1 acuña, c. y chudnovsky, m. - como entender a las instituciones y su relacion con la politica

Carlos ACUÑA. Cuánto importan las instituciones. Gobierno,
Estado y actores en la política argentina. Buenos Aires: Siglo XXI,
2013. 400 pp. ISBN: 9789876293426

1. Cómo entender las instituciones
y su relación con la política
Lo bu n lo m 1 lo f
d 1 in titu i n
y lo in titu ion li mo
Cado H. Acuña*
Mariana Chudnou It ** ***
INTRODUCCiÓN
¿ on 1 in titu ion la qu forjan 1 pro
los pro 'o i 1 lo' qu
int rrogant qu formul la intr du
ma d r pond r a a pr gunta r fi
o no para plicar pr o políti o
i los probl m qu xplic n aran
oei dad - , con
in titueion lidad, I E t pítul
como pa o pr vio al tratami nto
n la Arg ntina n 1 igui nt .
El capítulo p rsigu tr . obj ti o'. En primer lugar d sarro lIado en
1prim r apartado, apunta a dial gar con 1 público int r sado, aun-
que no sp cializado, n las in titu ion y la política para transmitir
la id a d qu no ha nada obvio n la r 1 vancia de las institu ion '
para nt nd r la políti él o la i dad. El r sto d 1capí ulo probabl -
m nt cont ndrá algunas part 'áridas p ra públi o no inrn ron
los debate t óri o-m todoló' sd 1 s cí nci o i 1 •por 1 qu
guram nt sto 1 ctor ncontrarán una 1 tura m # diná mi a n lo
* UN AM·IIEPI BA-Conicet.
*.•.Un iv I idad de an André .
•• * Agradecemos lo' COlO ntarios d Lu a' González, Ricardo uitérr lo,
Roberto Martínez ogueira, ba stián Mazzuca, Ana María Mu tapi ,
Marilde Ollier, d m Prz worskijullo aguir, Catalina mulovitz,Juan
. Tokatlian y Juan . Torre. P r supue to, la debilidade d e te traba-
jo no les son atribuibl '.
1 Como no decía Evans cuando no' hablaba d 1Estado (1996).

ao ¿CUÁNTO IMPORTANl.A rN Tt uctox ~?
capítulo post rior ',qu pr' ntan un f co d at n ión más mpinco,
e tr cham nt ligado al pro 'o políti o arg ntino. En gundo lugar,
e dirig a la comunidad a d mica c n 1 bj tivo d r conoc r la r le-
van ia d las in titu ion 'in onsid rarla divor lada d 1conjunto d
r la ion s social n qu 'tán inrn rsas. in tampo o on 'id rarlas
n sariam n au 'as d la din ímic pr pia di' tras riabl d
la ida o iopolíti ni d 1 mportami nto d lo r. Aquí 1 01>-
j tivo, on un laro tono d d b t órico-metodolé gico llamar la
at nción sobr la d bilidad d 1 in titu ionali 'm . T r ro, bu ea
d sarrollar h rrami ntas analíticas para un nt ndimi nt d las institu-
cion s que trasci nda las limita ion s in titucionali ua .
Esto s ha n uatro paso. El prim r apartado il 1 tra qu la r 1 van-
da d la' in titu ion n bvia, qu u valora ión n 1 i ncias o-
cial s h t nido (y s guram nt ti n guirá :! ni nd ) id vu lta ,
Yqu s vaiv n influ n s br nu tra m n ra d nt nd r la cíe-
dad, El gundo d fin lo 'upu to qu con id n n rio para
1análi is d la in stitu in. El t r r apartado brinda 1 h rrarni ntas
teórico-m todológicas para 1 impl m nta ión de' análi i . Y, final-
ment, 1cuarto e una br v conclusión qu sintetiza nu stra respuesta
a la pr gunta obr la imp rtan ia de 1 in titucion fundam nta la
n c idad duna d gr ga ión t máti omo la qu pl ma n 1
r sto d 1 pí ul s,
LOS VAIVENES DE LAS INSTITUCIONES
Y LOS INSTlTUCIONALlSMOS PARA ENTENDER LA POLíTICA
En la xplicacion d la ci nci da! las institu in' han importa-
do d jado d importar y vu lto a impor r por mu div r as razon . Es
más, para aqu llo qu on id ran qu imp rtan (om causas d pro-
c os o iopolítico no m ra on cu ncias d fa tor m' profun-
dos), xi t n grand . dif r n ías obr qué on las in titu ion y u '1 '
importan por qué por lo qu 1d bat no agota n 1 importancia
o la falta d importan la d la' institu ion ,sino qu d rrama hacia la
dis usión sobr qué lo qu importa d las institu ion s. y por qué s
eso y no otra cosa.

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACrÓN CON LA POLfTICA 2 1
DEBATIENDO LAS INSTITUCIONES DESDE SIEMPRE,
AQUÍ, ALL.. Y EN TODAS PARTES
El panorama d 1 d bat sobr 1 s institu ion' u lózi a u r 1 van-
cia para la políti a no binario. Tuvim in titudonali m p qu ñ
1 gal-forrnali ta, n lo que la políti a "ent ndía" e tudiando D recho
Con titucional poco más. El mar. ismo va ió 1P o d la in titu ion s
definiéndolas omo on cu n ia o pif nóm no d profunda' dinámi-
cas e tructural- onórnicas." Gran pan d la o iol gía también vació
el peso d la stru turas institucional s tomándolas omo con' u ncia
y/o correa de transmisión d la ultura (" 1problema no 'la calidad d
las reglas, sino la cultura qu transmit n"), mostrando ho un r novado
brío que no pr ta mayor at nción ni otorga un papel protagóni o a las
institución s en la xplica ión d lo so iopolítico ( nn u, 2007; Maffe-
soli, 2008; Bauman, 2004). El avan n odásico n conomía tambié n
las d e hó, r produci ndo d d 1 ons rvaduri mo individuali ta 1
de precio ha ia las in titu ion 'qu a habían de pl gado 1 conorni-
ci mo marxi ta y 1 structurali mo ulturali ta: n el n oclasi i mo la
institucion pasaron a o upar 1pap 1d tru tura arr tradas por la
fu rza d los m rcados.'
Fr nt a tant e pt r d 1 in titu n • urgi r n d man ra
r it rada us al ador . W b r (1 4) 1 r pondió a M rx d ta ando
la r levan ia d la 'Jaula d hi rro qu ind p ndi nt m nt d la
estructura d da ,1 buro fa ia in titu ionalizada d 1 E tado mo-
derno imponían al comportami nto la lib rtad de lo uj to ( labo-
rando tempranam nt una t orí sobr las causas con cu n ias de
esa institucionalidad). En la' última dé adas, y particularm nt a par-
tir de los años och nta y noventa, - multipli aron los d fensor s del
buen nombre, 1honor y la rel vancia d las in stitucione para explicar
los pro e o' político, ociales onómi o d la mano dio' "nu vos
2 El desarrollo de las fuerz s productivas qu ,vía "U determinación di" rela-
ciones de producción, pondría n palabras la voluntad de 1 e tructura en las
le e' que componen la super tructura del entramado odal- n La 1tU:serirJ de
lafilosofia (1 47), Marx, al r r. rirs a las caus sd la legisla i' n, oncluve que
simplemente expr sa n palabras la voluntad de I . relación "e onómi as-o
S La paradoja n o lásica no ól ra que u mirada sobr 1 instltu iones
reproducía la lógica expli ati d l marxi smo o de lo" estructurali mos s io-
lógi al olocarlas omo m ra on ti n ia de l cuesti n pr xí t nt
que 1 ' au aban, ino que a la larga t rminaba por r on rles algún peso
ausal, aunque fu ra en el marg n, omo fuent d ineficien i r trab al de-
"arrollo d los mercado' las na ion' (" uanto menos reglas m sop rtuni-
dad' de n gocios, inver ión crecimi nto y, en deflnltlva, d sarrollo").

22 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS lNST[TUCIONE ?
in titucionalismo " (Mar h 01 n, 19 9). En la sociología d la or-
ganizacion s s r de' ubrió 1institucionali mo w b nano (DiMaggio
y Pow 11,1983) y, por su part , la so íología conómica valora las ins-
titu ion . como 1di ño imbóli o qu zobierna 1 r ladón ntr lo
di tinto rol n toda orzaniza ión ( ni a tualid d P rt ,2010: 55;
ant y con fo n la r a i# n in titu ional d lo m r ado , Polanyi,
19 9). En la ci ncia p Iíti a om nzó un r at d la in titu ion
destacando qu importan ( ntr otro. W ayer Ro kman, 1993) por-
qu ha en a la capa idad d lo gobi rno; to ,ind p ndi nte-
mente d los actores, las id ologías y la structura ocioeconórnica, el
tipo de institucionalidad gub rnamental af cta las opción s y la calidad
de la políticas. Desd la onornía, y mant niendo algunos d los pre-
supu to propio d 1n oclasicismo onómi o,' 1n oin titu ionali -
m05 la recup ró colocándol n un podio d primacía cau al y n
intera ción con la pr ti r ncia lo comportamiento d individuos
"racional ". cu a funcion d utilidad on nt ndidas omo lo (mi-
cro/ rdad ro ) fundam ntos d todo pro e o soci 1.6 Por otra part ,
el institucionalismo hi tórico, ahora d d una po tura e tructuralista,?
4 Individualismo metodolégico presupuestos de maxirnización de utilidad
en la pli a ion de comp rtamlentos así omo un pr dominio de una
met dología e. plicativa basada en mod los d ductivos (en contraposición al
análi is de pro eso hi tórico / empíricos on una dlreccionalidad explicativa
holi ta, que va de lo' macro proce o e tructuras hacia lo microsocial, los
individuos y sus comportamiento).
5 orth (1990), Bate' (1997), Weingast (2002), hepsle (2006), cemoglu y
otros (2001), YAcemoglu y Robinson (2012); y, con foco en políticas públicas,
cartascini y otros (2011) y Ostrom (2007).
6 Yesto in mucha preocupación (y en algunos caso, conciencia) por las
implicancias estruetural-funcionalistas de 'u planteos; el individualismo
económi o in stitucionali ta reargumentó que el origen de las in stirucione
está en la necesidad de que se cumplan ciertas fundon 'de resguardo de
lo' derecho' de propiedad, d coordinación, de re olu ión d pr blemas de
informa ión con secuenternente, de reducción d e sto de transacción,
funcione' cu o curnplimi nto gura la grandeza di' naeione y cuyo
incumplimiento xplica 'u' frustra ione (Acemoglu y Robín on, 2012). De
esta forma de 'pliega una mirada bioso ial en la que, d manera teleológica,
e t.á iruplí íto que toda organización 'o ial persigue como objetivo su super-
vivencia, independientemente de la oncien ia de lo sujeto' que la confor-
man. El ter define esi tipo de teleologfa como "teleologías objetiva" (dado
que e' innecesaria la subjetividad para que operen en la hi toda) propias de
la explicación funcionali sta (Elster, 1984).
7 Ahora de 'de el holismo, en opo i ión al individuali smo metodológico de
los neoin utucionali tas económico' y sin reconocer Ola 01' e pacio para las
racionalidade individuales, colocando a las e tructuras sociale el análisi
hi tóri o en el centro de la explicación.

CÓMO ENTENDER LAS INSTiTUCIONES Y SU REL<..CrÓNCON LA POLÍTICA 23
también recuperó a las institución s otorgándoles centralidad en su pa-
pel explicativo de la sociedad y 'u historia." Entre las voces más red n-
tes de esta ola se destacan la "p rsp cuya de las lógicas institucional S"9
(Thornton y otros, 2012) yaqu Hasque resaltan el pap 1 de la articula-
ción interternporal entr actor s y relaciones para explicar lo cambios
en organizaciones e instituciones (Padgett y Powell, 2012) .10
Los citados institucionalismos suelen agruparse en tres grand sfamilias
(Hall y Taylor, 1996): en primer lugar, el conjunto de trabajos engloba-
dos en el marco del neoinstitucionalismo económico y las teorías de la
elección racional, que se alinean (aunque modificándola) con la idea de
racionalidad económica; en s gundo lugar, los estudios enmarcados en
el institucionalismo hi tórico, h r dero de los análi sisde los así llamados
"macroanalíticos" de la política comparada como Moor (1973) o Sko-
cpol (1984); y por último, 1denominado "institucionalismo so íológico"
=O sociología económica-o Si bi n todos estos enfoques comparten el in-
terés por explicar los proce os políti os a partir de las instituciones, no
obstant mu stran diferencias relevante entr sí. Y sto más allá de los
cruces d caminos qu . d bido a las limitaciones de cada escu la, gene-
ran tanto neoinstitucionalistas hambri ntos d structura ocial o historia
para su explicación como, en su def cto, in titucionali tas hi tóricos o
institucionalistas odológicos que ambicionan dar lugar a actores y ra-
cionalidades estratégi as n la uya (para un sintético análisis sobre las
fortalezas y debilidades de lo" do" institu ionalismos que más influyen
sobre el análisis político -el neoinstitu ionalismo o institucionalismo de
la elección racional y el histórico-, véas el apéndi de este capítulo).
Sea como fuer , la tendencia presente es analizar las institución s
otorgándoles preemin ncia sobr las otras variables social s, o bi n d
manera divorciada d su cont xto ocio onómico ideológico-cultural,
o bien obturando su propia historia el pap 1 histórico, lo inter ses
y la ideología d los actor s. En d finitiva, ha estamos rodeado de
institucionalismos que compiten entre 'í para xplicar la sociedad y la
política. Sin embargo, ¿nos conv nc n estas nuevas y diversas cruzada
8 Skocpol (1984), Thelen (1999), Pierson y Sko poi (2002), Steinmo, Thelen y
Longstreth (1992).
9 Que confronta con el neoinstirucionallsmo, acentuando el papel de la cultu-
ra y la manera en que las identidades las prácticas se articulan para generar
innovación y cambio en las lógica' lnsutucionales.
10 Esto la lleva a coincidir con la perspectiva de las "lógicas in sritucíonales" en
su critica al individualismo metodológico del neoinstltucicnali smo,

