Auditoria General de la Nación: Informe auditoría planes de vivienda

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INFORME DE AUDITORÍA DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES A
PROVINCIAS Y MUNICIPIOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA 43 – DESARROLLO
DE INFRAESTRUCTURA HABITACIONAL - “TECHO DIGNO” DEL MINISTERIO
DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PÚBLICA Y SERVICIOS.
Contenido
1. Objeto de Auditoría..........................................................................................................................3
2. Alcance del Examen..........................................................................................................................4
2.1 Procedimientos ..............................................................................................................................4
2.1.1 Nivel Nacional:..............................................................................................................................4
2.1.2 Nivel Subnacional..........................................................................................................................6
2.2       Determinación del Universo..........................................................................................................8
2.3       Tareas de campo............................................................................................................................8
3. Aclaraciones Previas.........................................................................................................................9
3.1. Definiciones.................................................................................................................................11
3.2. Programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda – PP26-DUV......................................................11
3.3. Programa 43 – Desarrollo de la Infraestructura Habitacional “Techo Digno”- PP43-TD...........13
3.4      Descripción de los Planes de Construcción de Vivienda y su funcionamiento institucional.......15
3.5 Sistema Presupuestario ................................................................................................................21
3.6 Modalidad del Financiamiento. ...................................................................................................32
3.7 Redeterminación de Precios ........................................................................................................35
3.8        Rendición de Cuentas.................................................................................................................37
3.9 Características de las viviendas ...................................................................................................39
3.10 Recupero de Cuotas.....................................................................................................................42
3.11 Divulgación de las actividades del Programa..............................................................................44
3.12 Sistema de registro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda .................................45
3.13 Beneficiarios................................................................................................................................45
3.14 Objetivo de la Inclusión Social de los Programas Federales.......................................................48
4. Comentarios y Observaciones........................................................................................................50
4.1      Observaciones Generales. ............................................................................................................50
4.2. Observaciones financieras y contables. ........................................................................................57
4.3. Observaciones específicas sobre obras incluidas en la muestra del sub-conjunto de Buenos Aires.
.....................................................................................................................................................64
4.4 Observaciones de Aspecto Técnico Constructivo.........................................................................69
4.5. Observaciones de la Gestión Social en los Entes Ejecutores........................................................86

2
5 Comunicación del Proyecto de Informe al auditado ...................................................................97
6 Recomendaciones............................................................................................................................98
6.1      Recomendaciones Generales:.......................................................................................................98
6.2      Recomendaciones financieras y contables: ..................................................................................99
6.3      Recomendaciones específicas sobre Obras incluidas en el sub-conjunto ..................................100
6.4      Recomendaciones de Aspectos Técnico Constructivo:..............................................................100
6.5     Recomendaciones de la Gestión Social:....................................................................................102
7 Conclusiones.................................................................................................................................105
ANEXO I Planificación Específica y Procedimientos de Auditoría..................................................109
ANEXO II Aspectos Metodológicos de la Muestra...........................................................................115
ANEXO III Aspectos Generales del Reglamento Particular del Programa 43..................................127
ANEXO IV a) Ejecución Presupuestaria, de los Programas 26 y 43 ...........................................137
ANEXO IV b) Distribución del gasto por jurisdicción durante el período auditado .................139
ANEXO V Obras con precios redeterminados...............................................................................140
ANEXO VI Rendiciones de Cuentas .................................................................................................142
ANEXO VII Cuerpo del Informe Punto 3.9. Características de las viviendas............................145
ANEXO VIII Cuerpo del Informe Punto 3.10 Recupero de Cuotas..................................................148
ANEXO IX Observaciones financieras y contables.......................................................................149
ANEXO X Observaciones de Aspecto Técnico Constructivo ...........................................................172
ANEXO XI Abreviaturas y Definiciones ..........................................................................................183
ANEXO XII Relevamiento fotográfico de las obras visitadas .........................................................186
ANEXO XIII Descargo del Auditado................................................................................................195
ANEXO XIV Análisis del Descargo del Auditado....................................................................246

GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES
DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y
SECTOR PRIVADO

