¿Protección o desprotección social?

¿Protección o
desprotección social?
César Giraldo

¿Protección o
desprotección social?
César Giraldo
E d i c i o n e s

¿Protección o desprotección social?
César Giraldo
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.
Tesis doctoral dirigida por Pierre Salama.
Los textos tomados del francés fueron traducidos por el autor
Ediciones desde abajo
Fundación Cesde. Centro de Estudios Escuela para el Desarrollo – Universidad Nacional
de Colombia
Bogotá, D.C. - Colombia, septiembre de 2007
ISBN: 978-958-8093-75-8
Diseño, diagramación, impresión y preprensa digital: Difundir Ltda.
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Todos los seres humanos deben acceder al saber.
Cultivarlo es responsabilidad de todos.
Se permite la copia, de uno o más capítulos completos de esta obra o del conjunto de la
edición, en cualquier formato, mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique el
contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.

Índice general
Presentación.................................................................................................17
Prefacio, Pierre Salama................................................................................25
I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»................................ 26
- El quid de la intervención del Estado................................................... 26
- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro...................27
- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia............ 28
- El quid del déficit de legitimidad...........................................................31
II. La reproducción de la fuerza de trabajo en la actualidad.......................33
- Una intervención del Estado reducida.................................................. 34
- Las reformas de la protección social..................................................... 36
- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial
directa/salarial indirecta, para concluir este prefacio.............................37
Capítulo 1
El origen de la protección social...................................................................41
1 Introducción...............................................................................................41
1.1 Primera parte: Estado y política social................................................41
1.1.1.1 Dimensión política del Estado...................................................... 46
1.1.1.1.1 Moneda expresa poder político.................................................. 48
1.1.1.1.2 Ciudadanía y Estado....................................................................52
1.2 Segunda parte: Evolución de la protección social59
1.2.1 Asistencialismo................................................................................ 64
1.2.2 Aseguramiento.................................................................................67
1.2.3 Universalismo..................................................................................71
1.3 Algunas consideraciones sobre Estado de Bienestar.............................73
1.3.1 Fin del fordismo................................................................................75
1.3.2 Desalaramiento................................................................................77
1.3.3 Factores demográficos y sociales.....................................................81
1.3.4 Cada vez más excluídos....................................................................81
1.3.5 Estado de Bienestar en América Latina.......................................... 84
1.3.5.1 Precaridad laboral e informalidad................................................87
1.3.5.2 ¿Es posible?.................................................................................. 89
Capítulo 2
Financiarización: Un nuevo orden social y político.................................... 93
2.1 Introducción........................................................................................... 93
2.2 Financiarización en América Latina....................................................110
2.3 Capital financiero es poder político................................................................. 118
2.3.1 Cambio en la Regulación Público Estatal......................................................123
2.4 Otros factores que inciden en las reformas.....................................................130
2.5 Deterioro Social de América Latina.................................................................133

Capítulo 3
Paradigmas de la protección social............................................................139
3.2 Neoliberalismo versus Consenso de Washington................................140
I. Disciplina fiscal....................................................................................143
II. Focalización del gasto y subsidio a la demanda................................144
III. Impuestos neutrales.........................................................................145
IV. Privatización......................................................................................145
V. Descentralización fiscal......................................................................146
3.3 Consenso II...........................................................................................147
3.4 Contradicciones del Consenso............................................................. 151
3.5 Ofensiva ideológica..............................................................................153
3.6 Paradigmas de la protección social.....................................................159
3.6.1 Lucha contra la pobreza....................................................................169
3.6.1.1 Políticas..........................................................................................173
3.6.1.2 Consecuencias................................................................................ 177
3.6.2 Aseguramiento.................................................................................181
3.7 Conclusiones........................................................................................186
Capítulo 4
Sistema de protección social colombiano................................................. 191
4.2. Dinámica de las reformas...................................................................195
4.2.1 Primera etapa: período de ajuste......................................................196
4.2.2 Segunda etapa: reformas estructurales...........................................199
4.3 Principios de la reforma y sus resultados........................................... 211
4.3.1 Principios de la reforma en salud vs. resultados..............................214
4.3.1.1 Cobertura en salud........................................................................220
4.3.1.2 Prima la lógica financiera............................................................. 228
4.3.2 Principios de la reforma en pensiones vs resultados...................... 234
4.3.3 Principios asistencia vs resultados...................................................247
4.3.3.1 Identificación de los pobres..........................................................251
4.4 Conclusiones........................................................................................255
4.4.1 Prima lógica financiera en seguridad social.....................................255
4.4.2 de derechos sociales a derechos de mercado................................. 258
4.4.3 Deterioro de las condiciones sociales............................................. 260
4.4.4 Debilitamiento del estado nacional267
Conclusiones..............................................................................................271
1 Sociedad patrimonia..............................................................................l271
2 Elementos para una propuesta en América Latina...............................273
Bibliografía................................................................................................277

Índice de cuadros
1.1 Población de más de 65 años que recibe pensión en 1939................. 71
2.1. Mercado de divisas diario de los principales países.......................... 96
2.2 Financiamiento internacional.............................................................97
2.3 Transferencias financieras netas del conjunto de países
en desarrollo en el 2001................................................................... 100
2.4 Deuda externa de los países en desarrollo 2001.............................. 115
2.5 América Latina: pobreza e indigencia 1980-2003...........................132
4.1 Cobertura en salud 2004..................................................................221
4.2 Evolución de las consultas y las hospitalizaciones, 1993-1997, 2003,
según Encuestas de Calidad de Vida............................................... 223
4.3 Distribución de la población económicamente activa ocupada
según inserción laboral zonas urbanas.............................................225
4.4 Salud: Afiliados a los regímenes subsidiado y contributivo.............227
4.5 Cobertura del sistema de pensiones................................................ 238
4.6 Gasto Social por finalidad % PIB..................................................... 256
4.7 Colombia. Pobreza e indigencia por ingresos (%) 1991-2003........ 260
4.8 Índice Gini, por zona. Hogares y personas,
Colombia 1991-2000.........................................................................261
4.9 Colombia, Participación de cada decil en el ingreso. Personas.
Total nacional 1991-2000................................................................ 262
4.10 Princiupales indicadores del mercado laboral 1991-2003.
Total siete áreas metropolitanas 1991-2003 (junio)....................... 263
4.11 Ingresos medios de la población económicamente
activa ocupada zonas urbanas......................................................... 264

Índice de recuadros
2.1 América Latina, regulación público - estatal...........................126
2.2 Los nuevos factores de liquedez..............................................127
3.1 Presentación formal del Consenso de Washington................. 141
4.1 Reforma de la salud................................................................208
4.2 Indicadores utilizados en Colombia para identificación
de los pobres o vulnurables.................................................... 252

Índice de tablas
3.1 Consenso de Washigton (presentación orgánica)...................142
3.2 Presentación Orgánica del Consenso de Washington.............187
4.1 Flexibilización del mercado de capitalres en Colombia..........201
4.2 Reforma laboral......................................................................203
4.3 Resumen de la evolución de la legalización de la Seguridad
Social en Colombia...................................................................213
4.4 Esquema institucional del Sistema de Salud..........................215
4.5 Ley 100 de 1993 y Reforma (Ley 797 del 2003)..................... 235

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Índice de gráficas
2.1 Composición de la deuda externa pública y/o con garantía
pública a acreedores privadas: 1970 - 2000............................. 98
2.2 Saldos de deuda pública en economías
emergentes: 1996 - 2001........................................................... 99
2.3 Flujos netos de inversión a las países en desarrollo...............110
2.4 América Latina y Caribe. Transferencia neta de recursos
externos y crecimiento del PIB.................................................111
2.5a América Latina y Caribe M2/PIB%......................................... 112
2.5b Latinamérica M 3/PIB%.......................................................... 113
2.6 Deuda externa en América Latina
como porcentaje del PIB..........................................................116
2.7 Tasa de desempleo urbano y crecimiento del PIB en América
Latina.......................................................................................133
2.8 América Latina y Caribe: indicadores de evolución de la
estructura del empleo y la protección social 1990 - 2002......134
2.9 Ingreso medio población económicamente activa
zonas urbanas..........................................................................135
2.10 Coeficiente Gini 1980-2000....................................................136
4.1 La protección social en Colombia............................................192
4.2 Gasto en salud como porcentaje del PIB
principales componentes.........................................................192
4.3 Comportammiento del déficit operativo................................ 222
anual de los hospitales públicos............................................. 229
4.4 Cobertura: Afiliados Activos /PEA......................................... 234
4.5 Sistema de pensiones en Colombia........................................ 236
4.6 Deuda pública FPO - Deuda privada FPO..............................240
4.7 Ahorro nacional bruto como porcentaje
del PIB 1994 - 2002................................................................ 243
4.8 Gasto público social. Administraciones
públicas 1975 - 2001................................................................257
4.9 Deuda del gobierno nacional central como porcentaje
del PIB1990 - 2004................................................................. 267

A Marcela por su solidaridad.
A mis hijos por su compañía.
A Marisol por su ayuda.
A Isaura por su colaboración.
A los compañeros de CESDE por el debate.
A Pierre por su orientación.
A Alexis por su traducción.
A Yves y Mary por su apoyo.
A Gilberte por su hospitalidad.