24 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONE'?
in titucionalista ncaminada a di ciplinar la' otras variabl s d 1 análi-
sis social? ¿Acaso nos sirv n para nt nd r mejor la política en nu tras
soci dades? Si efectivam nte las instituciones forjan comportamientos
mediant la e tructura d inc ntivo qu 1 s pre ntan a lo' suj tos o
como tructura qu dotan d ntido a 'u ac ionar, ¿por qué deben
importar los tor o cómo pi n an? ( br todo i t n mos en cuenta
qu ,d una u otra forma, para bi n o para mal, u omportami nto s rá
in titucionalm nt n au ado qu dará d t rminado, a ícomo u [dis]
función histórica, como con u ncia d lord n institu ional) ,11 Así, hoy
las institucion s gozan d bu na pr n a y u d ti nsa va acompañada de
sofisticadas teorías y métodos d análisis.
EL DEBATE SOBRE Lo.SINSTrrUClONES EN Lo.AMÉRICA L~ INA DE HOY
Como se argum ntó, d d di tin p r p tivas, la in titucion políti-
cas han ido po icionadas durant lo últimos treinta año como variables
explicativa de una ri d ti nómeno r 1 ant s para las ciencia ocia-
les. Temas tales como la tabilidad d mo rática, el d arrollo económi-
co, la pobreza y la de igualdad so ial, lo ambios n las onstitucion s, las
modifi ación n 1 r glas 1 torales, o la adop ión 1 ambio d polí-
ticas públicas han < pli ad e mo r sultado d factor institu i nale .
Est no 1lugar propiado para analizar las fortal zas y d bilidade
de cada po tura (algunas d la ual fu ron sucintam nt ñaladas
más arriba), ni para id ntifi ar las limita ione qu d mandan tras n-
del' lo' supu no in titu ionalist para nt nd r la institu ion y la
política, Lo qu sí val notar qu un a p cto r 1 vant d t de-
bate t órico, abstracto y univ r al ha al avance d un nu vo ntido
común compartido a r a d cómo nt nd r nu tr o iedad ,cómo
entend r a Am 'rica Latina. En 1pasado tuvimos explicación cultura-
ti tasl2 o, en su d f to, tru tural onómica nfo adas en 1 ist ma
11 e debe notar que, también n respe to al papel de lo a tore ,encontramo
lnstitucionalistas descoru ntos que persiguen corregir 1 'debilidades explicati-
vas de esas teorías: el "in uitu ionalismo centrado en los actores" constituye un
intento de articular desde el individualismo metodológico el peso explicativo
de la interacción de lo' actores estratégi os con el del impacto de las in sutu-
dones en la e structura ión de estas interaccione y en la forma que adoptan
sus resultados ( charpf, 1997: 1), mostrando importante coincidencias con
alguna' de las ver sione d l'"¡ustitucionali 'm d elección racional".
12 Entre lo' trabajos qu atribuían a 1 valor normas pr pi de la cultura
latina la caus , de 1 'problemas de desarrollo pobreza, desigualdad y

CÓMO ENTENDER LAS INS ITUCIONES y "U RELACIÓN CON LA pOLfTICA 25
productivo y la r ladón r gionaln la on mí int m ional," para
nt nd r por qué p a lo qu pan nu tra o i dad n 1 r gión.
En contrapo i ión a tualm nt on fu rt influ n ia d 1 lid 1 zgo'
t óric in titu ionali tas d la o i d d an 1 aj nas, ha f rjado
un nu vo ntido común br 1 pr bl m latinoam rican ; d d
e ta p r p tiva ya no radicarían n u cultu tru tura o-
cio conómica ino n SU" institución ,qu carat rizad n p r r
informal 'o d ébil s, in tabl p fi ac . Y, amo alzuna d la
complicación s qu atraviesan la ompr n ión in titucion li t d nu -
tra realidad.
Independi nt m nt de la man ra n qu nt ndamos las institucio-
nes,la literatura anglosajona qu má m uor canalizó e tas p r p ctivas
analíticas ti nd a asumir que la' r glas on formal qu sólo por xis-
tir " uced n" lo cont nido d u t xtualidad. in mbargo, ta noción
no "viaja bi n" a tras r gion (L vitsk H lmk ,2006; L vitsk Mu-
rillo, 2009). En gran parte de Am éri L tin las r glas formal (t ma
qu d arrollar m 'más ti ndo n 1apartado "In titu i ne : qué on
y cómo analizarlas ') cumpl n d man ra irr guIar mu h
vad n (O'Donn 11,1993). Enton h bría qu stabl e runa prim ra
distinción in ludibl ntr r 1 f m 1 informal, una gunda,
qu hac n l lit ratura, ntr d ébil fu rt . Por ~ mplo, L vitsk
y Murillo (2009) ti n n qu n Am ri a Latina las r gl ti nd n a
er in stabl • informale poco ficac s. E to autor ñalan qu la
institucion s fu rt on tabl ti n n la apa idad d hac r umplir
sus reglas. Afirman que el probl ma d ., • portar" esta no i n basadas
en observa íones d la realidad institucion 1 norteam ri ana a nu stra
región radi a en que los nuevos in titucionalismos (tanto n la variante
de la elección racional como n la d 1 in titucionalismo histórico) con-
centran u at n ión principalment n 1análisi d las r alas formales
(2009: 174). Esta mirad, d h ho, pr upon qu las r glas f, rmal
son reglas ( critas) que son sufi i nt m nt r 'p tadas como para r
obed cida ,a la v z qu on lo sufici nt m nt e tabl como para g n -
rar xp ctativas compartida bada n ondu tas pas d . (2009: 174).
baja alidad d mocrátíea que earact rizan a Aro 'rica Latina. s d 'taca 1
iejo argumento de Wiarda (2001) Wiarda Kline (1985), centrad en las
propiedades de la cultura cal 'lico- orporativi ta ibérica en opo ición a las de
la cultura anglosajona.
13 De forma de tacada el estru turalismo de Prebi ch la EPAL la teoría de
la dependencia (Cardoso y Faletto, 1969).

26 ¿CUÁNTO IMPORTAN lAS INSTITUClONES?
Compartimo on Levi tk MuriUo (2009) la nec id d d d tacar
la insufici ncia d 1foco n la r glas ~ rmal para nt nd r la política
en o i dad omo la nuestra ( qu so p chamo, 'in lu i algo
m nos ufici nt d lo qu ' upon p ra nt nd r la p lírica n el
mundo anglo 'ajón). in mbargo. ha 1 uno punto d b tibl en
e ta p r p tivas qu d safían 'upu tas bvi dad . P r un lado, cabe
debatir i la e tabilidad in titucional r 1 ante para 1 umplimiento
de las r glas (y i sto con tituy un upuesto teóri am nt g n raliza-
ble o, n 'u d ~ cto, un probl ma d indagación empírica qu variará
según los casos); también s cu stionable que la' institución débiles
constituyan necesariarnent un pr bl ma; y además, habría que discu-
tir i la lógica gub rnam ntal pu d explicara a partir d la institu-
cionalidad qu la r glam nta, Va amo' por part s. Prim ro, las reglas
(in titucion s) pued n r stabl s no umplir o r in stabl en
un cont xto d rígida ontinuidad d omp rtami nto proc 50S.
E to pu d indicar ncillam nt la ea a o nula r 1 vancia d las ins-
titu ion para influir n omportami nto pro (xplicarlos),
o bi n mo trar u r 1 anci n t nto r la qu ha ido rada para er
cumplid ólo como fach da par al anz r algún otr bj ti o P líti o.
E to impli ría un int rv n i# n d t rmin n e d ari bl no in titu-
cional o bi n n u d f to, la pr ncia 1p o d una in titucio-
nalidad informal, no s ri ,qu n r ulta vid nt a la ob rvación
c ntrada n lo formal. P r otra p rt verdad qu u ndo cons-
tata el cumplimi nto d r gla formal ',e tas ti nd n a mo trar una
relativa stabilidad. Pero la tabilidad de las reglas pre' nta una alta
corr lación con u cumplimi nto cuando cumplen. E t firmación,
más allá d su tufillo tautológi o, d ~¡aabierta la relevan ia causal de esa
estabilidad a la indagación puntual, d nuevo históri am nt acotada
yempíricam nt prudent • in p rmitir e tudiar la in titu ion o las
r gla d man ra x lu nt n su D rmalid d y in compt' nd r cómo
s vinculan on lo' actores ( on u pr Dr n ias n ndimi nto, valo-
res obj ti o) la tras vari bl qu onstitu n la matriz política
( ocio conórnicas, id lógi o- ultural , tc.). Ha rl quivaldría a
contar un p rt d la hi toria (1 qu v ces pu d h rse, aunqu
iempr onU va 1ri go dar n xpli ación r du ci ni ta ).
En gund lugar, tambi # n 'pr i o indagar en ad a o concr -
to para vitar onc1u i n fal obr 1 e u as e impli n ias de la
"debilidad institu ional". ¿Es i mpr un probl ma? ¿Por qué, para qué,
para qui én y cuándo pu d r ultar un olución? Ad m", ¿todo los
probl ma d la o iedad on ígualm nt p rm bl para 1 r gla que

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIÓN CON LA POLíTICA 27
la organizan ( u institu ion Iidad ... )? Tal vez al unos actor bu can in-
t ncionalrnent cr ar o mant n r in titucion d ébil informal para
alcanzar un obj tivo p líti o. La in titucion débil' o no aplicada ,
qu fácilment podrían r int rpr tadas omo "fallid ", pu den s r
exitosas como "herramienta para alcanzar otro propó itO.14
Estudiar
estática y descriptivarn nte las institucione in indagar 'U' orig nes y u
efectos usualm nt d para diagnóstico obr la po a capacidad política
de alguno a tor cuando, n r alidad, la r glas débil s pu d n con -
tituir un xitoso objeti o de 'u ac ionar. Ob rvar qu la in titucion
o las reglas son débil basando en su poca apacidad d cumplimien-
to no permit concluir aus n ia d institucionalidad o d ord n en el
proc o bajo análisi . Estas in ti ucion s pu d n re pond r a una lógica
política n la qu la d bilidad in stitu ional no n titu un probl ma
ino una solución. Pu d n tambi ~n r p nd r a una lógi a n la qu
esa debilidad o incumplimí nto nm cara la tr m nda fort 1 za de la
reglas informal s, anc trales, no e ritas, que son conocidas y cumplidas
por todo'.
A e ta altura sab mo qu la stabilidad d la ralas formale no
necesariament indica fortal za in titu ional qu u in umplimiento
tampoco implica n e ariam nt d bilidad in titucional, Ad más, yen
tercer lugar, con re p cto a las razone qu explican la lógica de (buen
o mal) gobierno, supon r qu radi an n la institu ionalidad que la
reglamenta e' supon r que la in titucion on onstr ñimi nto xó-
g nos que ufr n lo políticos. uand n r alidad la de i ión d lo
gobierno d umplir o no la r gla una opción e tratégi a basada
en la con id ración d u int r se, ni obj tivo que priorizan yen
una preví ión (correcta o no) obre lo que podría ocurrir ila r gla s
(inj cumpliera."
E tas u tion s han tado. stán tarán n 1 ntr no ólo del
debat acadé mi o ino tambi ~n d 1apa ionado d bat político. in em-
bargo, desd 1 punto d vista nalíti o n ario r ono r qu lo
institucionalismo tán cruzado por una ri de supu to lin ales y,
14 Resp cto de la baja institucionalidad del Partido Justicialista en la Argentina,
Levistk Burgess (2003) argumentan que puede er un propósito en .j
mi rno, otorgándole a esta estructura partidaria gran flexibilidad y capacidad
de adaptación política, lo que en gran medida explicaría lo' amplios már-
genes mostrados por el PJ para adaptarse a lo cambios contextuales y variar
significativamente el contenido de sus políticas, manteniendo en simultáneo
el apoyo electoral de us base sociales históricas.
15 Este e' un argumento entral en Przew rski Maravall (2003).

28 ¿CUÁNTO IMPORTAN LA IN TlTUClONES?
por nd , son pro live a nt ndimi nto r duccionis ,16 muchas vece
al tiados d una articulación p r ua iva n u manera d ompr nder la
rela ión ntre institución política.
LOS SUPUESTOS PARA ANALIZAR LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIÓN
CON EL PROCESO POLlTICO: VOLVIENDO A LA NOCIÓN DE MATRIZ
PARA REINSERTAR LA SOCIEDAD V LOS ACTORES EN EL ANÁLISIS
INSTITUCIONAL
Lo in stitucionalismo •a p ar d 'u' dif rencias, utilizan a la in titu-
cion como factor xpli ativo d dif r nt pro o'. Autor omo
Th 1 n (1999) Hall' Ta lor (1996) Hall (2010) sostien n qu la
dif r n ia at góri as ntr 1 ' div r nfoqu pi rd n ontun-
d ncia n la práctica d la inv tigación on r ta. in mbargo, y aun-
qu pu da re ultar algo inju to para qui nes s mp ñan n limar
las dif r ncias, tas p rsi t n stán vinculada la t n sión ntre
los "individuos in historia' d 1n oinstitucionali mo (o instituciona-
lismo de la 1 ción racional -IER-) la "in titu ion 'in actore "
del in titucionali mo históri o (IH). El ri go d lo análi i má "-
tructural vin ulado al IH qu ti nd n pr r t n ión a lo
ma ropro -P rdi ndo d i t u otorgando un lu r m rzínal a
lo microfundam nto d 1 r la i n o ial vi r a n 1caso
d la v r ión d 1IER.
Más allá di' ntido qu pu da ten r 1 arti ul ión d lo m tior de
estos do institucionalismos, no int r sa ontar con un mar o qu nos
p rmita analizar la dinámi a in titu ional 'u r 1 van ia, recono i ndo
qu las in titucion no ól pu d n influir sobr las variabl id oló-
gico-cultural" 'ocio conómi as ambién sobr 1 ' ctor s, ino que
pued n s r influid por rnism vari bl por 1cornportami n-
to de lo a tor . En d finiti ,int res ompr nd r al' institu iones
16 El umbral entre reduccionismos y plicadones legitima' no se resuelve "suman-
do" variables. No es verdad que, cuanta' más variables, mejor la xplicadón, De
hecho, todo enfoque . plicación dejan de lado algun 'variables (d otra foro
ma, sería imposible e. plícar). la cu tión e no dejar de lado aquel! . variables
ne esarias pala rplicar nue tro bjeto de estudio. En d ñnitiva, la cue tién es
uándo alcanzamos suficien la en el armado de nuestro modelo causal, y 'aquí
dond con íderam que lo' in dtuci nali smos "se quedan cortos".

