Este libro es el resultado de una investigación conjunto de Verónica Filardo y Ester Mancebo, en el marco de un proyecto entre Facultad de Ciencias Sociales de Udelar y la CSIC.

1. CYAN NEGRO
MAGENTA AMARILLO LAMINADO MATE

4. Colección Artículo 2
A efectos de cumplir con el mandato contenido en la Ley Orgánica a través
de su Artículo Segundo, se ha creado el “Fondo Universitario para Contribuir a
la Comprensión Pública de Temas de Interés General”, cuyo objetivo es financiar
proyectos en torno a temas de relevancia nacional e interés público.
La colecciónArtículo 2 reúne, en esta tercera edición, los resultados del llamado
2010.
Una comisión evaluadora compuesta por Ana Denicola, Alcides Beretta, Alicia
Fernández y Javier Alonso, fue la encargada de seleccionar aquellas propuestas que
actualmente han culminado con la elaboración de tres libros:
-Aporte universitario al debate nacional sobre drogas.
-Municipios: una política en el tintero.
-Universalizar la educación media en Uruguay: ausencias, tensiones y
desafíos.

6. Universalizar la educación media en
Uruguay:
ausencias, tensiones y desafíos
Verónica Filardo y María Ester Mancebo
Equipo de trabajo: Verónica Filardo, María Ester Mancebo,
Cecilia Llambí, Julia Pérez y Anaclara Planel.

7. Impreso en Marzo, 2013
Montevideo Uruguay
Queda hecho el depósito legal que marca la ley.

8. – 7 –
Contenido
La Universidad al servicio de la República 11
INTRODUCCIÓN 13
El proyecto 13
La temática en estudio 16
El derecho a la educación
y la obligatoriedad escolar 19
La educación como derecho a través de los acuerdos internacionales
• 19
Del dicho al hecho: principales requisitos para efectivizar
•
el derecho a la educación 24
El derecho a la educación y la obligatoriedad escolar en las
•
leyes de educación en Uruguay 29
El binomio “derecho a la educación-obligatoriedad escolar”
• 40
¿QUIÉNES EJERCEN EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
MEDIA EN URUGUAY? 43
Abordaje analítico-descriptivo del tema
• 43
El acceso al nivel medio 45
•
El nivel educativo alcanzado
• 47
Tipo de provisión del servicio educativo:
•
centros públicos y privados 49
Trayectorias educativas
• 50
Desigualdades en las trayectorias educativas
• 52
Situaciones educativas 58
•
¿Quiénes desertan del nivel medio sin completarlo?
• 62

9. – 8 –
SUJETOS INVISIBLES:
LA OPINIÓN DE LOS ADOLESCENTES Y JÓVENES 69
Motivos para no iniciar la educación media
• 70
Motivos para estudiar en educación media
• 72
Motivos de deserción de la educación media
• 76
¿Cómo enfrentar la deserción?
•
La opinión de quienes iniciaron educación media 78
La comparación entre ENJ 1990 y ENAJ 2008:
•
motivos por los que los jóvenes estudian en educación media 87
LOS DESAFÍOS SOCIALES DE LA OBLIGATORIEDAD 89
Estudiantes ideales, estudiantes reales
• 89
El ajuste entre la experiencia subjetiva de los estudiantes
•
y la institución educativa 92
Las diferencias en la continuidad educativa entre varones y mujeres 94
•
La vinculación entre la educación y el trabajo 98
•
La articulación entre el sistema de cuidados y el sistema educativo 105
•
La familia de los alumnos 113
•
¿Qué educación media queremos?
Entre el elitismo y el universalismo 119
El fin de la educación media para la clase media
• 125
Contexto socio-histórico
• 127
El desencanto
• 129
La falta de rumbo
• 132
LOS DESAFÍOS PEDAGÓGICOS EN EL MARCO
DE UNA OFERTA HOMOGÉNEA 135
Enfoque del tema 135
•
La múltiples tensiones de la educación media contemporánea
• 135
La histórica búsqueda de la equidad a través de la homogeneidad
• 142
L
• a reciente generación de programas de inclusión educativa 145
Factores visualizados como obstáculos a la universalización
•
de la educación media 150

10. – 9 –
El cambio educativo en el horizonte: algunas pistas
• 153
Las tensiones de la expansión del ciclo medio 159
•
LOS DESAFÍOS INSTITUCIONALES 163
El diseño institucional del sistema educativo uruguayo
• 163
El entramado institucional de la educación media en la
•
Ley de Educación del 2008 168
La coordinación de las políticas: algunas observaciones
•
generales de los entrevistados 174
Consejos Desconcentrados, CODICEN y Poder Ejecutivo:
•
evaluaciones puntuales sobre la coordinación del sistema
educativo uruguayo 186
LOS DESAFÍOS ECONÓMICOS 199
¿Cómo medir los recursos necesarios para la universalización
•
de la educación media? 199
La demanda no cubierta y la estimación de infraestructura adicional 203
•
Los costos
• 216
El impacto fiscal 227
•
CONCLUSIONES 231
REFERENCIAS 239
TÍTULOS PUBLICADOS EN LA PRESENTE COLECCIÓN 247

12. – 11 –
La Universidad al servicio
de la República
Los fines de la Universidad de la República están establecidos en el
artículo 2 de su Ley Orgánica. Uno de ellos es “contribuir al estudio de los
problemas de interés general y propender a su comprensión pública”. Se tra-
ta, en breve, de poner el conocimiento al servicio de la sociedad; ésa es la
médula del ideal latinoamericano de Universidad. Acercar los ideales a la
realidad nunca es fácil; exige innovar una y otra vez. Con vocación autocrí-
tica y renovadora, el Consejo Directivo Central de la UDELAR definió, en
sus jornadas extraordinarias del otoño de 2007, los lineamientos orientadores
de una nueva Reforma Universitaria; con esa perspectiva se ha trabajado
desde entonces. Una de las iniciativas dirigidas a revitalizar aquel ideal es la
creación del Fondo Universitario para la comprensión pública de temas
de interés general, que por cierto toma su nombre de la precedente cita de la
Ley Orgánica. Apunta a promover el estudio de temas relevantes y frecuen-
temente polémicos, poniendo a disposición de los ciudadanos interesados
elementos de juicio que permitan la elaboración de opiniones informadas y
propias.
Cada año, la conducción colectiva y democrática de la institución defi-
ne una lista de temas prioritarios; luego se realiza un llamado a propuestas
que serán presentadas por equipos multidisciplinarios interesados en estudiar
tales temas, con un apoyo financiero previsto en el presupuesto universita-
rio. Cada propuesta seleccionada debe dar lugar a la publicación de material
impreso y/o audiovisual, así como a la organización de encuentros u otras
formas que se estimen pertinentes para comunicar a la ciudadanía el re-
sultado de los estudios. Cada equipo orienta su labor de acuerdo a su leal
saber y entender, en el contexto del pluralismo inherente a la genuina labor
universitaria.

13. – 12 –
En 2010 se escogieron los siguientes “problemas de interés general”,
todos ellos referidos a la situación nacional:
Acceso, avance y culminación de estudios.
•
La problemática habitacional.
•
Descentralización política y participación ciudadana.
•
Prácticas de las políticas públicas a nivel local.
•
Las drogas y la despenalización de ciertas prácticas.
•
Hoy la Universidad pone a disposición de la República estos aportes
a la búsqueda de alternativas para afrontar grandes cuestiones. Anima a la
institución la vocación de contribuir – con tanta modestia como tesón – a los
debates ciudadanos en los que día a día se consolida y enriquece la democra-
cia uruguaya.
Diciembre 2012
Rodrigo Arocena

14. – 13 –
INTRODUCCIÓN
El proyecto
Desde mediados del 2011 a mitad del 2012, se desarrolló en la Facultad
de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de la República (UdelaR) el
proyecto “Derecho a la educación y obligatoriedad de la educación media
en Uruguay: desafíos pendientes y alternativas abiertas”. Fue una iniciativa
conjunta de los departamentos de Sociología y Ciencia Política, en la cual,
entendiendo que el objeto de estudio requería múltiples miradas, se incorpo-
ró también la perspectiva de la economía de la educación.
El proyecto fue financiado por el “Fondo Universitario para Contribuir
a la comprensión Pública de Temas de Interés General” que ejecuta la Co-
misión Sectorial de Investigación Científica (CSIC), promoviendo el vínculo
entre la producción de la Universidad y la ciudadanía consagrada en el Art. 2
de la Ley Orgánica de la Universidad.
El proyecto supuso tanto la generación de datos como la sistematización
y el análisis crítico de información existente, de distinta índole y proveniente
de diversas fuentes. No obstante, el énfasis se coloca, tanto durante el propio
proceso de ejecución del proyecto, como de las actividades que derivan de la
presentación y divulgación de este libro, en el intercambio con agentes que
operan en diferentes ámbitos (sistema político, sistema educativo, academia)
para favorecer el diálogo y el debate y, sobre todo, la acción.
Dentro de las actividades que se desarrollaron en el transcurso de este
proyecto, se realizaron veintiséis entrevistas semi-estructuradas a informan-
tes calificados entre quienes se incluyó a autoridades, mandos medios del
Consejo de Educación Secundaria (CES) y el Consejo de Educación Téc-
nico-Profesional (CETP), integrantes de las Asambleas Técnico-Docentes
(ATD), directores de liceos y escuelas técnicas, personal de los programas de
educación inclusiva actualmente en ejecución, especialistas de organismos
internacionales y académicos con una trayectoria reconocida en el campo

15. – 14 –
educativo. La selección de los entrevistados no resultó de un diseño repre-
sentativo de los ámbitos ni de las corrientes de pensamiento sobre la educa-
ción uruguaya. Debe considerarse una selección intencionada de informantes
calificados que no permiten ni representatividad estadística ni exhaustividad.
No obstante, los discursos recogidos admiten la construcción de un mapa
discursivo que da cuenta de las tensiones y conflictos que se detectan actual-
mente en el campo educativo en Uruguay.
Las entrevistas tuvieron como objeto captar y organizar, a través de los
discursos de los sujetos adultos involucrados en estos espacios, las principa-
les tensiones que enfrenta Uruguay de cara a la universalización de la edu-
cación media fijada por la Ley de Educación vigente. También permitieron
delinear las responsabilidades socialmente asignadas respecto a la imple-
mentación de las políticas y los programas educativos y comprender las res-
tricciones percibidas por los actores. Por medio de técnicas de análisis de
datos fue posible identificar las categorías principales de los discursos de los
distintos actores y también captar la articulación diferencial elaborada desde
cada ámbito, así como la existencia de potenciales conflictos. Esta informa-
ción cualitativa nutrió fuertemente el análisis de los desafíos socioculturales,
pedagógicos y políticos.
En segundo lugar, se procesó información proveniente de la Encuesta
Nacional de Adolescentes y Jóvenes (ENAJ, 2008) y la Encuesta Nacional
de Juventud (ENJ, 1990). También se presentan hallazgos contenidos en los
informes sobre la ENAJ (Filardo, 2010; Infamilia/Mides, 2009) particular-
mente en lo que hace a las interpretaciones que aportan los jóvenes sobre
sus propias trayectorias académicas, su visión y su mirada ausente de prác-
ticamente todos los diagnósticos y argumentos sobre la problemática de la
educación media en el Uruguay. Si bien los jóvenes no fueron entrevistados
en el marco de este proyecto, su opinión -la voz ausente en el debate que se
produce en el periodo 2010-2012-, se considera a la luz de los datos existen-
tes y poco o nada referenciados.
En tercer lugar, se analizó la matrícula de la educación media y de la
población no cubierta por este ciclo educativo, y se realizaron proyecciones
al 2025 a la luz de las proyecciones demográficas oficiales y bajo escenarios
alternativos supuestos de evolución de la repetición en el ciclo. A partir de
allí se estimaron los requerimientos de infraestructura adicional imprescindi-
ble para cubrir a toda la población en edad de asistir a la educación media en