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Presentación
El presente trabajo presenta una reflexión sobre los Sistemas de Protec-
ción Social (SPS). La idea central es que la evolución reciente de tales sistemas
es afectada por los procesos de financiarización, en la medida en que la lógica
financiera entra a determinar su desarrollo. De un lado, porque los intermedia-
rios financieros privados juegan un rol cada vez más creciente en la seguridad
social, a través del manejo de las pensiones y de los seguros obligatorios de
salud. Y del otro, porque la focalización del gasto público en los pobres busca
hacer disminuciones en el gasto social, en aras de permitir los ajustes macro-
financieros. Sin embargo este segundo objetivo no se logra, y por el contrario, el
gasto social aumenta principalmente producto del costo fiscal de la privatización
de la seguridad social, de la negociación política de la reforma y el aumento en
la demanda de asistencia social como resultado del deterioro de las condiciones
sociales de la población. En el capítulo 4 se hace una validación empírica de estas
afirmaciones para el caso colombiano.
Para el desarrollo del tema se hace necesario analizar el proceso de la
creación de los Sistemas de Protección Social, que es el tema del capítulo 1. La
protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del modo
de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del trabajo
humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes en las socie-
dades feudales (en especial la familia extensa) que eran los que suministraban
dicha protección. Con el capitalismo también surge el Estado nacional, de ma-
nera que la Protección Social no está desligada de la evolución de dicho Estado.
Inicialmente surge la dimensión política del Estado que es cuando consolida los
monopolios de la fuerza, de la moneda, la tributación y las normas. En esta etapa
el Estado provee principalmente bienes políticos y la protección social se reduce
a la asistencia pública (modelo asistencial), en la medida en que el poder civil
va sustituyendo a la iglesia en dicha función. Con el asistencialismo el acceso
a un bien social se da como un favor bajo la condición de pobreza. No existe la
noción de derecho social.
Posteriormente surge la dimensión productiva del Estado, a partir del siglo
XIX. Surge por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulación de
la acumulación de capital. De un lado, porque existen costos en la reproducción
de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual
paga al trabajador (salario directo) y por tanto deben ser provistos por el Estado,
como es el caso, entre otros, de las pensiones, la salud, la atención materno in-
fantil, los servicios públicos domiciliarios y la vivienda; del otro, (2) porque existe
una infraestructura colectiva (infraestructura básica) que no es provista por los

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agentes privados y por tanto debe ser provista por el Estado. En este contexto
Bismarck creó en Alemania, a finales del siglo XIX, los Seguros Sociales. Tales
seguros suponen que el acceso al bien social (que adquiere la connotación de
derecho social) está condicionado por la obligación de cotizar a un sistema de
Seguridad Social, cotización que surge fundamentalmente de la relación salarial.
En este caso el derecho social nace ligado a la relación laboral. Este modelo de
protección social lo hemos llamado aseguramiento o bismarckiano.
Después de la segunda guerra mundial la noción de aseguramiento a los
trabajadores se extiende a una noción de seguridad social para toda la población.
El punto que marcó el surgimiento del universalismo fue el informe Beveridge
de 1942, titulado «Social Insurance and Allied Services». Dicho plan introdujo
el sistema previsional basado en el «flat rate» (base mínima) que garantizaba
a todos los ciudadanos un monto uniforme de beneficios prestacionales, ase-
gurando la universalidad en la cobertura. Este modelo lo hemos denominado
universalista o beveredgiano, en el cual derecho social se origina en la ciudadanía,
y es el fundamento del Estado de Bienestar, que tuvo su auge hasta mediados
de los años 70s del siglo XX.
Sin embargo el Estado de Bienestar está entrando en crisis porque los pi-
lares sobre los que se construyó se están debilitando: disolución de la sociedad
salarial, crisis de las políticas activas en lo social y en lo económico, y factores
demográficos. En el caso de América Latina surge la pregunta si ha existido un
Estado de Bienestar. Lo que aquí se afirma es que no existió para la mayoría de
la población debido a que no hubo una generalización de la relación salarial,
y no podrá existir porque no se vislumbra que dicha generalización se vaya a
presentar. Esto abre un interrogante acerca de la propuesta social y política para
dicha región.
Se ha hablado de tres modelos de protección social: asistencialismo, asegu-
ramiento y universalista. El cuarto es el neoasistencialismo, que se viene imple-
mentando en las dos últimas décadas en América Latina, caracterizado por una
combinación entre aseguramiento privado y asistencia pública focalizada. Sin
embargo, antes de pasar a ello, se desarrollará en el capítulo 2 el concepto de la
financiarización, para señalar más adelante que el neoasistencialismo refleja la
financiarización dentro de la protección social. La financiarización significa que
en el proceso económico la lógica financiera se sobrepone a la lógica producti-
va. Es un fenómeno que se puede apreciar desde el punto de vista cuantitativo
por el aumento sin precedentes de las transacciones de carácter financiero, y
del cualitativo porque de un lado, en el comportamiento de las empresas y los
inversionistas se dirigen más a buscar rentas financieras que ganancias en el
proceso productivo, y del otro, porque la política económica privilegia la obten-
ción de equilibrios macrofinancieros a través de programas de ajuste basados
en la disciplina fiscal.
Los acreedores de la deuda pública imponen dicha disciplina, no sólo para
garantizar el cobro de la deuda, sino que además el ajuste fiscal se inscribe en una

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César Giraldo
política que busca debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma el exce-
dente exportable y con ello generar las divisas para pagar las rentas financieras,
lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado
y aumentar las cargas que recaen sobre el consumo, como es el caso del aumento
del IVA (a lo que se suma flexibilización del régimen salarial para debilitar los
ingresos del trabajo). Se exige el cambio de la legislación fisco-financiera, de tal
forma que los gobiernos sean forzados a endeudarse en los mercados de capitales
en vez de acudir a los recursos del Banco Central. Los gobiernos se endeudan a
través de la emisión de bonos de deuda pública, que se convierten en el principal
papel de los mercados de capital. También se exige pasar a la intermediación
financiera la provisión de los bienes sociales, los cuales tradicionalmente habían
sido provistos por el Estado. La principal reforma es la privatización de la Se-
guridad Social a través de regímenes pensionales basados en la capitalización
individual y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones privados se
convierten en el principal inversionista en títulos financieros, y en particular, el
principal comprador privado de los bonos de deuda pública.
El capital financiero se convierte en un poder político oculto. Los posee-
dores de dicho capital han venido acumulando poder económico, y a través del
proceso político han generado reformas que buscan adecuar la regulación eco-
nómica y social en beneficio de su propio interés. Esto confirma la afirmación de
Gramsci (1982) en los años treinta quien señaló que la organización del Estado
es modificada por su vinculación con la sociedad civil y el sistema económico.
Un cambio en el sistema económico genera procesos sociales y políticos que
estimulan un ajuste en la estructura del Estado, para adecuarla a dicho cambio,
pero a su vez al interior del Estado también están representados agentes del
viejo orden económico quienes se oponen a las reformas. El Estado no puede ser
concebido como un aparato homogéneo que defiende el bien común. Como lo
señalan Salama y Mathias (1983) el Estado no se puede concebir por encima de
las clases sociales, y critican la visión del Estado, entre ellas la de la Cepal, que
ven al Estado como un regulador, un garante, por encima de las relaciones de
clase, y en particular del capital, que a su vez es una relación social. Afirman los
autores que la Cepal ve al Estado como «una máquina administrativa socialmente
neutra y técnicamente racional» (133).
Las presiones que ejerce el capital financiero para cambiar la regulación
estatal se dan por canales formales y no formales. Estos últimos consisten en
la sanción que los mercados internacionales de capitales hacen (sobre las refor-
mas y políticas que acometen países que demandan financiamiento) a través de
diferentes mecanismos tales como el índice de «riesgo país» y la opinión de las
firmas calificadoras de riesgo. Los canales formales principalmente se dan en
el marco de las negociaciones con el Banco Mundial, el FMI, el BID y las auto-
ridades económicas de los Estados Unidos, cuyos centros de decisión residen
en Washington D.C. Esto es lo que ha llevado a bautizar las reformas que han
venido promoviendo como el «Consenso de Washington».

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Las reformas abarcan tres campos, tal como se presenta en la tabla siguiente,
tema que es desarrollado en el capítulo 3:
Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Liberación de mercados Políticas públicas Límites al mercado
1.1 Mercado de Bienes: 2. 1 Disciplina Fiscal 3.1 Banco Central Independiente
- Apertura Comercial 2.2 Focalización del Gasto 3.2 Sistema Presupuestal
1.2 Mercado de Capitales - Subsidio a la Demanda Jerarquizado
- Mercado Libre de Divisas 2.3 Impuestos Neutrales (PresupuestoPúblicodeterminado
- Apertura de Capitales (reducción de los impuestos por autoridad fiscal
- Desregulación Financiera directos y aumento sin ingerencia de
1.3 Mercado Laboral de los impuestos sobre órganos de representación
- Flexibilización Laboral consumo interno -IVA) popular u otro órgano político)
2.4 Privatización 3.3 Sistema Judicial
2.5 Descentralización fiscal Independiente y Fuerte.
Como justificación de estas reformas se ha invocado el privilegiar la asig-
nación que hace el mercado, lo cual, expresado por la vía negativa, significa
quitarle al Estado su papel redistributivo. De allí que se las presente como un
retorno al liberalismo (o más bien, neoliberalismo). Sin embargo el «Consenso»
propende por políticas y reformas muy concretas, que no se derivan directamente
los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek y
Milton Friedman. Es más, tales políticas, no siempre son consistentes con tales
principios. De tales principios hacia las políticas implícitas en el Consenso hay
un salto demasiado largo, porque tales políticas hacen recomendaciones muy
concretas y precisas que se fueron aplicando progresivamente en América Lati-
na en las dos últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación
del Consenso existieron consideraciones coyunturales y un proceso económico,
político y social concreto. Para ilustrar esto el trabajo hace un repaso de algunas
reformas y su relación con el Consenso para afirmar que el Consenso se explica
mejor desde la lógica del capital financiero que invocando un discurso neoli-
beral. Se trata de una regulación y unas políticas que son útiles extraer rentas
financieras de las economías.
Sin embargo, presentar las reformas como resultado del interés del capital
financiero las deslegitimaría. Deben ser presentadas como resultado del interés
general de la sociedad para legitimarlas, y para eso es necesario construir todo
un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Como
lo señala Bourdieu (2001) los símbolos sirven como instrumento de integración
social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y
hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye
fundamentalmente a la reproducción del orden social. En lo que tiene que ver con
la protección social los conceptos a los que se recurre son el (1) aseguramiento y