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUClONES y U RELACIÓN CON LA POLíTICA 29
estando inm r as n 1funcionami nto d una matriz política i ndo
parte con stitutiva d '1. En t ntido, n cesario ampliar 1 nfo-
qu y prestar ac nción a la stru tura m' amplia en la qu e tán ituadas
y operan la in titucion (osa qu h r mo n ta S ccíó n) para, n un
segundo momento, volver a olocar 1foco n nu tro obj to d studio:
las in titucion , lo acto re , u r 1 i •n e n la política (lo qu har mo
en la próxima ción) .
LA MATRIZ POLÍTICA
Una matriz s un lugar o medio dond produ e o desarrolla algo, una
estructura o ambi nt dond una actividad o proc o partí ular ocurre
o se despli ga. En e 'te sentido, esp cífi aro nt una matriz política con ~
tituye un i t ma d variabl 'ocio tructural s, políti o-institucional s
e ideológi o-cultural "que:
a) fija lo límit
d grupo
políti O"
b) d fin probabilidad s dif r n i 1 para 1 r atiza ió n d
int r 1al anc d 1 obj ti o político fa tibl :
e) brinda a 1 distinto actor 'un nocimiento o map o d
ómo funcionan d b rían fun ionar las r lacione '0 ial ,
influy ndo d ta forma obr la p rcep ión d lo límit s
d fa tibilidad y lo curso d e ión más apropiado 17 para
alcanzar objetivos y realizar inter s (Acuña, 1995a).
d fa tibilidad par 1 r lización d int r
cial 1al anc d obj tivo d a tor
os
Las institucion s no op ran aisladas d la mar rialidad d lo o ial (ni esta
de las institución s). Las variable qu no hablan d sa b mat rial de
la soci dad r mit n a su tructura o ial e onómica." R<sultán entral s
para la definición d las propi dad d 1 matriz, p rqu fijan lo límite
de aqu llo qu mat rialm nt fa tibl al anzar n un mom nto dado
en una ci dad. Las condi ion' stru tural fijan 1 camp d po ibili-
dad para 1" strat gias d 1 acr r o m vimi nto ífi os. más,
aquello qu manifi sta omo ndi ió n tru tural n un m m nt dado
17 En término de 'u con sid ración omo normativamente conveniente, efi iente
eficaz.
18 Estructura productiva, recui o' naturale ,capital fí leo, progre o tecnológi-
co demografla/recurs s humano propiedades de la estructura ocial.

30 ¿CUÁNTO lMPORTAN LAS IN TITUClONES?
si mpr es produ to d un pro ' históri o n el qu la a cione y losmo-
vimi nto d p ríodo ant rior sr visti ron importancia, En est ientido,
la obj tividadd lo tructural s halla n u fecto d validaro invalidar
proyectos omo históricam m r alizabl o no (Przew rski,1977: 367) .19
Ahora bi n, si las ondicion tru turales fijan lo límit d facti-
bilidad para qu pu dan d pl zars strat gia / ornportamiento que
p rmitan alcanzar obj ti o ,r alizar int r o -in lusi - g nerar con-
secuencia no bu adas, las trategias comportami nto ,a u vez,son
la r sultante duna intencionalidad, d 1 upuesto d un actor de qu un
determinado comportamiento dará por r ultado un stado d co 'as y
no otro. Losactores, n con'e uencia, son también clav s para 1análisis
político y la xpli a ión d lo proc o hi tórico pu to qu bajo este
upu ro, la dir cionalidad hi tóri a tambi# n re ultado d la articu-
lación de los div rso comportami nt sd pl gad 'por 1conjunto de
actor individual col tiv int rvini nt .
Por un lado, la int ncionalidad qu da' Olido al accionar d los ac-
tor s mat rializa d ntro d mar d nd la organiza ión d lo gru-
pos social s, las in titucion statal 1r# gimen político y legal fijan y
constituyen las reglas qu d t rminan probabilidad diferencial s para
el logro de lo diver o obj ti o qu p r igu una o i dad. En te con-
texto, i ntend mo 1pod r como la apacidad d los a tor de alcan-
zar us obj tivo o r alizar u inn r ,y i aceptamo 1h ho d que
el onjunto d m ni mo organiza ional y jurídico-institucionales
det rmina una probabilidad dif ren ial para 1logr d e o objetivos
e inter es, entone ste njunto in titucional no sino la organiza-
ción o ial del pod r político (Prz worski,1986). Como tal, ntonces, el
conjunto d m canismos organizacional yjurídico-in titucionales otor-
ga forma políti a a la capacidad o el pod r de todo grupo sociopolítico
para organizar' d finir tanto u int r ' scomun como lo objetivos
y trat gia fun ionale tos. Por lo tanto, ' rí incon bibl xplicar
1cornportami nto políti o a individu 1o 1 cti o, in e ntemplar
19 Mucha veces el debate 'obre lo límites de factibilidad e encuentra en el
corazón de la discu ión ( en el centro de la lucha) 'obre las políticas públi-
cas: ¿la sociedad argentina puede pagar de manera 'o tenida una jubilación
del 82% móvil?; si en las actuales condicione' estructural-económicas eso no
resulta factible, ¿podrá hacerlo alguna vez?; ¿qué debería hacerse con qué
horizonte temporal para tornar e a remuneración jubílatoria u sostenibili-
dad iruertemporal materialmente posible (en nue tro 1 nguaje, qué debería
hacer e para corren/ampliar los actual 'límite' de fa tibilidad tornar e ta
decisión históricam nte realizable)?

CÓMO ENTENDER LAS INSTIT ClONES y SU RELA IÓN CON L>. pOLfTICA 31
el conjunto de m anismosque organizan Ipod r políti o n un i -
dad, sin ont mplar las in titucion . na v Z r conocida u relevancia,
corresponde "U relativiza ión: sta ara t rística de las in titucione no
implica qu ean fu nt < c1u nt d I pod r d los actore grupo 0-
ciales. Prz wor ki (2004b) ilustró to on un 1 ro Ü mplo: n unju go
d basqu tbol con igual r gl (in titu ionalidad) para t do un r f tí
imparcial, i un quipo mid n prom di 1,75 m 1 tro 2,00 m, 1
re ultado d 1ju g tará pr d t rminado por la altura d l sjugado-
res a p al' d la imp cable y r publicana igualdad institu i nal qu lo
rig . Lascapacidad' r curso dif r ncial n qu cuentan los actor
pesan dramáticament sobr la distribución d 1pod r 1r sultado d
lo pro 50S sociales, abe s ñalar que st r ursos pued n t n r un
origen tru tural onómico /0 ideológi o-cultural (1' tomar mo la
cue tión d las capa idad 'y r urso d lo tor n ' ctor s:qué on
y cómo nalizarlo "). En d finitiv ,1 in u u ion di tribu n p d r n
un cont xt ocial n I qu I P d r tá pr d fmid 1d afio a la
perdurabilidad d la in titu ionalidad radi n imeram nt r fl ~a a
distribución pr viad 1pod r20 o i, por 1contrario, logra r d finirla."
Por otro lado, ni la intencionalidad d 1 actores ni la distribución
del poder pu d n nt nd rs fu ra d la influ n i d fa tor ideoló-
gico-cultural ,y por o los comportami ntos ( ,por nd ,lo pro os
políti o ) no n mpr n ibl e mo m r r sultad d 1- arti ulación
ntr 10 tru tural lo políti o-instituci nal. Lase trat gi impl m nta-
da por 10 actor u r ultad d p nd n ) d u p r p ión/ ono-
imi nt obr lo límit d factibilidad qu nfr ntan us e ion ob-
j tivo 22 y de la dinámic qu rig las r l don ' ocial s.forjando b) un
20 Alcanzando estabilidad de manera íneludiblemente "con ervadora y servicial"a
los ya poderes s,lo qu plica Holmes (2003) con foco n la obra de Rousseau,
21 Esto implica que stospro o' de cambio in titucional re ultanin ineludible-
mente conflictivos tendrán una ma r dificultad para alcanzar perdurabilidad.
a lo que no referir mos en el punto "In titucion : qué son ómo analizadas".
22 o harán lo que perciban amo no factible, aunque objetivamente más allá
de u percepción lo ea, a vece llevarán a cabo accione' de éxito imposible
por error en 'u percepción sobre los límite de factibilidad que on más
acotados de lo que anticipan. En este entido, los límites de factíbilldad para
el actor constituyen una consuucción social, su objetividad, más allá de
cómo e'tos sean con 'Huidos por el actor, e ,ti usualmente dada por los co tos
que debe pagar el actor, a' a por la desestimación de curso' de acción
más eficaces eficiente' que el el gido (equivocadamente con lderado no
factibles), ea por la implem ntación de curso' de acción equivoeadam n-
le considerado factible' a pe ar d no erlo, E' por ello qu 1 ideología o el
mapa normativo- ogniti o d lo' actores p rmite expli al' por qué hac n lo

32 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?
p rcepción/cono imiento br la ma or o menor prob bilidad d éxito
de un accionar dado, y e) una ma or o m n r ac pta ión valorativa/nor-
mativa de un determinado ur o de acción u objetivo. Por ello, incorpo-
rar la id ología también como variabl , plicativa impli a compr nder
lo comportami ntos d lo a t r n fun ión de 10 qu e tos p rciben
como int ré , de 1 'qu "cono n" obr la fa tibilidad probabilidad de
éxito de su obj ti o trat gi (u' map cogniti ) d lo qu con-
sideran ac ptabl Id abl n fun ión d los valor normas -pauta d
acóón- qu ulturalm nte o ti n n r producen u p rt n ncia a una
u otra identidad 01 ctiva (su mapa id ntitario y normativo ).
EL PAPEL DEL ESTADO
E t istema d variabl . v u r 1 ión on 1ac ionar d lo actor 'no,
logran articu1ars ni tamp o al anzan un fun ionami nto ust ntable
de man ra e pontán a, auto ont nida, i ntend m al Estado omo
algo má abar ativo qu u formato organiz i nal, no unicamente
como el espacio físico dond lo' zob rnant el to "habitan" durante
su período d gobierno, 'te obra un pap 1fundam ntal en la opera-
ción matricial. E 1E tad 1qu • como tructura, organiza la articula-
cion ntr e t onj un to lo uj t . E por eso qu el E tado pu de
con id rars amo un onjunt d r l i n '0 ial qu tabl un
ord n so ial ( im ' trico n su distribu ión d pod r nun a o ialm n-
t im par ial) n un t rritorio d terrnin d , r "p Id nd dicho ord n
con una garantía o r itiva c ntralizada ( n clara influ ncia w b riana,
O'Donn ll, 1993). Es n e t cont xto qu ' con ider al Estado como
algo más que una organiza ión autónoma y un conjunto de di po itivos
admini trativos. Con tituy una relación "acial l g 1 que abarca todo
un territorio, u ualm nt d man ra h t rogé n a.
El otro ángulo d la cu tión tata! (k pol, 19 9) 01 a 1 e nto en
la condición d 1Estad om conjunto d rzaniza ion admini trativas,
políticas y militar oordinad por una utoridad ~ utiva. on organi-
za ion pot ncialm nte autónomas de l las' los otros p der de
la oci dad. D ntro d e ta lógica, maniobra el "aparato estatal" (ahora
entendido como 1conjunto de las instituciones que rig n la producción
que hacen, aunqu no neces riam nt por qué le' pasa lo que le pasa. Para
explicar por qué le pa 'a lo que les pa' e necesario ontemplar lo estruc-
tural en u condición bjetiva, indep ndientemente d cómo sea construido
inter ubjetivament /0 reconocido p r lo actor "

CÓMO ENTENDER L-S INSTITUClONES y U RELA rÓN CON LA POLÍTICA 33
de política públi a ). E to impli a n prim r lugar qu , i bien 1Estado
acciona obr los tr 'conjunto de variables 1comportami nto d los
actores, la in stitucionalidad qu o tiene 'u accionar e part pr dominan-
t d uno de e os tr - conjuntos: 1 políti in titucional.P V, n s gun-
do lugar tarnbi én implica qu no int r san 1 políti a públi p rqu
no' "p rrnit n una vi ión d 1 tado ' n ción", d sazr do d on-
g lado como structura ziobal 'pu to' i 1 (Oszlak y
O'Donn u, 1995: 104).
D e ta forma, la noción d E tad mu stra d caras (qu una part de
la literatura obre 1~ ma ha con id rado exclu nt s, aunqu otra parte
no, como O'Donn ll, 1993): la d r lación ocial y la d la in tituciona-
lidad qu obija los comportami ntos tratégi d lo hacedor de
políti a públi a . Com tructura, 1E tado no e un actor,
poco lo on 1m r do ni la o i dad civil: E tado, m r do
civil on titu n tru turas n 1 qu lo' t r e mu
que actúan. En la institu ionalidad tatal, por otra part , ncu ntra la
organiza ión d 1pod r político dIo i dad (Poggi, 19 O): e ta in -
titucionalidad, n u int racción con los actor (e tatal o iopolíticos,
económico ), la que a través d políticas pública de pli ga la capacidad
statal d ~ rcer pod r con una p ncial (n gurada) alta autonomía
obr la o i dad, 1m r do lo tros actor .24 Así in stitu ion acto-
r r ultan r fa tor ineludibl para nt nd r la 1'gi d la políti a
duna ci dad d 1tip d ord n i 1qu la caract riza.
El d afío, ntonc s, on i t n brir "aja n ra' qu on 1 in ti-
tucion ,lo . actor u forma d r lación. para pod r abrirla, ad má
23 Esto, como sab mo ,n implica una nece da predominanda causal 'obre
lo otros conjun lo' de variable', sino, ant 'bien una p ición estructural:
el aparato e tatal puede v rse "avasallado" por dinámicas 'o ioeconómicas o
ideológico-culturales dependiendo del proce o histórico.
24 Ejerciendo e 'te poder de man ra "de spóti a" vía la lmp i ión, o "infrae -
tru tural" penetrando articulando e con lasodedad (Mann, 1984). Esta
capacidad de ejercicio de pod r político exi e, a su vez, la articulación
de cuatro capacidades específicas que Oszlak (19 2: 532) identifica como
condiciones o atributo de "estatidad": capacidad de e. ternalizar su poder
(obtener el reconocimiento de otro Estado ,); capacidad de in stitucio-
nalizar su autoridad ( reación de organismo' para imponer coerción);
capacidad de diferenciar 'u control (contar con un conjunto de in titucio-
nes profesional izada para aplicaciones e p cífica como la extracción de
reCLU'-OSde la sociedad para o 'tener el accionar público); y capacidad de
internalizar una identidad colectiva (forjando una identificación común
dentro de lo límite territoriales en lo que 1 Estado opera, diferente a la
de otro Estado ).

