mediterráneo, que se trata
de ver cómo puede acompañarse a este flujo cada vez más creciente de personas, y que
su gestión “es un problema que debe ser afrontado con la colaboración de todo el país,
pero aún más con la participación de la Unión Europea”. Solidaridad era también la
palabra utilizada por el presidente del Comité Económico y Social Europeo en el día de
ayer, llamando a la asunción de responsabilidades por parte de todos los países de la UE
para la distribución del flujo de inmigrantes del norte de África, ya que "es algo que
concierne a todos los Estados miembros de la UE".

6. No son del mismo parecer, al menos hasta el momento en que redacto esta entrada, ni
la Comisión Europea ni los Estados miembros por lo que respecta a la aplicación de la
Directiva de 20 de julio de 2001,que encuentra su razón de ser más cercana en el éxodo
humano de desplazados procedentes de Kosovo, directiva de la que se predica su
carácter excepcional y que tiene por objeto, según dispone el artículo 5, “establecer
normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva
de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a sus
países de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para
acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. En el escrito
remitido por la Comisaria Europea Cecilia Malmstron, y del que se informa
ampliamente el día 10 en el diario La Repúbblica, se expone que no existen “por el
momento” las condiciones para activar la Directiva de 2001 y que hay que seguir
actuando con las medidas ya adoptadas desde el inicio del conflicto para reforzar la
actuación de Frontex y para dotar de fondos económicos para adoptar las medidas, en su
caso, de repatriación. De forma muy clara, y en definitiva como manifestación de que
no se está de acuerdo por la Comisión con el valor jurídico otorgado por el gobierno
italiano al permiso temporal, se afirma que carece de “automaticidad legal” ya que debe
respetar las normas y condiciones en vigor en la normativa Shengen, y por otra parte, se
argumenta, incluso con referencia a declaraciones de los propios responsables políticos
italianos, que aquellas personas que han accedido de forma irregular al territorio italiano
“son en su gran mayoría migrantes económicos que no requieren de asilo y que son
10

susceptibles de ser reenviados a Túnez en un breve período de tiempo”, mientras que la
directiva de 2001, que solicita su activación el gobierno italiano “tiene por finalidad
tutelar los desplazados de terceros países que no pueden retornar a sus países de
origen”.

De ser activada la Directiva, cosa poco probable en estos momentos, el Consejo debería
adoptar una decisión por mayoría cualificada, que permitiría el reparto de la población
desplazada, la concesión de un permiso de residencia temporal de un año, prorrogable
por otro más, y la obligación para los Estados miembros de autorizar durante ese
período “a ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena…”, si bien los
Estados, por razones de política de mercado laboral, podrán dar prioridad “a los
ciudadanos de la UE y a los ciudadanos de los Estados partes en el Acuerdo sobre el
espacio económico europeo, así como a los residentes legales con nacionalidad de
terceros países que perciban subsidios por desempleo”. Para añadir un elemento de
debate al conflicto jurídico entre Italia y la Comisión, repárese que el artículo 5.4 de la
Directiva dispone que para adoptar la decisión de su aplicación, el Consejo debe basarse
en: a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personas
desplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal,
teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones in situ o su
insuficiencia; c) La información comunicada por los Estados miembros, la Comisión, el
ACNUR y otras organizaciones internacionales”.

7. Concluyo. Estamos en presencia de un conflicto esencialmente político, con amplias
consecuencias sociales y al que hay que dar respuestas jurídicas. Nos jugamos buena
parte de los valores europeos que informaron el Tratado de Roma y siguen informando
el Tratado de la Unión Europea. Cómo combinar el respeto a esos valores con políticas
sociales y de inmigración que pongan el acento en el acceso regular y ordenado de
ciudadanos de terceros países a territorio Schengen es uno de los retos más importantes
que tienen ante sí, y que aún no han resuelto, los poderes públicos de la UE y de los
Estados miembros.

IV. Sábado 28 de mayo de 2011

La política de inmigración de la Unión Europea. El impacto del conflicto del norte
de África.

1. El mes de mayo que está a punto de terminar ha sido muy intenso en actividad de la
Comisión Europea para presentar documentos en los que se plantean propuestas de
actuación para tratar de adecuar, no me atrevo a utilizar la palabra cambiar porque no
sería correcta, la política de inmigración de la UE a los retos planteados por los
conflictos políticos acaecidos en varios países del norte de África desde hace varios
meses y que han tenido como una de sus consecuencias la llegada a las costas italianas
de un número importante de ciudadanos provenientes de Túnez y en menor medida, al
menos hasta ahora, de Libia (35.000 inmigrante según los datos facilitados en unos los
documentos objeto de mi estudio por la propia Comisión).

En una entrada anterior del blog analicé el conflicto jurídico suscitado por la decisión
del gobierno italiano de conceder un permiso a quienes hubieran llegado antes del 5 de
abril a Lampedusa que les permitía, siempre según las autoridades transalpinas, el
11

desplazamiento por todo el territorio Schengen, y la inmediata respuesta de las
autoridades francesas estableciendo de facto un control de las fronteras internas, en
especial entre Mentón y Ventimiglia, con impacto que llegó a las instancias europeas y
que se han visto obligadas a adoptar decisiones para garantizar la libre circulación de
personas en dicho territorio pero al mismo tiempo reforzar los controles de las fronteras
exteriores y abrir la puerta para, ya lo adelanto, restringir el acceso de ciudadanos de
terceros países en determinados supuestos, sin olvidar el impacto que para la política
europea de inmigración tuvo el anuncio del gobierno danés de introducir/reforzar,… los
controles de su fronteras internas y que podría significar una revisión de la normativa
Schengen. Concluía mi entrada con una frase que creo que sigue teniendo plena
vigencia y que por ello me permito reproducir: “Estamos en presencia de un conflicto
esencialmente político, con amplias consecuencias sociales y al que hay que dar
respuestas jurídicas. Nos jugamos buena parte de los valores europeos que informaron
el Tratado de Roma y siguen informando el Tratado de la Unión Europea. Cómo
combinar el respeto a esos valores con políticas sociales y de inmigración que pongan el
acento en el acceso regular y ordenado de ciudadanos de terceros países a territorio
Schengen es uno de los retos más importantes que tienen ante sí, y que aún no han
resuelto, los poderes públicos de la UE y de los Estados miembros”.