16. – 15 –
centros educativos. También se calcularon los costos asociados a la expan-
sión de la oferta y a subsidiar la demanda por educación media, tomando en
cuenta los costos vigentes de infraestructura y gastos recurrentes de ANEP
y los montos actuales de subsidios de las Asignaciones Familiares dirigidas
a los estudiantes de educación media en hogares vulnerables. Se dispone
entonces de los costos incrementales totales según escenario evaluado, su-
poniendo que el timing de la inversión fuera realizado en forma uniforme,
en un horizonte temporal hasta 2025. Finalmente, se dimensionó el esfuerzo
económico adicional para universalizar la educación media en términos de
puntos adicionales del PIB y en relación al gasto actual dirigido a ese ciclo
educativo.
En cuarto lugar, en el desarrollo de este proyecto, se realizaron activida-
des de intercambio con agentes de los dos subsistemas que desempeñan dife-
rentes roles en la educación media. Se realizaron talleres tanto en el interior
como en Montevideo en que participaron cerca de 200 docentes, directores,
subdirectores, inspectores y también estudiantes de formación docente. Es-
tos espacios de reflexión conjunta nutrieron sustantivamente los contenidos
que se presentan en este libro.
El proyecto ha sido desarrollado por un equipo integrado por Verónica
Filardo, María Ester Mancebo, Cecilia Llambí, Julia Pérez yAnaclara Planel.
Verónica Filardo y María Ester Mancebo codirigieron el estudio, desde la
conceptualización del proyecto presentado ante CSIC hasta la redacción final
del libro. Cecilia Llambí tuvo a su cargo la elaboración del capítulo referido
a los desafíos económicos. Julia Pérez y Anaclara Planel realizaron el trabajo
de campo. Julia Pérez trabajó, además, en el análisis de los capítulos II y VII.
Asimismo Anaclara Planel participó en lo referido a los desafíos sociales, y
además organizó los talleres de difusión de resultados preliminares.
Este equipo de trabajo agradece la disponibilidad de los informantes
calificados entrevistados así como de los participantes en los talleres de in-
tercambio. Sin su apertura al diálogo y la reflexión sobre la problemática
educativa, este proyecto no habría sido posible.

17. – 16 –
La temática en estudio
La Ley General de Educación Nro. 18.437 sancionada a fines del año
2008 consagró la educación como un derecho humano fundamental y, desde
el punto de vista doctrinario, la formulación incluida en la norma es plena-
mente acorde con los planteos actuales en el escenario internacional.
Asimismo, la ley estableció catorce años de escolaridad obligatoria: dos
años de educación inicial (4 y 5 años de edad), seis años de primaria, tres
de educación media básica y tres de educación media superior. Sin embar-
go, en la educación media uruguaya lo fijado por la norma jurídica dista de
cumplirse. En el 2008 solo uno de cada tres jóvenes de entre 20 y 29 años
había egresado del nivel medio. Los datos indican con contundencia que el
problema no se sitúa en el acceso a este ciclo educativo (entre los 12 y 15
años ingresa a la educación media el 98% de los que terminan primaria) sino
en la continuidad de los adolescentes y jóvenes en el sistema educativo.
Históricamente Uruguay apostó a la búsqueda de la equidad educativa a
través de la homogeneidad curricular y este principio, válido en términos ge-
nerales, también se ha cumplido en el nivel medio. En este marco, a partir del
2005 el país ha venido instrumentando algunos programas de inclusión pero
en una escala muy pequeña, más como experiencias piloto que como canales
efectivos para superar las altísimas tasas de deserción en el nivel medio. A
partir del 2005 la universalización de la educación media se ha constituido en
un issue central de la agenda pública, tanto a nivel social como político.
Esta investigación identifica desafíos para cumplir con el objetivo “edu-
cación para todos/as” en cinco dimensiones estratégicas: social, cultural, pe-
dagógica, institucional y económica.
En cuanto a la dimensión social la investigación ha mostrado que “edu-
cación para todos y todas” significa albergar al interior del sistema educativo
muy diversas situaciones, condiciones juveniles diferentes que no sólo re-
miten a las distancias en los rendimientos educativos sino en el resto de las
esferas en que los jóvenes se mueven, incluyendo el mercado de trabajo, la
familia propia y de origen; “educación para todos y todas” implica dar res-
puesta a los múltiples proyectos y expectativas de rendimiento de la perma-
nencia en los centros educativos que los jóvenes traen consigo. Se constatan
diferentes discursos relativos a los factores que inciden en la deserción de los
adolescentes y jóvenes, discursos que destacan fundamentalmente el ingreso

18. – 17 –
al mercado de trabajo para los varones y las tareas de cuidado en el hogar
(hermanos menores, abuelos) en el caso de las mujeres. Las familias de los
adolescentes son vistas desde dos perspectivas: familias desvalidas que no
valorizan la educación de sus hijos como un bien de salvación y no se consti-
tuyen como aliadas de los operadores del sistema educativo para promover la
continuidad de sus hijos, o familias como potencial lo cual supone el requeri-
miento de su participación incorporándose al proyecto educativo.
El análisis de la dimensión cultural de esta problemática muestra que,
en primer lugar, no existe un sentido unívoco al término “universalización”
(incremento de la cobertura de la actual propuesta para unos, un nuevo sis-
tema educativo para otros). En segundo lugar, se identifican dos posiciones
discursivas como extremos de un continuo: la posición elitista que defiende
una visión humanista y propedéutica para los estudios superiores enfrenta-
da a la que podría denominarse “universalismo inclusor”, posición ésta con
muchas variantes en su interior. Existen algunas tensiones que sobresalen:
el debate entre la diversificación de propuestas y la calidad de la educación;
los programas focalizados como dispositivos eficaces de inclusión; la cons-
trucción de un nuevo contrato social para la universalización de la educación
media en el que las clases media se tornan un aliado importante; el desen-
cantamiento del rol docente; la falta de rumbo en el proceso de cambio y la
ausencia de liderazgo.
En el plano pedagógico sobresalen tres factores como obstáculos en el
camino hacia la universalización efectiva: la brecha importante entre la oferta
educativa y la demanda (entendida ésta como las necesidades e intereses de
los adolescentes y jóvenes), el carácter propedéutico de la educación media
y la inexistencia de instrumentos legales que sancionen el no cumplimiento
con la obligatoriedad de la asistencia a la educación media. A la hora de for-
mular alternativas para la superación de la actual problemática emergieron
cuestiones macro y también sugerencias de corte micro. Entre las primeras
se mencionaron el rediseño del marco curricular y la compatibilización de
contenidos mínimos seleccionados con el énfasis en el desarrollo de compe-
tencias. Entre las segundas hubo referencias al apoyo a través de tutorías, el
aumento de tiempo pedagógico, el recurso a las nuevas tecnologías e incluso
la semestralización.
En el plano institucional se destacan fuertemente los problemas de des-
coordinación que operan entre los diferentes organismos del sistema educa-

19. – 18 –
tivo. El entramado institucional incide significativamente en la generación
de tal desarticulación, con particular referencia a la autonomía largamente
consagrada en Uruguay.
En cuanto a los desafíos económicos el análisis revela que, tomando
como escenario las condiciones actuales (costo por estudiante es el mayor
en los últimos treinta años), la universalización supondría un incremento del
gasto dirigido a la educación media del orden de un cuarto de punto del PBI.
Esta estimación podría ser menor si las tasas de repetición disminuyeran y,
por tanto, se incrementara la eficiencia interna del sistema.

20. – 19 –
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LA
OBLIGATORIEDAD ESCOLAR
La educación como derecho a través de los acuerdos
internacionales
El derecho a la educación constituye una prioridad en la escena interna-
cional del siglo XXI. Se trata de una centralidad históricamente determina-
da, que fue gestándose gradualmente en la segunda mitad del pasado siglo
XX, en un proceso jalonado por la adopción de varios tratados, convenciones
o declaraciones que supusieron arduas negociaciones entre múltiples actores.
El presente capítulo rastrea algunos de estos jalones y busca determinar el
alcance que hoy se da al derecho a la educación.
La conceptualización de la educación como un derecho humano es his-
tóricamente reciente. Como se verá a continuación, el derecho a la educación
fue primeramente concebido como un derecho civil y político y recién un par
de décadas más tarde fue visualizado como un derecho social y económico.
Desde la segunda mitad del siglo XX, el derecho internacional se ha
pronunciado a través de diversos tratados y convenciones procurando prote-
ger legalmente los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes. En el
contexto del armado del sistema internacional posterior a la segunda guerra
mundial, se firmó en 1948 la Declaración Universal de los Derechos Huma-
nos donde se sostenía que
“Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser
gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y
fundamental. La instrucción elemental será obligatoria.” (Art. 26)
Cuatro años más tarde, en el Protocolo adicional al Convenio para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,

21. – 20 –
firmado por los países integrantes del Consejo de Europa, se reafirmó la ga-
rantía del derecho civil y político a la educación (aunque no el económico y
social):
“A nadie se le puede negar el derecho a la educación. El Estado, en
el ejercicio de las funciones que asuma en el campo de la educación
y de la enseñanza, respetará el derecho de los padres a asegurar
esta educación y esta enseñanza conforme a sus convicciones
religiosas y filosóficas.” (Art. 2)
Para que la educación sea efectivamente un derecho, es indispensable el
cumplimiento de ciertas obligaciones por parte de los padres y los Estados:
los primeros poseen la obligación de educar a sus hijos y enviarlos a la escue-
la, los segundos deben proveer escuelas y hacerlas gratuitas. La Convención
relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza,
adoptada en 1960 por la Conferencia General de UNESCO, contempló estos
aspectos y se constituyó en el primer tratado global que garantizó la gratui-
dad y la obligatoriedad de toda la educación primaria:
“Los Estados Partes en la presente Convención se comprometen,
además, a formular, desarrollar y aplicar una política nacional
encaminadaapromover,pormétodosadecuadosalascircunstancias
y las prácticas nacionales, la igualdad de posibilidades y de trato
en la esfera de la enseñanza y, en especial, a:
a) Hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generalizar
y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria en sus diversas
formas; hacer accesible a todos, en condiciones de igualdad total y
según la capacidad de cada uno, la enseñanza superior; velar por
el cumplimiento por todos de la obligación escolar prescrita por la
ley.” (Art. 4)
A partir de entonces fue ganando terreno la visualización del derecho a
la educación como un derecho económico y social, además de un derecho
civil y político. Esto fue reafirmado en 1966 en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales:

22. – 21 –
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a la educación”. (Art. 13)
En 1989 la Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN)
-ratificada por 191 países- dedicó dos artículos al derecho a la educación1
.
Según el artículo 28,
“Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación
y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de
igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular: a.
Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos;
b. Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza
secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que
todos los niños dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar
medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza
gratuitaylaconcesióndeasistenciafinancieraencasodenecesidad;
c. Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de
la capacidad, por cuantos medios sean apropiados.”
Como se ve, desde el punto de vista de los ciclos educativos, la CDN
estableció la obligatoriedad de la escuela primaria y la promoción -no la
obligatoriedad- de los ciclos medio y superior. Se hizo hincapié, además,
en el control por parte de los Estados de la asistencia regular de los niños,
niñas y adolescentes a la escuela, en una clara muestra de reconocimiento
de las dificultades que las sociedades encuentran para abatir la inasistencia,
antesala frecuente de la deserción.
“e. Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las
escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.”
Además de los niveles educativos, en su artículo 29 la CDN aborda la
cuestión de los fines de la educación y lo hace preservando el respeto a los
llamados “principios generales” de la Convención: el interés superior del
1 En el sistema de Naciones Unidas UNICEF es el organismo orientado a la defensa del enfoque de
derechos consagrado en la CDN.