34 ¿c ÁNTO IMPORTAN LAS IN TITUClONE ?
d asumir la r 1 vancia d 1d bl foco n in tituciones actores, e nece-
sario re onocer qu las e tructuras institu ionales on h t rogén a ; que
mu stran, en lo diverso' ámbito, esp cifico d gobi rno y de política
públi a, di tinta lógí as d interrelación ntr institu ion s actores.
Por ello, 1 nt ndimi nto d 1 jerdcio d 1poder político n una socie-
dad xig d agr gar el fo o d análi i a tos "ámbito " o "ar nas" que
produc n e trat mas d gobi rno políti pública .
En definitiva, 1cono imi nto de la propi dad d la matriz política
n la qu stán inm r 'o lo' tor s s ndición n c 'aria para 1análi-
sis de lo" proc os político . El poder expli ativo d est tipo de marcos
analíticos nos p rmit sab r lo que no podrá ocurrir asignar probabi-
lidad s diferen ial para las di tintas t nd ncias d r alización factible.
Sin mbargo, 1tan m ntado "futuro no crito" orr seto: 1 matric
políti a on titu n stru turas dond lo actor se e mportan obr la
ba d int n ionalidad stratégi o-normativa qu rti ul n u int
res , pr fer nci , xp ctati ", on cimi nto , id ntidad ,valor s y,
fre u nt m nt , rrores d apr iación. El cornportami nto polítí o no
e m ra cons uencia, o variabl d p ndi nt ,de lo' condicionami ntos
del actor, sino qu materializa la int n ión d 1actor d dar r spuesta a
eso' ondicionami ntos mu has v e r d finirlos, a int n ionali-
dad no tá libr d lo in prado, d lo onting nt ,26
Lo' nfoqu matri ial qu p rsigu n no p rd r d vista a lo' acto-
r , simultán ament ,r ' atar la r 1 v n ia d aqu lla miradas que
amplían la 1 nt para ont r on náli i más confiabl d u tiones
puntual , omo las institucion , onll van mol ti rie go . Con
r p to a las mol "tia, i bi n pued e tabl cer la dir cdonalidad
causal de un tipo d variabl "hacia otro en un mom oto y n un lugar
dado ,~6 esto no i mpr i. Ya e tabl ió qu la dire cionalidad
cau al a v c pu d variar: otr v e " dado qu 1 riables d t f-
minan mutuam nt -eon ndó nas-, n ill m nt no po ibl
tabl runa dir e ionalidad e usa} r ulta in vit bl una xpli ación
25 La historia además no' muestra (Mahoney, 2000) que el papel de las con-
tingencias tiene gran p 'o en la reformuladón de la dlreccionalidad de lo'
proce'o' político' ,por ende, obr la' propiedad 'de la propia matriz.
26 Y, por ejemplo, explicar las causas de un evento político e pa lo-temporal-
mente acotado (como una victoria/derrota electoral) afirmando con relativa
confianza que fu ron onómicas (pudiendo con razón e presar ~[la causa]
es la e onomía, e nipido").

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIÓN CON LA POLÍTICA 35
menos contundente o más parsimoniosa (aunque sí podemos identificar
impactos recíprocos entre las variables, lo cual no e poco)."
El riesgo es caer en una absoluta indeterminación. Si metodológicamen-
te todo determina a todo y la comprensión de las instituciones y de la po-
lítica depende, además y para colmo, del tiempo/ espacio bajo análisis, se
corre el riesgo de alcanzar una propu sta sin t oría, sin "plan de viaj "o
"mapa de ruta" que nos permita ordenar la dirección del análisis.!!8Y este
es el desafio que encaramos en el apartado que 'igue.
UN MAPA DE RUTA PARA EL AN•.LISIS DE LAS INSTITUCIONES
Y LOS ACTORES~9
Es en este marco de supuestos e implicancias que proponemos la aproxi-
mación al análisis de las instituciones y los actores. Lo que resta del capí-
tulo aportará, de manera squemátíca, un herramental teórico-metodoló-
27 Contra las argumeneaclones del estructuralismo marxista que establecía que "en
última instancia" la explicación causal del crecimiento económico, el "motor de
la historia", estaba en el desarrollo de las fuerzas productivas y la lucha de clases,
y contra la respuesta que dan los neoinstitucionalistas al afirmar que las variables
que en definitiva explican el crecimiento económico on las lnstltucíonales, Prze-
worski afirma que esa "última instancia" es un conjunto vacío. que no hay nada
"primario" o causalmente predominante como ley g-eneral, concluyendo con algo
de humor que "el único motor de la historia es la endogeneidad" (2004b).
28 Este es un tema que no vamos a resolver en este capítulo. Sin embargo. podemos
afirmar tres convicciones: primero, las "grandes teorías' sobre la sociedad corren
un mayor riesgo de indeterminación .ausencia de eausalidad constatable que las
teorías de "rango o alcance medio", focalieadas en temáticas específicas acotadas
espacio-temporalmente. En este entido, los supuestos definido en esta sección
tienen algo de "gran teoría" en lo atinente a cierto grado de indeterminación
causal (lo que no implica que no resulten supuestos necesarios y funcionales pata
sostener teorías más desagregadas, en las que sí se desplieguen modelos causales
constarables o "mapas de ruta" para el análisis). Segundo, la noción de causalidad
no es una sola (Brad y Collier, 2004). En nuestro caso, la indeterminacién no
está dada por el upuesto de ausencia de causalidad, sino por aquel que sugiere
que lo que en un momento dado es consecuencia. en otro podrá ser causa.
Tercero, finalmente, ila alternativa para evitar el riesgo de la indeterminación
es contar con modelos causales dispuestos a manipular el objeto de estudio
recortándolo de manera reducclonlsta, sin duda optamos por correr el riesgo
de la indeterminaclón. Tal vez esto no nos deje dormir tranquilo', pero permite
entender por qué muchas de las "paradojas" que nos presentan las relaciones
sociales no son tales.
29 E te apartado reformula argumentos originalmente desarrollados en Acuña
(1997), Acuña y Tommasi (2000) y Acuña Repetto (2009).

36 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTtTU roNE ?
gi O par nral bre qu ~obs rvar por qué, y
que tán pr ntes,
ninguna decomo
las dos
ACTORES: QUÉ SON Y CÓMO ANALIZARLOS
Entend mos por actor a t do uj to individualo col tivo uyaidentidad le
p rmite r onoc rse como 01 tividtd como part d II 3Q con capaci-
dad d ación stratégica; sto s, on capa idad d id ntifi arId finir usin-
t r sy tradu ido n ob] tiv ,di ñarun cursod ación ( trat gía) para
alcanzado r lativaauton mía (r urs ~ capa idad ) para implementar
curso d acción. O ta form l actor toma d isi n d tipo e traté-
gico ("para d cidir d bo anticipar lo qu harán 1 sd más, bi ndo que a
u v z llo d cid n in mando nti ipar mi d isión", 1str 19 la: 69). Lo
rel vant aquí son 1 d 1 m ntos implícito en la d fini iIn. Prim ro, im-
puta r lati autonomí ala donar d 1a tor,lo qu implicar ono r ci rto
grado d lib rtad, afirmar qu 1actor cu nta con opcion para actuar."
egundo, a um m todológicam m (est , como pr upu to analítico
y no nec sariam nte como v nto de n e sariacon tatación empírica) que
aqu llo qu lo actores d ciden hac n importa históricam nt .32 Másallá
30 obre la relevancia de las identidade , algunos autores (Pizzorno, 1985) debaten
con las teoría-que explican la lógi a d los comportamiento sobre la b 'e de
upuesto de cálculo racional individualista utilitario, argumentando que no
exi te la posibilidad de un cálculo ra ional de utilidade inu rtemporal fuera de
lo límite' de certidumbre qu aportan identidade electivas stables, Pízzomo
además afirma: "no e puede tener el concepto de utilidad in implicar el
reconocimiento intersubjetivo de los valores que conducen a esa utilidad. Yque
por con iguiente los pl'OCe' de sati facción de las nece idad varían según
la difer me identidad colee ti que 1 sostienen (que l 'reconocen)"
(1985: 37-3 ).
31 utonomía que e relativa dado que está situada e pacio-temporalmente,
inrnersa en proce ssociales que e tablecen limite , tran miten valores y nor-
mas, forjan identidades formas d pensar el mundo. di stribu en diferencial-
mente recurso para la ac ión, etc,
32 Los supuesto de autonomía e impacto obre la historia confrontan con
aquello' de la noción de "ag nte" un sujeto individual o colectivo con

CÓMO EN ENOER LlS INSTITUCIONES y SU RELA IÓN CON LA FOLiTICA 37
de stas consid racion d cará ~ r g n ral, ab recono r lo indi ado
por M ltzn r (1992:375), en 1 ntido d qu •. 1 término 'actor un
concepto abi rto qu el analistad b adaptar a los r qu rimiento d su
estudio".$3
R cord mos qu , n 1análisisd losa tor u lógi a int ncional al
expli ar omportami ntos, d b n cont mplars la con cu n iasno de-
ada d un ac ionar stratégi o. Lo' a tor a túan n ont xto corn-
pl ~o ypu d n tomar deci ion' nsatas para 1 orto plazo, o com t r
rrore qu lu go af ctarán a la in titu ion on 1 qu int ractúan.
Por nd ,lu go la' in titucion podrían no r ultar fun ional para el
actor que las montó. La' canse uencias d 1 e ionar de los actor s pue-
den no . r inmediata' ni discr taso Pu d n acumulars manife tars en
1largo plazo. En t ncid 1h cho d qu losa tor an estratégi-
cos no lo' onvi rt en tático ni n todopod ro o. d m s,el he ho
de qu un 01 tivo o grupo d spli gu b nefi i d un a cionar
común no implica qu haya xistido un tratégi o. 01 ti o
o grupo enmar ados n lógicas 'o iales mun pu d n "mov r ' n
una mi ma dir ción, sin qu to impliqu racionalid d. En d finitiva,
identificar a los no actores es tan important como id ntifi ar a lo' acto-
res en lo proceso qu analizamos.
Lo a tor . qu n int r n no stán circun cripto al ámbito ta-
tal o gub rnam ntal. i bi n 1 r pr·· .n nt político lo tomador
de d isione lo' r n . públi o upan po i ion ' stratégi a , lo
pro os d dis ño d cisión _impl m nta ión de la p líti públi a
capacidad de acción pero por cuenta de otro ( este "otro" puede ser un
sujeto, una estructura o un proceso).
33 La importancia de la aclara ión de Meltsner queda dara cuando
enfrentamos la pregunta, ¿un mini terio e" una e tructura lnstitucional,
una organiza ién o un actor colectivo? De de nuestra pel p ctiva, como
veremos má abajo, 1 in titucione son regl . que rigen a una organización
o a un actor, no la organización o el actor mi mo. Por tra parte, por
organizad 'n entendemo una e truetura de interaccione encaminada a un
propésito. En te emido, en su carácter de e struetura de ine rrelaclones,
una organización no es considerada un actor, goza de lógica prono
de racionalidad (aunque e parte de lo atributos de lo' actores: como
veremos más abajo, en lo referido a las capacidades organizacl nales de
los actores electivos). En definitiva, en nu itro ejemplo un ministerio
no e- una institución, seguramente con titu una organiza ión podrá
ser con siderado un actor, a) i sólo ireúne 1 condicione e tablecidas
más arriba; b) en función d los "requerimiento " del e turno e pecífico
(alternativas ilustrada por 1 safirmacione , "en la puja dentro del Ej cutivo,
el ministerio fue un actor determinante" "dentro de la organización
ministerial, lo' actore lízados a ada secretaría e dispu ieron a colaborar").