Pero no adelantemos acontecimientos. El propósito de esta nueva entrada es analizar los
documentos emanados de los órganos de dirección de la UE para poner en marcha una
política de inmigración adaptada al nuevo marco político y social del Norte de África. A
tal efecto, hay varios textos de interés: en primer lugar, la Comunicación sobre
migración presentada el 4 de mayo sobre la que girará gran parte de mi exposición por
ser el texto más importante; en segundo término, tres documentos presentados el pasado
día 24: el informe anual 2010 sobre inmigración y asilo, presentado de acuerdo a lo
previsto en el Pacto europeo de inmigración y asilo de 2008, al que acompaña un
documento de trabajo de la Comisión en el que se informe detalladamente de todas las
actuaciones de la UE y de los Estados miembros en materia de inmigración durante este
año; una nueva Comunicación que lleva por título “Un diálogo para las migraciones, la
movilidad y la seguridad con los países del Sur del Mediterráneo”; en fin, la propuesta
de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo relativo a la lista de
terceros países cuyos ciudadanos están exentos, en unos caso, y en otros están
obligados, de disponer de visado para poder acceder a territorio europeo. Tampoco
deseo olvidarme en mi exposición de dos cartas dirigidas por el Presidente de la
Comisión, José Manuel Barroso: la primera dirigida a los presidentes francés e italiano
como consecuencia del conflicto entre ambos países y que ya analicé en el blog; la
segunda, dirigida al presidente danés tras el comunicado de su gobierno de reforzar los
controles de sus fronteras. Además, y en estrecha relación con el conflicto abierto con
Dinamarca, hay que hacer referencia a las Conclusiones del Consejo de Ministros de
Justicia e Interior en la reunión celebrada el 12 de mayo. Toda la documentación
referenciada ha de servir para un amplio debate sobre la política de inmigración y asilo
en la UE que deberá celebrarse con ocasión del Consejo Europeo del día 24 de junio,
festividad de San Juan.

3. Me refiero en primer lugar a la carta dirigida por el Presidente de la Comisión a los
presidentes francés e italiano, como respuesta a la que ellos le habían dirigido el 26 de
abril. Del escrito del Sr. Barroso, que apunta claramente las líneas futuras de actuación
de la Comisión y que se plasmarán en los documentos más arriba mencionados, destaco
12

algunas de sus manifestaciones: la necesidad de establecer un partenariado reforzado
con los países del Norte de África, que debería implicar un apoyo económico de la UE a
su reconstrucción económica y que implicaría la readmisión de los inmigrantes
irregulares llegados a territorio europeo, así como también “una clara manifestación de
esos países de asumir sus responsabilidades en materia de inmigración irregular” (es
decir, añado yo ahora, un control estricto de sus propias fronteras para evitar la salida de
sus ciudadanos); el reforzamiento del sistema de asilo europeo y la puesta en práctica de
una política de solidaridad real y efectiva entre los Estado de la UE ante situaciones
como las vividas estos meses; una mayor capacidad de actuación, y de sus
competencias, de FRONTEX; en fin, y esto es lo más importante y que obviamente
mereció mayor atención mediática, la posibilidad de estudiar “el restablecimiento
temporal de las fronteras”, siempre de acuerdo a “criterios específicos y bien
determinados”. En conclusión, para el Presidente de la Comisión la política de
inmigración no debe tender a una visión más basada en la seguridad pero tampoco ser
demasiado laxa en el respeto de la normativa , y se trata de gestionarla mejor, de manera
“mas coordinada, más reforzada, más solidaria, y en especial más común”.

La correspondencia escrita con el presidente danés fue algo menos suave y más
enérgica, como consecuencia de la decisión del gobierno presidido por éste de
establecer controles en las fronteras internas, según se afirmaba, para combatir el crimen
internacional y la evasión fiscal. En la carta enviada el 13 de mayo, difundida con
mucha rapidez por los servicios de prensa de la Comisión, el Sr. Barroso recordaba el
marco normativo vigente en la UE y la obligación de respetarlo por todos los Estados
miembros, en especial la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, le
transmitía las dudas jurídicas manifestadas por los servicios jurídicos de la Comisión
sobre la conformidad a la normativa de la UE de las actuaciones que pretendía llevar a
cabo el gobierno danés, y le solicitaba formalmente que se abstuviera de adoptar
“cualquier decisión unilateral” antes de debatirlas con la Comisión Europea para
garantizar que se ajustarían a las normas de la UE, terminando su escrito con una frase
contundente y de previsión de un hipotético incumplimiento por parte de Dinamarca de
la normativa de la UE: “Debo recordar que, si es necesario, adoptaremos las medidas
necesarias para garantizar el pleno respeto de la normativa”.

Muy probablemente, la contundencia del presidente Barroso era una rápida respuesta a
las muchas críticas formuladas en los países de la UE a las tímidas conclusiones del
Consejo de Ministros de Interior celebrado el día anterior, en las que formalmente no
había ninguna observación o comentario sobre la decisión danesa, y los Estados se
limitaba a manifestar su “unánime parecer” sobre la libre circulación de personas como
uno de los principales logros del acervo comunitario y que debe ser preservado, pero sin
entrar en mayores detalles.

4. El primer documento fruto de los acontecimientos políticos y sociales vividos durante
los primeros meses de este año ha sido la Comunicación sobre inmigración, de 4 de
mayo, y en su explicación iré integrando los contenidos más destacados de los textos
hechos públicos el día 24 de este mes.

Más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmente distintas de
las que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, se trata a mi parecer de un
texto que recoge todo aquello que se ha hecho hasta ahora, a la par que formula algunas
13

propuestas para adaptarse a la nueva realidad, en el bien entendido que se trata de una
aportación que debe leerse, y así se dice expresamente en el propio texto, con las que
han sido presentadas veinte días más tarde; no obstante, no de está de más apuntar ya
que la seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestas de la
Comisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en la
preocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandes
cantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entorno
seguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de los
países de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculando
las ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otra
cara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentemente
cualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha una
política de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que conceda
un trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidad
de la UE.

Por consiguiente, la Comisión enfatiza que los textos que ahora se presentan se centran
en las regiones que plantean los problemas más inmediatos, pero que la política de
migración de la UE “tiene un planteamiento geográfico global”. En la presentación
pública de la Comunicación, la Comisaria responsable de asuntos de Interior, la sueca
Cecilia Malmström, destacó que la Comisión pretendía seguir avanzando y marcar una
línea de actuación clara a largo plazo de la política de inmigración de la UE, poniendo
de manifiesto que el documento era “un catálogo de iniciativas a desarrollar. Cuando se
pongan en marcha, si así ocurre, podemos verdaderamente hablar de una política
europea de inmigración”, con rechazo de planteamientos tanto populistas como
simplistas, y afirmando que la UE necesita “claridad, responsabilidad y solidaridad”.