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César Giraldo
la (2) lucha contra la pobreza. Para lo primero se promueven los intermediarios
financieros privados en pensiones y los seguros de salud, donde los derechos
sociales terminan reducidos a derechos regulados por un contrato con un pro-
veedor privado (derechos contractuales), donde las garantías son las que se
suscriben en los contratos, generalmente elaborados por los proveedores. Para
lo segundo, se promueven las políticas asistencialistas, en la cual los derechos
sociales son reemplazados por necesidades básicas. Los beneficios sociales que
en los países desarrollados se llaman derechos sociales, en la América Latina
son presentados como privilegios, argumentando que la mayoría de la población
está excluida. Fue roto el discurso, utilizado en la construcción de los Estados
de Bienestar, de un pacto social entre capital y trabajo para la repartición de los
incrementos de productividad que permitía la ampliación del mercado interno,
favorecido por políticas keynesianas. Los beneficios sociales ahora son vistos
como costos que atentan contra la inserción internacional de las economías en
un mundo globalizado.
Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privación material inclu-
yendo falta de acceso a educación y salud. Esta era la visión del Banco Mundial a
comienzos de los noventa, y que fue impuesta en América Latina. Para el Informe
del 2000/2001 dicho organismo amplía el concepto de tal forma que debe incluir
«la vulnerabilidad y la exposición al riesgo, y la falta de representación y la im-
potencia», es decir llevar el concepto a lo que Amartya Sen llama las formas de
privación que limitan gravemente las capacidades con que cuenta una persona.
Todo esto constituye falta de oportunidades, y la baja generación de ingresos es
una consecuencia de esa falta de oportunidades. Sin embargo el problema de
esta visión es que la pobreza se la explica por la ausencia de condiciones en los
pobres para acceso al trabajo, pero no enfatiza en el hecho que la pobreza nace
en la inserción misma al trabajo. Cada vez que en la definición de la pobreza se
introducen elementos cualitativos, dicha definición se aleja del núcleo de las
necesidades materiales y de los recursos monetarios para satisfacerlas, lo cual
lleva a que los elementos de la explicación de las causas de la pobreza, y las pro-
puestas para remediarlas, se alejen de también de dicho núcleo.
Por oportunidades se entiende multiplicar los activos de los pobres, enten-
diendo por estos no sólo sus activos físicos, naturales y financieros, si no, sobre
todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad
del trabajo de los pobres, que es el único activo que poseen. El capital humano
se vuelve un concepto clave en la política social porque define las capacidades
productivas de la persona en función de su dotación en educación y salud, prin-
cipalmente. Desde este punto de vista los pobres son poco productivos porque
tienen una baja dotación en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a
proveerles una dotación mínima.
Definir la pobreza con el criterio de oportunidades o necesidades lleva a que
el gasto social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o
tienen necesidades básicas insatisfechas (NBI). La focalización casi nunca presta

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atención a los trabajadores asalariados, y se define con un criterio diferente al del
ingreso, bien sea por criterios demográficos o topográficos. Las acciones focaliza-
das a grupos específicos se traducen en una serie de programas cada uno de los
cuales se analiza de acuerdo a su «población objetivo». La política de lucha contra
la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas
puntuales, que no están articulados de forma integral. La pobreza es definida en
términos individualistas y las soluciones tienen un carácter individual. Los pro-
gramas de lucha contra la pobreza estigmatizan a los pobres y los conducen a la
trampa de la pobreza: Hay que ser pobre y continuar siéndolo para tener derecho
a los beneficios sociales. Tales programas crean un lenguaje que conduce a una
sociedad fragmentada. Los pobres de un lado, y los que no lo son del otro.
Además de la pobreza, un segundo elemento en el diseño de la nueva política
social, es el aseguramiento contra los riesgos. La política social debe permitir
a las familias la «capacidad para asumir riesgos y participar en actividades de
mayor rendimiento y riesgo». Los pobres y los no pobres están sujetos al riesgo,
sólo que en el caso de los primeros ello se traduce en vulnerabilidad y por tanto
deben ser objeto de políticas asistencialistas, mientras que los segundos tienen
la opción de comprar un seguro para mitigar dicho riesgo. De manera que aquí
claramente la política hacia los pobres se diferencia de los «no pobres». Para los
últimos la propuesta se basa en el aseguramiento.
El aseguramiento (público o privado) permite tratar los problemas sociales
como consecuencias de los riesgos y no de las injusticias sociales. De acuerdo con
Castel las sociedades modernas están construidas sobre el terreno de la insegu-
ridad porque son sociedades de individuos que no encuentran, ni en ellos ni en
su entorno, la capacidad de asegurar su protección. Son sociedades que si bien
están basadas en la promoción del individuo, al mismo tiempo promueven y va-
lorizan su vulnerabilidad. El manejo de los riesgos ha dejado de ser una empresa
colectiva y se vuelve una estrategia individual, de manera que el porvenir de los
seguros está asegurado (valga la redundancia) a través de la multiplicación de
riesgos. Su proliferación abre un mercado casi infinito al comercio de los seguros.
En la provisión privada el seguro es una mercancía de carácter financiero.
La función del Sistema Financiero es la de dispersar el riesgo, y sobre este es-
quema dicho sistema crea la Seguridad Social de carácter privado. Se trata de
un esquema diferente al del modelo bismarkiano, en el cual el aseguramiento
se basaba en la solidaridad y era público, nacional, colectivo y obligatorio. Para
efectos de promover el traslado los servicios sociales a la provisión privada vía
mercado resulta crítico introducir el concepto de riesgo como una necesidad,
porque este concepto permite introducir una mercancía para dicha necesidad
que se llama seguro y el aseguramiento es provisto por intermediarios financieros
privados. Este esquema funciona especialmente en la salud y en las pensiones,
que son los componentes principales de la Seguridad Social.
Sobre los paradigmas que se acaban de mencionar es que se ha venido
reformando el Sistema de Protección Social colombiano, lo cual se presenta en

23
César Giraldo
capítulo 4. Por una parte se ha venido impulsando un proceso de privatización
de los mecanismos de seguridad social (salud y pensiones, principalmente); por
otra parte existe una proliferación de programas asistenciales definidos sobre
poblaciones pobres o vulnerables. El Sistema de Protección Social colombiano
tiene dos componentes principales. El primero, se refiere al aseguramiento, y
está conformado por una combinación de instituciones gubernamentales (en
descenso) con instituciones privadas (en aumento) en salud, pensiones y riesgos
profesionales. Este componente va dirigido principalmente hacia los trabajado-
res formales y las clases altas. El segundo, los programas asistenciales, que se
caracterizan por estar definidos sobre ayudas focalizadas dirigidas a poblaciones
específicas, determinadas por problemáticas precisas y ubicación geográfica.
Para dar una idea del alcance de los sistemas de protección social es preciso
darunaindicacióngeneraldesucobertura.Paraelcomponentedeseguridadsocial
(aseguramiento en salud y pensiones) la cobertura sobre la población económica-
mente activa fue del 23.6% en pensiones (2003), y del 27.2% en salud (régimen
contributivo, basado en cotizaciones). En el caso de la salud, si se incorpora el
componente asistencialista (régimen subsidiado) la cobertura sobre la población
total asciende al 62%. Los otros programas asistenciales son una sumatoria de
programas puntuales de coberturas reducidas. Los dos más importantes, aparte
del régimen subsidiado en salud, son: (1) Los programas del Instituto Colombiano
de Bienestar Infantil (ICBF), en donde se destaca el programa de «Hogares Co-
munitarios», que provee cuidado y alimentación de niños de 0 a 7 para que sus
padres puedan ir al trabajo, dicho programa llegó a 957 mil niños en el 2004, que
corresponde a una cobertura del 12.5% de la población objetivo; (2) el programa
Familias en Acción (transferencias en dinero condicionada a nutrición y educación
de los niños), que empezó a operar en el 2002 y llegó a 814 mil niños (de 0 a 17
años) en el 2004, lo que significa una cobertura del 4.8% de la población objetivo.
De acuerdo con las cifras acabadas de presentar la cobertura del sistema de pro-
tección es baja, con excepción de salud, aunque en este último caso un 38% de la
población queda por fuera de la atención en salud.
En el caso de la salud, los reformadores prometieron que alcanzarían en
el 2001 la cobertura universal combinando el aseguramiento (régimen contri-
butivo) con la asistencia pública (régimen subsidiado), pero esta promesa está
lejos de realizarse. Lo que ha pasado es que el sistema ha sido prisionero de la
lógica financiera, en el sentido que los aseguradores de la salud, que son los
intermediarios financieros del sistema, en su afán de aumentar su ganancia
retienen los pagos al sistema lo que se ha traducido en una quiebra del sistema
hospitalario y en un deterioro de la calidad y el acceso al servicio. En cuanto a
las pensiones, con la reforma la cobertura ha disminuido y el costo fiscal ha au-
mentado, resultados que son contrarios a los prometidos. Finalmente respecto
a la asistencia pública, lo que se constata es que esta se reduce a una sumatoria
de programas puntuales para poblaciones problemas, lo que la convierte en un
sistema fraccionado y desarticulado.

24
La identificación de los pobres o vulnerables objeto de la asistencia pública
ha generado muchos problemas: fallas graves en la identificación de los pobres,
penetración de las prácticas clientelistas en la selección de los pobres, y la apa-
rición de una «población sándwich» (que puede alcanzar el 38% de la población
total) que no tiene posibilidad de acceso a la Protección Social porque no es
asalariada para acceder a los programas de seguridad social ni es clasificable
como pobre para acceder a los programas de asistencia pública.
Finalmente, en las conclusiones del trabajo, se señala que reformas de la
política social llevan a la constitución de una ciudadanía patrimonial, en el sentido
que los derechos sociales de las personas dependen del patrimonio que hayan
acumulado. Esto se expresa, para el caso de la Seguridad Social, en el hecho
que las pensiones y la salud valen de acuerdo al ahorro que cada persona haya
realizado a lo largo de su vida y al valor del seguro que haya comprado. El talón
de Aquiles de la sociedad patrimonial consiste en que depende de la posibilidad
que los asalariados puedan construir su patrimonio a través del ahorro financiero
mediante cotizaciones en las instituciones financieras de seguridad social, pero al
mismo tiempo esa sociedad promueve el desalaramiento para poder extraer más
ganancia financiera, de manera que cada vez son menos quienes pueden cotizar.
El trabajo no desaparece porque desaparezca la relación salarial. La relación
salarial ha sido substituida por relaciones de carácter comercial o por el trabajo
por cuenta propia. Sin embargo ello más que la desaparición del trabajo lo que
significa es un retroceso en los derechos sociales y en las garantías ligadas al tra-
bajo. Las formas de trabajo son cada vez más individualizadas, y la competencia
en el mercado de trabajo, hace que del imaginario social desaparezca la noción
de clase social. La ausencia de clases sociales en el discurso es lo que permite que
las políticas públicas se concentren en programas focalizados en aquellos que
tienen necesidades, y cada vez menos en la repartición de beneficios y esfuerzos
entre los diferentes grupos sociales. Se hace necesario reivindicar la condición
de trabajador, o para decirlo de una forma más convencional, la de conciencia
de clase. El hecho que no se sea un trabajador asalariado no quiere decir que no
se sea un trabajador. Se trata de despertar la defensa de los derechos ligados al
trabajo, y no caer en el miserabilismo de la política social, que es lo que repre-
sentan las políticas focalizadas de lucha contra la pobreza.