38 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTlTUCIONES?
muestran, con variada int nsidad, la pre' n ia d ctor ociopolíticos
(de manera d tacada partid , sindicatos organiza ion d la ociedad
civil). La institucionalidad statal pued impactar en la estructuración de
las d mandas d la oci dad, moldeando los formato organizativos de
grupo ctores o ial ( hmiuer,1992), tru turando la naturaleza
d 1 input o ial qu intervi n n el pr o d la políti a pública (Fox,
1993). o influ ndo obr la formación d arupo y imi mo obr lo
recurso . ideas xig n ias d los di os tor social (kocpol,
1989; Wi r ko pol, 1993: 96): mu ha v c la in titu ione (r glas)
plasman n políticas con r ras qu , al impl m ntars ,crean actores
(constituencies) previam nt ine i tent ' (Pierson, 1996).34-Por otra par-
te, esta mirada sobr el modo n qu el accionar estatal pu de impactar
obre la organiza ión ocial r ulta incompl ta ino ti nd a la for-
ma n qu las pr sione dinámica o ial s ti n n on uencias obre
la propia onforma ión in stitucional d 1 obierno dIE tado, En tal
ntido, la modifi ación d la in titucion lidad gub rnam ntal tata!
podrían xplicars p r la n idad d r 'p nd r a d mandas cu stione
qu u 1 n ten r ·u orig n n pr ion d grupo ciale lo suficiente-
ment fuertes como para "obligar" al E tado a dar algún tipo de re pu s-
ta a u r qu rimiento . Por llo, le r it rar qu n la aproximación
t óri o-m todológi a propu ta la institución s p drán jugar tanto un
pap 1causal ( omo ariabl ind p ndi nte que expli a e mp rtami n-
to) omo on cu nt ( riabl d pendi nt d 1 a cion r d atores
traté g1CO ), d P ndi nd d las propi dad d la lógic política, o-
do conómica id ológico-cultural n la qu estén inm rsas.
En un marco dond los a tor 'pon n n movimi nto su int re,
recur os e ideología" 1mod n qu se produce la in titucionalización
del pod r pa a a primer pl no, tal como lo ugier n in titucionalistas
como March 01 n:
34 En e tos casos, "las políti . crean la política". generand grupo' organizado'
en torno a ell 'que, como re ultado de la condición de exi tencia de políti-
cas concretas, 'e movilizan para defenderla. Un ejemplo en la Argentina e
vincula a los programas sociales, como el Plan Trabajar, que ayudó a que el
sector informal del mercado de trabajo superara su' problemas de acción
colectiva corno consecuencia de, entre otros factore , alguna' característíca
del di ño del programa ocial lmplementado (Gara , 2007). Así, algunas
veces las polítlc ~ lo' programas e n stitu en como nuevo actores a grupo
ocial 'antes di perso', con demandas concretas ( l ben ficio, por ejemplo)
y recut 'o' organizativo adquirido qu pasan a estar en condicione de
exigir r pue stas al Estado.

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y "U RELACIÓN CON LA POLlTICA 39
Lo pro e os d cr ación cambio d 1 ctores, 1 id nti-
dades, 1 signifi ado, lo' r urs , los d r cho la' r glas no
son exóg nos al ~ercicio d 1poder, ino parte m dular d '1
(1997: 64).
A partir d lo tabl cido, el a tor u omportami nto pu d n er ana-
lizados n fun ión d tr 1 m nto :
1.'u' int r S'
2. 'u' r CUl' os/ capacidad
3.sus ideas/entendimiento (map ognitivos, valore, identida-
d qu lo' on stitu n atravie an).
Lo interesesde lo actores ( de los no actores¡
El onc pto de int ré , uno d 1 má d b tido por 1 disciplina
qu pr t nd n xplicar las in .titu ion ntend r la p líti a.35 El ob-
j tivo d sta cción no r solv r la cu tión, ino id ntificar alguno
de los problemas que la cruzan y d finir un forma d "administrarlos"
analíticament .
En g n ral, la noción d int ré r fier todo asp cto ligado al bien-
tar de un uj to individual o e 1 cti o. En t ono xto, la incógnita
radica n cómo id ntificar 1int rés, u di tintas r pu ta no r mi-
t n a di r a d fini i n d lo qu con titu un int ré . Una prim ra,
y tradicional, d fini ión d int ré la qu sugi r qu 1 inc ré e'
aquello qu 1actor dic qu u interé . La ventaja d ta vi ión " ub-
jetiva" de los inter es qu nos brinda importante pistas obre parte
de las cau as del comportamiento de los actor . El int ré "subjetivo" es,
en d finitiva, 1qu mu ve al s tor n una dir cción no n otra. omo
verem m' abajo, d d t punto d vista, la no ión d interé om
variabl qu influ obr ondu tas trat gi tá tr ham m li-
gada a la id ología, pr ti r n ia o p r ep ión ubj tivad 1a tor ( por
influ ncia d ta no ión d int rés qu gran pan d lo' onomi ta
hablan d "pr Dr ncias" asumí ndo una di utibl inonimia ntr "in-
teré " y "pref rencia").
5 Do' trabajos clásico 'obre 1 nociones d interés y 'u ímpllcanclas on lo'
de nnolly (1972) Hirschman (1977).

40 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONE ?
Lo probl m inm diatos qu nfr nta ta d fini ión d "int ré "
on aqu llos qu pon n n cu tión la autonomía d 1 uj to omo m ~or
ju z de u int r • por ej mplo n lo aso:
a) d uj to qu no u ntan, por u condi ión, on ufici nte
capa idad para d fin ir u int r ' n forma autónoma
(infant s, adulto con di capacidad m ntal grav, tc.); o
b) d "int r s "qu por su omplejidad no on p re ptible
para lo ' ntido o la ompr nsión inmediata del tor y que,
por nde, demandan la int rv nción de exp rto que puedan
"expli arl "al 19 to uál on 'u int res S.36
La segunda d fini ión es, nton aquellaqu nti nd 1int rés omo
todo asp to ligado al bi n tar d lo uj tos, más allá d qu e tos lo
r conoz an como tal (más allá d lo que el suj t dic o pi n a obre
aquello qu lo af ta). El r con imi nto d los apto "obj tivos" de
lo int r s d lo a tor - to , aqu llo pe t qu tán por fuera
del recono imi nto ., ubj tivo" d 1a tor- abr una ri g a pu rta a la
interv n ión autoritaria d aqu llo qu "cono n" m ~ r lo' intere
d 1 actor qu 1 propio a tor ,lo qu indica lila impor-
tancia d la n e idad d la dobl r ndi ió n d cuen tas (accountability)
cuando 1 ' xp rto o gobernant t m n d ision d política pública
n demo ra La:la qu 1 ha la s ie dad . pre a a través tanto
de la ompulsa 1 ctoral como de la r pue ta al acción r/d manda d
la a socia ion d iud dan 1" movimi nto ocial (Smulovitz y
Peruzzotti, 2000), la horizontal fr nt lo otro poder ' d gobi rno
36 En este sentido, la noción de "racionalidad limitada" (bountkd rationalüy;
imon, 1957) coloca el acento en que a) la información con la que cuentan
lo' sujeto no e completa o perfecta; y que b) tan importante como la can-
tidad/calidad de la información on lo modelos ubjetivos con lo que 'e la
procesa, de manera corre ta o incorre ta, En e te contexto, I modelos de
agencia (Arrov , 1976, 19 5) de tacán que en e o ea el actor (principal)
recurre al auxilio de un ~ag nte" qu ,por contar con esa información con
la capacidad de procesada, actúa en fundó n o por cu nta di' intere 'e
del actor principal. La contraeara de e ua hi storia feliz - que en esta relación
asim 'trica de información exi te, con - uentemente, una a im tría de poder
qu 1 posibilita al agent traicionar los lntere e del aet r prin lpal en
función de los propi , sufriendo de ta manera lo' atore principales un
inevitable "ri go moral" (tltQralluu.ard: el rie 'go de pagar e oto por accione
de otr s sujeto que gozando de la información sobre 1 'con cuencias de
su' propias acciones, no la comparten con aquello' actual o potencialmente
afectados) .

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIÓN CON LA pol.ÍTlCA 41
(O'Donnell, 1995).37 E claro qu • i bi n lo aspecto ubjetivo de lo
int r son lav para dar u nta d cornportami ntos, 1 pecto
obj tivo también son fundam ntal para dar cu nta d lo qu efecti-
vam nt 1 pasa al actor ( 1convencimi nto g n ralizado hac alguna
décadas ac rca de qu fumar no af taba la salud no evitó el án er en
los fumadores).
Finalm nt , stán lo int r (obj tivo ubj tivo ) d aqu 110 gru~
pos ociale qu no al anzan la condi ión d actor, ya a porqu a) no
cuentan con r curso para r olv r u probl mas d ción 01 ctiva
(situación en la qu lo int r pu d n r r onocido por quien
los d rentan y in embargo e recono imiento no re ulta en d manda
ni impacto político) o b) porqu no r onoc n u int re eomun s
(situación qu no r trotra a plant ant rior ). i 1 náli i d inte-
r e ntra x lusivament n 10 a tor (to n lo rupo que
"conoc n" u int r han r 'u lt probl m d ión col etiva),
se deja d lado a lo grupos socialesmás débiles, lo qu no sólo xhibe
un claro con rvadurismo desde lo normativo, ino que r ulta analítica-
ment falaz por u C (TU ra ha ia las di tintas dim n i ne d 1poder n
la oci dad (Lukes, 2007).
Fr nt a ta cu stion ,la pr ima Ion qu s 't n mo apunta a
no qu dar pr 'o d la con id ra ión d int ré subj tivo/int rés obje-
37 Esta cue tión se caracteriza por d ' aras: la que no mu tra la mayor!
menor rendición de cuentas como un contifULtttll y la qu de taca 1
ten sione entre la accountability horizontal y la vertical. En el primer caso,
cuanto menor sea la rendición de cu ntas mayor rá el riesgo de un
autoritarismo "ilustrado". Como ejemplo extremo tenemo el papel del
"partido de da e" lenini ta: una organización con tituida por cuadro'
profe ionale revolucionario', conocedore comprom tidos con lo'
intere e objetivos (verdadero') d la el 'e brera, inter 'es d lo' que
la propia clase obrera en un momento dado no e' con ciente, por 1 que
(como el niño que no sabe uándo d b d ~ar de com r choc late) no reúne
la' condiciones para actuar su preferencia' en libertad 'in perjudicar sus
propios intereses. la debe tutelar 'in rendirle cuentas y para eso está el
partido. El papel de los "cuadros" conocedore del interé proletario puede
con iderarse, en definitiva, fun ionalment equivalente al d lo "expertos"
o "tecnócratas" en lo E tado burocrático-autoritario de O'Donnell (1982)
o al de la población "educada" en 1po itivi IDO armi ntino (aunqu
en est último caso abierto en alguna medida a la rendición d cuentas
tanto horizontal como vertical, aunque restringida, exelu ente de la parte
no educada del "soberano"), La segunda faceta de la cuestión remite a la
predominancia de un tipo de rendición de cuentas sobre el otro, corno en
lo ea os de los populismos que tienden a acentuar la vertical en detrimento
de los controle in titucionale propio de la h rizontal.

4~ ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTlTUClONES?
tivo como una dicotomía
I ignificado y el u d
po tura qu incorpora 1
análi i ;
x lu nt. Para admini trar e te debat obre
la cat oría de "interé mant ndr mo una
div rs dimen ion cont mpland n 1
a) lo que lo actor die n qu son us inter es, para poder
explicar conduce .
b) lo qu lo xp rt sd fin n om int res d un grupo o un
tor o ial, porqu -m' llá d qu 1propio arupo o actor
social lo r onozca o n omo int r p rmit n xpli ar
ventos que af eran l bi nestar de lo sujetos;
e) l grado la lógica de r adición d cuenta' n la qu ven
inm rs "p rto gob rnant ,para di mil' la di tribu-
ión d pod r d trás d la noci n de int ré imp rant ;
por último
d) los inter e' social s qu no se xpr an ni en comportamien-
tos ni a través de la em rg ncia d actor ,porqu constituye
un r qui ito ntr 1duna ompr n ión no r du cioni ta de
la distribución d pod r n la o i dad así om d quidad
n 1a i nar d la in tituci n l p lític h públicas n
toda i dad.
Los recursos y capacidades de los actores
Much v e 1 n ion d r curs capa idad up rpon n. Par-
tamo de u difer n iación. Mi ntras qu p r "capa idad" nc nd mos la
habilidad d comportarse d una manera, d cumplir una función o tarea
ylo de al anzar un obj tivo, on 'id ramo al "r ursos" om lo' bienes
mat rial , imbóli o. r :aniza ional ,políti o . humano, etc., qu on
n sarios para g n rar cap cidad . En t ntid, pu d on id rarse
a lo r cu o como indicador ob rvabl . d la pr n ia duna apaci-
dad (más allá d qu sta ti ctivic o no, dado qu un actor pued on-
tar on capa idad d hac r alzo no ejerc rla). Las propias capacidad s,
a su v z, pueden actuar mo equival nt fun ion 1 de un r cur o para
otra capacidad más abarcativa: por ti mplo, la capacid d d influenciar o-
br política' por part d un a tor 1 .mandará pr viam nt contar con
capacidad d convocatoria moviliza ión, para lo cual, a u v z, nece itará
contar con la capacidad d dispón r de información, pro sarla y comu-
nicarla, Y, d manera algo arbitraria, s aquí dond podemo "cortar" el
e calonami nto d apa idad para id ntifi ar l r urso qu sosti nen