23. – 22 –
niño, la no discriminación, la participación, la autonomía progresiva, el de-
recho a la vida, la supervivencia y el desarrollo.
“Los Estados Partes adoptarán cuantas medidas sean adecuadas
para velar por que la disciplina escolar se administre de modo
compatible con la dignidad humana del niño y de conformidad
con la presente Convención. Los Estados Partes convienen en que
la educación del niño deberá estar encaminada a: a. Desarrollar
la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del
niño hasta el máximo de sus posibilidades; b. Inculcar al niño el
respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y
de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas;
c. Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad
cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del
país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones
distintas de la suya; d. Preparar al niño para asumir una vida
responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión,
paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los
pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de
origen indígena; e. Inculcar al niño el respeto del medio ambiente
natural.”
Para cumplir con el derecho a la educación, los Estados firmantes de
la CDN deben pues asegurar que cada niño, niña y adolescente desarrolle
al máximo su potencial y transite por el sistema educativo en un clima de
respeto a los derechos humanos, tolerancia a la diversidad y fomento a la
responsabilidad ciudadana.
En el último año del siglo XX, en 1999, tuvo lugar en Tailandia la Con-
ferencia de Jomtien que albergó el nacimiento de Educación para todos
(EPT), mandato de gran significación en la conceptualización del derecho
a la educación porque consagra dos nociones capitales: el derecho de las
personas a satisfacer sus necesidades básicas de aprendizaje y el derecho de
todos a educarse a lo largo de toda su vida:
“Cada persona -niño, joven o adulto- deberá estar en condiciones
de aprovechar las oportunidades educativas ofrecidas para

24. – 23 –
satisfacer sus necesidades básicas de aprendizaje. Estas
necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el
aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el
cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos
de aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores
y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan
sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar
con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la
calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar
aprendiendo.”(Art. 1)
Si con la aprobación de la CDN UNICEF se convirtió en el organismo
de Naciones Unidas concentrado en la defensa del enfoque de derechos con-
sagrado en la carta de 1989, luego de Jomtien UNESCO se consagró a pro-
mover EPT. Con la llegada del nuevo milenio, en el marco de la construcción
de consensos globales en diversas temáticas, se desarrolló la Conferencia de
Dakar en el año 2000 (Cuarta Reunión Global del Foro Consultativo Inter-
nacional de Educación para Todos). También conocida como Jomtien + 10,
en Dakar se fijaron metas a cumplir por los países para efectivizar el derecho
a la educación:
“Expandir y mejorar la atención y educación de la primera infancia,
especialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos.
“Asegurar que todos los niños –particularmente las niñas, los niños
en circunstancias difíciles y aquellos pertenecientes a minorías
étnicas, tengan acceso y completen una educación primaria
obligatoria, gratuita y de buena calidad (2015).
Asegurar la satisfacción de las necesidades de aprendizaje de todos
los jóvenes y adultos a través del acceso equitativo a programas
apropiados de aprendizaje y habilidades para la vida.
Lograr un incremento del 50% en los niveles de alfabetización
adulta, especialmente entre las mujeres, y acceso equitativo a la
educación básica y continua para todos los adultos (2015).
Eliminar las disparidades de género en la educación primaria y
secundaria hacia el 2005 y lograr la equidad de género en educación
hacia el 2015.

25. – 24 –
Mejorar la calidad de la educación, asegurando su excelencia de
forma que todos consigan logros de aprendizaje reconocibles
y medibles, especialmente en alfabetización, numeración y
habilidades para la vida.”
En setiembre del mismo año, 2000, se celebró en Nueva York la Cumbre
del Milenio donde 189 Estados firmaron los llamados Objetivos de Desarro-
llo del Milenio (Millenium Development Goals, MDG). El segundo de ellos,
lograr alcanzar la enseñanza primaria universal, retomaba entre sus metas
las de Dakar:
“Velar porque, en el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo
puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria y porque
tanto las niñas como los niños tengan igual acceso a todos los
niveles de enseñanza.”
Esta enumeración de tratados y conferencias muestra que gradualmente
ha ido gestándose un consenso internacional fuerte respecto a la importan-
cia y el alcance del derecho a la educación. Sin perjuicio de ello, parece
pertinente recordar que el hecho de que un país haya firmado cada uno de
estos tratados no es condición suficiente para que toda su población ejerza
integralmente el derecho a la educación en tanto operan diversos obstáculos
que impiden su goce efectivo, al tiempo que son pocos los países donde los
individuos poseen el acceso directo a todos los recursos del derecho inter-
nacional.
Del dicho al hecho: principales requisitos para efectivizar el
derecho a la educación
Reconocer y garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y
adolescentes constituye hoy una prioridad a nivel internacional. De ahí la
importancia de conceptualizar el alcance de este derecho en forma previa a
presentar sus modalidades y niveles de ejercicio.
Como se ha visto, pueden distinguirse dos grandes dimensiones dentro
de este concepto, dimensiones que conllevan obligaciones diversas por parte
de los gobiernos nacionales.

26. – 25 –
Por un lado, el derecho a la educación constituye un derecho civil y po-
lítico, y está íntimamente asociado al respeto de la libertad en lo educativo.
Esto significa que los gobiernos deben permitir el establecimiento de insti-
tuciones educativas por parte de actores no estatales pero, además, implica
proteger a las instituciones educativas y a los educandos del abuso del poder
gubernamental (por ejemplo, a través de la persecución ideológica).
Por otro lado, el derecho a la educación es también un derecho social y
económico, que compromete a los gobiernos al establecimiento o la finan-
ciación de centros educativos (o la combinación de ambos) que estén dispo-
nibles para todos los niños, niñas y adolescentes.
Además, el derecho a la educación constituye una puerta de entrada al
ejercicio de otros derechos, opera como multiplicador y permite el acceso al
mundo laboral, la seguridad social, la representación política.
La educación debe entonces respetar las libertades individuales, vista
como un derecho civil y político, pero también debe ser gratuita y encon-
trarse disponible para todos los sujetos. Si existieran normativas que garan-
tizaran los derechos fundamentales en materia educativa pero no tomaran en
cuenta las limitaciones económicas de los educandos, los más pobres queda-
rían condenados a una educación de baja calidad, o incluso al analfabetismo,
ya que la pobreza continúa siendo a nivel mundial el mayor obstáculo para
universalizar este derecho.
Cabe entonces puntualizar tres tipos de requisitos que son indispensa-
bles para garantizar el derecho a la educación.
Requisitos formales indispensables
•
La asistencia de los niños a la educación formal no necesariamente ase-
gura el cabal cumplimiento con el derecho a la educación. De hecho, al decir
de Tomasevski (2001), una vez en la escuela, los niños, niñas y adolescentes
resultan expuestos al adoctrinamiento o sumisión si las libertades fundamen-
tales en materia educativa no se encuentran legalmente garantizadas.
Asimismo, sin la presencia de una ley que garantice este derecho y que
defina quién tiene derecho a qué, quién debería hacer qué y qué sucedería si
esto no ocurriera (conceptos de seguridad y predictibilidad propios de todas
las leyes), la educación puede tomar un carácter discrecional y podría ser
provista como un acto de caridad o patronazgo político.

27. – 26 –
Por lo anterior, reconocer y garantizar legalmente el derecho a la educa-
ción es un requisito indispensable, aunque no suficiente, para efectivizarlo.
En este marco, es fundamental que los países adhieran a la normativa
internacional para permitir que estos derechos sean directamente aplicables
a nivel nacional y no se contradigan con las leyes locales, o que garanticen el
derecho a la educación en sus constituciones y leyes nacionales.
Esto lleva a las normas que establecen la escolaridad obligatoria. En
muchos países la obligatoriedad educativa comenzó siendo un deber y no
un derecho, basado fundamentalmente en argumentos económicos. La nece-
sidad de una masa laboral alfabetizada así como la de mantener a los niños
fuera del mercado laboral para posibilitar el acceso a sueldos más elevados
por parte de los adultos, impulsaron a los países a establecer la obligatorie-
dad educativa durante las primeras etapas de la industrialización.
Asimismo, la defensa de la escuela obligatoria incluyó un argumento de
racionalidad económica: la sociedad debía asegurarse que las personas no
representarían una futura carga para las autoridades públicas puesto que su
capacitación les permitiría autosustentarse una vez finalizada la escuela.
Hoy son muchos los países que han definido que la educación debería ser
obligatoria hasta que los adolescentes alcancen la edad mínima para trabajar,
en el entorno de los 15 años. De esa manera, se logra, por un lado, proteger
a los niños, niñas y adolescentes del trabajo infantil y, por el otro, proveerlos
de herramientas para un mercado de trabajo cada vez más demandante en
materia de conocimiento en nuestras sociedades y economías modernas.
Requisitos de gasto público
•
Para efectivizar lo anteriormente señalado, que las escuelas sean gra-
tuitas y obligatorias y que, además, se encuentren disponibles para todos los
niños, niñas y adolescentes, es indispensable que los gobiernos inviertan en
educación una considerable proporción de sus presupuestos. Sin embargo, y
a pesar de la existencia de un consenso internacional con respecto a la priori-
dad de la educación como derecho fundamental, tal priorización no siempre
se traduce en el gasto público invertido por los países.
La normativa internacional suele dar por sentado que los gobiernos na-
cionales poseen la capacidad y la voluntad para gastar importantes propor-
ciones de su presupuesto en el área educativa cuando muchas veces no es

28. – 27 –
así y de hecho, los derechos de las personas pasan a ser obligaciones de los
Estados.
En este sentido, el que la educación sea gratuita para los niños, no im-
plica que lo sea también para los padres y la sociedad toda. Alguien debe
costearla y para que el Estado la financie es indispensable que tanto los in-
dividuos como las empresas paguen sus impuestos. Desde el año 1996, la
cifra sugerida por la UNESCO como umbral mínimo para cumplir con los
requisitos indispensables para efectivizar este derecho es un 6% del PBI.
Requisitos de oferta: las 4 A
•
Acompañando las inversiones de gasto es fundamental también la co-
rresponsabilidad de las obligaciones por parte de los gobiernos en materia de
cantidad, calidad e inclusión educativas. Para ello se considera pertinente es-
tructurar estos requisitos que deben contemplar los gobiernos desarrollando
con mayor profundidad las cuatro dimensiones planteadas por Tomaševski
(2001).
Según Katarina Tomasevski, ex Relatora Especial de la UNESCO so-
bre el derecho a la educación, para que la educación efectivamente sea un
derecho ejercido por los sujetos, debe ser asequible, accesible, aceptable y
adaptable.
Asequibilidad (“Availability”):
•
El Estado debe asegurar que las escuelas se encuentren disponibles para
todos los niños, niñas y adolescentes entre 5 y 15 años. Esto implica por
parte de los gobiernos una inversión de fondos considerable, a lo que se le
debe agregar la inversión en la educación post obligatoria. Aunque el Estado
no sea el único inversor en el área -ya que el concepto de disponibilidad no
implica que deba ser el proveedor del servicio, pudiendo tercerizar el mismo
a instituciones privadas que lo gestionen o financiar la educación de aque-
llos alumnos cuyos padres no puedan costear este servicio- debe asegurarse
que existan escuelas y espacios disponibles (infraestructura, docentes) para
albergar a todos los niños, niñas y adolescentes en edad escolar. A su vez,
los docentes deben ser formados para enseñar, encontrarse calificados y ma-
nejar perfectamente el idioma en el que enseñan, aumentando los costos de