25
Prefacio
Pierre Salama*
El libro de César Giraldo se refiere a la protección social desde un punto de
vista teórico y empírico a la vez. No se limita a una descripción de los sistemas
de protección social en América Latina, sino que trata de comprenderlos en un
contexto particular y en cierta medida nuevo: la dominación de la finanza sobre
las actividades económicas y más aún sobre el Estado. La particularidad de las
finanzas en América Latina es que están concentradas en títulos de deuda pública1
.
A diferencia de lo que se observa en las economías emergentes asiáticas, el crédito
destinado a las empresas y a los hogares es más bajo, los bancos financian poco la
inversión productiva y orientan sus recursos, principalmente, hacia las necesida-
des de financiamiento de Estados fuertemente endeudados2
. En este contexto las
reformasdelossistemasdepensionestendríanporobjetivo,ademásdeampliarlos
mercados financieros, volverlos más competitivos en su relación con las empresas,
y financiar, a partir de las ganancias esperadas, las pensiones. Mi propósito es dis-
cutir los límites del sistema de capitalización individual y sus ventajas/desventajas
frente al sistema de reparto, señalando sin embargo que este último, que se basa
fundamentalmente sobre la solidaridad, beneficia en realidad a una fracción muy
reducida de la población.Esto ha sidoseñaladopornumerososautores y retomado
de manera excelente por César Giraldo al analizar las relaciones orgánicas exis-
tentes entre las reformas de la protección social y el proceso de financiarización,
lo cual hace original el análisis que realiza sobre los diferentes sistemas de salud y
pensiones. La argumentación está bien desarrollada, los conocimientos del autor
*
Profesor Titular de economía, Universidad París XIII. Última obra publicada: Le défi des
inégalités, une comparaison économique Amérique latine/Asie. La Découverte (2006).
1
La profundidad del sistema financiero latinoamericano (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
Colombia , Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Perú, Uruguay, Venezuela) es del 133% del PIB. En Estados Unidos es del 405% y en
las economías emergentes asiáticas (Corea del Sur, Filipinas, Indonesia, Malasia, Tai-
landia) del 208%. Lo que hace particular los mercados financieros latinoamericanos es
su composición: los títulos de deuda pública representan el 42% del PIB (la tercera parte
del conjunto de productos financieros), las acciones el 46%, los títulos de deuda privada
el 13%, y el resto representa los depósitos bancarios. En las economías emergentes asiá-
ticas los títulos de la deuda pública representan el 30% del PIB (15% del conjunto), las
acciones el 78%, los títulos de deuda privada el 46%, y los depósitos bancarios el 75%.
Fuente: The McKinsey Quartely (julio 2007) Desarrollo del potencial de los sistemas
financieros de América Latina.
2
En Argentina, Brasil y México más de la mitad del conjunto de los préstamos bancarios
fue destinada al sector público entre el 2001 y el 2003 (10% en China, Malasia y Tailandia,
1.5% en Chile, pero 26% en Colombia). Fuente: ibib.

26
son consistentes. Por tanto no retomaré aquí su argumentación, más bien me
limitaré en este prefacio a agregar a su argumentación algunas consideraciones
teóricas complementarias, las cuales podrán parecer que se alejan de su propósito,
sin embargo, son, en mi opinión, necesarias para comprender la importancia del
desarrollo y conclusiones del trabajo que aquí se presenta.
I. Una perspectiva a partir de conceptos «olvidados»
- El quid de la intervención del Estado
Hace una treintena de años la característica principal de la intervención
del Estado en América Latina era, de una parte, su presencia masiva y directa
en la economía, y por otra su débil participación en la gestión de la fuerza de
trabajo. Hoy día es exactamente lo contrario: el Estado casi no interviene sobre
lo económico, al menos directamente, y por el contrario los gastos sociales (en
un sentido amplio, a saber: salud, educación, pensiones, programas especiales
como la «bolsa familia» -Brasil-, o «familias en acción» - Colombia-») crecen
sensiblemente tanto en el PIB como en el Presupuesto, como es el caso de Brasil.
A nivel político, la democracia (en sustitución de las dictaduras pasadas) predo-
mina en la mayoría de los países, aunque sus formas son más o menos alejadas
de los estándares existentes en los países desarrollados.
Recordemos: antes las inversiones públicas eran muy importantes, princi-
palmente orientadas hacia los sectores pesados o semipesados, pero al mismo
tiempo los sistemas de pensiones, salud y desempleo eran muy poco socializados,
a la inversa de lo que se observaba en la misma época en los países desarrollados.
Por tanto el rol del Estado en la formación del salariado era importante, y conti-
núa siéndolo: participa activamente en la difusión de las relaciones mercantiles
y/o capitalistas, frecuentemente con la ayuda de la violencia.
En los países en vías de desarrollo, la intervención del Estado en el sector
productivo, en la infraestructura y en el sector energético era «explicada» por
la casi ausencia de una burguesía industrial, por la dificultad de encontrar los
recursos necesarios por la falta de un sistema financiero privado desarrollado, y
por un gap tecnológico creciente3
. La intervención directa o indirecta del Estado
3
Cuando la clase empresarial no existe de manera significativa, para comprender su
aparición es necesario el estudio de las alianzas de clases. La dinámica propia de esas
alianzas permite, sin que necesariamente sea indispensable, el surgimiento de la clase
empresarial. Así se ha podido ver en América Latina en los principales países después
de la gran crisis de los años treinta. De manera frecuente el Estado participó en el surgi-
miento de esta clase social, y de forma paralela, creó las reglas que permitieron que los
mercados comenzaran a funcionar.

27
César Giraldo
se justificaba por la existencia de economías externas de escala no percibidas
por los empresarios, quienes eran incapaces de interiorizarlas en sus cálculos de
costos. Su miopía no los incitaba a invertir suficientemente y frenaba por tanto
las posibilidades de salir de la trampa del subdesarrollo. La intervención del
Estado, al reducir las incertidumbres de los inversores, les revelaba ganancias
posibles y los incitaba a invertir más. La discusión era entonces, una vez admi-
tida dicha inversión, si esta se apoyaba sobre un «big push» (ayuda masiva), o
en un desarrollo equilibrado (o no equibrado) que maximizase los efectos de
encadenamiento.
Estas aproximaciones, por las razones arriba mencionadas, pecan de un
defecto: son insuficientes. Para hacerlo,no es necesario que el Estado intervenga4
.
En numerosos países esta intervención no tuvo lugar y ni el tejido industrial se
densificó ni la formación social se diversificó significativamente. Falta entones
un eslabón esencial en el análisis: más allá de las causas aparentes, las cuales
en si no son falsas, surge la pregunta, ¿cuáles son los fundamentos de tales
transformaciones? No se trata de la sola voluntad política de tal o cual hombre
de Estado, si bien esto no deja de tener un efecto. Hay un aspecto estructural.
La explicación no se puede contentar con descripciones, aún si ellas tienen un
barniz teórico. Es necesario entonces, después de una veintena de años, invocar
conceptos para explicar las transformaciones del rol del Estado en las economías
latinoamericanas.
- El aporte de un enfoque «derivacionista» desde el Centro:
En una investigación llevada a cabo con G. Mathias (1983)5
, buscábamos
comprender la paradoja de un Estado que parecía representar una clase que era
muy débil, incluso casi ausente, pero que la producía a través de los aparatos del
Estado y de las empresas públicas.
Para comprender las particularidades del Estado en América Latina, pa-
rece importante referirse a un análisis del Estado en los países desarrollados
afín de ilustrar las similitudes y las diferencias. Dos niveles de abstracción,
4
El «sólo hay que ...» no es en efecto una razón suficiente para conducir al Estado a hacer
lo que no puede, o no quiere hacer una joven burguesía naciente, la cual prefirie con
frecuencia el comercio a la industria, la renta a la inversión. Es necesario que haya una
conjunción de factores que conduzcan a alianzas de clases, las cuales ponen en marcha
políticas por la defensa de sus intereses, que pueden producir los efectos no deseados al
origen, como el de la consolidación de una clase empresarial. Este ha sido el caso durante
la gran crisis de los años treinta en algunos países de América Latina cuando la primera
fase de sustitución de importaciones fue adoptada, sin proponérselo, con el objetivo de
defender el poder de compra de los exportadores.
5
G. Mathias y P. Salama: L»Etat surdéveloppé. Éditions Maspéro (1983). Aparecida en
espagnol en edición ERA (México).

28
entonces, son necesarios para analizar al Estado y al gobierno. El primero, el
más elevado, se sitúa al nivel de las categorías definidas por Marx: Mercancía-
Valor-Dinero-Capital-Estado. Cada una de esas catogorías se deduce de la otra,
o más exactamente se «deriva». Cada una es comprendida con la ayuda de la
precedente, pero no puede existir sin que la siguiente esté definida. Se trata de
una deducción lógica y no histórica. El aporte de este enfoque (llamado en la
literatura como escuela «derivacionista»6
) es hacer seguir la categoría Capital
por la de Estado. Esta visión del Estado como «una abstracción real» deduce al
Estado y su naturaleza de clase de la categoría Capital. Según este enfoque, el
desarrollo de la acumulación del capital no puede entonces comprenderse si no
se incluye al Estado dentro del razonamiento. El capital y el Estado están ligados
de manera orgánica. La expansión de las relaciones de producción capitalista
se realiza directa e indirectamente gracias al Estado. El mercado no preexiste
al Estado, su intervención no se limita a suplir algunas fallas de mercado. De la
misma forma el Estado capitalista no preexiste al mercado.
El fundamento material de la legitimidad se sitúa a este nivel de abstracción.
El segundo nivel, menos elevado, es el de Régimen político y su representación
en un gobierno. La forma de existencia del Estado es el Régimen político que lo
beneficia de una legitimidad dependiendo de una serie de factores (coyuntura,
organización, formas de elección...).
- El aporte de otro enfoque «derivacionista» desde la Periferia:
No se puede tomar totalmente este enfoque para el caso de los países
subdesarrollados: la hipótesis de partida es la generalización de la mercancía.
Ahora bien, la característica principal del «subdesarrollo» consiste precisamente
en la rapidez, la brutalidad, con la cual se efectuó la expansión de las relaciones
mercantiles en las economías llamadas de la Periferia. La naturaleza de clase
del Estado y sus formas de dominación no puede entonces ser deducida de la
sucesión de categorías antes referidas. Es necesario introducir la Historia en
razón de su concreción porque el modo de aparición particular del capital y del
salariado, sus condiciones de extensión específicas, hacen menos pertinente y
6
Este enfoque es distinto del seguido por las corrientes weberianas para las cuales el Estado
es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales sobre un territorio determinado.
Esas instituciones tienen como recurso último el control de los medios coerción para
ejecutar sus decisiones, dado que se considera que el Estado tiene el monopolio de la
violencia legal. Muchos autores, de los cuales O»Donnel, consideran sin embargo que en
los países llamados subdesarrollados, el Estado no tiene el monopolio de tal violencia.
Esta particularidad significa igualmente que la violencia del Estado pierde su legitimidad
para ciertos estratos de la población, notablemente y sobre todo para aquellos que son
excluidos y que no se reconocen dentro del discurso universalista del Estado.