A) La Comunicación pasa revista en primer lugar a las medidas a corto plazo que se han
adoptado para afrontar las crisis producidas en varios países norteafricanos. Si hay una
idea clara en el documento que conviene destacar es la preocupación de la Comisión por
diferenciar con claridad dos situaciones que pueden y se están dando: la de aquellas
personas que están llegando a Europa y que son emigrantes económicos que intentan
acceder a la UE por vías no permitidas por la normativa vigente, y para los que el
documento comunitario afirma con rotunda claridad que “deben ser devueltos a sus
países de origen”, y la de quienes pueden ser refugiados, posibles solicitantes de asilo y
desplazados temporalmente (en gran mayoría quienes provienen de Libia),a quienes hay
que facilitar acceso a los mecanismos legales existentes que permitan permanecer en
Europa si se cumplen las condiciones para ello. La Comisión constata en este punto las
dificultades de índole práctica existentes para poder ayudar rápidamente a los países,
como ha sido el caso de Italia o la situación de Grecia y sus problemas con la frontera
turca, que se encuentran más expuestos a movimientos migratorios masivos, y demanda
la adopción de medidas que impliquen la adaptación de la financiación de la UE “de
forma que pueda movilizarse con mucha mayor rapidez y flexibilidad también en países
terceros”.

Constatada la dificultad de la situación que se está viviendo en algunos países (pero sin
olvidar, añado yo, la más que difícil situación vivida hace varios años en la Europa
central, y en especial en Alemania, con la llegada masiva de refugiados de la antigua
Yugoslavia) la Comisión llama a la adopción de medidas que permitan de una parte
14

reforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificar
más los cruces fronterizos para las personas con derecho a entrar, respetando
plenamente los derechos fundamentales de éstas”, y ello pasa, se insiste nuevamente,
por actualizar el marco jurídico de FRONTEX y reforzar su capacidad de operar en las
fronteras exteriores.

B) Sobre la “patata caliente”, o más técnicamente “la gobernanza de Schengen”, o más
claramente la introducción legal de más limitaciones al cruce de fronteras interiores
entre Estados de la UE, posibilidad señalada por el Presidente Barroso tal como he
explicado con anterioridad, la Comunicación apunta ya algo que será concretado en la
propuesta de modificación del Reglamento sobre visados: para evitar actuaciones por un
solo Estado, como Dinamarca, puede ser necesario introducir un mecanismo que
permita decidir a escala europea, y por ello no por un solo Estado, “cuáles serán los
Estados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en la
frontera interior y por cuánto tiempo”, poniendo de manifiesto que la utilización de este
mecanismo de control sólo debería utilizarse en situaciones “verdaderamente críticas”.
Volveré sobre esta importante medida propuesta más adelante.

El control de fronteras, la ayuda a los países afectados por los conflictos, tanto de origen
como de acogida, va de la mano en las propuestas comunitarias con la prevención de la
inmigración irregular, y aquí se puede decir más alto pero no más claro: además de la
aplicación efectiva de todas las Directivas aprobadas por la UE en los últimos años
(sobre sanciones a empresarios que contraten a trabajadores en situación irregular, lucha
contra la trata de seres humanos, retorno de ciudadanos en situación irregular), la
Comisión afirma que la UE y los Estados miembros han de mostrarse, para que la
política de inmigración y movilidad europea sea creíble, “firmes y eficaces en el
tratamiento de la inmigración irregular”; firmeza y eficacia que pasa por reforzar, y
ampliar a otros Estados, los acuerdos de readmisión, pero situándolo en una perspectiva
más global de la política migratoria y que no se concentre sólo en la readmisión, ya que
ello dificulta su aceptación, de tal manera que lo que habría que procurar, según la
Comisión, es “incluir obligaciones de readmisión reforzadas en los acuerdos marco
celebrados con países terceros”.

C) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestión
de la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sin
fronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de
2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % son
ciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de la
Unión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3
% son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta,
prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevas
tecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas y
salidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida en
la normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información de
visados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia de
los titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, que
son, resalta la Comisión, “contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuente
de inmigración irregular a la UE”.

15

La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y la
Comisión destaca la importancia que ha tenido su puesta en marcha y la mejora de la
gestión de la movilidad. Ahora bien, puede ocurrir que la exención de visado pueda
provocar un riesgo para la seguridad, dar lugar a abusos o al incremento de la
inmigración irregular, y esa ha sido la queja de algunos Estados de la UE con la
actuación de algunos países balcánicos, de tal manera que la UE se propone, y antes ya
lo he apuntado, incorporar una clausula de salvaguardia en el Reglamento de visados,
que permitiría reintroducir temporalmente la obligación de visado para ciudadanos de
terceros Estados que están exentos (la Comisión cita concretamente a Albania, Bosnia y
Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia).
Ahora bien, la dureza por una parte debe ir acompañada por otra de mayor accesibilidad
a los servicios consulares, planteándose la hipótesis de creación de “centros comunes de
solicitud de visados” de los países de la UE.

En concreto, en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 se
plantea la posibilidad de introducir una cláusula de salvaguardia que lleve a la
suspensión de la exención de visado para ciudadanos de algunos países (con una
intervención muy activa de la Comisión que será la que adopte la decisión final) en
estos tres supuestos: un incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en un período
de 6 meses, de ciudadanos de Estados exceptuados de la obligación de presentar visado
y declarados en situación de estancia irregular en el territorio de un Estado miembro, en
relación con los seis meses anteriores; incremento repentino, de cómo mínimo el 50 %
(en los mismos períodos ya referenciados) de las peticiones de demanda de asilo
depositadas por ciudadanos de un tercer Estado y que eran inferiores al 3 % del total
durante los seis meses anteriores; en fin, incremento repentino de cómo mínimo el 50
%, en los mismos períodos, del número de de peticiones de readmisión rechazadas que
un Estado de la UE ha transmitido a un tercer país para sus propios ciudadanos, en
relación con los seis meses precedentes.

D) No aporta especialmente nada nuevo, a mi parecer, la Comunicación respecto a
cómo debe ser la política de inmigración de la UE para facilitar el acceso al mercado de
trabajo de ciudadanos de terceros países en situación regular. Se insiste una vez más, en
un pragmatismo puro y duro, que la inmigración es necesaria desde una perspectiva
económica, ya que hay puestos de trabajo en los distintos Estados que sus nacionales
“no pueden o no quieren ocupar”, y además que la aportación de los inmigrantes
“contribuyen a solucionar los problemas demográficos que se plantean a la Unión”; y
desde otra perspectiva, pero claramente complementaria, se defiende la incorporación
de la inmigración a sectores y puestos de trabajo en los que hay carencia de mano de
obra y de cualificaciones profesionales, tales como el sector sanitario, profesionales de
las tecnologías de la información y comunicación, investigadores en sectores de futuro y
emergentes, etc., pero todo ello con una llamada de atención, que debería ser muy clara,
nítida y precisa en su aplicación, de que las políticas de la UE sean muy respetuosas
para evitar “una fuga de cerebros de los países en desarrollo”.