29. – 28 –
inversión necesarios para que el derecho a la educación se encuentre efecti-
vamente disponible.
Acceso (“Accessibility”):
•
Por accesibilidad la autora entiende que el sistema no sea discriminato-
rio y sea accesible a todos, y que se adopten medidas positivas para incluir a
los más marginados. En este marco, el gran problema a nivel global que se
observa es el acceso de las niñas, ya que en algunas culturas los padres no
consideran necesario educar a sus hijas.
Aceptabilidad (“Acceptability”):
•
La educación debe ser aceptable, el contenido de la enseñanza debe ser
relevante, no discriminatorio y culturalmente apropiado, y de calidad, ya que
las escuelas deben ser seguras y los docentes profesionales. En este marco
emerge el concepto de calidad educativa que, así como los mínimos estánda-
res de salud y seguridad y los requerimientos profesionales de los docentes,
deben encontrarse asegurados. Asimismo, la protección de las minorías y de
su idioma o la protección contra la censura de los libros de textos o el castigo
corporal de los alumnos son otros criterios que deben ser respetados para que
la educación ofrecida sea aceptable.
Adaptabilidad (“Adaptability”):
•
La educación debe evidenciar adaptabilidad para que “pueda evolucio-
nar a medida que cambian las necesidades de la sociedad y pueda contribuir
a superar las desigualdades, como la discriminación de género, y que pueda
adaptarse localmente para adecuarse a contextos específicos”2
. Los intereses
de los niños, niñas y adolescentes deben ser respetados en las escuelas, y
en consecuencia los sistemas educativos deben ser adaptables. Las escue-
las deben adaptarse a los sujetos, a los estudiantes, y no éstos a la escuela.
Problemas frecuentes de adaptabilidad se constatan con los niños, niñas y
adolescentes discapacitados, donde tanto escuelas como docentes deberían
adaptarse a las necesidades y habilidades de estos estudiantes. El problema
2 http://www.right-to-education.org

30. – 29 –
de la adaptabilidad se plantea también en ciertas situaciones donde “la es-
cuela” y “la educación” se encuentran desasociadas, como es el caso de los
niños, niñas y adolescentes que se encuentran privados de libertad.
El derecho a la educación y la obligatoriedad escolar en las leyes de
educación en Uruguay
En este apartado se estudia el derecho a la educación y la obligatorie-
dad escolar tal como han aparecido en las sucesivas leyes de educación que
el país ha tenido: la Ley nro. 18.437 del año 2008, la nro. 15.739 de 1985
(la llamada “Ley de Emergencia”) y la nro. 14.101 de 1973. Se analiza en
particular la evolución de la conceptualización sobre el derecho a la educa-
ción, las variaciones introducidas en cuanto a la escolaridad obligatoria y
los cambios en a la institucionalidad de la educación media, ciclo educativo
privilegiado en este estudio.
La Ley General de Educación nro. 18.437 que entró en vigencia el 8
de diciembre del 2008 luego de un largo proceso participativo, incorporó
innovaciones conceptuales importantes en relación a las anteriores normati-
vas. Por primera vez el derecho a la educación, considerado un derecho per
se, guía conceptualmente el espíritu de la ley. Además de ser considerada
como un servicio público, universal y obligatorio, que forma ciudadanos y es
funcional al desarrollo del país, la educación es concebida como un derecho
humano fundamental. Como se afirma en el primer artículo:
“(De la educación como derecho humano fundamental).- Declárase
de interés general la promoción del goce y el efectivo ejercicio del
derecho a la educación, como un derecho humano fundamental.
El Estado garantizará y promoverá una educación de calidad
para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida, facilitando la
continuidad educativa.” (Art. 1)
A su vez, los derechos humanos son propuestos como marco de refe-
rencia para el ejercicio del derecho a la educación y se postula que deben
transversalizar todo el sistema educativo:

31. – 30 –
“(De los derechos humanos como referencia del ejercicio del
derecho a la educación).- La educación tendrá a los derechos
humanos consagrados en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, en la Constitución de la República y en el conjunto de
los instrumentos internacionales ratificados por nuestro país, como
elementos esenciales incorporados en todo momento y oportunidad
a las propuestas, programas y acciones educativas, constituyéndose
en un marco de referencia fundamental para la educación en
general y en particular para los educadores en cualquiera de las
modalidades de su actuación profesional.” (Art. 4)
Como se especifica en el artículo 40, la educación en derechos humanos
es la primera línea transversal del “Sistema Nacional de Educación”:
“(Delaslíneastransversales).-ElSistemaNacionaldeEducación,en
cualesquiera de sus modalidades contemplará líneas transversales
entre las cuales se encuentran la educación en derechos humanos.”
(Art. 40)
En el mismo artículo se define qué se entiende por “educación en dere-
chos humanos”:
“La educación en derechos humanos tendrá como propósito que
los educandos, sirviéndose de conocimientos básicos de los cuerpos
normativos, desarrollen las actitudes e incorporen los principios
referidos a los derechos humanos fundamentales. Se considerará la
educación en derechos humanos como un derecho en sí misma, un
componente inseparable del derecho a la educación y una condición
necesaria para el ejercicio de todos los derechos humanos.” (Art. 40)
La impronta en derechos humanos que caracteriza a esta nueva ley per-
mite clasificar los artículos referidos a los principios que guían la educación
en base a los cuatro criterios señalados por Tomasevski. En primer lugar, en
cuanto a la asequibilidad (availability) el artículo 1 afirma que “el Estado
garantizará” una educación “para todos sus habitantes”. En conjunción con

32. – 31 –
esto, se proclama también, en el artículo 6, la universalidad del derecho a la
educación:
“(De la universalidad).- Todos los habitantes de la República
son titulares del derecho a la educación, sin distinción alguna. El
cuidado y educación de los hijos e hijas para que éstos alcancen
su plena capacidad corporal, intelectual y social, es un deber y un
derecho de los padres.” (Art. 6)
Asimismo, en el artículo 19 y en el primer apartado del artículo 75 se
especifica que deben existir centros disponibles para todos los potenciales
educandos:
“(De los recursos).- El Estado proveerá los recursos necesarios
para asegurar el derecho a la educación y el cumplimiento de lo
establecido en la presente ley.” (Art. 19)
“(De los derechos y deberes de las madres, los padres o
responsables).- Las madres, los padres o responsables de los
educandos tienen derecho a que su hijo o representado pueda
concurrir y recibir clase regularmente en el centro educativo que le
corresponda y así poder cumplir con la obligatoriedad establecida
en la presente ley.” (Art. 75)
En segundo lugar, en diversos artículos se señala que el Estado debe
garantizar la accesibilidad. A través del artículo 16 se declara la gratuidad de
la educación:
“(De la gratuidad).- El principio de gratuidad asegurará
el cumplimiento efectivo del derecho a la educación y la
universalización del acceso y permanencia de las personas en el
sistema educativo.” (Art. 16)
Asimismo, se afirma que, para asegurar el acceso de todos las personas,
el sistema no será discriminatorio, promoverá la igualdad de oportunidades
e implementará medidas positivas para incluir a las personas más margina-
das:

33. – 32 –
“(De la educación como bien público).- Reconócese el goce y
el ejercicio del derecho a la educación, como un bien público y
social que tiene como fin el pleno desarrollo físico, psíquico,
ético, intelectual y social de todas las personas sin discriminación
alguna.” (Art. 2)
“(De la igualdad de oportunidades o equidad).- El Estado brindará
los apoyos específicos necesarios a aquellas personas y sectores
en especial situación de vulnerabilidad, y actuará de forma de
incluir a las personas y sectores discriminados cultural, económica
o socialmente, a los efectos de que alcancen una real igualdad de
oportunidades para el acceso, la permanencia y el logro de los
aprendizajes.
Asimismo, estimulará la transformación de los estereotipos
discriminatorios por motivos de edad, género, raza, etnia u
orientación sexual (…).
El Estado asegurará a los educandos que cursen la enseñanza
pública obligatoria, el acceso a las tecnologías de la información
y la comunicación.
Promoverá su máximo aprovechamiento para la educación, su uso con
sentido y su apropiación por parte de los educandos.” (Art. 18)
En tercer término, en lo que respecta a la aceptabilidad, se plantea en el
artículo 10 y en el primer apartado del artículo 72, que la educación brindada
debe ser de calidad, lo cual implica también otorgar la seguridad a los estu-
diantes y ciertas condiciones sanitarias mínimas:
“(De la libertad de enseñanza).- La libertad de enseñanza estará
garantizada en todo el territorio nacional y tal como lo establece el
artículo 68 de la Constitución de la República; la intervención del
Estado será “al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad,
la seguridad y el orden públicos”. Asimismo, promoverá la calidad
y pertinencia de las propuestas educativas.” (Art. 10)
“(De los derechos de los educandos).- Los educandos de cualquier
centro educativo tendrán derecho a recibir una educación de
calidad y acceder a todas las fuentes de información y cultura,
según lo establecido por la presente ley.” (Art. 72)

34. – 33 –
Finalmente, la ley también contempla el carácter adaptable de la edu-
cación, al postular que es el sujeto, el educando, al que debe adaptarse el
sistema educativo -no a la inversa:
“(Del sujeto de la educación).- Los titulares del goce y efectivo
ejercicio del derecho a la educación, son los educandos. Los
educadores como agentes de la educación deben formular sus
objetivos y propuestas, y organizar los contenidos en función de los
educandos, de cualquier edad.” (Art. 5)
Para contemplar las diversas situaciones de los distintos estudiantes,
previendo la adaptación a distintas situaciones y asegurando que todas las
personas en edad de asistir a la educación formal puedan efectivamente ha-
cerlo, se prevé la inclusión educativa de aquellas personas que queden ex-
cluidas del sistema educativo:
“(De la diversidad e inclusión educativa).- El Estado asegurará
los derechos de aquellos colectivos minoritarios o en especial
situación de vulnerabilidad, con el fin de asegurar la igualdad de
oportunidades en el pleno ejercicio del derecho a la educación y su
efectiva inclusión social.
Para el efectivo cumplimiento del derecho a la educación, las
propuestas educativas respetarán las capacidades diferentes y las
características individuales de los educandos, de forma de alcanzar
el pleno desarrollo de sus potencialidades.” (Art. 8)
Se contemplan también diferentes situaciones como la discapacidad, la
enfermedad o las jóvenes que se encuentren embarazadas:
“(De los derechos de los educandos).- Los educandos de cualquier
centroeducativotendránderechoa(…)recibirlosapoyoseducativos
específicos y necesarios en caso de discapacidad o enfermedad que
afecte su proceso de aprendizaje.” (Art. 72)
“(De las alumnas en estado de gravidez).- Las alumnas en estado
de gravidez tendrán derecho a continuar con sus estudios, en
particular el de acceder y permanecer en el centro educativo, a