29
César Giraldo
justificada la hipótesis de la generalización de la mercancía, la cual está en la
base de la sucesión de categorías mencionadas antes.
No son tanto los modos de producción que preceden, que «paren» el capital
en el dolor, sino la dominación y la inserción de estos países en una economía
mundial sometida por las economías de los países del Centro. Desde el siglo XIX,
los poderes instaurados por los Estados del Centro buscaron insertar tales países
en una división internacional del trabajo compuesta según sus propios intereses, y
fueron a la vez los canales de difusión de las relaciones mercantiles y capitalistas,
con formas de sumisión del trabajo al capital muy particulares, compuestas por
una combinación de formas modernas y locales (formas diversas de esclavitud,
aparcería, servidumbre, de trabajo asalariado denominado libre), y de lugares
donde se constituyeron las proto–burguesías. Estas formas, combinando dife-
rentes sumisiones del trabajo al capital, explican en gran medida la permanencia
de niveles muy altos de los llamados empleos informales. Más que en los países
del Centro, el Estado será una «muleta» a una joven proto–burguesía, nacida con
frecuencia en su seno, en los aparatos del Estado, gracias a las confusiones entre
intereses privados y públicos (Estado patrimonialista). Se necesitan condiciones
particulares para que esta proto–burguesía se convierta en una burguesía que
haga inversión y sea menos una clase parasitaria (rentista en el sentido en que su
principal actividad sería insertarse sobre los circuitos de renta controlados por el
Estado y gastar los recursos así obtenidos como un ingreso y no como capital).
Es esta relación de dominación entre el Centro y la Periferia y el análisis
de las relaciones de clase subyacente lo que permite comprender que durante
las fases de crisis de larga duración en el Centro, si se cumplen ciertas condi-
ciones, nuevas relaciones pueden producirse en ciertos países de la Periferia.
Las alteraciones entre el Centro y la Periferia, vía sus consecuencias en las rela-
ciones entre las clases y grupos sociales en las economías dominadas, permiten
comprender el rol específico jugado por el Estado durante las fases sustitutivas
de importaciones desde los años treinta hasta la crisis de la deuda de los años
ochenta: importante en lo económico, débil en lo social.
Así, en lugar de «deducir» la naturaleza de clase del Estado en América Lati-
na de la categoría «capital», vamos a hacerlo de la inserción de sus economías en
la «economía mundial constituida» y por tanto de la articulación de los Estados
Nación, tal como ha emergido al final del siglo XIX. Es de esta manera que se
puede a la vez tomar en cuenta las clases sociales en las economías desarrolladas y
en la Periferia, analizar las relaciones de dominación existentes y sus evoluciones,
sin caer en el funcionalismo y en la instrumentalización de una clase por otra, y
así tener en cuenta sus autonomías relativas. Es de esta manera que se puede
explicar la paradoja de un Estado, que por su intervención, parece sustituir una
clase social que se encuentra en el limbo y que, de hecho, la produce. Sin recurrir
a la conceptualización de capitalismo de Estado, un poco en boga en la época,
podemos comprender que el Estado puede engendrar la clase que él se supone
representar. Y podemos finalmente mostrar entonces los límites de la intervención

30
del Estado, más allá de la de la oposición virtual entre su función de acumulación
y de legitimación tal como había sido desarrollado por James O»Connor (1973).
El crecimiento de la burocracia del Estado, de un lado, y la existencia de
regímenes militares de legitimidad restringida o militar, del otro, producen dé-
ficits de racionalidad y de legitimidad, dos conceptos caros para Habermas7
. El
término «déficit» de racionalidad debe sin embargo ser precisado. La racionalidad
se mide bajo el rasero de la capacidad del Estado para producir crecimiento y
cohesión social, más precisamente esa capacidad reside en su forma de existen-
cia: el régimen político y los aparatos del Estado. Esta característica se traduce
como la capacidad/incapacidad de los gobiernos para intervenir de manera
eficaz sobre el tejido industrial y sobre los conflictos existentes. La racionalidad
buscada por el Estado no es la misma en las economías exportadoras, de aquellas
en las que el régimen de crecimiento es de sustitución de importaciones, y de
las caracterizadas por una influencia creciente de la finanza sobre lo productivo.
En el primer caso, las relaciones del Estado con los rentistas ligados al cre-
cimiento de las exportaciones de materias primas, son más o menos racionales
según la capacidad del Estado para impulsar la correspondiente división inter-
nacional del trabajo. En el segundo caso, el Estado sustituye al capital faltante y
deviene directamente como empresario en los sectores pesados y semipesados y
su racionalidad se mide de acuerdo con el nivel de crecimiento. En el tercer caso,
la racionalidad del Estado se mide por su capacidad de permitir un crecimiento
de la finanza y a la vez limitar los efectos negativos que generalmente la dinámica
de la financiarización tiene sobre el comportamiento de los inversores. Estos
efectos negativos se caracterizan por el crecimiento de nuevos comportamientos
rentistas ligados a las ganancias de la finanza en detrimento de la inversión, por
las relaciones privilegiadas de las entidades financieras para financiar deuda
interna del Estado, y finalmente por la voracidad del sector financiero que chupa
una parte creciente de las ganancias del sector productivo dejando poco mar-
gen para el aumento de la tasa de inversión, conduciendo a buscar el aumento
de la productividad a través de reorganizaciones del trabajo (más flexibilidad,
precarización) antes que por la introducción de equipos nuevos, impidiendo de
esta forma que los salarios evolucionen al ritmo de la productividad del trabajo.
El déficit de racionalidad es, entonces, relativo a través del tiempo y según
los regímenes de crecimiento. Desde los años cincuenta, la fuerte intervención
del Estado en lo económico permitió que bloques enteros de la industria nacional
surgieran y se desarrollaran. Esta intervención dio lugar a un despilfarro impor-
tante de recursos provocado por el clientelismo y la corrupción8
. Contrario a lo
7
Habermas (1978). Raison et légitimité. Ediciones Payot, París.
8
Si bien es cierto que con frecuencia los Estados son predadores, en beneficio de intereses
particulares, y que la corrupción pasa por la capacidad de desarrollar reglamentaciones,
con frecuencia contradictorias, las conclusiones obtenidas no se deben dar en un sentido
único. Salvo en los Estados totalmente predadores y en descomposición total, es falso con-
siderar que la reglamentación sólo tenía un objetivo: crear rentas y permitir el desarrollo

31
César Giraldo
que afirma la corriente liberal, este despilfarro no ha sido el rasgo dominante
del régimen de crecimiento de sustitución de importaciones. No obstante estos
«despilfarros», esta intervención masiva del Estado en la economía, ha impul-
sado en muchos países, durante una fase más o menos prolongada, un fuerte
crecimiento.
- El quid del déficit de legitimidad
El déficit de legitimidad fue considerable: la ascensión del Estado en lo eco-
nómico se realiza a partir de estructuras de legitimación que mezclan formas de
dominación antiguas, donde la autoridad se acopla al autoritarismo y lo universal
sirve para favorecer la exclusión. El apoyo popular recibido por tal o cual gobierno
no reposa necesariamente sobre imágenes de designación y revocatoria de tipo
democráticas clásicas, respondiendo a los «cánones» occidentales. Pero en los
casos donde las reglas de juego democrático parecen aplicarse –como sucede
actualmente en la mayor parte de las economías semindustrializadas de Amé-
rica Latina– las relaciones de los individuos con el Estado son diferentes según
al estrato al que pertenezcan, en la medida en que la sociedad es segmentada
económicamente. Las desigualdades sociales son importantes hasta el punto que
puedan ser caracterizadas por su apartheid social.
Entender la manera como los diferentes estratos de la población, casi ais-
lados los unos de los otros, ven al Estado, no es sencillo y remite a la particula-
ridad de regímenes políticos profundamente marcados por la historia cultural y
social, lo cual comprende los particulares procesos históricos de cada uno de los
países. Las demandas específicas al Estado, según la pertenencia a equis capa
de la población, se traduce en formas de apoyo particular a regímenes políticos.
Estas formas pueden consolidar procesos de democratización, pero también
pueden también dirigir apoyos locales a poderes de hecho, que sustituyen al
Estado central, cuando este último no está en capacidad de asegurar el mínimo
exigido. El Estado es, entonces, poroso porque no controla la totalidad de su
de la corrupción, se trata de una exageración y además de una afirmación incoherente. La
reglamentación es necesaria para el funcionamiento de los mercados porque ella crea las
reglas de juego sin las cuales los mercados no podrían funcionar. Se puede de igual manera
añadir que cuando tales reglas de juego tienden a volverse vagas, especialmente cuando
el Estado se retira de lo económico con privatizaciones masivas, la corrupción conoce un
auge fulgurante, como se ha podido observar en Argentina durante los años noventa, en
México al final de los años ochentas, y finalmente en Brasil en los años noventa. Pero igual
en el caso donde la reglamentación es contradictoria, en el que el derecho decretado no
puede tener aplicación universal, es erróneo ver en la corrupción su sólo aspecto predador.
La comparación de diferentes casos de corrupción en diferentes países es interesante. Ella
permite comprender sus aspectos paradoxales. La corrupción no es solamente predadora,
ella puede también ser eficaz desde el punto de vista del crecimiento porque permite superar
las reglamentaciones contradicciones que lo frenan.