Por consiguiente, la UE sigue apostando, y cada vez más, por una inmigración regular
vinculada a las necesidades y carencias del mercado de trabajo europeo, y para poner en
marcha tal política parece necesario avanzar en el debate jurídico y posterior aprobación
de los proyectos de Directivas pendientes, en el bien entendido que esta política sólo
será válida a mi parecer si establece un núcleo mínimo de derechos para todos los
16

ciudadanos de terceros países, con independencia de cuál sea la Directiva que pueda
afectarles en razón de su estatus laboral (trabajadores estacionales, desplazados por sus
empresas, altamente cualificados, etc.), que permita que todas las personas que desean
migrar tengan un adecuado conocimiento de la realidad del mercado de trabajo de los
Estados de la UE, y que permita la reagrupación familiar en términos que favorezcan, y
no desincentiven, el acceso de los ciudadanos de terceros Estados y que respeten los
Tratados y Convenciones internacionales.

En el informe anual sobre inmigración y asilo se constata que una política de
inmigración legal y de integración bien organizada, con el fundamento jurídico del
TFUE y de acuerdo al programa de Estocolmo, “debe jugar un papel central
garantizando la competitividad de la UE a largo plazo, y también de su modelo social”,
informando de la publicación por parte de la Comisión en 2012 de un libro verde sobre
cómo cubrir las carencias de mano de obra en los Estados de la UE por la inmigración,
pidiendo un mejor (yo más bien diría que más rápido) reconocimiento de las
competencias y cualificaciones profesionales obtenidas en los países de origen o de
tránsito, y facilitando la movilidad geográfica de tal manera que un trabajador
extracomunitario puede trasladarse a otro Estado miembro, con respeto al derecho de
residencia en el primer país de acogida.

E) Inmigración e integración también deben unir inseparablemente unidas, desde la
perspectiva bidireccional como se reclama por la UE desde hace varios años en
múltiples documentos e informes de trabajo, y de ahí que no sorprenda que se siga
insistiendo en su importancia y se recuerde el valor de posibilitar el acceso al estudio y
aprendizaje de las lenguas y de la normativa legal, el acceso a los sistemas sanitarios y
educativos, y el acceso al mundo laboral mediante los correspondientes y previos
procesos formativos. La Comisión recuerda la importancia de diseñar “módulos
europeos de integración” para que puedan adaptarse después a las necesidades propias y
específicas de cada Estado, y dentro de cada uno de ellos de sus diferentes estructuras
territoriales.

No se olvida, ya lo he apuntado antes, la Comunicación de dedicar un apartado a
recordar la importancia de facilitar protección internacional a las personas que lo
necesitan, a través del sistema europeo común de asilo (se presentaron 257.800
solicitudes en 2010) que es necesario acabar de completar para que sea plenamente
operativo, a la par que potenciar los programas regionales de protección con los países
afectados por la crisis y con la colaboración de ACNUR, y tener una política de
reasentamiento coherente que debería convertirse, afirma el documento, “en parte
integrante de la política de asilo de la UE”. Por su parte, el Informe anual sobre
inmigración y racismo constata con preocupación las actitudes de un sector de la
población europea que puede llevar a la discriminación de las personas extranjera. “aun
cuando los sentimientos antiinmigración están a menudo desconectados de las
realidades de la inmigración y de su impacto sobre la economía”, demandando a los
poderes públicos de la UE una “estrategia proactiva de información y de comunicación”
a escala europea y también de los Estados miembros y de los poderes locales, “para
maximizar las percepciones positivas de la inmigración”.

F) La Comisión ya había expuesto que el documento que es objeto de mi comentario se
dedica fundamentalmente a los países más recientemente afectados por crisis sociales,
17

pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere de
un planteamiento global, ya abordado en otros texto de la Comunicación desde 2005 y a
los que he dedicado atención en mi blog. De ahí que no me sorprenda leer que hay que
avanzar en el planteamiento global y definir más claramente sus objetivos, al objeto de
mejorar los tres ámbitos principales de intervención estratégica y que son “organizar la
inmigración legal, reforzar la lucha contra la inmigración irregular, potenciar al máximo
los beneficios mutuos de la inmigración para el desarrollo”. Pero quizás lo más
novedoso del documento comunitario sobre otros anteriores que han abordado el
planteamiento global es que hay que reforzar las prioridades estratégicas de la UE en
materia de inmigración, de las que se constata que hasta el presente se han centrado de
forma prioritaria en África y en el este y sudeste de Europa, y que ahora deben revisarse
“basándose en los intereses comunes de la UE y de los países terceros, a la vista de los
recientes acontecimientos en Oriente Medio y en el Norte de África”.

El partenariado con los países del sur del Mediterráneo es necesario para abordar la
crisis con perspectiva de futuro, abriendo por una parte la posibilidad de un mayor
acceso de ciudadanos de países afectados por la crisis al territorio europeo y
apoyándolos económicamente para mejorar los niveles educativos y las cualificaciones
profesionales de gran parte de su población, pero al mismo tiempo (principio de
condicionalidad) fijando unas claras reglas del juego respecto a la obligación de estos
terceros Estados de readmitir a los ciudadanos llegados de forma irregular a la UE y
adoptando medidas eficaces de control de sus fronteras que refuercen la lucha contra la
inmigración irregular. En el informe anual sobre inmigración y racismo, se plantea
también la necesidad ineludible de adoptar un enfoque global de la migración para el
próximo futuro, con diálogo y partenariado con terceros países, debiendo cooperar muy
estrechamente la UE y sus Estados miembros “para anticipar e impedir los flujos
migratorios repentinos de un amplio número de personas, gracias a un mecanismo
sólido basado sobre el principio de solidaridad y partenariado con terceros países”.

Si hubiera que resumir en muy pocas palabras la Comunicación de 24 de mayo relativa
al diálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países del sur del
Mediterráneo, yo diría que se pide a los países africanos más control de sus ciudadanos
y de sus fronteras a cambio de más dinero, de más ayuda económica por parte de la UE.
El texto desarrolla más concretamente las líneas maestras esbozadas en la
Comunicación de 4 de mayo, y pone de manifiesto que la política de inmigración
guarda también conexión con la política europea de relaciones con países vecinos y que
ha sido objeto de una importante Comunicación presentada el día 25 de mayo.