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIÓN CON LA POLfTICA 43
e t andamiaj : por ti mplo, fuente d dato, t cnologí d análisi d
datos, p r onal capa itado para 1uso d t onologí ,canal d co-
muni ación fi a ti i nt ,una imag n confiabl fr nt a aquellos a
quiene e tran mitirá un m nsaj o propue ta de ac ión, r curso onó-
mico sufici nt ,una divi ión d funciones un gobi rno qu p rmitan
sostener la coordinación op rati a de t andamiaje, te.
La cu tión d lo r ur o / apa idad n lo qu cu ntan los ac-
tor mu tra ari tas alg dif r nt al analizar 1 a tor nómi
estatal o o iopolítico . En lo atin nte a lo ctor onómi o, u ca-
pacidad d influir sobr polític d p nd rá d qu actú n n 1plano
político (cámaras, uniones, tc.) o en 1terreno strictamente onómi-
co, d cir en 1ámbit d 1 m r ad '(como in rol' ,produ tore ,
con umidores tc.). En e d qu ctúen como a t r p líti o, on
consid r dos omo cualqui r otro a tor s ciop líti o (vé m' ab üo).
En caso d qu comport n mo uj tos onómi ' u capa idad d
influir sobr políticas institucionesd p nd rá de su p o en 1contexto
de las propiedades tructural- conórni as d la soci dad (modo de acu-
mulación, tipo d conornía / po lción o p p 1d 1 uj o n la truc-
tura productiva, t.). 38 P r otra part n arar 1análisi d 1 actor
dIE tado e mo a t r 1 cti impli a pr tar t n i-n tan o lo admi-
nistrador , fun ion ri político" n función d gobi mo como a "US
capacidades p ra di ñar, d idir e impl m ntar las política accione
públicas. así mo el modo n qu ' rep r ut n br lo pro
f ctivo (hi tóri os) d gobi rn tión d 1 políti a públi a'.
38 La distribución del poder n una sociedad, orporizada en la capacidad de in-
fluir obre las política públicas, no e agota en variable político-in stitucionales
(que, fadlitánd le u obsta ulizándol 'a lnflu ncia a divers grupo sociale
y/o actore , lncrementan o dísmlnu en 'u poder). Tambié n inclu e variabl
e structural-eeon .micas por ejemplo, aquella' propias del capitalism omo
el modo de acumulación, En el capitalismo los apitali tas, omo agente d
acumulación, cuentan, por el actual o potencial impa to recesívo d u control
del recurso de (d ")inversión, con ma 01' capacidad de influir sobre/vetar
políticas públicas que el re to de los grupo' actore ociales. Por e o, en el
capítali mo la clase capital! ta e un grupo social estratégico (dado que de 'u
comportamiento inversor depend la reproduc ión de la [edad) privil
giado (porque la realiza i' n de su int r 'e e' precondid •n -debe realizarse
de manera pr vía- de la realización d l resto d l iOlere , en la '0 i dad),
Es en este sentido que las iedad capitalistas on estruc uralm nte clasistas
y aquí radica uno de los mayores desafíos a la democracias de las sociedades
capitalistas (dado que e por razone strucrural-económicas que no todo'
lo dudadan scueman n la misma capa idad d influir 'obre la polític
públicas que promete la institucionalidad d r pre' ntación/gobierno).

44 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONES?
Tanto n 1 aso d lo actor tatal om
ciopolíti o' ( o ial ' o paragub mam ntal
facultad d organizara desplegar e trategi
do en cu nta cinco propi dad n r 1 ción
n 1d lo actor o-
omo los partidario ), la
39 pu d e timar' toman-
on 'u capacid d :
a) la organizad nal (habilidad d '1; n r la oordina ión d la
acción a partir d la d fini ión d role funcion • d contar
con pro dimi nt 'administrativo r nómi os
human sufici nt para impl m ntar trateai o políticas);
b) la apa idad d r pr nta i' n obi mo ( n 1 aso de
actores tatales r mio a la habilidad d tierc r la autoridad;
n Ida tor ocio político r fi 1" a la di iponibilidad d
un lid razgo capaz d xpr ar con 1 gitimidad a qui n
conforman su "bas "d u t ntación d j r er autoridad
sobr esto, la qu , articulada con l re sto d las capacidades,
d t rmina n ambos tip de a tor 1 habilidad d movili-
za ión políti a o d r olv r probl mas d acción cole tiva
pr ionar a otro' a tor );
e) la apacidad d actuar id ológicament (esto s, tanto d
de cifrar 1con xto como d producir un ntido para el
ac ionar mpr ndido qu ~u t a lo int r id nti-
dad valor' norma d 1 munidad que repr' nta/
gobi rna);
d) la apa idad d n go ia ión ( d ir.] habilid d d 11var
ad lant int r ambios para ~ e rla autoridad o bi n para
influir n la' in 'tan i r al s d D rmulación ge tión d las
políti as); y
) la apa idad d "salida" duna itu ión on id rada incon-
v ni nt por part d 1a tor (exit, n palabras d Hirs hman,
1970, implica la po ibilidad n ólo d itar e tos abando-
nando una ituación straté ica desventajo a, sino también
d alcanzar ben fi 10 utilizando a capa id d como forma
d pr sión o h ntaj haci lo otr a ton ),-40
39 En el ea o de 1 actores iopoliti , de influ ncia 'obre las de i iones
públi as; en el aso d lo' e tatale , del ejercicio de la autoridad r pondí-
endo a lo problemas que desafían al orden público de eado (lo que inclu e
el uso monopólico de la fuerza legitima).
40 Esta última capacidad nos fue ugerida por Juan Carlos T rre.

CÓMO ENTENDER LAS tNSTITUCIONE' y U RELACrÓN CON LA POLfTICA 45
La di puta política no su 1 d rs entr actor sai 1 do" sinoconforma-
dos en alianz o coali ion . EU P rmit n qu p ten i n las capa-
idad s f' ursos qu ada a t r p . Por o n la disputa política
la capa idad d lo grupo para conformara omo actores 'u stantivos
dep nd , a 'u Vi z, d 'u apacidad para ultivar recurso aliándose con
actore qu di ponen d ello.
Clarament 1 cap idad r ur ha n 1p d r d 1actor. in
mbargo, no con titu n caract rí ti "e n iale " ino "r lativas' d
e pod r, E to ' una capacidad o r cur o mostrará ma or o m nor im-
pacto obr 1poder d 1actor n fun ión d 1tipo d r 1 ión o proc o
sociopolítico en que sean plle tos enju gO.'H
El papel de la ideología (ideas/enWndimiertto/valores/identidades)
Másarriba' argum ntó la r 1 v ncia d la id olozía para xpli ar om-
portami nto proce os. Ahora abordaremo alguno upuestos para
u análisis.Al considerar la id ología, no la ent ndemos como" on ci-
mi nto in fundam nto' o qui ad (una a titud bastant común n
11 nguaj otidiano: "lo qu dijo e pura id 01 gí "). P r otra part •n
ircuns ribim la ni' n d id ologi a aqu 11 r fi rida a 1 forma d
pensar lord n políti o 'o i l ("id lozía autoritaria". "demo rática",
"peronista", "antip roni ta"). R ord m que por "id oloaía" entende-
mos 1mapa ognitivo, nonnativ id ntitario qu le di al uj to cómo
funcionan d b rían función .r 1 r la ion o ial ,lo ual in luy 1
mod lo' caus 1 on 1 'qu pi ns 1actor, sí omo u' valor id n-
tidad s y la normas qu int rnalizó como pautas d mportamiento. Y
esto se aplica n rela ión con la políti a o con cualqui r otra co a.42
La ideología.no r mite a por qu' lo actor s hac n lo qu hacen (
no, omo bi n abemo por qué 1 p a lo qu I pa ). o remit
4l Por ejemplo, mientras la capacidad d movilización puede re ultar central en
un contexto de negociación o lucha en el que el bien enjuego es el salario,
podrá simultáneamenr mostrara irrelevante en un contexto donde lo que
está enjuego e' un fallo en lajusti ia fundamentado en la relación de la
le e e n la evidencia prob toda,
42 n ent ndimiento d la "ideología" que indu e no sólo la forma d pensar la
sociedad sino hasta la de con iderar lo evento' naturale , como la lluvia o la
caída de ra os. En nuestra definición de uideología",la e plicadón cientííica d
e tos a ontecimientos e tan ideológica como aquella que sugiere qu el origen!
causa de la falta de lluvia o de una agresiva pre encía de rayos 'e encuentra en el
enojo divino: ambas =la científica y la metafísica= brindan mapas de causalidad
, mido frente al fenómeno, más allá de que un d ellas' a una pavada.

46 ¿CUÁNTO IMPORTAN LA INSTrTUCIONES?
n d finitiva a la ubj tivid d d lo a tor • a las cau motivacione
de u condu ta: ¿lo omportamientos on motivado' por una ubj tivi-
dad goísta d maximiza ión individual d utilidad ,43 o están guiados
por valor s y norma ?; ¿por qué, n lo grand núm ro o iale , no
d berno a umir qu lo comportami nto on digitad pr dominan-
t m nt por una ra ionalidad "anzo ta", goí ta maximizadora d las
utilidad individual • como m nti n n por ti mplo no ólo lo n o lá-
si o' n onomia ino también lo n oin titu ionali?
En los grand número 1 comportamie nto d uj t grup 1
re ultado duna t n ión ntr valor ¡ norm . , por otra part ,d 1cálcu-
lo estratégico maximizador qu r acciona a la estru tura d opcione que
ofr e n las r lacion o ial . Ef tivamente lo actor r alizan cálculos
estratégicos, aunqu "d ntr d la historia" lo cual quí re decir que no
ólo lo hacen con una raci n lid d "limitada" (a la imon, 1957) por la in-
formación d la qu di 'pon n por su ap idad ubj tiva d pr cesaría.
u ra ionalidad s "hi tóric m nt ituada', onc pto qu incorpora tanto
la "ra ionalidad limitada' d imon com la racionalidad n la qu lo lí-
mite d lo imaginabl -como las prioridad lo d abl on forjados (y
no solament limitado) por valor ¡normas id ntidad col tivas que
defin n y o ti n n r des d olidaridad brindan mido a " u" utilidad.
43 Es viejo el debate sobre si la maximización de 1 utilidad' implica, necesaria-
mente, goísmo, El argumento utilitari ra s stiene qu sta maximización no
equivale a "egoí mo" dado que todo comportamiento sautoirueresado porque
responde a un orden de preferencias (repre entable en funciones de utilidad)
y que el interés en uno mismo refiere a una maximización de utilidades que
pueden ser material-monetarias, 'en ual ' ocíales, basadas en ideales, etc, por
lo que e 'la maximizacidn puede de plegarse, dependiendo de las preferencias,
en condu ta altrui 'las o eg í taso -i, el altruismo el egoísmo no n atributos
de la motivación ino de la conducta. u stra reac ión d manera inrétíca: a)
si así fu ' ,e le ría un pre'upu to ligado a la discusión antropológíca en la
filo ofia ( por ende, de impo sible con tata ión empírica) ant qu uno de las
ciencias s ciales, dado que lodo comportamiento caería dentro de la noción
maximizadora y, en contraposición, el desafio de las den ias social . esjusta-
mente explicar comportamient sdifer nciales (para lo qu no sirve la sencilla
afirmación de que "todo comportamiento, el que sea, maximiza utilidade "):
b) por lo expresado en a), en la práctica de la investigación económica los mo-
delo' qu asumen una "racionalidad ango ta", e to es, que asumen qu en lo
grandes númer lo lndividu maximízan utilidad . de manera egoísta ( in
pl'eo upaciones como la moral o el altruismo) predominan sobre 1 otro', por
lo que, m" allá de e peculaciones abstra ras, el uso de la no ión de maximi-
zación de la utilidad queda circun cripto a la manera goí ta en el paradigma
neod' ¡o, por supu to, tambi 'n n In intitudonali ta,

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIÓN CON LA POLfTICA 47
La id ntidad político-id 01' gica d lo uj tos, us lore u ntendí-
miento o "rnap o" d 1 r la i n o i le' d 11 rminan u lua ión!
percep ión d la pr babilidad d xito p rtin nci de un omporta-
mi nto d t rminado. Por 110 1 . pli ación d la ción d manda un
marco d análi is qu a capaz de r conoc runa ra íonalid d produ-
cida y actuando dentro d r 1 ione o ial spedfic s. Y 1 prim ra
ondi ión para pod r al nzar ta e: plicación r cono r la ompl ~i-
dad d la a ción, lo qu a su v z d m nda el a ndon d 1cálculo maxi-
mizador individuali ta mo único p rámetro d racion lid d. Por otra
parte, el riesgo qu corr al abandon r 1individuali mo maximizador
como único parám tro de racionalidr d obturar 1r cono imiento de
su p o obr los proc o o iopolíti o • r ca ndo así n r du cionis-
mo tructurali 'ta para lo qu lo individuo no 11zan a con tituirs
como a tor r ultan m ro az ntes o orr ' d tran "mi ión duna
lógica o iopolítica qu " d pli ga a u pald. El ri go • enton-
ces, reca r en una hi storia sin torés.
E t riesgo de p tia re ono i ndo que xi t n a cione motivada
por una racionalidad individuali ta maximizadora otra motivadas por
norma ocial int rnalizadas n un pr o d o ializ ión (d termi-
nando altrui m id ntid d 1 ti m ión!p i'n-1st r 1990b,
1991b: 19-120 19 7-). in mbarg • la di cu ión entr to d polo~
ha obturado n gran m dida 1r con irni nto de que, en "lo' grand s
núm ro ", la gran ma orí d lo omp rtarni ntos tán motivado por
una articula ión má o m no" fi i nt d 1 maximiza ión individuali -
ta d 1 utilidad 1 umplimi nto d las norm s. En d finitiva, la ló-
gica qu cruza casi p rman nt m nt nu str omportami nto p r onal
y social s aqu lla que articula, en un misma acción, 1individualismo
egoí ta on 1cumplimiento d mandato normativos."
44 Como cuando cansado' tomam 'el colectivo en 1lni io de u r corrido
y nos entamos en el asiento del fondo con la intención ( speranza) de
maximizar nuestro desean o disminuyendo la probabilidad de que llegue
hasta nosotros una señ ra entrada en año' con paquete niños a cuestas,
y nos "obligue" a cederle el lento, entarse en el fondo del vehículo es
una e trategia de equilibrio articulación entre la propen ión egoi sta a
maximizar nu stro placer individual el cumplimiento d la norm qu
ostienen nue tra identidad de "buena gente" que 'a rif a intere en favor
de lo' más necesitado'. La llegada de la eñora necesitada de un asiento
hasta donde nos encontramos es una mala noticia, no porque no' veremos
forzado a sacrificar nue tros interese a favor del de otros más nece itados
(de hecho. mucho' que estaban sentado' más adelante no lo hicieron), sino
porque d s stablliza el equilibri "egoísta/altrul ta" arduament forjado por