32
territorio y cuando esta situación se mantiene se pueden desarrollar guerrillas,
como es el caso de Colombia. Las organizaciones criminales –de forma notable
ligadas al narcotráfico, actividad particularmente lucrativa–, en busca de una
cierta legitimidad que le permita que sus negocios sean permanentes, ocupan
las funciones destinadas al Estado y «aplican su justicia» a través del ejercicio
de su violencia, en detrimento de la democracia.
Sin pretender entrar de nuevo en el debate: democracia formal (la de las ur-
nas) y democracia real (la de las relaciones de producción), anotamos con Caputo
C. (2004)9
el divorcio marcado entre el progreso de la democracia, de una parte,
y la ampliación de las desigualdades por el otro. Muchos autores insisten sobre el
divorcio entre la ciudadanía política y la ciudadanía social. O»Donnel (2004)10
por
ejemplo desarrolla la idea según la cual en los países en vía de desarrollo, y más
particularmente en América Latina, el Estado no es «universal». Según este
autor, tres aspectos podrían caracterizar al Estado: eficiencia de su burocracia,
efectividad de su sistema legal, y credibilidad entendida como la realización del
bien común de la Nación. El Estado puede ser eficiente, y lo es a veces durante
períodos de dictadura, pero por regla general, estas tres características se cum-
plen mal. La aplicación del derecho es de orden virtual y discrecional y, en este
sentido el sistema legal es poco aplicado, dudoso, favoreciendo otras formas de
ilegalidad. El trabajo informal es, por ejemplo, contrario al derecho y existe de
forma masiva. Esta presencia masiva, negada por el derecho pero aceptada en
los hechos, manifiesta la posibilidad de decisiones discrecionales sobre ciertas
categorías de trabajadores informales como es el caso de los ambulantes. El de-
recho se aplica según la buena voluntad y se vuelve una puerta abierta para una
corrupción local. Pagar o ser víctima del derecho, tal es la espada de Democles
suspendida sobre las cabezas de numerosos individuos para quienes el derecho
no tiene la universalidad que debería tener.
En el mismo sentido Caputo (2005)11
subraya que el índice de democracia,
medido de cero a uno, ha mejorado fuertemente en América Latina en los últimos
veinticinco años. Tomando los cálculos efectuados por el PNUD, Caputo recuerda
que en la época de las dictaduras estuvo próximo a cero (0,28) y se ha elevado de
manera notable para llegar a 0,93. Durante la misma época, el ingreso medio per
cápita ha aumentado solamente 300 dólares. La pobreza y la indigencia perma-
necen entonces en niveles extremadamente altos, lo mismo que la desigualdad. La
ciudadanía social está lejos de haber progresado al ritmo de la ciudadanía política.
El indicador de Morle, construido para medir la evolución de las reformas orienta-
das al libre mercado (liberación comercial y financiera –nacional e internacional–,
reformafiscalydesreglamentacióndelEstado),indicaunaprogresiónrápida(0,52
9
Caputo D. (sous le direction de, 2004). La democracia en América Latina. PNUD.
10
En Caputo (op.cit.): O»Donnel G. Acerca de Estado en América Latina contemporánea:
diez tesis para discusión. www.undp.org. Washington D.C.
11
Una agenda para la sustentabilidad de la democracia en Foreign Affairs en español,
octubre-diciembre.

33
César Giraldo
en1977y0,82enel2000).Elindicadordirigidoamediralavezelderechoalavida,
la integridad física y las amenazas a las personas por razones políticas, construido
a partir de los datos provenientes de Amnistía Internacional y del Departamento
de Estado de los Estados Unidos, pasó de 3 a 2,6 sobre una escala de 1 a 5, donde
5 corresponde al estado de terror (para Europa el indicador es de 1,1). Se observa
un mejoramiento sensible para el indicador que mide la liberación económica, y
débil para la «supervivencia» de los individuos.
Vimos que las modalidades de difusión de las relaciones mercantiles y ca-
pitalistas en las economías semindustrializadas les confiere formas de existencia
de la cohesión social distintas de las que se encuentran en los llamados países
desarrollados. La parte «cultural» es más importante. Lo «cultural» no existe sin
embargo en estado puro, salvo en los imaginarios reconstruidos, más o menos
idealizados. Es lo que explica que la legitimidad sea también, y de forma impor-
tante, no mercantil y que se haya podido constatar en numerosos países formas
de dominación y de legitimidad de tipo «autoritario–paternalista», confiriendo a
quien domina relaciones personales de sujeción directa sobre quien es dominado.
De una manera general, la relación entre represión y legitimación es com-
pleja y la una no puede ser reducida a la inversa de la otra. Si la legitimidad es
fuerte, la coerción puede no ejercerse salvo si ella hace parte de mecanismos
legitimantes, pero es cierto que en este caso ella es un «arma de doble filo» y
puede provocar, cuando aparece, déficits de legitimación sin justificación según
los códigos de valor dominantes. En las economías emergentes la legitimidad no
se confunde con la democracia. Pero el aumento de la complejidad de su aparato
de producción y la densificación de su formación social da más legitimidad a la
aplicación de reglas de juego democrático. La legitimidad pasa cada vez más por
la democracia, pero no se confunde con ella. La herencia de valores culturales
(provenientes del pasado pero también transformados en dicho pasado por las
mutaciones económicas y por la influencia de ideas importadas) pesa de manera
diferente y diferenciada en tales países.
II. La reproducción de la fuerza de trabajo
en la actualidad
Esta doble característica del Estado (sobre lo económico y lo social) ha
cambiado profundamente como resultado, de una parte, de la crisis de la deuda
de los años ochenta que afectó a la mayoría de las economías latinoamericanas,
y de otra parte, por el proceso de globalización comercial y sobre todo financiera.
Los aparatos del Estado salieron casi destruidos de la «década perdida», sobre
todo en los países que conocieron durante más de una década la hiperinflación,
lo que se tradujo entonces en un déficit altísimo de racionalidad. El mercado
aparecía entonces como la solución a dicho déficit, a lo cual se sumaban las
fuertes presiones que se ejercían en las negociaciones de la deuda externa para

34
que se aplicaran los «mandamientos» del Consenso de Washington. Por tanto,
en lugar de analizar las relaciones orgánicas del mercado y el Estado, como lo
hace Polanyi, los economistas han comenzado a pensar al mercado como un
sustituto del Estado. Además, la globalización, las prácticas y la ideología que
la acompañan, van en el mismo sentido.
- Una intervención del Estado reducida
De manera general, la intervención del Estado depende de muchas varia-
bles nacionales e internacionales. Concretamente, a partir de los años noventa,
a nivel nacional, los aparatos industrial y financiero de estos países dejaron de
tener la correspondencia que les caracterizó decenios atrás. El tejido industrial
y los mercados financieros se complejizaron, aunque, en general, estos últimos
permanecen estrechos. Los argumentos desarrollados en el pasado para justificar
la intervención del Estado, nacidos de una clase empresarial sin suficiencia en
número y poder, dejaron de ser pertinentes. Por otra parte, con el crecimiento
de las capas medias de la población, las demandas en el mercado conocieron
un proceso de diferenciación creciente. En efecto, se señala que a partir de un
determinado nivel de poder de compra, alcanzado por las clases medias en estos
países, la demanda cambia y los productos diferenciados tienden a predominar
sobre los productos estandarizados. Las relaciones entre la demanda y la oferta
se articulan más en la afinidad que en la cantidad lo que hace más difícil para el
Estado programar la evolución de las demandas y por tanto de las ofertas. Salvo
en algunos grandes sectores, la intervención del Estado se hace más eficiente
cuando es indirecta. Una política industrial, utilizando diferentes herramientas
de la política económica, puede favorecer la creación de nichos, estimular una
integración más completa en cantidad de segmentos canalizando las líneas de
producción que se deslocalizan en los países del Centro. Sin embargo, esto no
puede ser más sistemático como lo ha podido ser en el pasado. Se debe tener por
objetivo no limitar la especialización sobre los productos manufacturados poco
sofisticados, y abrir las posibilidades de modificar la especialización internacional
hacia la producción de bienes con potencial más elevados.
Las restricciones internacionales dejaron de ser las de ayer. Es difícil con-
travenir la división internacional decidida por las economías desarrolladas de
la época. Para abrir «espacios de libertad», de manera que permitan la indus-
trialización de ciertas economías de la Periferia, deben ser afectados por crisis
y guerras la intensidad de los lazos de dominación. Hoy los hechos no son los
mismos que antes, las relaciones «norte – sur» ya no se adecuan al anterior tipo
de relación. Las firmas multinacionales encuentran en la Periferia la ocasión para
valorizar su capital no sólo con el aumento de las importaciones de las economías
del Centro, sino también con el aumento del tamaño de los mercados internos.
La intervención del Estado se hace en un contexto más globalizado que antes.
Se caracteriza no solamente por una apertura comercial creciente, sino también y

35
César Giraldo
sobre todo por un peso mayor de la finanza internacional. La globalización finan-
ciera precipita –en el sentido químico del término– un movimiento que estaba ya
presente, y con ello comportamientos rentistas de nuevo tipo, que no solamente
acentúan una polarización de los ingresos en beneficio del dos por ciento de la
población que se enriquece (absoluta y relativamente), sino que también frena la
inversión. La dominación de la finanza sobre lo productivo se expresa, en efecto,
por la parte creciente de las rentas financieras en las ganancias de las empresas
no financieras (servicio de la deuda pagados a los prestamistas que financian en
especial el capital circulante, pago de dividendos, y otros) en detrimento de las
ganancias que servirían al autofinanciamiento. La tasa de inversión se mantiene
débil no porque la valorización del capital industrial sea débil, sino porque no al-
canzaloqueproducenlasinversionesenportafolioy,sobretodo,porque«elapetito
de la finanza» se satisface en detrimento de las posibilidades de financiamiento.
Más precisamente y a riesgo de repetir, en el valor agregado de las empresas
no financieras la parte de las ganancias brutas crece, pero en su seno la parte de
las ganancias pagadas al sector financiero crece más rápidamente que la que se
dedica a la inversión productiva. Dicho de otra forma, aumenta la parte de las
ganancias globales de las empresas no financieras dentro de su valor agregado,
pero declinan las ganancias netas de los rendimientos pagados al sector finan-
ciero. Esta última es la que permite el autofinanciamiento. La variable de ajuste
es el salario: el aumento de la productividad no beneficia a los trabajadores, o
lo hace marginalmente; el aumento alimenta esencialmente la «voracidad» de
la finanza.
La restricción para las empresas no financieras resulta ser la cuadratura del
círculo: ellas deben deshacerse de forma creciente de los beneficios para alimen-
tar el cada vez más insaciable «apetito» de la finanza. Esto explica su reticencia
a beneficiar a sus asalariados del aumento de la productividad, de manera que
la brecha entre los aumentos de productividad y los salarios se acentúa consi-
derablemente. Sin embargo el aumento de la productividad tiene sus límites
porque la tasa de inversión crece poco y la parte destinada a la investigación y
el desarrollo es cada vez más reducida12
. Los límites son en parte superados por
la importación de equipo up tu date (actualizado) y por las modificaciones en
la organización del trabajo, pero tales límites se mantienen en lo fundamental y
minan las posibilidades a mediano término de mantener una dinámica de creci-
miento elevado. En el conjunto de la economía, más allá del sector industrial, la
distribución del valor agregado total evoluciona en favor de la renta financiera y
en detrimento de las ganancias netas de las empresas y de los asalariados. Esta es
12
En conjunto los gastos en investigación y desarrollo, investigación pública incluída, en estos
países se sitúan entre el 0,4 y 0,6% del PIB, contra más del 3% en Corea del Sur. Ciertamente
no se debe limitar el análisis a cifras tan globales, es necesario igualmente temar en cuenta
el «catching up» (avance) parcial que ha sido posible a la vez por las importaciones de
máquinas nuevas y por el aumento de la inversión extranjera directa. Incluso considerando
este aspecto, el esfuerzo es modesto comparado con los países asiáticos.