La política propuesta por la UE tiene como punto de referencia inicial los países de
Túnez, Marruecos y Egipto, y con carácter más general se pretende adaptar cada
partenariado a la situación concreta de cada país, afirmándose de forma clara y
contundente que el principio de condicionalidad será eje fundamental del acuerdo, o
dicho con las palabras del documento, el acuerdo deberá tomar en consideración los
progresos realizados por el Estado africano en los ámbitos de las migraciones,
movilidad y seguridad, así como también en materia de gobernanza. Si el Estado de
donde proviene la inmigración “hace sus deberes”, podrá estudiarse por la UE y sus
Estados miembros la apertura de canales legales de migración para sus ciudadanos y
para las necesidades existentes en el mercado de trabajo europeo, acompañado de
medidas que favorezcan la puesta en marcha de políticas adecuadas de empleo en los
18

países de emigración, de tal manera que en ambos casos, y preferentemente en el
segundo, mejoraría el nivel de empleabilidad y las perspectivas de los ciudadanos de
dichos países, con atención especial para algunos colectivos específicos como son los
estudiantes, investigadores y empresarios así como también para los supuestos de
migraciones circulares. Ese partenariado podría incluir también medidas de apoyo
económico para los trabajadores extracomunitarios que retornen a su país de origen, así
como el reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales y
universitarias obtenidas en el país de origen para que tengan validez en el de acogida y
con el que se suscribe el acuerdo de partenariado

5. Por último, hago referencia a algunos datos estadísticos de interés. Del primer
informe anual sobre inmigración y asilo, datado de 2009 y elaborado en virtud de lo
dispuesto en el pacto europeo de inmigración y asilo suscrito en 2008, hay que destacar
algunas cifras significativas: en el año anterior se expidieron 1,62 millones de primeros
permisos de residencia, de los que 35 % fueron por razones de migración familiar, 33 %
por empleo remunerado, 14 % por estudios, y el resto por diversas razones (protección
humanitaria, residencia sin derecho a trabajar, etc.). Otros datos que conviene resaltar es
el de 608.000 decisiones de expulsión, de las que 241.000 fueron ejecutadas.

Del segundo Informe anual, presentado el día 24, deseo destacar también algunos datos
estadísticos que nos sirvan para entender mejor, sin falsos estereotipos, la realidad de la
inmigración en la UE, un territorio que en 2010 tenía casi 501 millones de habitantes, de
la que no más del 4 %, 20,1 millones, eran ciudadanos de terceros países (siendo
mayoría los ciudadanos de Marruecos y de Albania). Pues bien, según datos de
EUROSTAT de 2009, la emigración ha sido “el principal motor de la evolución
demográfica de la UE, ya que las 857.000 personas que pueden considerarse
inmigración neta representaban el 63 % del crecimiento demográfico total durante este
año. En el año anterior se expidieron cerca de dos millones de permisos de residencia,
de los que el 27 % fueron por razones de migración familiar, 24 % por empleo
remunerado, 22 % por estudios, y el resto por diversas razones (protección humanitaria,
residencia sin derecho a trabajar, etc.).

6. Concluyo como empecé mi análisis de los documentos de la UE: no se trata de una
nueva política de inmigración, sino de su adaptación al un nuevo marco político y social
en países cercanos territorialmente a la UE y que podría implicar la llegada de un
número importante de ciudadanos, ya fuere en el intento de buscar una mejor vida
laboral en Europa o bien como solicitante de asilo por los riesgos políticos derivados de
tener que volver al país de origen. Habrá que esperar al Consejo europeo de 24 de junio
para saber si se acogen plenamente las propuestas presentadas por la Comisión, y mi
parecer es que ello será así porque no se trata de cambios sustanciales con respecto al
marco normativo vigente. Seguridad, libre circulación e integración deberían ser
palabras o términos que tuvieran igual valor en los documentos examinados, pero desde
luego la primera tiene con toda claridad un papel mucho más destacado.

V. Viernes 15 de julio de 2011

Sobre la puesta en marcha del Reglamento de extranjería. Un nuevo repaso a la
política de inmigración española e internacional.

19

1. La entrada en vigor el pasado 30 de junio Real Decreto 557/2011 de 30 de abril
(corrección de errores incluida) que desarrolla la Ley Orgánica 4/2000 tras su última
modificación por la LO 2/2009 de 11 de diciembre, es una excelente oportunidad para
efectuar un repaso a los cambios más relevantes operados en la política española,
internacional y europea en los últimos tiempos en materia de inmigración, con especial
atención a las instrucciones dictadas para concretar el RD, y este es el objetivo del
presente texto.

2. En efecto, en el ámbito internacional, de la Unión Europea y de algunos de sus
Estados miembros, también se han producido noticias importantes sobre la inmigración,
ya sea en forma de publicaciones, de conclusiones políticas, o de aprobación de normas
con entrada en vigor inmediata o diferida a su concreción y desarrollo reglamentario.

A) Del ámbito internacional hay que hacer referencia a la edición de este año de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre las
perspectivas de las migraciones internacionales, publicada el 12 de julio, de la que cabe
ahora destacar que la migración en la zona geográfica que incluye a todos los Estados
de dicha organización ha disminuido en un 7 % en 2009 con respecto al año anterior, y
que los primeros datos disponibles para 2010 ponen de manifiesto que continúa el
descenso de la población inmigrada. Otros datos especialmente relevantes son los
siguientes: la migración laboral de carácter temporal ha descendido un 17 % en 2009;
por sectores de actividad, los trabajadores de la construcción, del sector financiero y del
pequeño comercio se han visto especialmente afectados en sentido negativo, mientras
que se ha producido un incremento del número de personas inmigrantes que prestan sus
servicios en los sectores de educación, salud, cuidados a personas dependientes y en el
hogar familiar; los jóvenes, al igual que ha ocurrido en España como he explicado con
anterioridad, han sufrido fuertemente las consecuencias de la crisis, mientras que se ha
producido un incremento de la participación femenina inmigrante en el mercado de
trabajo para intentar compensar las pérdidas de empleo de sus parejas masculinas; en
fin, como dato especialmente importante, sigue en aumento el número de estudiantes de
terceros países, que ha alcanzado la cifra de 2,3 millones en 2008 (de ellos un 20 % son
originarios de China), calculándose en el estudio de la OCDE que un 25 % permanecerá
en el país de acogida y se incorporará al mundo laboral como personal cualificado.