35. – 34 –
recibir apoyo educativo específico y justificar las inasistencias pre
y post parto, las cuales no podrán ser causal de pérdida del curso
o año lectivo.” (Art. 74)
La educación no formal ocupa un lugar importante en esta Ley de Edu-
cación.
“(Concepto).- La educación no formal, en el marco de una cultura
del aprendizaje a lo largo de toda la vida, comprenderá todas
aquellas actividades, medios y ámbitos de educación, que se
desarrollan fuera de la educación formal, dirigidos a personas de
cualquier edad, que tienen valor educativo en sí mismos y han sido
organizados expresamente para satisfacer determinados objetivos
educativos en diversos ámbitos de la vida social, capacitación
laboral, promoción comunitaria, animación sociocultural,
mejoramiento de las condiciones de vida, educación artística,
tecnológica, lúdica o deportiva, entre otros.
La educación no formal estará integrada por diferentes áreas de
trabajo educativo, entre las cuales se mencionan, alfabetización,
educación social, educación de personas jóvenes y adultas.
Se promoverá la articulación y complementariedad de la educación
formal y no formal con el propósito de que ésta contribuya a la
reinserción y continuidad educativa de las personas.” (Art. 37)
Es pertinente agregar que el derecho a la participación tanto de los estu-
diantes como de los padres se enfatiza más que en las normativas anteriores,
y se incorpora el derecho de los padres a ser informados o la rendición de
cuentas del sistema hacia el ciudadano, como se puede observar en los artí-
culos 10, 72 y 75:
“(De la participación).- La participación es un principio
fundamental de la educación, en tanto el educando debe ser sujeto
activo en el proceso educativo para apropiarse en forma crítica,
responsable y creativa de los saberes. Las metodologías que se
apliquen deben favorecer la formación ciudadana y la autonomía
de las personas.” (Art. 9)

36. – 35 –
“(De los derechos de los educandos).- Los educandos de cualquier
centro educativo tendrán derecho a:… C) Agremiarse y reunirse en
ellocaldelcentroeducativo.CadaConsejoreglamentaráelejercicio
de este derecho, con participación de los educandos. D) Participar,
emitiendo opinión y realizando propuestas a las autoridades de los
centros educativos y de los Consejos de Educación, en aspectos
educativos y de gestión del centro educativo. E) Emitir opinión
sobre la enseñanza recibida. Los Consejos deberán reglamentar la
forma en que los educandos podrán ejercer este derecho.” (Art.
72)
Además de concebir la educación como un derecho fundamental y con-
templarla en el marco de los derechos económicos, sociales y culturales,
incorporando una perspectiva nueva con respecto a las anteriores leyes de
educación, la Ley n°18.437 mantiene las referencias a las libertades indivi-
duales y los derechos civiles y políticos inherentes a la actividad educativa:
“(De la libertad de enseñanza).- La libertad de enseñanza estará
garantizada en todo el territorio nacional y tal como lo establece el
artículo 68 de la Constitución de la República, la intervención del
Estado será “al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad,
la seguridad y el orden públicos”. Asimismo, promoverá la calidad
y pertinencia de las propuestas educativas.” (Art. 10)
“(De la libertad de cátedra).- El docente, en su condición de
profesional, es libre de planificar sus cursos realizando una selección
responsable, crítica y fundamentada de los temas y las actividades
educativas, respetando los objetivos y contenidos de los planes y
programas de estudio… Asimismo, los educandos tienen la libertad y
el derecho a acceder a todas las fuentes de información y de cultura,
y el docente el deber de ponerlas a su alcance.” (Art. 11)
“(De la laicidad).- El principio de laicidad asegurará el tratamiento
integral y crítico de todos los temas en el ámbito de la educación
pública, mediante el libre acceso a las fuentes de información y
conocimiento que posibilite una toma de posición consciente de quien
se educa. Se garantizará la pluralidad de opiniones y la confrontación
racional y democrática de saberes y creencias.” (Art. 17)

37. – 36 –
Ahora bien, cabe preguntarse qué variaciones supone esta conceptua-
lización del derecho a la educación en la Ley de Educación del 2008 en
relación a sus antecedentes legales. En tal sentido, cuando se compara esta
norma con la Ley de Emergencia nro. 15.739 de 1985, se constata un enfo-
que muy distinto al actual. De hecho, la Ley de 1985 en ningún momento se
refiere a la educación como un derecho en sí. El primer apartado (“Principios
Fundamentales”), en lugar de centrarse en el derecho a la educación de las
personas, pone su foco en la libertad de pensamiento, tanto para educandos
como para docentes:
“La enseñanza-aprendizaje se realizará sin imposiciones ni
restricciones que atenten contra la libertad de acceso a todas las
fuentes de la cultura. Cada docente ejercerá sus funciones dentro de
la orientación general fijada en los planes de estudio y cumpliendo
con el programa respectivo, sin perjuicio de la libertad de cátedra
en los niveles correspondientes.” (Art. 1)
“Se garantizará plenamente la independencia de la conciencia
moral y cívica del educando. La función docente obliga a la
exposición íntegra, imparcial y crítica de las diversas posiciones o
tendencias que presente el estudio y la enseñanza de la asignatura
respectiva.” (Art. 2)
“Ningún funcionario podrá hacer proselitismo de cualquier especie
en el ejercicio de su función o en ocasión de la misma, ni permitir
que el nombre o los bienes del Ente sean utilizados con tal fin.”
(Art. 3)
“Ningún funcionario será afectado en sus derechos en función de
sus ideas. Los pronunciamientos oficiales de los órganos directivos
o consultivos no obstan al derecho de petición ni al ejercicio de la
libertad de pensamiento de funcionarios y educandos.” (Art. 4)
A diferencia de la Ley del 2008, en la Ley de 1985 los derechos están
siempre asociados al libre pensamiento, no a la educación per se. Esto clara-
mente refleja la coyuntura post dictadura que atravesaba el país a la hora de
redactar y sancionar dicha normativa. En función de ello, la defensa de los
derechos civiles y políticos guía conceptualmente el documento, procurando
proteger el libre pensamiento y el libre ejercicio de la profesión docente. En

38. – 37 –
este sentido, las “Disposiciones Transitorias” de esta ley se centran, en mate-
ria de derechos humanos, en la restitución de los funcionarios, en oposición
a la Ley del 2008 donde, como se constató anteriormente, la prioridad estuvo
en cómo asegurar la obligatoriedad y la universalidad de la educación.
“La Administración Nacional de Educación Pública declarará
la nulidad de todas las destituciones, cesantías o privaciones
de trabajos de los funcionarios de su dependencia que fueron
dispuestas por motivos ideológicos, políticos, gremiales, violatorias
de reglas de derecho o viciadas por desviación de poder. Idéntica
declaración de nulidad realizará el Poder Ejecutivo respecto de
las destituciones de funcionarios dependientes de la Comisión
Nacional de Educación Física.” (Art. 44)
Por su parte, en la Ley nro. 14.101 de enero de 1973, tampoco se aludía
a la educación como un derecho en sí. Paradójicamente, se define a la educa-
ción como un servicio público que no perjudica a los demás derechos:
“La educación es un servicio público fundamental que cumple
una función social permanente, sin perjuicio de los derechos
fundamentales de los educandos y sus padres que garantiza la
Constitución de la República.” (Art. 2)
Dicho documento, creado en una coyuntura de neto ascenso autoritario,
pocos meses antes del golpe de Estado del 27 de junio de 1973, habilitó la
restricción de ciertos derechos civiles y libertades como la de expresión o de
asociación:
“Queda especialmente prohibido: 1) Toda forma de compulsión,
física o moral, o cualquier decisión que impida o niegue el derecho
de aprender y educarse. 2) Realizar o participar en cualquier tipo o
clase de actos, reuniones, salas, asambleas, homenajes, plebiscitos
y elecciones en las oficinas o establecimientos de educación, no
autorizados expresamente por los Consejos respectivos en cada
caso, y por razones debidamente fundadas. 3)Colocar avisos,
dibujos, emblemas, insignias, carteles, imágenes, leyendas escritas

39. – 38 –
o grabadas, arrojar volantes o realizar cualquier otra clase de
actividad o propaganda política, gremial o contraria a la moral
o las buenas costumbres, en las oficinas o establecimientos de
educación. 4) La ocupación de las oficinas o establecimientos de
educación.” (Art. 28)
Lo anteriormente señalado explica claramente la contradicción entre
esta ley y la de 1985, y el énfasis puesto en esta última en la reafirmación de
los derechos civiles.
En cuanto a la obligatoriedad escolar en Uruguay, la misma puede ras-
trearse hasta la reforma vareliana de 1877 que estableció seis años de esco-
laridad obligatoria. La Constitución de 1966 y la Ley de Educación de 1973
extendieron la escolaridad a nueve años, seis de primaria y tres del ciclo
básico de educación media. Según el artículo 5 de esta ley:
“La educación será obligatoria común y general, en el primer nivel
para la Escolar o Primaria y en el segundo nivel hasta tres años
mínimos de la Educación Secundaria Básica.”
En el año 1998 la Ley nro. 17.015 fijó la obligatoriedad de la educación
inicial a partir de los 5 años.
En esta evolución en la que la obligatoriedad escolar pasó de seis años a
nueve y de nueve a diez años, la Ley nro.18.437 significó un salto a catorce
años de educación obligatoria: dos años de educación inicial (4 y 5 años),
seis de primaria, tres de educación media básica y tres de educación media
superior.
“(De la obligatoriedad).- Es obligatoria la educación inicial para
los niños y niñas de cuatro y cinco años de edad, la educación
primaria y la educación media básica y superior. A tales efectos,
se asegurará la extensión del tiempo pedagógico y la actividad
curricular a los alumnos de educación primaria y media básica.
Los padres, madres, o responsables legales de niños, niñas y
adolescentes, tienen la obligación de inscribirlos en un centro de
enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje.” (Art.7)

40. – 39 –
De acuerdo al texto de la ley, la obligatoriedad debe adaptarse al medio
rural y se extiende a los jóvenes y adultos:
“(De la educación formal en el medio rural).- La educación formal
en el medio rural tendrá por objetivo asegurar, como mínimo, la
educación obligatoria de las personas, teniendo en cuenta las
especificidades del medio en que se desarrolla.” (Art. 34)
“(De la educación formal de personas jóvenes y adultas).- La
educación formal de jóvenes y adultos tendrá como objetivo
asegurar,comomínimo,elcumplimientodelaeducaciónobligatoria
en las personas mayores de quince años.” (Art. 35)
En el marco de dicha obligatoriedad, como se señala en los artículos
73 y 75, la obligación de estudiantes y padres trasciende la mera asistencia
al centro e implica ciertos comportamientos y conductas por parte de los
involucrados:
“(De los deberes de los educandos).- Los educandos de cualquier
centro educativo tendrán el deber de:
A) Cumplir con los requisitos para el cumplimiento de los planes
y programas de estudio aprobados y para la aprobación de
los cursos respectivos. B) Respetar la normativa vigente y las
resoluciones de los órganos competentes y de las autoridades del
centro educativo.C) Respetar los derechos de todas las personas
que integran la comunidad educativa (docentes, funcionarios,
estudiantes, familiares y responsables).” (Art. 73)
“(Delosderechosydeberesdelasmadres,lospadresoresponsables).
Las madres, los padres o responsables de los educandos tienen
el deber de: A) Asegurar la concurrencia regular de su hijo o
representado al centro educativo, de forma de cumplir con la
educación obligatoria establecida en la presente ley. B) Seguir
y apoyar el proceso de aprendizaje de su hijo o representado. C)
Respetar y hacer respetar a sus hijos o representados la autoridad
pedagógica del docente, las normas de convivencia del centro
educativo y a los demás integrantes de la comunidad educativa
(educandos, funcionarios, padres o responsables). (Art. 75)