36
la evolución que caracteriza una economía rentista y explica fundamentalmente
la tendencia hacia el estancamiento económico.
La inversión es entonces débil, ampliamente insuficiente, tanto en el monto
global como en lo correspondiente a la compra de máquinas e infraestructuras.
El crecimiento, en total, no es elevado en un período de mediano o largo plazo,
y será débil en el futuro próximo si dicha inversión no aumenta de forma con-
siderable y si su estructura no se modifica. Desde hace algunos años aparecen
importantes válvulas de estrangulamiento al punto que la insuficiencia de
infraestructuras, especialmente energéticas y de transportes, constituye en la
actualidad un freno para una política de reactivación del crecimiento, en muchos
países latinoamericanos. El déficit de racionalidad del Estado se tiende a acen-
tuar: las relaciones privilegiadas entre el Estado y la finanza en un contexto de
globalización comercial y financiera tienden a hacer más difícil la reproducción
de sociedades en el seno de los Estados Nación y revelan así los límites de «todo
al mercado»; en este sentido se puede considerar que la mayoría de las economías
latinoamericanas están a la espera de la definición de una nueva intervención del
Estado que limite la voracidad de la finanza y que relance de manera indirecta
las inversiones pesadas y semipesadas, buscando nichos en el tejido industrial
afín de obtener una inserción en la economía mundial más progresiva que regre-
siva. Es cierto que la Historia no está escrita hacia adelante y numerosos países
pueden faltar a la cita que ella les ha puesto, pero los elementos de un cambio
de tal naturaleza existen y todo depende de la manera como serán resueltos los
déficits de legitimidad en el futuro.
- Las reformas de la protección social
En este contexto se inscriben las reformas a la protección social y se explica
la incapacidad de tales reformas para satisfacer los objetivos que ellas se fijan,
como bien lo muestra César Giraldo. Sin entrar en los detalles, ciertos sistemas de
protección social son fuertemente protectores pero poco redistributivos (solidari-
dad horizontal entre enfermos y sanos, entre activos e inactivos, etc.), otros más
redistributivos (solidaridad igualitaria), otros introducen, finalmente, una solida-
ridad vertical limitada (de los ricos hacia los pobres). Los sistemas de protección
social son una combinación de un conjunto de estas características, con una de
ellas predominante en cada caso. Las reformas de los últimos años han reducido
en general los elementos de la solidaridad vertical y horizontal. Aumenta el senti-
miento de que el Estado «social» se fragmenta y se hace insuficiente con relación a
lascrecientesnecesidades.Existencuatrorazonesqueexplicandichainsuficiencia:
demográficas (envejecimiento de la población y crecientes necesidades de salud),
económicas (desaleración económica), profunda desigualdad en la distribución de
los ingresos en gran parte por el empleo informal en el conjunto, y finalmente la
transformaciónprofunda del trabajo(aumentala precarización,cadavez aparecen

37
César Giraldo
formasdenoempleonoasimilablesaldesempleo).Elfinanciamientocadavezmás
difícil de la protección social, el rol asignado a los mercados como principio central
aunado a las restricciones a la competitividad que producen las cargas sociales, la
tentación de disminuir tales cargas y convertir al trabajador en un «empresario
de sí mismo» (haciendo más énfasis en el riesgo que en la solidaridad), tienden
a privilegiar las reformas buscando compensar una disminución de la asistencia
social por un aumento del aseguramiento privado, y favorecer los sistemas de ca-
pitalización para el manejo de las pensiones. Sin embargo, este movimiento está
lejos de ser lineal. Su fuerza viene del nuevo contexto de la financiarización y de
la disminución de las solidaridades. Su debilidad está, como lo hemos visto, en los
límites que encuentran actualmente los regímenes de crecimiento con dominancia
financiera, en el déficit de racionalidad que encuentran los Estados por el hecho
de su apoyo muy pronunciado a la finanza, en el déficit de legitimidad producido
por el mantenimiento de grandes desigualdades y la incapacidad del Estado para
reducir de manera significativa la pobreza y la exclusión. El precio que se pagó
fue el de renunciar a una protección social más consecuente con los hechos. Ante
la existencia de una solidaridad nacional insuficiente existe una alta probabilidad
de ver mañana el desarrollo de sistemas informales de solidaridad a manera de
protección social13
.
- Algunas consideraciones finales sobre la relación salarial di-
recta/salarial indirecta, para concluir este prefacio
Los empleos informales son remunerados por un salario directo o, en el
caso de los ambulantes, por ingresos obtenidos por sus ventas. A los ingresos
provenientes de los empleos informales se agrega, para los más pobres. una
asistencia más o menos importante y más o menos ligada a las prácticas cliente-
listas. Asistencia que puede ser monetaria, obligatoria o no, o en especie, como
por ejemplo el acceso a atenciones gratuitas en caso de enfermedad. Se puede
considerar que una nueva política de asistencia está a punto de instalarse en
América Latina, orientada a gestionar la pobreza haciéndola más soportable,
con la intención de obtener un beneficio electoral. Esto se aprecia con el desa-
rrollo del «Plan Jefas y Jefes de Hogar» en Argentina, «Bolsa Familia» en Brasil,
los diferentes planes sociales de México y el programa «Familias en Acción en
Colombia». Esta política «social» es, hasta ahora tímida: su peso en los gastos
públicos es muy pequeño cuando se compara con el servicio de la deuda interna,
el cual enriquece a los más ricos, como lo hemos visto.
En relación con los empleos formales, el ingreso del trabajo se compone de
un salario directo y de un salario indirecto. El salario directo financia, en parte,
13
Sobre este tema, en relación con países emergentes, ver G. Wood y Gohh (2006). A com-
parative Welfare Regime approach to global social policy. En World Developmente, vol.
34, Nº 10.

38
las prestaciones sociales, gracias a las contribuciones laborales obligatorias. El
salario indirecto es financiado por la contribución patronal que varía según los
sistemas de seguridad social y/o de tributación. Es este conjunto de contribu-
ciones el que da lugar a las prestaciones sociales (salud, pensiones, seguro de
desempleo). El salario indirecto expresa la socialización de la fuerza de trabajo
frente a los riesgos (salud, pérdida de empleo) y la solidaridad intergeneracional
(pensiones). En este último caso, es conveniente matizar: el sistema de capita-
lización individual puede ser obligatorio para trabajadores y patrones, pero no
expresa ni una socialización ni una solidaridad intergeneracional.
El conjunto de esas dos solidaridades (salario directo neto de cotizaciones
laborales y salario indirecto) representa el costo del trabajo. Es más útil mirar
este conjunto cuando se hacen comparaciones internacionales, que concentrarse
sobre lo que recibe el trabajador directamente. Pongamos un caso extremo. Si
se supone un salario indirecto nulo, entonces el financiamiento de las presta-
ciones sociales reposará solamente sobre el salario directo, y por tanto deberá
ser más elevado que en el caso donde existe un salario indirecto, para tener las
prestaciones equivalentes. Se tiene entonces una relación inversa entre los dos
salarios. Esta relación es alterada por el régimen dominante de seguridad social
y no significa un juego de suma cero15
. Esta relación es pertinente en los países
donde existe un conjunto de leyes sociales orientadas realmente a proteger (y no
sólo formalmente) a los miembros de la comunidad nacional tanto en pensiones
y salud, como de la pérdida del empleo. Esta relación no existe en países de la
Periferia como la China donde la protección es muy débil, lo que induce a los
hogares a ahorrar fuertemente, si tienen la posibilidad para hacerlo, el resto ni
siquiera podrá beneficiarse de las atenciones mínimas de salud. En las econo-
mías latinoamericanas esto es poco pertinente: la existencia de un fuerte sector
salarial informal es la prueba. Las leyes sociales tienen un aspecto universal que
sólo es formal.
Los regímenes políticos de ayer ofrecieron una combinación de autorita-
rismo, paternalismo y clientelismo. Los salarios de los trabajadores formales
aumentaban aproximadamente al ritmo de la productividad del trabajo, y si bien
las grandes desigualdades no habían tenido la tendencia a decrecer, el crecimiento
con una desigualdad constante permitía que el nivel de pobreza disminuyera.
Actualmente los regímenes políticos, más legitimados que ayer porque reposan
sobre elecciones, conservan numerosos aspectos de su autoritarismo y cliente-
lismo pasados, pero han perdido con más frecuencia su aspecto paternalista. Los
salarios de los empleados formales se desconectan de la evolución de la produc-
tividad y dado que son aumentados de forma insuficiente para permitir pagar
contribuciones sociales necesarias para alimentar las prestaciones, el salario
indirecto se vuelve débil, lo cual hace que el tema de la salud y las pensiones se
convierta en una cuestión central, que se plantea en sociedades cada vez más
urbanizadas y probablemente menos solidarias. Ello es más marcado para las
categorías más vulnerables de baja productividad, que son las que con frecuencia

39
César Giraldo
ocupan los empleos informales. Hay dos factores que van en dirección contraria
y que favorecen una socialización creciente: El primero, la democratización; el
segundo, el creciente faltante de racionalidad del Estado que provoca un creciente
déficit de legitimidad. Estos dos factores son aún insuficientes para contrarrestar
la incapacidad de los gobiernos para asegurar a los miembros de la comunidad
nacional, más allá de las leyes y los discursos, una protección universal. Esto
es lo que muestra de forma brillante César Giraldo en las páginas que siguen.