Al objeto de lograr una adecuada gestión de los flujos migratorios, la OCDE
recomienda luchar contra los estereotipos y poner en conocimiento de toda la
ciudadanía que la población inmigrante está bien integrada, en su mayor parte, en las
economías y las sociedades de los países que integran la organización; ampliar la
cooperación con los países de origen de la inmigración y también entre los agentes
sociales, al objeto de fortalecer los canales de migración regular, reducir el flujo de
inmigración clandestina y contribuir al desarrollo económico de los países en desarrollo;
reforzar los programas de integración en los países de acogida, considerándolos, y la
propuesta me parece muy acertada “como una inversión a largo plazo y no como un
coste inmediato”; en fin, dar a todos los ciudadanos la posibilidad de alcanzar resultados
favorables en su vida personal y profesional, para lo que se propone facilitar la
adquisición de la nacionalidad y llevar a cabo una política que garantice la igualdad de
derechos para todas las personas.

20

B) Por otra parte, también es obligada una referencia al Primer Informe del Sistema
Continuo de Reportes sobre Migración Internacional en las Américas (SICREMI),
elaborado por la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y que fue presentado el pasado día 6, en el que se constata con carácter
general que sigue la tendencia a emigrar y que aún no se han registrado movimientos
importantes que impliquen el retorno a los países de origen de inmigrantes que viven en
Estados afectados por la crisis. El Informe constata que en el periodo comprendido entre
2003 y 2009 casi 950.000 personas emigraron anualmente desde las Américas hacia
países de la OCDE, “donde cerca de la mitad de estos movimientos fueron hacia
Estados Unidos y una cuarta parte hacia España”; igualmente, se pone de manifiesto la
mayor participación femenina en la fuerza de trabajo, ligada en gran medida a la pérdida
de empleo de su pareja masculina como también se pone de manifiesto en el estudio de
la OCDE referenciado con anterioridad, y la afectación de la crisis económica sobre la
disminución de la migración por motivos laborales, argumentándose que ello ocurre
“tanto porque los empleadores realizan menos solicitudes de contratación desde el
exterior como consecuencia de los menores niveles de demanda, como también porque
las personas en regímenes de movimiento libre o facilitado permanecen en su país en
lugar de arriesgarse a un mercado de trabajo incierto en el exterior”. Por cierto, el dato
de la inmigración hacia países de la OCDE no debe hacer olvidar, y así lo destaca el
Informe, que existe en las Américas “una emigración intrarregional entre países vecinos
a través del tiempo y de magnitud moderada pero en progresivo ascenso”, destacándose
que los países principales receptores de migrantes son Argentina, Costa Rica y
Venezuela, y más recientemente Chile.

3. Me refiero a continuación a la política de inmigración de la Unión Europea.

A) Cabe dejar constancia, en primer lugar, de las conclusiones aprobadas por el Consejo
europeo celebrado los días 23 y 24 de junio, que sustancialmente acogen las propuestas
elaboradas en Comunicaciones previas presentadas por la Comisión, o propuestas de
modificaciones normativas, siendo probablemente las más importante la de establecer
un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales que puedan poner en
peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar el
principio de libre circulación de las personas que forma parte del acervo fundamental de
la UE. El texto literal de la conclusión que hace referencia a esa posibilidad, o algo más
que posibilidad, es el siguiente:

“Se debería establecer un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales
que pusieran en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin
menoscabar el principio de libre circulación de las personas. El mecanismo de la UE
debería incluir una serie de medidas de aplicación gradual, diferenciada y coordinada
para ayudar a un Estado miembro que sufra fuertes presiones en las fronteras exteriores.
Entre ellas se podrían incluir visitas de inspección, respaldo técnico y económico, así
como asistencia, coordinación e intervención de FRONTEX.

En última instancia, y dentro de ese mecanismo, se podría establecer una cláusula de
salvaguardia, para autorizar el restablecimiento excepcional de los controles fronterizos
internos, en una situación auténticamente grave en la que un Estado miembro ya no
pudiera cumplir las obligaciones impuestas por las normas de Schengen. Esta medida se
tomaría con arreglo a unos criterios objetivos y a una evaluación común, con un alcance
21

y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poder
reaccionar en casos urgentes. Ello no afectaría los derechos de las personas a las que los
Tratados otorgan la libertad de circulación. Se invita a la Comisión a que presente en
septiembre una propuesta de ese mecanismo.”

B) Pocos días después, el 1 de julio, Polonia asumía la presidencia semestral de la UE, y
en su programa encontramos unas breves referencias la política de inmigración, que será
previsiblemente muy continuista con respecto a las de las presidencias anteriores, en
cuanto que se propone seguir trabajando en la elaboración de instrumentos que faciliten
y dirijan la migración regular de acuerdo con las líneas básicas recogidas en la
Estrategia Europa 2020; igualmente, su atención se centrará en tener la capacidad de
adoptar las medidas oportunas para gestionar el impacto migratorio consecuencia de la
crisis política, económica y social, de varios países del Norte de África, y continuar el
debate sobre la elaboración de una aproximación global a la política migratoria dirigida
a los países de Europa de Este y Asia Central. El control de la inmigración irregular
pasará por un reforzamiento de los sistemas de control por vía aérea, terrestre y
marítima y por la mejora de la normativa del control de fronteras (“Código Shengen”), y
en el terreno de su aplicación efectiva la presidencia polaca apuesta por una política que
incentive el retorno y readmisión de inmigrantes que se encontraran en situación
irregular en territorio europeo, fundamentalmente por la vía del regreso voluntario y con
pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas migrantes. El programa de
la presidencia polaca es lógicamente semejante al programa aprobado para los próximos
18 meses por Polonia y los dos países, Dinamarca y Chipre, que asumirán la presidencia
en el año 2012.

C) La política de inmigración ha de tener siempre presente la realidad del mercado de
trabajo europeo. Sobre el importante datos de la tasa de empleo de las personas de 20 a
64 años, la última encuesta 2010 sobre las fuerzas del trabajo en la UE, conocida el 29
de junio, pone de relieve el descenso de la tasa global y de las mujeres con respecto al
año anterior – 68,6 y 62,1 % - , y el incremento del de la población de 55 a 645 años,
que alcanza el 46,3 %); hay que prestar también un especial interés a la problemática de
los trabajadores desplazados temporalmente de uno a otro país, aportando el dato el
Comisario responsable de empleo, L. Andor, en su intervención en la conferencia sobre
derechos sociales y desplazamiento de trabajadores en el marco del mercado único
europeo, celebrada el 27 de junio, que entre 2007 y 2009 la disminución de su número
fue sólo del 5-6%, cifra muy inferior a la disminución de la migración laboral según los
datos del Informe de la OCDE referenciado con anterioridad.