41. – 40 –
Finalmente, para poder avanzar hacia el cabal cumplimiento de la obli-
gatoriedad escolar, la ley prevé el mecanismo de “acreditación de saberes”:
“(De la validación de conocimientos).- El Estado, sin perjuicio
de promover la culminación en tiempo y forma de los niveles de
la educación formal de todas las personas, podrá validar para
habilitar la continuidad educativa, los conocimientos, habilidades
y aptitudes alcanzados por una persona fuera de la educación
formal, que se correspondan con los requisitos establecidos en
algún nivel educativo. La Comisión Coordinadora del Sistema
Nacional de Educación Pública en el plazo de ciento ochenta días
posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley, reglamentará
los procedimientos de validación y evaluación, estando a cargo
de la institución del Sistema Nacional de Educación Pública
correspondiente, la expedición de los certificados, previa solicitud
del interesado.” (Art. 39)
En el marco de las “Disposiciones Transitorias y Excepcionales” la Ley
enuncia la necesidad de planificar el conjunto de acciones necesarias para
concretar la obligatoriedad de la educación media:
“El Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de
Educación Pública, a los efectos de cumplir con la obligatoriedad
de la educación media superior establecida en el artículo 7º de la
presente ley, propondrá a la Comisión Coordinadora del Sistema
Nacional de Educación Pública, un plan específicamente elaborado
para tal fin. El mismo, luego de ser aprobado por esta Comisión
será elevado al Poder Legislativo, antes del 30 de agosto de 2010.”
El binomio “derecho a la educación-obligatoriedad escolar”
En la segunda mitad del siglo XX y los albores del siglo XXI el derecho
a la educación se ha posicionado en la agenda internacional como un derecho
humano por cuyo cumplimiento los países deben velar. La comunidad inter-
nacional también ha definido los requisitos principales para efectivizar este
derecho, en particular, las llamadas “4A” planteadas por Tomasevski.

42. – 41 –
Como otros derechos humanos, el derecho a la educación no es un de-
recho unidimensional sino que alberga aspectos referidos a los fines de la
educación y las características de los procesos educativos así como la com-
pletitud de ciclos escolares. En particular, en relación al tema que nos ocupa
en este libro, debe precisarse que el derecho a la educación no es considerado
sinónimo de educación media completa.
En la escena nacional la Ley de Educación vigente, sancionada en el
2008, consagró el derecho a la educación como principio rector de la educa-
ción y, específicamente, de las políticas públicas de educación. La enuncia-
ción de este derecho puede interpretarse como un verdadero salto cualitativo
en relación a las leyes previas de 1985 y 1973 que no aludían a la educación
como derecho. En la ley del 2008, además, el derecho a la educación aparece
explícitamente asociado al derecho a la participación, el respeto a los edu-
candos como sujetos de la educación y la inclusión educativa.
Junto con la enunciación explícita del derecho a la educación, la ley
introdujo la obligatoriedad de la educación media completa, esto es seis años
posteriores a primaria. De esta forma, Uruguay se acompasaba con los países
de la subregión puesto que Chile había establecido tal obligatoriedad en el
20033
y Argentina lo había hecho en el 20064
. Internamente la ampliación de
la escolaridad obligatoria habilita diversas lecturas.
Primero, es un indicador del convencimiento de buena parte de la clase
política (concretamente, los legisladores que votaron la ley) respecto a que la
educación constituye un tema prioritario en la agenda pública, por diversas
razones, algunas individuales (el déficit educativo cercena el pleno desarro-
llo de los individuos), otras colectivas (la educación es vista como pilar del
desarrollo nacional).
Segundo, expresa una apuesta a la ley como instrumento de transforma-
ción de la realidad social, específicamente la realidad educativa. Esto resulta
llamativo si se tiene en cuenta que el país está muy lejos de la universaliza-
ción del ciclo básico de educación media, aún cuando jurídicamente se con-
sagró su obligatoriedad hace ya muchos años, en la Constitución de 1966 y la
Ley de 1973. En los capítulos que siguen se dimensionará esta problemática
y se profundizará en algunos de los nudos críticos que el país deberá desatar
en esta materia en los próximos años.
3 Ley nro. 19.876.
4 Ley de Educación Nacional nro. 26.206.

44. – 43 –
¿QUIÉNES EJERCEN EL DERECHO A LA
EDUCACIÓN MEDIA EN URUGUAY?
Abordaje analítico-descriptivo del tema
Este capítulo es analítico-descriptivo y utiliza diversas fuentes de infor-
mación disponibles.
En primer lugar, se presenta el acceso al nivel medio de los jóvenes en
Uruguay, que es casi universal (97%) para los habilitados, es decir los que
egresan de primaria. Sin embargo, el desfasaje de la edad de egreso del pri-
mer ciclo (debido a la repetición de más de un quinto de los niños) junto a la
repetición en el ciclo medio conducen a una tasa neta de matrícula superior
al 100%.
El máximo nivel educativo alcanzado por los adolescentes y jóvenes
permite ver varios elementos: si bien la distribución que se obtiene en el
2008 (medición de la ENAJ) muestra una mejoría de las proporciones de
jóvenes que lograron mayores niveles educativos al compararse con 1990
(año de la primera encuesta de juventud), también se percibe una situación
de rezago importante en relación con la región.
Por otra parte, las condiciones de partida de los jóvenes (considerando
como indicador el clima educativo del hogar) ejercen una fortísima determi-
nación en los niveles educativos alcanzados. Este hallazgo no es novedoso
porque la investigación educativa nacional ha hecho hincapié en él en forma
reiterada desde los estudios de CEPAL a comienzos de los años ’90, pero
continúa impactando como muestra contundente de inequidad en el país.
Asimismo las mujeres alcanzan (y esta tendencia se sostiene en el tiempo)
mayor escolarización que los varones.
Se describe la asistencia a tipos de centros educativos según estos sean
públicos o privados. Sobresalen aquí dos elementos centrales: al comparar
las cohortes de 25 a 29 años y de 12 a14 años, la proporción de los que asis-
ten a centros educativos privados en Montevideo aumenta para las edades

45. – 44 –
menores. En el Interior la asistencia a centros públicos es mayoritaria y rela-
tivamente estable. La tendencia a la fragmentación educativa se incrementa,
consolidándose circuitos que no se intersectan.
Se presentan cinco trayectorias educativas que fueron construidas consi-
derando el nivel educativo alcanzado y el desempeño (repetición) en el nivel
primario y medio. Esta tipología de los recorridos a lo largo de los dos ciclos
permite saber cuántos son los jóvenes en cada una de ellas. Solo el 19% de
los jóvenes logran terminar la educación media en el tiempo previsto para
ello, y más del 50% de los que ingresan a la educación media desertan del
sistema educativo sin completarlo. Por otra parte, las trayectorias muestran
desigualdades, tanto entre mujeres y varones, como en relación a las condi-
ciones de partida de los jóvenes.
Se ha incorporado en este capítulo el análisis de los calendarios de cua-
tro eventos considerados de transición a la adultez, (las edades a las que se
experimentan por primera vez). Es muy relevante mostrar que los jóvenes
que provienen de hogares de menor capital educativo, no sólo desertan a
edades más tempranas del sistema; también es anterior su edad de ingreso al
mercado de trabajo, la autonomía y el inicio a la vida reproductiva (aunque
para los dos sexos esta última es posterior a la desafiliación educativa). Estas
diferencias en los calendarios evidencian que los capitales educativos here-
dados (del hogar de origen) tienen fuerte impacto en los niveles educativos
alcanzados pero, sobre todo, abren brechas cada vez más importantes entre
los propios jóvenes.
Las condiciones juveniles tan distantes para una misma cohorte ponen
de manifiesto dos elementos. En primer lugar, la complejidad e imposibilidad
de cumplir con el afán homogeneizador, de impronta vareliana (la educación
como dispositivo disciplinador. En segundo lugar, el reconocimiento de que
las edades de los sujetos sobre los cuales recae esa pretensión (los jóvenes)
suponen una serie de ámbitos en los que se desenvuelve su vida que trascien-
den lo educativo pero que, a su vez, determinan su continuidad en el sistema
educativo (el ingreso al mercado de trabajo, por ejemplo). Estas compleji-
dades no se plantean en primaria pero son insoslayables en el ciclo medio,
particularmente en el superior. En este sentido resulta imperioso contar con
una mirada integral a las condiciones juveniles y no debiera abordarse esta
problemática como exclusivamente educativa, esto es con un recorte secto-
rial que no atienda a las otras dimensiones de la vida de los jóvenes.

46. – 45 –
A posteriori de esta primera descripción se clasifica al conjunto de los
jóvenes de 12 a 29 años en dos conjuntos: los que inician el nivel medio y
los que no lo iniciaron al momento de responder la encuesta. En el primer
conjunto es posible distinguir aquellos que al responder la encuesta están
cursando (asisten a centros educativos), los que ya han completado el nivel y
los que han desertado del sistema sin completarlo. Entre los que no iniciaron
el nivel medio se encuentran las siguientes situaciones: los que egresaron de
primaria y nunca ingresaron al ciclo medio, los que abandonaron los estudios
sin completar primaria y los que aún cursan el nivel primario.
Se caracteriza cada una de esas situaciones según tramo de edad a la que
pertenecen, lugar de residencia, clima educativo del hogar de origen, tercil
de ingresos al que pertenece el hogar en el que viven al momento del releva-
miento y sexo. Esta clasificación cumple dos objetivos: en primer lugar, ver
los perfiles de los jóvenes que están en cada una de las diferentes situaciones
y, en segundo lugar, es un insumo indispensable para el análisis del capítulo
siguiente que analiza las opiniones sobre el sentido que le atribuyen a la edu-
cación, tanto para estudiar educación media como para no hacerlo.
Por último, se presenta un modelo multivariado de las determinantes de
la probabilidad de desertar de la educación media para aquellos que inician
el nivel. De este modo, se determina el peso unitario que tiene cada una de
las diferentes variables significativas en el modelo, dejando constante las
demás, tanto las que son indicadores de las condiciones de partida de los
jóvenes (clima educativo del hogar), como las individuales (sexo, edad) y
también institucionales (asistió a centros públicos, privados o ambos en los
ciclos primario y secundario).
El acceso al nivel medio
Por tasa neta de matrícula se entiende “el número de alumnos o estu-
diantes en el grupo de edad teórica relativa a un nivel determinado que efec-
tivamente se encuentran matriculados en ese nivel, expresado como el por-
centaje del total de la población en ese grupo de edad” (UNESCO, 2011). La
tasa neta de matrícula para el nivel medio (CINE5
2-3) toma el grupo de edad
teórica de 12 a 18 años. En caso de considerar Ciclo Básico de Educación
media (CINE-2) toma las edades de 12 a 15 años.
5 Clasificación Internacional Normalizada de Educación (UNESCO).