41
Capítulo 1.
El origen de la protección social
1 Introducción
En el presente capítulo se hace una presentación histórica del origen de
la protección social, con el objeto de identificar y contextualizar los diferentes
modelos generales de protección, que aquí hemos clasificado como: asistencial,
aseguramiento, universal y neasistencial. La protección social a cargo del Estado
surgió con el capitalismo, en la medida en que la mercantilización de la fuerza de
trabajo destruyó las redes de protección social que existían hasta ese entonces,
las cuales se basaban en la adherencia a un orden social, tales como la familia
extensa y la protección del ‘señor’. Sin embargo la evolución de la protección social
no es independiente de la evolución del Estado nacional, y señalaremos que esta
evolución contempla dos etapas. La primera la hemos llamado la «dimensión
política» la cual corresponde a la consolidación en un espacio geográfico de los
monopolios de la ley (como norma con su correspondiente brazo armado), la
moneda y la tributación. En ese entonces los mecanismos de protección social
en general se reducían a los programas de asistencia pública. Posteriormente
surge la dimensión productiva del Estado, que es cuando el Estado provee bienes
sociales y construye la infraestructura básica. Es en esta etapa que surge el modelo
de aseguramiento (bismarckiano) y posteriormente el universal (beveredgiano),
que es lo que da a origen a lo que se conoce como Estado de Bienestar.
Más adelante se presentan los modelos de protección social, y en el segmento
final del capítulo se abordan dos temas. En el primero se hacen unas conside-
raciones acerca de la crisis del Estado del Bienestar, y se señala que esa crisis
está relacionada con el fin del modelo fordista de acumulación y el deterioro de
la relación salarial. Estos elementos están ligados a los procesos de financiari-
zación, como se verá en el capítulo 2. En el segundo tema se discute acerca de la
validez del planteamiento acerca de la existencia de un Estado de Bienestar en
América Latina. Allí se afirmará que lo que ha existido en la región es un Estado
de Bienestar parcelado que llega a una minoría de la población, mientras que la
mayoría de la población ha dependido más de programas asistenciales fuerte-
mente ligados a prácticas clientelistas.
1.1 Primera parte: Estado y política social
El presente trabajo se refiere a la protección social, en particular a los
mecanismos de protección de la población respecto a las enfermedades, las in-

42
capacidades físicas y mentales, el envejecimiento, la atención materno-infantil,
el desempleo y la pobreza. La protección social está incluida dentro de la política
social, que es una categoría más amplia porque además de la protección, abarca
también educación, capacitación, recreación, cultura, deporte, vivienda, los ser-
vicios públicos domiciliarios, la atención de catástrofes, entre otros. Se puede
ensayar hacer una lista más extensa acerca de lo que comprende la política social
a riesgo de incluir más conceptos hasta el punto de no poder distinguir dicha
política respecto a otras1
. Antes de abordar el tema de la protección, es nece-
sario señalar qué entendemos por política social para delimitar el campo sobre
el cual vamos a trabajar. Por política social vamos a entender (1) la provisión
de bienes y servicios sociales indispensables para la reproducción de la fuerza
de trabajo y para el mantenimiento de la armonía social, y (2) la regulación de
las relaciones sociales (como por ejemplo los códigos laborales, el derecho de
familia, el pensum educativo). Los bienes sociales no son provistos de forma
plena por el mercado bajo condiciones de la libre competencia debido a que la
mayoría de las personas no los pueden adquirir en el mercado con sus ingresos
monetarios, y por esta razón el Estado debe intervenir en su provisión, bien sea
directamente o través de una regulación específica. Este estudio se centrará en
dicha provisión en lo que se refiere a la protección social. En cuanto a los bienes
sociales que son necesarios para mantener la armonía social, se hace referencia
a los gastos sociales que no conciernen al salario indirecto de los trabajadores,
sino a la función de legitimación del Estado, como por ejemplo las subvencio-
nes a los pobres, las cuales tienen un carácter más orientado a la pacificación
social2
. Estos bienes, que no están ligados al salario, tienen un peso mayor en
el caso de las economías con un bajo desarrollo de la relación salarial, como las
de América Latina. En dicha región incluso, se da el caso que la relación laboral
no implica la existencia de los bienes sociales que constituyen un salario indi-
recto, sino que estos son recibidos por mecanismos asistenciales desligados de
la condición laboral. Esto crea una diferencia en el análisis sobre el Estado del
Bienestar y la política social para el caso de América Latina, y en general para
los países no desarrollados.
1
Pese a que el concepto de política social es algo que cualquier persona cree entender, de-
limitarlo es más complejo de lo que parece. Por ejemplo existen perspectivas encontradas
respecto a si las obras de infraestructura corresponden o no a la política social: la cons-
trucción de caminos vecinales podría catalogarse dentro de la política social, si se tiene en
consideración que ello ayudaría a los campesinos a sus labores agrícolas y con ello mejorar
su condición social. Con la misma lógica podríamos decir que el bienestar de los ciudada-
nos aumenta con el mejoramiento de las calles de una ciudad. ¿Con qué criterios este tipo
de gastos se deben clasificar como gastos de infraestructura o como gastos sociales?. Para
hacer más complejas las cosas, un gasto en la construcción de un hospital o una escuela
¿debe considerarse dentro de la política social, o como un gasto de infraestructura?”.
2
Hemos tomado las categorías propuestas por O»Connor, 1978

43
César Giraldo
En cuanto a los mecanismos de protección se señala que se pueden iden-
tificar tres tipos principales: aseguramiento, cobertura universal y asistencia
pública. El aseguramiento significa que la protección se obtiene a través de la
afiliación a un sistema en el cual existen obligaciones (generalmente cotizar) y
derechos. En cobertura universal no existe requisito diferente al de la ciudadanía
para tener derecho a la protección social. En la asistencia la protección es dis-
crecional y puntual (no es un derecho, es un favor) y se dirige hacia aquellos que
son considerados como necesitados, lo cual supone una calificación apreciativa
de parte de quien provee la asistencia. Las definiciones que acabamos de dar son
una simplificación con el propósito de precisar de qué estamos hablando, pero
no se puede olvidar que la realidad es más compleja.
La protección social, como una política estatal, surge con el desarrollo del
modo de producción capitalista, en la medida en que la mercantilización del
trabajo humano conduce a la disolución de los vínculos sociales existentes que
eran los que suministraban dicha protección. Al convertirse el trabajo humano
en una «mercancía», que se compra y se vende, el mercado entra a jugar un papel
principal en la determinación de la ubicación y el quehacer de las personas. Con
ello se rompen los vínculos tradicionales creados a través de la familia extensa,
la vecindad, las acciones de solidaridad (por ejemplo los gremios de oficios), la
iglesia, y la protección del señor feudal (noblesse obligue). A medida que esas
relaciones se debilitaron perdieron capacidad de hacerse cargo de quienes se
desafiliaban (enfermos, inválidos, ancianos, huérfanos, incapaces de trabajar).
Se hacía entonces necesario crear instituciones especializadas para esa tarea, que
es lo que gradualmente va llevando a la institucionalización de la asistencia. Sin
embargo una cosa es el debilitamiento gradual y progresivo de tales relaciones,
lo cual hace que instituciones como la iglesia, las autoridades municipales, aso-
ciaciones de caridad, gremios de oficios, jueguen un papel importante en llenar
el vacío social, y otra la disolución acelerada con la generalización de la relación
salarial que hace que el Estado nacional deba llenar dicho vacío. Aquí nace la
protección social.
Durante el feudalismo y en las sociedades preindustriales en Europa el
trabajo rural, que ocupaba la mayor parte de la población, estaba ligado a la
tierra y la familia. La tierra, un elemento físicamente inamovible, ataba a las
personas al territorio a través de las familias. El trabajo urbano también estaba
ligado al territorio porque para ejercerlo era necesario la vinculación a un gre-
mio, lo cual fijaba a la persona irremediablemente a la villa de domicilio. Los
vínculos personales creados por la proximidad de residencia hicieron posible la
creación de una red de interdependencia. Al respecto Castel (1995) señala que
las sociedades feudales estabilizan sus relaciones en razón de lo que él llama el
vector de relaciones horizontales (vecindad, familia extensa) en un medio rural,
y un vector vertical mediante la sujeción señorial.
Cada individuo se encontraba inmerso un una red compleja que lo sometía
a obligaciones, a cambio de las cuales obtenía protección. La red implicaba la

44
dependencia respecto a un señor laico o eclesiástico, y la adhesión a un sistema
de solidaridades de compromisos de linaje (familia) y de vecindario. Las comu-
nidades bien estructuradas podían, bajo ciertas condiciones, paliar las rupturas
de sociabilidad primaria movilizando las potencialidades de esa misma socia-
bilidad. Podían volver a afiliar a los individuos desestabilizados apelando a los
recursos del medio familiar y local. Por ejemplo, un huérfano podía ser acogido
por la familia extensa; o en el caso del inválido o del indigente encontraban un
mínimo de solidaridad natural en la comunidad de la villa. Otro ejemplo, en la
edad media en Francia, para el cuidado de los ancianos, era corriente que los
padres vivieran en el mismo hogar de los hijos casados, y de esta forma recibían
atención en su vejez. Existía una legislación explícita que regulaba esto en cuanto
a herencias, rentas, responsabilidades. Se trataba de la transmisión de la herra-
mienta de trabajo, y de la explotación agrícola o artesanal. Al tomar en cargo a
los ancianos se le daba perennidad a la casa (el hogar) y se le daba continuidad
al linaje (Gutton 1994, 70-73).
La conjunción entre la tutela de un poder (un señor) y estar inserto en
una red familiar y un vecindario aseguraba una protección contra los azares
de la existencia. La familia, la iglesia o el señor feudal decidían la capacidad de
las personas para su supervivencia. La comunidad y la familia extensa creaban
principios de deberes y derechos tales como el cuidado de los niños, ancianos
y enfermos. Las comunidades podían autorregularse y recomponer su propio
equilibrio movilizando sus propios recursos. Dado el hecho que tales comuni-
dades eran vulnerables a las agresiones externas ello reforzaba los vínculos de
pertenencia. Las exigencias militares y económicas del señor que dominaba
dichas comunidades se constituían en un principio organizador de las familias
constituidas de acuerdo a su linaje (lignagièries) (Castel, 35-39).
Lo que marca el paso de formas precapitalistas de producción hacia formas
cada vez más capitalistas es la mercantilización de la fuerza de trabajo, y no la
extensión de las relaciones mercantiles en general, como se suele pensar. Como
bien lo remarca Esping-Andersen (1999, 55-56) no se trata de afirmar que en los
sistemas feudales no existieran lazos comerciales en el intercambio de productos,
ni de señalar que los productores precapitalistas no dependieran de su fuerza de
trabajo para su subsistencia. Lo que sucede es que la mercantilización está ausente
enlamayoríadelaspersonasyaquenodependenenteramenteparasusubsistencia
de un ingreso en la forma de salario. En el campo los hogares frecuentemente eran
autosuficientes, además que recibían un grado de reciprocidad familiar y vecina,
y ayuda «paternal» del señor feudal; a nivel urbano la pertenencia a un gremio
(corporación)significabaprotección.Enelcasodelosindigenteserannormalmente
atendidos por la iglesia. Sin embargo, todos estos mecanismos de protección se
desbordaron con la mercantilización de la fuerza de trabajo.
NosdicePolanyi(1992,77-78)queantesdelcapitalismoelsistemaeconómico
por lo general quedaba absorbido por el sistema social, pero con el capitalismo
dicha relación se invirtió: el sistema social pasó a ser regulado por el mercado.

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