48 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS lNSTlTUCroNES?
En lo concerni nt al orig n d la id ología, mientra que lo indivi-
duali tas conómi o e ntúan 1pap 1d las histori p rsonale las
in titucion s n 1 form i . n 9. 1 'm p .. ubj ti ." 1 posturas o-
ciolózicas (holi tas) d ta n 1 imp rtancia d 1 macropro e o liga-
dos a las formas en qu las ultura y lo ma ro v nto "o ializan" a los
sujetos. D trás d la cu tión d i no comportamo omo hotno cecono-
micus u IWt1W sociologicus h una lé . a di tinta en la forma d ent nd r
tanto ·1 orig n como la forma n qu . pera lt i ologf ( por nde,
también la' condu tas) En r ladón on to, nu vam nt re urrimos a
El t r para r conoc r qu la lógi a d 1 homo aconomicus 1 d 1 ociologi-
cus no son xcluy nt : i nu stro bjeto d estudio es un vento social,
podemo "partir" de los actor ,su pr f r ni, función d utilidad,
valor " tc., para xpli arlo ( n un dir e i'n mi ro/macro, individua-
II ta metodológica); i n ambio, nu tro obj to d tudio on lo a to-
r 1orig n d 'u id ología, guram nt lot pro o d ialización
jugaron un pap 1important n la formación ( r d finición) de u for-
mas d p nsar pr f r n ia ( n una dir ción macro/ micro, holista).
Las metodologí holistas la indi iduali ta m todolé gicas on ambas
1 gítimas n la xpli a ión o ial (d pendí ndo d nu stro obj to d
tudio, El't r, 1990b: 79)
En ínt is, ad más d araco rizars P r ci rt int r
del' rminados r urso / apacídades, lo actore diseñan
tan us tratezia zuiados por mapas co nitivo norrnati trata
de id a id ntidad qu ord nan u priorid d ,1 n ibilizan o-
br e tado d 1mundo d abl pr mu n ci rto urso de ación
n d trim nto d otro xplicando ómo fun ion n cóm podrían y
deb rían funcionar las r la iones o íal En este mar o de análisi la
ideología videncia 1 mod lo d P nsami nto qu . combinando maxi-
nuestra e urategia; 'tanda la ñora a nuestro lado ten mos do opcione :
o no le cedemos el 'lento (y s nos cae la careta de buena g nte) o se lo
cedemos ( viajamos 01'1 dísplacer, pagando el costo de ir parados hasta
nuestro destino). De una u otra forma, no vemos negativam nte afectado
(en una itua ión tose/tose, iempre cuando el proc '0 d odalización de
norma /identidad ha ido uflcienternente robusto como para evit r que
pr tendamos manten r un ficticio equilibrio -devaluado e in onfesable-
hacléndonos lo' dormid "e t ' un ej mplo qu no ugirid el o ióloga
Jorge Walter al di cutir la cuestión). e rca de la conducta iomo articulación
de la maximizacién de beneficio y el simultáneo apego a la normas (o a los
principio de justicia ligados a estas), son numero os los ejemplo' de incre-
mentos de beneficio que gen ran malestar en u legítimo merecedor '
porque con sideran "inju to" Que lo no merecedores tambi én lo reciban.

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y U RELACIÓN CON LA POLíTICA 49
mización d utilidad ~valor ',id ntidad, cultura (d ) onocimi nto,
lleva al a tor a suponer qu un comportamiento dado r ultará n un
estado de cosas deseabl . Sin ompr nder la ideología d los actores,
es imposibl xpli ar u omportami ntos. La r lación ntr intere s
y comportami nto tá m diada por la id 01 gía: lo int r e rientan
el comportami nto d 1 a t r i ólo i t on r no ido en el
plano d u id ología o nt n imi nto.
INSTITUCIONES: QUÉ SON Y CÓMO ANAUZARLI."
Entend mos a las institu ion scom el onjunto de r glas que apuntan
a resolver probl mas d coordina ión onflictos distributivos en una
o i dad. Las institucion distribuyen pod r r curso on, a u vez,
produ to d la lucha entr a tor d sizual (lo cual con u ncia d
previasdi tribu ion d pod r pa idad 'Ir urs s).Ad más.op ran
en contextos dond xi t n otras institucion otras variabl o íal .
Con id rar e to 1 m ntos implica ompr nd r 1 in titucion d sd
ópticas no funcional ' poni ndo 'nfa i n 1 nfli tos di tributivo n
susoríg ne y n 'u d pliegue. En 't ntido, hablar d institu ion no
siernpr implica umir qu xi t quilibrio qu las insti ucion sólo
on m anismo d coordinación. Tarnbién las pu d nt nd r como
legados d pr e histórico (conflicto) del ti ct contagio ( on
cuencia no bus adas). Lo r 1 vant n .ta mirada qu, por un lado,
pon énfasi n lorig n de 1 in titu ion no ólo n u función, y,p r
otro lado, a ntúa u pap 1como admini trad ras d conflict .
Coordinación y conflicto en el accionar institucional y su influencia sobrecómo
entendernos qué "es»y qué espera"ws -demandamos- de un orden republicano
Posturas como la d 1n oinstitucionali mo d ta an qu I in titu ion
centralm nte r u lv n probl m d rdina ió n ( on 1 on u nt
impa to d di minu ión d pr 1 ma d informa ión co t d tran-
ac ión la r ' lución d probl m" d ac ión col cti a). a d ta a-
ron n ccion ant rior 1" d bilidad limitaciones fun ionali tas
de esta po tura. Por e ta misma lógica,al n oinstitucionali mo no 1 que-
da mayor e pacio analítico para r onoe r qu 1eonfli t e un fa tor
nece aria e ineludibl m nte con titutiv d 1 proc políti o . De
surgir 1e nfli to, I n in titu ion li mo ti nd a umir qu 11
debe a qu alguna d 1 funci n ligad 1 r olu ión d probl ma
de informa ión, r du ción d co t s d transacción o d r olu ión d

50 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONE ?
probl mas d a ción 01 tiva no um 1 como d be ría. E por llo
qu stas posturas supon n qu lo' proc os de "m ~ora" in titu ional
resultarán en m nores ni 1 s d conflicto (así como lo d "det rioro"
darán por r sultado ma or confli to), con titu ndo 1ni 1d conflicto
un indicador e ntral de la calidad in titu ion 1.
Lo probl m qu pr nta (¡ tip d ntendimi nto on num ro os.
Con' n 1ri go d caer n 1 fal da d laafirm cién d 1 n cu nt alin-
f rir bu na in titucionalid d a partir d la o " rva ión d b yo onfli to.4ú
Dado que los cambios institu ionales ci lm nt in lusivo casi i mpr
on formas d administrar o r olver onflictos.wl r 1confli to como
una anomalía in ludiblem nt re pond t óricay normativamente a un
entendimiento con ervador.Además,y como ya e dijo,e tasP rcepciones
ti nd n a dar xplicacíon in titu ionalm nt r du ioni tas," al ~adas
d un entendimi nto d 1 P líti a m' r alista,hi't' ri o qu la r conoz-
a omo una ri d a ion pro o n los qu la on trucción y la
reprodu ión d 1ord n públi o implican administrar onflicto .-la
45 Que pueda inferir e que una buena institucíonalidad (causa) resulta en
menos conflicto soclopolülco (con cu ncia) no permit afirmar que la
observación de bajo ni el de conflicto (la con ecuencia) impliqu buena
in stitucionalldad. La-razone' para un bajo conflicto odopolitio pu
den, efecti amente, d ber 'e a una bu na in titudonalidad pero tambi én
a muchas otras razone (por ejemplo, a una autoritaria creíble amenaza
de sancionar c n brutalidad 1 comp rtamiento conflictivo" lo que ha
con tituido, histórica e independientemente de la calidad institucional, una
di ua ion importante para la emergen la del conflicto).
46 Es dificil imaginar a la vieja oligarquía argentina abriendo el régimen políti-
co en una dirección democrática en 1912 sin el so tenido, creciente y violen-
to conflicto que le impuso el naciente Radicalismo a partir de la revolución
de 1890.
47 ilo central e contar con reglas creíble' que re uel n problemas de coordí-
nación, frente a una buena regl in umplida el neoin stituclonali mo tenderá
a imputar ignorancia (falta de informa ión o problemas para pr sarla)
o probl mas d acción col uva. lo que completa un círculo tautológico: si
tengo problemas lnstltucíonales e" p r problemas in titucional s. o hay
necesidad d otras variable causal en este marco de pensamiento.
4 Las debilidades apuntad 'obre el neo in titucionali mo no son neutras
con re pe to a los dive o' intere ' y derecho que atraviesan a la socie-
dad: el neoinstituclonali mo tiende a mo trar "esgo al priorlzar algunas
lnstitucione sobre otras. 'í, por ejemplo xpllca el desarrollo económico
de las naciones obre la base de la defensa que hacen las instituciones de
los "derechos de propiedad", reduciéndolos operacionalmente a lo de lo
propietarios del capital al tomar como indicador de 'u vi encia el nivel de
rie go de expropiación /0 de auton mía del Ejecutivo (Przeworski, 2004b¡
Porte' mith,2 1l), sin prestar ma 01' atención a la in titucionalidad ligada
a lo' d rech "de propiedad", por ej mplo,laborale .

CÓMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y U RELACIÓN CON LA POr..fTICA 51
Frent a ta po tura, otras (Knight 1992) rea cion n i nando
igual r 1 vancia a la r olución d probl mas d co rdina ión qu
a la admini tra ión d onfli to . O man ra oincid nt • Acuña y
Tomrnasi (2000) ñalan qu , ad m' dio' probl m d e ordina-
ción, otro foco d at nción para la d finición d la in stitu ion es
aquel qu nfatiza su fecto r di tributi o 1 onflicto inh r nte a
ese fecto. A la tradi ión utilitaria funcionali ta d I n oin tituciona-
ti mo (véa 1 ap éndi e) ontrapon n a p cto eomp rtidos por
las tradicion s web riana y también marxista, r acatados por autore
como Knight (1992) o Przewor ki (2004a 2004b); est último señala
que alguna in tituciones clave (como la' d mocrática ) constituyen
centralment un m 'todo para proc sar onflictos (Przewor ki, 2011),
concluyendo qu "la' in titucion importan si e tructuran, absorben y
r gulan conflicto ". Así, se propon nt nd r a las instituci n omo
regla qu apuntan a r olv r tanto probl m . de coordina ión omo
conflicto distributivo. L in tituci n ti nd n a luci n r probl -
mas d coordinación tabilizand la p tativas ocial . m diant la
provi ión d informa ión anci n , tructur nd mp rt mi nto
en una dir e ión quilibr da. Por tr pan • om d t ó,l· in ti-
tucion •formal informal' di tribu u prob bilidad dif ren ia-
1 s para qu lo di tinto actor tor . ocial político r alicen
sus int r s al u n u bj ti .• stabl i ndo tru tura d in-
centivo para 1eomportami nto de los tor ,por lo qu e n stitu en
la organización social del pod r políti o. Las in titucion on, bajo
e ta mirada, part dios d t rminantes d las apa idad omporta-
miento d lo' actor s o de la aus n ia d omportami nto de ' ctores
sociales que no r uelven su - probl mas d acción col ctiva no alcan-
zan la condi ión d a tores, Las in stitu ion r gulan el a cionar de los
sujeto y a la vez on u resultado.
Esta "corr ción n 1 nt ndimi nto de las institucion no con -
tituye una m ra addenda ino un 1 tura di tinta obr 1 lógi d la
políti a d 1 propia in titudon : ntr otras co a •p rmit oncluir
qu ,paradójicam nt para l s mido omún n in titu ionali t • 1m -
jorami nto d 1 in stitu ion' 1· p Iíti - públicas n un dir e ión
odopolíti am nt in lusiva n r ultará n menor in n ma or on-
flicto hasta qu alcanc el quilibrio n una nu di tribución d 1
pod r. En otras palabras. toda r f rma institu ional ncarnin da am-
pliar la in lu ió n polfti a lo social implicará in vitabl m m un on-
flict ntr aqu llo a tore o rup o ial en pr o d in lu ión
con aqu llos qu in vitablem nt p rd rán po i ion s d influ ncia y

52 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS lNSTITUClONES?
realiza ión d int r ' s. E rdad qu la urna d a t re int r ses
al ágora d la' d i ion p rmit con n 'o m', amplios ( ) por nde,
legítimos) y tambi én es verdad qu e a uma re ulta una amenaza y resta
a los ya incluidos." En t ntido,l e minos d m tioramiento y pro-
fundización d la in titu ionalidad d mocrática no avanzan hacia puntos
en lo qu alzun ' zanan in qu nadi pi rda (Par to 'up rior , omo
moran lo n oin titucionali ). i mpr alzui n pi rd paga co tos
cuando con stru una m ~or in titu ionalidad d mocrárica, e forja
un m tior gobi rno por lo qu dará P 1 a para qu la institucionalidad
pública y us políticas no cambien. Por llo, los desafío d mejoramien-
to institucional y de las políticas públicas no ólo nfr ntan problemas
de coordinación, sino tambi •n r sistencias previ ibl 'conflictos con los
actor cuyos int r v n af tado por la r olu ión d las debilida-
de políti o-in titu ional .
En d fin itiva , 1 d bat ntr la' mirad neoin ti u ionali tas a la
North otra no in titu ion li t com la aquí xpu ta hace al enten-
dimi nto d la historia a 1 forma en qu con id ram 'políticamente
el pr ' nte. D h cho, r produce d bat qu tán en el origen de la
ciencia política como disciplin en 1e ntro de lo qu todavía hoy de-
batimo ac rca d la natural z 1fun ionami nto d una "r pública".
Fu Maquiav 1 l qu a prin ipios del siglo VII, n l Discursos obrela
primera década de Tito Livio, ti ndi' 1 r públi a "mixta" omo la mejor
forma d gobi mo. E ta d ti n a. omo abido part d 1argum nto
de qu toda "ciudad" conti n do píritu contrapu tos ( 1 d 1pue-
blo 1d los "grandes"), lo ual no di qu el confli to d intere e
es con titutivo d la oci dad, d u pro e 'o políti o. ~a la Prz wors-
ki- e encuentra en el centro del diseño funcionamiento institucional
de toda república qu pretenda er gobern ble evitando autoritari mos
(en ualqui ra d us V rsion la" ri tocrática' o 1 "popular"). Ma-
quiav 1 no '1 coloca un fu rt ac nto n qu l valor 1 ntido de
la in titu ionalidad r public n (con clara implicanci repr ntati-
vas, dado qu r cataba qu la l gitimid d d los zob rnant radicaba
en qu fu ran d ignad ,/ po rado por 1pu bl ), ncu ntran n la
49 La (muchas veces viol nta) re i teneia de la clase alta a la inclu ión
político-in stituclonal de las clases medias, de las das 'medias a la inclusión
de lo trab yadore' ,muchas vete, de los propio trabajadores organizados
a la indu ión de pobre desocupados no on "anomalí "de una sociedad
p o ilu trada sino hit ' constantes que encuentran en el núcleo no en
el margen de todo proce o polúíco.