47. – 46 –
Según el Compendio Mundial de Educación 2010 (UNESCO, 2011:
142-143) la tasa bruta de matriculación del primer ciclo de secundaria (CINE
2) para Uruguay es de 101, lo cual significa que los matriculados en el nivel
superan en un 1% al conjunto de los adolescentes y jóvenes comprendidos
en el tramo de edad teórica correspondiente al ciclo (de 12 a 15 años). Esto
puede explicarse, en primer lugar, porque el acceso al nivel medio es amplio
(el 98% de los jóvenes de 12 a 14 años que culminan primaria inicia el nivel,
como se verá a continuación). En segundo lugar, más de uno de cada 5 niños
egresan de primaria con extraedad, lo que hace que gran parte de la matrícula
en el nivel medio esté fuera de los parámetros etarios teóricos para el nivel.
Los altos índices de deserción del nivel medio condujeron a múltiples pro-
gramas y dispositivos de “reingreso” al sistema educativo y claramente estos
casos corresponden a matrícula en el nivel pero fuera de los márgenes de
edad previstos teóricamente. El dato de UNESCO muestra que la matrícula
en el ciclo básico no se ajusta a la edad teórica para su cursado.
Cuadro 1. Adolescentes de 12 a 15 años: situación en primaria, ingreso a educación
media y situación en educación media al momento de la encuesta. Año 2008.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos de la ENAJ (2008).
Frecuencia %
No asistió a
primaria
294 0,2
Abandonó
sin terminar
primaria
1093 0,6
Cursando
primaria
19404 10,1 Frecuencia %
Finalizó
primaria
171807 89,2 Habilitados 171807 100 Frecuencia %
192598 100 Ingresan a EM 167294 97,4 Ingresan a EM 167294 100
Asisten 157077 93,9
Abandonaron 10349 6,2

48. – 47 –
Entre los 12 y los 15 años el 89% de los adolescentes están habilitados
a ingresar a educación media por haber aprobado primaria, mientras que el
10% aún continúa cursando, lo que significa que si aprueban lo harán con ex-
traedad. De los que aprueban primaria, el 97% efectivamente se inscribe en
el nivel medio. Al momento de la encuesta un 6% de los que habían iniciado
el nivel medio ya se había desafiliado del sistema educativo.
Debe notarse que de los que finalizan primaria, el 13% lo hace con 13
años o más, lo que significa al menos un año de extraedad al egreso de este
nivel.
El nivel educativo alcanzado
Al comparar las distribuciones en 1990 y en el 20086
del nivel educa-
tivo alcanzado para los jóvenes de entre 15 y 29 años -tal como se presenta
en la gráfica siguiente- se verifica que en el 2008 es mayor el porcentaje que
alcanza niveles educativos más altos, para todas las cohortes consideradas.
A pesar de este incremento, el porcentaje de los que completan la educación
media es menor que en otros países de la región (De Armas-Retamoso, 2010;
Mancebo, 2012).
6 Este indicador es considerado una medida del impacto social de la educación y generalmente se
presenta para la población de 15 años y más, por tramos quinquenales de edad, dado que depende
de la edad de los individuos (a los 15 años no se puede haber completado estudios universitarios,
por ejemplo).

49. – 48 –
Gráfica 1. Porcentaje de jóvenes de 15 a 29 años según nivel educativo alcanzado por
tramo de edad. 1990-2008.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos de la ENJ (1990) y ENAJ (2008).
Persisten en el año 2008 señales de desigualdad en los niveles de escola-
rización alcanzados por los y las jóvenes según la condición de origen. Entre
los 25 y 29 años de edad7
, el 17% de los jóvenes que provienen de hogares
con clima educativo8
bajo aprueban el nivel medio de educación o lo superan,
frente al 89% de los que provienen de hogares con clima educativo alto.
7 La distribución del nivel educativo alcanzado por clima educativo del hogar para cada tramo de edad
puede encontrarse en www.infamilia.gub.uy/page.aspx?1.7,104,O,S,0;SRC;197;0;1136;N;SRC;
8 La variable clima educativo del hogar de origen como indicador de las condiciones de partida de
los jóvenes: la posición inicial que ocupan en la estructura social. Se construye a partir del prome-
dio de años de educación formal aprobados por sus dos padres, o por el madre/padre y jefe de hogar
de origen en caso que corresponda, o tutor(es). Asume tres valores: clima educativo bajo cuando el
promedio años de educación formal aprobados es 6 o menos; clima educativo medio cuando el pro-
medio se ubica entre 7 y 12 años y clima educativo alto cuando el promedio de años de educación
formal es 13 años o más.

50. – 49 –
Gráfica 2. Porcentaje de jóvenes de 25 a 29 años por clima educativo del hogar de origen
según nivel educativo alcanzado. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010).
Tipo de provisión del servicio educativo: centros públicos y
privados.
Tal como ocurre en los otros niveles de enseñanza, la cobertura del sector
privado para la educación media es superior en Montevideo que en el Interior
y crece a medida que disminuye la edad de los jóvenes. Para el tramo de 25
a 29 años los que sólo asistieron a centros privados en el nivel representan el
20%, frente al 33% que se registra entre los adolescentes de 12 a 14 años. En
el Interior se registra asimismo un incremento entre aquellos que sólo asisten
a centros privados que pasan de ser el 5% entre los adultos jóvenes al 12%
entre los adolescentes.

51. – 50 –
Sin embargo, la relativa estabilidad del porcentaje de quienes asisten
sólo a centros públicos -en el entorno del 66 al 69% en Montevideo y del
89% en el Interior- sugiere que el movimiento tiende a consolidar dos si-
tuaciones diferentes: entre los que van a enseñanza media sólo a centros
privados o sólo a centros públicos, ya que lo que efectivamente disminuye es
el porcentaje de los que alternan entre unos centros y otros (aún exceptuando
considerar aquí el tramo de 12 a 14 años que recién están iniciando el ciclo
medio).
Aún considerando que la probabilidad de cambiar de tipo de centro (pú-
blico y privado) depende de la edad, puede al menos formularse como hipó-
tesis que también para educación media (de hecho las escuelas técnicas son
todas públicas) opera una creciente segmentación del sistema educativo prin-
cipalmente en Montevideo, estableciendo distancias sociales cada vez más
importantes en la medida que son, además, acumulativas. Aparecen “circui-
tos” que no se comunican (entre aquellos que realizan toda la trayectoria en
centros privados desde educación inicial hasta terminar el ciclo medio y los
que asisten sólo a centros públicos). Ambos circuitos concentran población
de diferentes posiciones sociales y capitales en el hogar9
y recorren los tres
niveles sin interactuar en ningún “espacio” escolar. Analizando las diferentes
cohortes se aprecia que el crecimiento del sector privado se da principalmen-
te por la disminución del porcentaje de los que alternan entre los diferentes
tipos de centros (públicos y privados).
Trayectorias educativas
Utilizando los datos de la ENAJ 2008 puede describirse la situación
educativa de los jóvenes urbanos de 20 a 29 años de Uruguay10
de la siguiente
forma:
El 97% egresan de educación primaria.
•
El 23% egresan con rezago del nivel primario (repitieron uno o más
•
años en la escuela).
Inician la educación media casi el 90%.
•
9 Tienen diferentes “activos” para utilizar la terminología de Kaztman (2001).
10 Se toma este tramo etario, porque teóricamente la edad de finalización del nivel medio son los
18 años. De esta forma, como la trayectorias educativas se construyen considerando la educación
media, todos están expuestos al riesgo (estadísticamente) de haber completado el nivel.

52. – 51 –
De los que no inician educación media dos de cada tres terminaron la
•
escuela con rezago.
Uno de cada tres aprueba educación media.
•
De los que aprueban el nivel medio, el 97% egresó de primaria sin re-
•
zago.
Por lo tanto, el egreso de primaria es prácticamente universal. No obs-
tante, casi uno de cada cuatro egresaron con extraedad (repitieron al menos
un año en primaria) y la probabilidad de aprobar educación media para los
jóvenes que inician este nivel con rezago es extremadamente baja. Por eso
importa establecer cuáles son los recorridos de los jóvenes a lo largo de to-
dos los ciclos educativos. Con este objetivo se construyen cinco trayectorias
educativas hasta la culminación de educación media, considerando simultá-
neamente el máximo nivel educativo alcanzado y el tiempo requerido para
lograrlo.
La
• TRAYECTORIA ESPERADA es recorrida por los jóvenes que
cumplen en tiempo y forma lo que establece como obligatorio la Ley
General de Educación del 2008: culminan la educación media y lo hacen
en el tiempo teóricamente establecido para ello. Son el 19% del total de
jóvenes del tramo de 20 a 29 años en la ENAJ 2008.
La
• TRAYECTORIA ESPERADA LENTA representa al 13.7% de
los jóvenes de 20 a 29 años, que aprueban el nivel medio pero en más
tiempo del previsto. El rezago puede haber sido producido tanto por
repetición en primaria o en el nivel medio. Debe notarse que el 12.7%
son quienes repiten sólo en educación media, lo que significa que sólo
el 1% de los que venían con extraedad de primaria logran culminar la
educación media (habiendo repetido en este nivel o no).
La
• TRAYECTORIA TRUNCA TEMPRANA corresponde a aquellos
jóvenes que habiendo culminado la educación primaria no inician el ni-
vel medio. Representa casi al 8% de los jóvenes del tramo de 20 a 29
años.
En la
• TRAYECTORIA TRUNCA MEDIA se clasifican los y las jóve-
nes que habiendo iniciado el nivel medio desertan del sistema educativo
sin haber aprobado este nivel. Representa a más de la mitad de los jóve-
nes del tramo de edad (51%).

53. – 52 –
Por último,
• la TRAYECTORIA INCONCLUSA corresponde a los jó-
venes que teniendo entre 20 y 29 años están asistiendo al momento de
la encuesta a establecimientos educativos de nivel medio, ya sea por
sucesivos años de repetición o por retorno al sistema educativo luego
de períodos de desafiliación al mismo. Representan el 6% del tramo de
edad.
El rezago en primaria (dado por experiencias de repetición) determina
fuertemente los resultados obtenidos en el nivel medio. El “asunto educati-
vo” debe re-colocarse: no es sólo un problema de educación media, si bien
se expresa en ese ciclo. El 10% de los jóvenes que inician educación media
con extraedad logran completar el nivel. En el conjunto de jóvenes de 20 a 29
años son el 1% y corresponden al 3% de los que finalizan educación media.
Como es obvio, el 97% de los que aprueban el nivel medio de educación no
repitieron en el ciclo primario.
Ahora bien, las trayectorias educativas muestran inequidades, entendien-
do por éstas, aquellos factores socio-culturales o económicos de origen de
los alumnos que generan de forma sistemática ciertos resultados educativos
que el sistema no logra amortiguar. Los procesos de exclusión han cambiado
respecto a los verificados en la ENJ 1990: ya no se dan en el nivel inicial y/o
en primaria; en el 2008 se expresan con intensidad en el nivel medio.
En este sentido, señalemos apenas dos aspectos: los mejores resultados
educativos que obtienen las mujeres frente a los varones del mismo rango de
edad y las brechas que se presentan en función de las condiciones de parti-
da de los jóvenes tomando como indicador el clima educativo del hogar de
origen.
Desigualdades en las trayectorias educativas
Las gráficas siguientes muestran diferencias por sexo en el desempeño
educativo de varones y mujeres de entre 20 y 29 años (ENAJ, 2008), lo
cual significa que las mujeres obtienen en conjunto una mayor escolariza-
ción (culminan educación media el 39% de las mujeres frente al 28% de los
varones); además lo hacen en mayor proporción en los tiempos esperados
(24% frente al 15%).