D) En el marco europeo hemos de referirnos igualmente a la importante Comunicación
presentada por la Comisión el 29 de junio y que lleva por título “Un presupuesto para
Europa 2020”, en la que se presentan las líneas globales de actuación del marco
financiero plurianual para el período 2014-2020 y en la que se dedica un apartado
específico que trata sobre como “dar respuestas a los retos de la migración”, cuya tesis
fundamental es la simplificación de la estructura de los instrumentos de gasto con la
reducción de los programas existentes para concentrarlos en “un Fondo para la
migración y asilo y un Fondo para la Seguridad Interior”, y una programación de
carácter plurianual para reducir la carga de trabajo de todas las instituciones. La
Comisión propone la asignación “la asignación de 8.200 millones EUR en el ámbito de

22

los asuntos de interior y de 455 millones EUR para la protección civil y la Capacidad de
Reacción Urgente para el período 2014- 2020”.

F) No menos importante, desde otra perspectiva, es el reciente Informe de la Agencia de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, presentado el 5 de julio, sobre los
derechos fundamentales de los trabajadores irregulares que trabajan como personal del
servicio doméstico en la UE y en la que se demanda una mejora sustancial de su
protección legal, en línea con el recientemente aprobado Convenio número 189 de la
OIT, y la extensión de las inspecciones de trabajo a dicho sector. En síntesis, el Informe
demanda “la adopción para todos los trabajadores del servicio doméstico de unas
normas inequívocas que: impongan límites a los pagos en especie; garanticen que,
cuando se establezca un salario mínimo en la legislación nacional, éste también se
aplique a los trabajadores del servicio doméstico; garanticen los períodos de descanso y
las bajas por enfermedad; y creen condiciones de trabajo saludables y seguras”.

G) El Parlamento Europeo aprobó una importante Resolución el pasado 6 de julio sobre
la crisis financiera, económica y social, con inclusión de numerosas recomendaciones
sobre las medidas e iniciativas que deberán adoptarse para hacer frente a la misma. La
Resolución dedica un apartado a la movilidad y migración, en el que se insiste una vez
en la importancia de una política común europea en materia de inmigración, y mucho
más después de los acontecimientos políticos en Túnez, Libia y Egipto, defendiendo la
libre circulación de trabajadores comunitarios en el seno de la UE y apostando
firmemente por la salvaguardia del acuerdo de Schengen y la evitación de medidas
unilaterales por parte de algún Estado miembro para debilitar su contenido.

Como propuestas generales, el PE pide el fomento de una mayor facilidad de acceso a
los mercados de trabajo y a una mayor movilidad en el seno de la UE, en especial para
ciudadanos de terceros países, y para ello considera necesario “el reconocimiento de
capacitaciones y títulos profesionales en toda la UE, además de la posibilidad de
transferir las prestaciones de Seguridad Social y de jubilación a fin de fortalecer el
mercado único europeo”, además de una ampliación de los trabajos y profesiones que
permiten acceder a la “tarjeta azul” en la UE, y una regulación del trabajo estacional (la
propuesta de Directiva está en fase de discusión en el PE) que proporcione unas
condiciones de trabajo digna a los trabajadores y que les proporcione “una situación
jurídica segura para protegerles contra la explotación”.

Por cierto, con respecto a los títulos, la Comisión Europea ha presentado el pasado 22
de junio el Libro Verde que lleva por título “Modernizar la Directiva sobre las
cualificaciones profesionales”, en el que se invita a presentar aportaciones hasta el 20 de
septiembre a las preguntas que se formulan en el texto para poder modificar la Directiva
2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones
profesionales a fin y efecto de mejorar la movilidad profesional en el seno de la UE, ya
que “el reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en otro Estado miembro se ha
convertido… en un elemento fundamental del mercado único”, proponiendo, entre otras
medidas, la instauración de una tarjeta profesional europea.

H) Por último, parece obligado referirse a los datos estadísticos sobre la población
extranjera, ya sea de otros países de la UE o de terceros países, que residen en territorio
comunitario.
23

A 1 de enero de 2009 residían un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del total
de la población. 11,9 millones, es decir el 37 %, eran ciudadanos de otros Estados de la
UE. La población extranjera se concentraba en más del 75 % en sólo cinco países:
Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino Unido (4 millones según datos
de 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones), siendo la media de edad
significantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que se reducía a 33 si se
tomaba en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que entre los
nacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período 2001-
2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2 millones, y
que durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de un Estado de
la UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al iniciarse el año
2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros); Rumania (6,2 %),
Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %), Portugal (3,1 %),
Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %).

Datos más recientes, correspondientes al año 2010 y publicados el 14 de julio,
incrementan la cifra de población extranjera residente en los Estados de la UE en
670.000 personas, hasta los 32,5 millones, es decir el 6,5 % del total de la población. De
ellos, 20,2 millones son nacionales de terceros países, mientras que 12,3 millones son
ciudadanos de otros Estados miembros de la UE. Al igual que en 2009 más del 75 % de
dicha población se concentra en Alemania (7,1 millones), España (5,6 millones), Reino
Unido (4,3 millones), Italia (4,2 millones) y Francia (3,7). La media de edad de la
población que vive en la UE es de 34,5 años, siete años inferior a la media únicamente
de los nacionales, 41,5. Las diez comunidades extranjeras más importantes de terceros
países en la UE eran las siguientes: Turquía (más de dos millones), Marruecos, Albania,
China, Ucrania, Rusia, Argelia, India, Ecuador y Serbia-Montenegro. Respecto a los
ciudadanos de Estados de la UE que residen en otro territorio, destaca especialmente
Rumania (más de dos millones de personas), seguida de Polonia e Italia con más de un
millón de sus ciudadanos viviendo fuera de su territorio.

VI. 2 de octubre de 2. 011.

Facilitar la integración de los inmigrantes en la UE. Examen de la nueva Agenda
de Integración y de otros documentos europeos.

I. Introducción.

La Comisión Europea presentó el pasado 20 de julio una importante Comunicación
sobre la política de integración, con el título “Agenda Europea para la integración de los
nacionales de terceros países”. El objeto de esta entrada del blog es analizar las líneas
maestras de este texto, publicado inicialmente en versiones inglesa, francesa y alemana,
y que ya puede encontrarse desde mediados de septiembre en versión española en la
página web de la UE, en el apartado de “Trabajos preparatorios (EUR-Lex)”, así como
también de otros documentos de interés sobre esta materia en el ámbito territorial de la
UE. La Comunicación se publicó conjuntamente con un eurobarómetro sobre
integración, y el texto encuentra su punto de apoyo jurídico en el artículo 79.4 del
Tratado de funcionamiento de la UE, en el que se dispone que “El Parlamento Europeo
y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario,
24

medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a
propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en
su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros”.

