SISTEMA DE GOBERNANZA

1. Entrevista: Coordinación intergubernamental y
eficiencia de la inversión pública
descentralizada
ENERO 26TH, 2018 ISIDORA ZAPATA GASTO PÚBLICO4 COMMENTS
Una eficiente gestión de la inversión pública depende de muchos factores, entre ellos de la calidad de
las instituciones y del capital humano involucrado en el proceso y, especialmente, de una buena
coordinación entre diferentes instituciones y niveles de gobierno.
En esta entrevista, Isidora Zapata, analista de política pública de la Unidad de descentralización,
inversión pública y finanzas subnacionales, de la División de Análisis Económico, Estadísticas y
Gobernanza Multi-nivel de la OCDE, discute la importancia de un sistema de gobernanza multinivel para
las inversiones públicas, particularmente en países con mayor nivel de descentralización.
La Sra. Zapata fue una de las participantes del taller “Inversión Pública Descentralizada: Intercambio
sobre desafíos de gestión y buenas prácticas”[1] que se llevó a cabo en la sede del Banco
Interamericano de Desarrollo en fines de noviembre y tuvo la participación de representantes de

2. gobiernos nacionales y subnacionales de los tres países federales de la región:
Argentina, Brasil, y México; además de expertos de Colombia y Chile.
¿Por qué es importante un sistema de gobernanza para
la inversión pública descentralizada?
Las razones son muchas. La primera es que la inversión pública es una responsabilidad compartida
tanto entre sectores como entre niveles de gobierno. Por un lado, existe cierta evidencia
empírica que hoy día muestra que la gobernanza de la inversión pública juega un papel fundamental en
la efectividad de la inversión pública. Por otro, vemos que la inversión pública se ha visto disminuida en
los países de la OCDE, desde la crisis económica. Aun cuando ya han pasado casi diez años de esta
crisis, la inversión pública no ha recuperado sus niveles pre-crisis y esto debido a la contracción de los
ingresos fiscales y la inflexibilidad el gasto corriente. Por esto es necesario y fundamental que la
inversión pública sea más efectiva y la gobernanza juega un papel clave en esta dimensión.
¿Cuáles son los principios de una buena gobernanza?
La recomendación de la OCDE, que el Consejo aprobó el año 2014, se estructura en torno a tres
pilares. El primero tiene que ver con los sistemas de coordinación, es decir la existencia de mecanismos
de coordinación tanto entre sectores como entre diferentes niveles de gobierno y la coordinación
horizontal entre las diferentes entidades territoriales. El segundo pilar se refiere al fortalecimiento de las
capacidades y habilidades en todos los niveles de gobierno. El tercer pilar está relacionado al
fortalecimiento de las condiciones marco que permiten que la inversión se haga de manera más
efectiva; y con esto nos referimos a temas de regulación, de compras públicas, de acceso a la
información transparente, etc.
¿Cuáles son las capacidades más importantes para
lograr una inversión pública más eficiente?
Para una inversión pública más eficiente, hay que tomar en cuenta no solo las capacidades técnicas
sino también las capacidades institucionales. Dentro de los tres pilares que mencioné, la OCDE ha
generado 12 recomendaciones que sistematizamos dentro de una caja de herramientas en el sitio web
de la OCDE. Gracias a esta caja de herramientas, los países pueden acceder fácilmente a las
recomendaciones, ejemplos de buenas prácticas que hemos destacado en distintos países de la OCDE
así como también algunas pistas sobre qué camino se puede seguir y qué “trampas” comunes se
debiesen evitar. Voy a mencionar algunos ejemplos de estas recomendaciones.
Para el pilar de coordinación de políticas y entre niveles de gobierno, por ejemplo, consideramos como
una capacidad clave la inversión a una escala relevante. Efectivamente, existe una tendencia
a fragmentar la inversión pública entre diferentes jurisdicciones, lo que perjudica su eficiencia,