54. – 53 –
No hay diferencias según sexo en las trayectorias truncas tempranas,
con el fin de su recorrido educativo al finalizar primaria, ni en la trayectoria
inconclusa a la que pertenecen aquellos que aún están asistiendo a centros
educativos de nivel medio. La trayectoria trunca media es predominante para
los dos sexos aunque manifiesta un porcentaje mayor de varones (el 47 % de
las mujeres y el 57% de los hombres).
Gráfica 3. Trayectorias educativas por sexo. Jóvenes de 20 a 29 años (en %). Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).
Los diferenciales de resultados educativos por género.
Los desempeños educativos de las mujeres son mejores que los de los
varones en todos los indicadores. Las mujeres tienen más años de escolariza-
ción, aprueban educación media en mayor proporción y describen trayecto-
rias esperadas con mayor frecuencia relativa que los varones. Asimismo las
tasas de repetición se distribuyen diferencialmente por sexo, desde primaria.
La experiencia de repetición se verifica en mayor proporción entre los varo-
nes y crece en las cohortes más jóvenes el porcentaje de varones que repiten
más de una vez, lo que muestra que la extraedad al egreso de primaria se

55. – 54 –
incrementará para los varones entre 12 y 14 años en el 2008 (según los datos
de ENAJ presentados en Filardo, 2010) 11
.
El análisis de los diferentes calendarios de los jóvenes en sus transicio-
nes a la vida adulta12
muestra que la posición social de la que provienen los
jóvenes (clima educativo el hogar de origen) marca profundas diferencias
intra-generacionales y por sexo. El efecto combinado de sexo y capital edu-
cativo es cada vez más importante por lo que se evidencia la necesidad de
considerar dichas variables simultáneamente.
Las gráficas siguientes permiten ver el desgranamiento del sistema edu-
cativo a edades más tempranas de quienes provienen de hogares con menor
capital educativo (a los 15 años el 38% de las mujeres y el 45% de los varo-
nes ya habían desertado). En cambio, para los que provienen de hogares de
clima educativo alto la pendiente de la curva a los 18 años muestra la fina-
lización de la educación media del 72% de ellos (el 80% de las mujeres y el
64% de los varones han aprobado educación media a los 18 años).
Las gráficas muestran además que la discontinuidad de los estudios se
produce antes que el inicio de la vida reproductiva (esto tanto para mujeres
como para varones), para todas las posiciones sociales. A nivel macro el em-
barazo adolescente no parece explicar el truncamiento de las trayectorias en
el sistema educativo.
Debe señalarse que para los y las adolescentes y jóvenes que provienen
de hogares de clima educativo bajo, si bien la distancia entre el inicio de la
vida reproductiva y la salida del sistema educativo es relevante tanto para
mujeres como para varones, en el caso de las primeras es sensiblemente me-
nor, aunque es anterior (con una diferencia mayor a un año) el abandono de
los estudios. Por otra parte, entre las mujeres se aprecia una distancia notoria
en la edad al primer hijo/a en función de los capitales educativos de origen.
11 Sin embargo, estos mejores rendimientos y desempeños de las mujeres en el sistema educativo
no se traducen en el mercado laboral. Si bien es cierto que a mayor nivel educativo alcanzado los
ingresos percibidos por trabajo se incrementan al interior de cada uno de los sexos, para un mis-
mo nivel educativo los ingresos percibidos (valor hora) es menor para las mujeres y la brecha es
sostenida a lo largo del tiempo. El mercado laboral no valoriza de igual forma para mujeres y para
varones los años de escolaridad alcanzados, ni el desempeño en el sistema, considerando como
indicador el tiempo dedicado para alcanzar un mismo nivel: para las mujeres rinde menos que para
los varones (Filardo, 2011).
12 Considera la edad en que se experimentan cuatro de los eventos vitales que son hitos de pasaje para
desempeñar roles adultos en la sociedad: salir del sistema educativo, ingresar al mercado laboral
en forma estable (al menos de tres meses de duración), constituir domicilio diferente al hogar de
origen (autonomía) e iniciar la vida reproductiva (tener el primer hijo/a).

56. – 55 –
Los calendarios de inicio a la vida reproductiva son claramente más tardíos
en aquellas que provienen de hogares de clima educativo alto que, a su vez,
son similares a los de los varones que provienen de este tipo de hogares. Es
así que se establecen pronunciadas diferencias entre las mujeres según su
posición de origen. En la medida en que el clima educativo del hogar de ori-
gen correlaciona con los niveles educativos alcanzados, ocurre lo mismo al
considerar como variable de corte aprueba educación media o no.
Es así que las trayectorias no sólo muestran calendarios (edades a las
que se experimentan diferentes hitos vitales) muy diferentes en función de
las posiciones sociales, sino que evidencian roles y modelos de género que
conducen a proyectos de vida, formas de ser y estar en el mundo muy distin-
tos: tradicionales en el caso de las mujeres de menores capitales educativos
-heredado y alcanzado- con maternidades precoces, frente a una posterga-
ción de la reproducción biológica en el caso de aquellas más educadas que,
por otra parte, se asemejan más a los calendarios masculinos de la misma
posición.
En consecuencia, las temporalidades (tiempo incorporado, hecho cuer-
po) también son altamente variables según la posición que se ocupe en el
espacio social. La existencia de múltiples tiempos sociales es un elemento
escasamente trabajado en las políticas sociales en general y educativas en
particular, aunque sin duda muy relevante. En otros trabajos se han presen-
tado evidencias del (des)ajuste que se aprecia entre las temporalidades insti-
tucionales del sistema educativo y los tiempos sociales de algunos sectores
(Filardo, 2008).

57. – 56 –
Gráfica 4. Porcentaje acumulado a cada edad de jóvenes que experimentaron los eventos
de transición: edad al primer hijos, primer empleo, primera salida del hogar de origen
y salida del sistema educativo por años cumplidos por sexo, según clima educativo bajo
del hogar de origen. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).
Gráfica 5. Porcentaje acumulado a cada edad de jóvenes que experimentaron los eventos
de transición: edad al primer hijos, primer empleo; primera salida del hogar de origen
y salida del sistema educativo por años cumplidos por sexo, según clima educativo alto
del hogar de origen. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).
El clima educativo del hogar del que provienen los jóvenes tiene una
determinación relevante en las trayectorias educativas que recorren éstos.
Dentro de quienes aprueban educación media hasta los 29 años, se encuen-
tran más de la mitad de los jóvenes que provienen de hogares de clima educa-
tivo alto frente a un 8% de los que provienen de hogares de clima educativo
bajo. Esto supone una importante reproducción intergeneracional del capital
educativo, sin que afecte el hecho de que inter-generacionalmente aumenten

58. – 57 –
los años de estudio promedio (lo cual ha sido probado en diversos estudios
más o menos recientes en el Uruguay y es un fenómeno de carácter inter-
nacional). Si bien las generaciones jóvenes en promedio alcanzan más años
de estudio que los de mayor edad, la distribución no es homogénea como lo
muestran estos datos.
No sólo la distribución en el nivel educativo alcanzado acusa serias des-
igualdades en función del clima educativo del hogar de origen, sino que tam-
bién muestra diferencias en el tiempo requerido para aprobar la educación
media. Las diferencias entre las tres categorías de clima educativo presentan
brechas tanto en las trayectorias esperadas como en las trayectorias espera-
das lentas, aunque en las últimas la distancia es menor.
Gráfica 6. Porcentaje de jóvenes de 20 a 29 años por clima educativo del hogar según
trayectoria educativa. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).

59. – 58 –
Situaciones educativas
En la medida que importa distinguir las situaciones educativas en las que
se encuentran los y las jóvenes, tanto como indagar si los perfiles de quienes
están en cada una de ellas se diferencian, se procede a la clasificación de los
y las jóvenes en las diferentes situaciones construidas.
La primer distinción que se establece es entre aquellos que inician edu-
cación media y quienes no lo hacen. A partir de los datos de ENAJ 2008, del
total de los adolescentes y jóvenes de 12 a 29 años del país urbano, inician
el nivel medio el 90%. El 10% que no inicia se compone por un 2% que aún
continúan estudiando en el nivel primario, algo menos de un 2% que abando-
naron el sistema educativo sin haber culminado primaria, un 6% que culminó
la educación primaria pero no inició educación media (Filardo, 2010).
Gráfica 7. Porcentaje de adolescentes y jóvenes por situación en primaria y educación
media. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).

60. – 59 –
La segunda distinción es al interior de los que inician educación media. Los
adolescentes y jóvenes (12 a 29 años) que inician el nivel medio pueden clasifi-
carse en tres categorías, según su situación al momento del relevamiento:
Continúa cursando.
•
Finalizó el nivel medio.
•
Abandonó en el nivel medio de educación
• 1
.
Gráfica 8. Situación relativa a la educación media de los adolescentes y jóvenes que
inician el nivel. Total país (en %). Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).
En el 2008, de los adolescentes y jóvenes entre 12 y 29 años que inician
el nivel medio (el 89% del total), el 40% abandona el sistema educativo sin
haberlo aprobado (representan el 36,4% del total), un 37% se encuentra asis-
tiendo a centros de educación media y el 23% ya ha completado el nivel.
1 Vale aclarar que esta clasificación realizada para el Segundo Informe de la ENAJ supuso una depu-
ración de las inconsistencias en las respuestas de los mismos jóvenes entre la Encuesta Continua de
Hogares y la ENAJ (el diseño muestral de la última estaba anidado a la primera) producto del “gap
temporal” entre ambos relevamientos. En casos de no coincidencia de las respuestas se procedió a
un estudio individualizado de los casos.

61. – 60 –
Las diversas situaciones se asocian estrechamente con la edad. Entre
los 12 a 14 años la proporción de los que han completado el nivel es nula,
puesto que ello está previsto a los 18 años como mínimo. Por otra parte, la
proporción de los que están asistiendo a los centros es mayor a menor edad
y lo inverso sucede con los que han abandonado sin finalizar el nivel medio
(el 4% entre los 12 y los 14 años y el 61% entre los 25 y los 29 años han
desertado de educación media).
Poco más de uno cada tres de los mayores de 20 años ha aprobado el ni-
vel medio de educación. Las mujeres finalizan el nivel con mayor frecuencia
relativa que los varones, considerando el conjunto de la población de 12 a 29
años; en cambio, los varones abandonan el sistema educativo en educación
media en un porcentaje mayor (45% vs 36%).
Considerando el tercil de ingresos per cápita del hogar en el que vive
el joven, se encuentran diferencias sustantivas: mientras la mitad de los que
pertenecen a hogares del tercil bajo de ingresos del hogar ha abandonado el
nivel medio sin haberlo aprobado, se encuentra en esta situación el 29% del
tercil alto. Las diferencias entre el tercil medio y el bajo son muy leves.
En cuanto a la finalización del nivel medio la situación es aún más mar-
cada: el 39% de los jóvenes del tercil alto ha finalizado el nivel frente al 6%
de los que pertenecen a hogares ubicados en el tercil bajo de ingresos per
cápita.

62. – 61 –
Gráfica 9. Porcentaje de adolescentes y jóvenes que iniciaron el nivel medio de educación
según situación al momento de la encuesta por área geográfica, tramo de edad, sexo,
tercil de ingreso per-cápita del hogar, clima educativo del hogar de origen y tipo de
centro al que asistieron en primaria y educación media. Año 2008.
Fuente: Filardo (2010) sobre la base de datos de la ENAJ (2008).