En la presentación del documento, la Comisaria europea para asuntos de interior,
Cecilia Malmström, manifestó su preocupación por los problemas existentes para la
integración y solicitó un esfuerzo mayor tanto por parte de las sociedades de acogida
como de los propios inmigrantes para conseguirla, destacando, tal como se expone en el
documento, que “aprender la lengua del país de acogida, tener acceso al empleo y la
educación y contar con la capacidad socioeconómica necesaria para mantenerse a sí
mismos son elementos cruciales para una buena integración”. En la misma línea, los
resultados del eurobarómetro citado ponen de manifiesto que el conocimiento de la
lengua del país de acogida, disponer de un empleo, la comprensión de la cultura local y
encontrarse en situación regular, son elementos importantes para facilitar la integración,
mientras que “la falta de competencias lingüísticas y la segregación de inmigrantes en
barrios desfavorecidos se perciben como los principales obstáculos a la integración”.

II. Datos estadísticos sobre población extranjera en la UE.

Acerquémonos en primer lugar, con brevedad, a los datos disponibles más recientes
sobre la población extranjera en la UE, facilitados por la oficina estadística Eurostat.

A 1 de enero de este año la población de la UE-27 era de 502,5 millones de personas,
con un incremento de 1,4 millones sobre el año anterior. Este crecimiento se compone
de un mayor número de población extranjera (854.400) y del incremento natural de la
población (nacimientos – defunciones, 514.400); es decir, el saldo migratorio positivo
supone cerca del 62 % del incremento. En la zona euro de 17 Estados, la población es
de 332 millones, con un incremento de 1 millón respecto a 2010, cantidad que
mayoritariamente proviene del incremento de la inmigración (704.600 personas) y en
menor medida del crecimiento natural (329.100). Los cuatro países que han tenido un
mayor crecimiento de la inmigración, en cifras absolutas, son Italia (311.700), Reino
Unido (163.100), Alemania (130.200) y España (63.200). Me parece importante
destacar para nuestro país, por el cambio que supone con respecto a períodos anteriores,
que el crecimiento natural (100.700 personas) ha sido superior al migratorio.

Otro dato de especial interés es el número de permisos de residencia concedidos a
ciudadanos de terceros países para posibilitar la reunificación familiar, el acceso al
empleo o a la educación. Los últimos datos disponibles son de 2009, año en el que se
concedieron un total de 2.300.000 permisos, 200.000 menos que el año anterior. El 28,2
% (660.000) fueron por motivos de reagrupación familiar (27,0 % en 2008), 27,5 %
(646.000) por razones de empleo (31,0 % en 2008, es decir 142.000 menos), 21,8 %
(510.000) por motivos de estudio (18,0 % en 2008) y 22,5 % por otros motivos (24 %
en 2008). Los cuatro países que concedieron más permisos fueron Reino Unido
(671.000), Italia (507.000), España (291.000) y Francia (193.000). Por razón del motivo
de la expedición, el número más elevado de permisos por reagrupación familiar
correspondió a ciudadanos marroquíes (78.000), por estudios a chinos (73.000) y por
motivos laborales a indios (65.000). Para nuestro país, el 43,1 % de los permisos se
concedieron por reunificación familiar, el 35,3 % por motivos de empleo, sólo el 7,6 %
25

por razones de estudio, y un 14 % están agrupados en otros motivos. Por
nacionalidades, los permisos concedidos en España fueron dirigidos en primer lugar a
ciudadanos marroquíes (22,0 %), seguidos a bastante distancia por bolivianos (9,7 %),
colombianos (7,7 %), ecuatorianos (5,8 %) y chinos (5,3 %).

III. Los recursos económicos. El Fondo europeo para la integración de nacionales de
terceros países.

1. La integración requiere no sólo de voluntades sino también de recursos económicos.
De ahí la importancia de la aprobación en el año 2007 de la Decisión del Consejo de 25
de junio por la que se creó el Fondo Europeo para la integración de nacionales de
terceros países para el período 2007-2013 como parte del programa general
“Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”.

La norma tiene como objetivo primordial la integración de los nacionales de terceros
países, y más en concreto de los recientemente llegados, en los Estados miembros,
como forma de promover la cohesión económica y social, que era un objetivo
fundamental de la Comunidad Europea y estaba recogido en su Tratado, como lo sigue
estando para la UE a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; es decir, se
trata de "acoger la integración de los nacionales de terceros países en las sociedades de
acogida de los Estados miembros en el marco de los principios básicos comunes". La
norma forma parte de un amplio conjunto de medidas instrumentadas entonces en sede
comunitaria y que tenían como objetivo "abordar la cuestión del reparto equitativo de
responsabilidades entre Estados miembros que se deriva de la introducción de una
gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea y la ejecución de
políticas comunes de asilo e inmigración".

Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo Europeo será facilitar los
procesos de integración de los nacionales de terceros países recién llegados, de forma
que se facilite la integración de personas "con diferentes orígenes económicos, sociales,
culturales, religiosos, lingüísticos y étnicos", siempre teniendo como punto de
referencia, afirmado de forma clara en todos los documentos comunitarios aprobados a
partir del programa de La Haya de noviembre de 2004, que la integración es un proceso
bidireccional que requiere la adaptación mutua de todos los inmigrantes y residentes de
los Estados miembros.

En el artículo 3 se listan los objetivos específicos y en el artículo 4 las acciones
elegibles en los Estados miembros. Con respecto al amplísimo elenco de acciones que
pueden ser apoyadas financieramente por el Fondo, deseo destacar algunas que, a mi
parecer, son especialmente relevantes: la realización de cursos de capacitación
profesional, lingüística y de conocimiento de la orientación cívica del país de acogida
para los ciudadanos que desean emigrar; las acciones específicas para jóvenes
inmigrantes recién llegado que se encuentren con dificultades sociales y culturales
relacionadas con cuestiones identitarias; la mejora del acceso de los nacionales de
terceros países a los bienes y servicios públicos y privados, y para ello se requiere
facilitar los servicios de intermediación y de traducción e interpretación, así como
también la mejora de las capacidades interculturales del personal; la creación de
plataformas de diálogo intercultural, interconfesional e interreligioso; en fin, la apuesta
por la formación intercultural que posibilite una mejor gestión de la diversidad por parte
26

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