3. especialmente en las áreas metropolitanas. Algunos ejemplos de buenas prácticas en este sentido se
pueden encontrar en Chile, en Francia, o en Suiza, sólo por nombrar algunos. En Chile, la cooperación
entre municipalidades se encuentra en sus primeras etapas de desarrollo. A través de una figura que
han llamado “asociaciones municipales” los municipios chilenos pueden asociarse para invertir en temas
de relevancia común; algunas municipalidades han unido fuerzas por ejemplo para invertir en la gestión
de residuos.
En el segundo pilar, relacionado a las capacidades, recomendamos por ejemplo que se involucre a
todos los actores relevantes en el ciclo de inversión, desde su concepción hasta su ejecución y posterior
evaluación; que haya un enfoque en los resultados y que se integren as lecciones aprendidas en futuras
inversiones. En Eslovenia, por ejemplo, los Consejos de Desarrollo Regional y los Consejos Regionales
integran representantes de las municipalidades, de asociaciones como la Cámara de Comercio y de
Organizaciones no Gubernamentales.
Para el tercer pilar relacionado a las condiciones marco, consideramos, por ejemplo, que los gobiernos
deben desarrollar un marco fiscal apropiado, promover una administración financiera transparente,
promover una coherencia en la regulación entre niveles de gobierno, entre otros. Italia, por ejemplo, ha
desarrollado un portal de datos OpenCoesione, que monitorea y provee un análisis del uso de recursos
para el desarrollo regional. Este portal muestra información sobre los proyectos que son financiados,
quiénes están involucrados, dónde se llevan a cabo los proyectos, entre otras. Cualquier ciudadano
puede acceder libremente a esta información.
¿Cómo medimos la efectividad de los mecanismos de
coordinación?
Este es el gran desafío que tenemos por delante. La gobernanza es un tema cualitativo que muchas
veces es bastante difícil de medir. Nosotros no creemos, por ejemplo, que la cuantificación de
mecanismos de gobernanza existentes en un país sea una buena manera de medir la calidad de
la coordinación. La efectividad de los mecanismos de coordinación involucra la calidad de estos
mecanismos; y muchas veces la existencia de muchos mecanismos es muy costosa para un país,
lo que, a su vez, perjudica la efectividad de la inversión pública. La calidad de los mecanismos de
gobernanza depende en gran medida del contexto de los países y de las capacidades existentes tanto a
nivel nacional como subnacional.
Por eso mismo, en la OCDE hemos elaborado 12 indicadores que nos permiten capturar la calidad de
esta gobernanza con base en la Recomendación que antes mencionaba, especialmente en los pilares 1
y 3. Por ejemplo, para la dimensión de coordinación entre niveles de gobierno, el indicador captura la
existencia de mecanismos de coordinación (plataformas de diálogo regulares) y si éstas tienen algún
poder de decisión. De esta forma estamos diciendo que la existencia de plataformas de diálogo con
poder de decisión podría llevar a inversiones descentralizadas más efectivas.

4. ¿Cómo la OCDE apoya a los países a mejorar la
efectividad y eficiencia de la inversión pública?
Desde la OCDE nuestro rol es recolectar buenas prácticas de los países y en base en éstas generar
recomendaciones. Un primer instrumento de apoyo es la Recomendación aprobada por el Consejo, es
decir, por todos los países miembros de la Organización, y la caja de herramientas asociada a esta
Recomendación a la que los países pueden acceder a través de nuestra página web. Ahí se
recopilan buenas prácticas y un perfil por países donde cada país puede aprender de las buenas
prácticas de sus pares. Existe una grilla de indicadores de auto evaluación que los propios países
pueden utilizar para ver cómo están y cómo han avanzado. Desde la OCDE podemos también realizar
un acompañamiento más directo a los países mediante un análisis más profundo de lo que
está pasando y con recomendaciones específicas, como lo hemos hecho en Colombia o en Chile, por
ejemplo. En ambos casos hemos publicado reportes con recomendaciones específicas para cada país
para mejorar la efectividad de la inversión pública y la inversión en infraestructura en todos los niveles
de gobierno. Este es un acompañamiento y un diálogo que nosotros hacemos con los países y que
normalmente dura un año, un año y medio.
Otro de los mecanismos de apoyo que hemos desarrollado, como lo mencionaba anteriormente, son los
indicadores de gobernanza multinivel. Estos indicadores permiten establecer un “benchmarking” entre
familias de países con características similares y ver cómo se sitúan con respecto al promedio de la
OCDE.
Por último, en noviembre pasado tuvimos la primera reunión del Comité Directivo del nuevo
Observatorio Mundial de Gobiernos Subnacionales, Finanzas e Inversión, una iniciativa conjunta OCDE-
CGLU. La idea es disponer de datos de descentralización, de inversión pública, de finanzas locales y de
mecanismos de gobernanza multi-nivel en una misma plataforma. La idea es poder contar con datos
comparables entre los más de 100 países que hacen parte del Observatorio, recopilando datos con una
metodología única. Este Observatorio responde a una demanda creciente por parte de los países y de la
comunidad internacional sobre información relativa a la gobernanza multi-nivel, descentralización y
finanzas locales.
Nota de pie
1. Este taller dio inicio a un nuevo proyecto de investigación 2018 de FMM. “Cuánto y Cuán eficiente es
la gestión de la inversión pública descentralizada?”, liderada por Huáscar Eguino, especialista del BID.