CÓMO ENTENDER LAS INS IT CIONES y su RELACIÓN CON LA pOLfTICA 53
capacidad d m nt n r unido al' opu to; e to s, n la cap idad
de admini trar 1 onfH to, YMaquiavelo hac algo má: ¡bien id ntifi-
ca el confli to como ri O'oso ila in titucionalidad republi ana resulta
incapaz d mant n r unido" a lo dos e píritu en ten ión, también r -
cata al onfli to omo fu nt d lib rtad, in lu ión s ci 1 resp to a la
diver idad n la unid d, atributo para él ( para nosotr s) entral d
toda r públi a:
Yo digo qu qui n cond n n lo tumulto entr lo noble' y
la pl be atacan lo qu fu la ausa principal d la libertad d
Roma, y que fijan más n lo ruido' 'ritos qu nacían de e os
tumultos qu n lo buen - ti to qu produjeron. En toda
R pública ha do píritu ontrapu t ,Id lo zrandes y 1
d 1pu blo, toda las 1 e qu ha n n pro d la libertad
na en d la d unión de amb (2000).
Instituciones y temporalUútd
Las instituciones stru turan op iones inc ntivo para lo intercambios
y el accionar de lo actor ,apuntando a brind rl horizontes d me-
diario-largo plazo. imismo, nt nd mos qu la mi ma in titu ion
op ran d di tintas man fa' n difer n 'momento qu, a ve, la
mism in titucion qu . pli an 1acci nar d lo actor sson n otro
momento r ultado d a el n r. Vim s tambi én qu , n ciertas oca-
siones, alguna' in titu iones dé il ' son fun ionale a la lógica d lo ac-
tores políti os, Est no implica situar al' in titucion lusivamente
en un marco histórico, ino pr star atención a los pro e o temporal ,
ampliando el rango d la exp ri ncia di sponibl a r analizada. Esta am-
plia ión contribu a la inf r n ia e usal, qu las r 1 cion cau al
implican r la ion s t mporal .
Otra utilidad d in orporar 1 pr hi tóri ' 1análisi p
der det tar qu llos pro ial qu "mu v n" mu d pa io.
Exi'ten pro o 'o ial s, e nérnicos o político "1 nt s", u diná-
micas mu tran ef to "umbral" ( manti n n in cambi hasta que
se gen fa un ti cto acumulativo qu "!!atiUa",en un m m nto dado,
l cambio). i el análi is adopta un mar o t mporal d ma iado "corto'
para el obj to d tudio, podrá nfo ar errón am nt n cu tienes
idio in rási a" omitir ue stion s r 1 vant para la xplic ión. Como
algunas condi in' o iale ólo cambi n 1 ntame nt , qui n udian
tiempos ortos ti nd n on 'id rarl 'fya irr 1 vant . En urna, ad -

54 ¿CUÁNTO IMPORTAN LAS INSTrTUCIONE ?
más d in luir a losatore n l an ~lisisd lo pro
e tudia l f to o 1 usasde 1 in titucion
temporal d l proc 'o ausal."
o ial ,cuando
rizala dimen ión
Distintos dominios, distintas ü tuuaones, distintas
y imuluineas lógicas institucionaks
Desagregar la institucionalidad a niv 1d u div r idad d reglas no ólo
apunta a una m ~or "d scrip ión d lo r al" sino, fundam ntalrnente, a
su mejor ent ndimiento: no p rmite reconocer que la institucionalidad
no constitu un universo homogén o ino que mu stra diversos tipos
de reglas por 'u carácter formal/informal y el niv I o tipo d dominio
obre el qu operan. Estosdiv r tipos de reglas no n c sariamente se
articulan d man ra funcionalm nt par imonio a (la' informal pue-
den contr d cir a 1 forro 1 ; la r glas de un niv 1pu d n xhibir
gran tabilidad -por j mplo, 1 in titu ion ligada al r 'gim n po-
lítico d mocrátícc-- operar con r glas d m nor niv 1d zran volatili-
dad -por j mplo n lo r ti rido al p p 1d 1E tado 1m rcado n la
Arg ntina n el p riodo 19 2012-). En t ntido, 1 upu sto para
compr nd r 1 in titu i nalid d qu ruzada p r di", rsaslózicas
qu mu h v tán n t n ión o n omp t ncia ( in idi ndo on
part d la argum nta ión d Thornton otros, 2012.aunqu no con el
acento culturali ta d u razón mi nto). E ta desagr ga ión no da pis-
tas sobr dónde bu ar/obs rvar la por n ial vig ncia d las diferentes
lógica qu ha n al funcionami nto in titu ional,
La in tituciones pued n ' r ti rmal ' (d finidas como d r cho posi-
tivo o regulaciones escritas) o informal ' (el entendimiento comparti-
do sobre cómo funciona /0 d b ría funcionar algo, pudiendo cubrir
aspecto no abar ados por 1 r glas ti rm I o bien ontradecirlas o
en última in tanda r forzarlas).M La r gla formale no r íble u ual-
50 El etern dilema sobr dónd "cortar" la reconstrucción histórica esconde,
n las div rsas temporalidade alternativa" p ra so tener un relato explica-
tivo, div rsos esquemas (di stin variabl ,) causale : para e plicar la lógica
las implicancias de la in titu ion en la Argentina, ¿ba ta con entrar la
atención en la última década; en 1período democrático; en el período que
inauguró l peronismo en lo' cuarenta; o -a la orth o a la cemoglu- debe-
mo remitim 'a la in stituclonalidad del orden colonial hi pánico?
51 La noción de regla informal, al stablecer su carácter por la negativa,
inevitablemente abarca IDU div rsas cue sdone . Por ejemplo, mue tra
una potencial superposi ión con la id ología en entldos div rs s:puede

CÓMO ENTENDER L<. INS ITUCroNES y SU RELA rÓN CON LA FOl.fTICA 55
mente están a empañadas por r gl inform le' f ctivas. Cuando no lo
e tán, r ina 1 ao o la nornia ( ino, 1992b). El omp rtami nt n la
vida r al rara v z r ulta d uno u otr tipo rala, inc ntiv in titu-
ión: en los h chos ti nd a r f1 ~ar riadas m z las d in titu ion lidad
formal informal.
Las reglas o in uitucion ,formal s o informale pueden r diferen-
ciada en fun ión d 1tipo d dominio t máti o (ámbito en 1qu rig n)
d 1 niv 1d agr ga i ~n n 1qu túan. El dominio t máti o r fi r
a la ar na o ár a d políti a púb1i a d nd p ran 1 in titu ion (por
üemp10, i stán ligada a la provi i'n d políticas e nómi as du-
cativas, de salud, sociales, et .). Tipicament tos dominios t máticos
discr tos exhiben distintas real de funcionami nto, a tor ,int re e ,
tc., en d finiti a, di tintas lógi a polítí as.
El niv 1d agr ción no r mit 1 niv 1 d la stru tura in stitucio-
nal: las r glas qu defin n el a ionar lo cont nidos d una política du-
catíva (Rt) mu stran m nor niv 1d a l' gación qu las r glas qu d fin n
quiéne decid n y cómo de id 'accionar 1 contenido d una po-
lítica ducativa (~), un gundo niv 1d r gla qu .a su z xhibe m
nor niv 1de agr zacíé n que 1 r gl qu d fin n quié ne d fin n cómo
se d fin n las r glas n g neral n una i d d 1régim n d r pr n-
tadón/gobierno (~)_.52 Aquí 1argum nto qu toda in titucionalidad
incluir ariable culturales que, com vimos, le sugieren al actor qué 'lo
que debe valorar cuáles n las pautas de comportamiento aju tadas a e
valor (normas) o. en u defecto, in luir un entendimiento 'obre qué pasa en
situaciones dadas (independientemente de que contradiga valore', normas o
regla' formales). En este entido, las reglas informale potencialmente pue-
den contradecir las formales, como asimismo mo rrar contradicciones entre
sí: independientement d cualquier regla e rita/furmal el actor puede
compartir el criterio de que un horno e impropio (~no 'e deb hacer")
y, imultáneament , "recen cer" que, en una interacdón ocíal dada, la
contraparte lo e pera (~ 'lo que se hace"). vece la tensión entre distinto'
tipo de regla no 'e cireuns rib al hecho d qu predomine una formal o
una informal, sino a cuál d las informale predomina. bre la cuestión de
las regla' informales, véan 'e Knight (2002) y Leiras (2004).
52 Este entendimiento de 1 in tltucione en parte coincide con Kelsen (1960),
cuando reconoce la relevan ia de 1 s di tint 'nivele' de agregación en lo'
que operan las reglas para comprender la lógica in titucional. in embargo,
se diferencia en aspecto undame ntal : tanto por el foco kelseniano en
el "derecho posítlvo" (que reduce 1 reglas a 'u plan formal) com por
su acento en que la "pirámide" que jerarqulza las reglas fotja una unidad'
esto último implica supue tos de hom geneidad y rigidez en u forma de
comprender la reglas y u lógica, cuestione' ambas que contradicen nuestra
noción de la in stitucíonalldad como una estructura constitutivamente hetero-
génea y en ten ión.

56 ¿CUÁNTO [MPORTAN LAS [N TrTUCroNE ?
implica una división dif r n iad d fun iione , qu n
términos d sus niv 1 sd agr ga ión. El r conocimi nto de la dif r ncia-
ción según el niv 1de las r gl p rmio no ólo un mejor entendimiento
del funcionami nto d la in titucion ino también d 1comportami nto
d lo a tor . Como vi.moant , ila institu ion tán en quilibrio los
actor comportarán strat'gicam nt d ntro d 1 op ione tructu-
rada por las r alas. in mbarz • i 1 a tor p rcib n qu l r glas y
sus opcione at ntan contra us inter 'u bj ti , podrán "mov r" su
a ionar a un nivel up rior on 1obj ti o d modificar la r gla que lo
afecta. Por ti mplo, un actor p rjudicado por una. regla qu 1 impone
cierta carga impositiva(R,) podrá -=env zde ac ptar omo opcione pagar
lo que s 1 exia o bi n no d clarar u ingre 0- mov r u e trategia para
influirsobr lo actor 'qu a niv 11 tomaron la d ci ión ~. Estainfluen-
cia podrá ti r rs vía la movilizdón públi , 1lobby, I ob rno, t., o
podrá ntrañar una r d fini ión d 1 r la d toma d d ision d ti-
nada a fortal r a lo aliad d bilitar 1 op n nt , n tod 'lo casos
apuntando a lograr, de .~ ámbito in titu ional d gundo niv 1,una
deci ión R¡di tinta d la original funci nal a u' int r (m nor carga
imposítiva).En una ítua ión xtr ma, i tosactor . v n fru trados tanto
su intere s n 1ni l d 1 R¡ como us obj tiv n 1ni el ~ (por
ej mplo, por no ontar con la e pa idad d influir obr los1 gislador s o
torn dor sd d císion s),p drán puntar inclusiv a . tend r u 'trate-
gia al niv 1R, P ra modificar u favorl lógica i térnica d distribución
del p d r, ahora apuntand r mo r a 1 tomador d d ti ion que,
en I niv 11, no' ~u tan a us int re s.y t rrimi nto hacia R,
podrá cobrar la forma d str t gi. •tambi.n di ersas,qu abaran d de
reformas con títu ional h ta el apo o a g lpe d tado.
Cuando lo' actor . "mu v n" o " xti nden" u estrategia de un
niv l a otro, al d f nd r u int r 'u valor no sólo deciden
'jugar" unju go di r o (p rqu lo di tint niv 1 implican también
di tinto' a tor ,r glas, stru turas o t lb n ficio tc.), sino que
apuntan a qu u r ursos capa id d ' mu str n m or fi acia
efi i n ia en lo atin nte a influir obr 1 deci 'ion públicas. En otra
palabra', apuntan a in r m ntar u pod r. E to impli a qu las opcio-
ne' qu enfrentan lo actor s on: o bi n a eptar la' r gla (el orden
institu ional) ajustar a Has u comportamiento tratégico, o bi n,
en u d fecto, "rno r "hacia un ámbito in titucional (ojuego) d un
niv l di tinto, n 1qu pr én ( orr era o erré n am nte) alcanzar la
capacidad d modificar qu 11s r gl qu af tan n gativamente u
int r . En ínt i 1 nt ndimi nto d lo e mp rt miento d lo

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