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INFORME DE AUDITORÍA DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES A
PROVINCIAS Y MUNICIPIOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA 43 – DESARROLLO
DE INFRAESTRUCTURA HABITACIONAL - “TECHO DIGNO” DEL MINISTERIO
DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PÚBLICA Y SERVICIOS.
Señor Ministro de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios
Arq. Julio Miguel De Vido
S. / D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen del Programa 43
–Desarrollo de Infraestructura Habitacional -“TECHO DIGNO” de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda (en adelante SSDUyV)1
dependiente del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – (en adelante MPFIPyS2
).
1. Objeto de Auditoría
Examinar las transferencias de fondos nacionales a provincias y municipios en el
marco del Programa 43 –Desarrollo de Infraestructura Habitacional -“TECHO DIGNO” (en
adelante PP43-TD3
) del referido Ministerio -. Período a auditar: Ejercicios 2009 y 2010,
ampliado a enero 2006 junio 20114
.
1
Ver ANEXO XI Abreviaturas y Definiciones
2
3
4
Por la solicitud de la CPMRC - Nota N° 125/11 del 08/07/2011 de realizar una “Auditoria Integral en el periodo antes
descripto, sobre los programas de ejecución de Viviendas y Obras Públicas de carácter de inclusión social, infraestructura y
equipamiento comunitario…que permita examinar: el marco jurídico aplicado, el relevamiento de la ejecución
presupuestaria, el examen de gestión, en términos de la economía, eficiencia y eficacia y el análisis técnico de las viviendas”

4
2. Alcance del Examen
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en
virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156.
El trabajo comprendió el análisis de la operatoria del Programa, la modalidad de
gestión y de ejecución desde la recepción de la demanda de proyectos de obra hasta la
rendición de los fondos transferidos a las provincias y a los municipios para la realización de
las obras convenidas.
2.1 Procedimientos
Con la finalidad de analizar el circuito y aplicación de las transferencias realizadas, a
gobiernos provinciales y municipales, en el marco del Programa 435
se han practicado
procedimientos de auditoría, en sus dos niveles de ejecución: a nivel nacional y sub-nacional.
Para más detalle ver en el Anexo N° I la Planificación Específica y Procedimientos de
Auditoría.
2.1.1 Nivel Nacional:
Obtención de datos sobre transferencias a provincias y municipios de la actividad
auditada. (Fuente SIDIF6
– Sistema Integrado de Información Financiera).
Identificación y análisis de la normativa general de los Programas.
Identificación y análisis de los criterios de asignación de los fondos.
Relevamiento y análisis de los estudios de diagnóstico de la situación habitacional.
Identificación e instrumentos de difusión del Programa Federal de Construcción de
Viviendas “Techo Digno” (en adelante PFCV-TD7
) y su alcance a nivel nacional.
5
Además del Programa 26 que confluyó a éste. Ver punto 3 – Aclaraciones Previas del presente Informe.
6
7

5
Relevamiento del circuito administrativo – contable de las transferencias efectuadas
por la Nación, de los registros contables y del sistema de control de la Coordinación del
PFCV-TD.
Verificación de la existencia de un sistema de registro integral de solicitudes de
proyecto e identificar criterios de aceptación o rechazo de los proyectos.
Consulta a la Sindicatura General de la Nación - SIGEN y a la Unidad de Auditoria
Interna - UAI del MPFIPyS sobre la existencia de antecedentes de controles practicados por
esos organismos en relación con el objeto de esta auditoría.
Consulta a la Subsecretaría Legal del MPFIPyS sobre la existencia de declaraciones de
caducidad, o el inicio de procesos judiciales, con motivo de la ejecución del PFCV-TD, y en
su caso, el trámite conferido a los mismos y su estado judicial actual.
Relevamiento y análisis de la ejecución presupuestaria y de su cumplimiento con las
metas físicas anual del PP43-TD durante el periodo auditado. (enero 2006- junio 2011)
Definición de la muestra de expedientes en función de los datos obtenidos de la
Coordinación del PFCV-TD y validados con el SIDIF.
Análisis de los expedientes de las obras seleccionadas en lo que concierne a:
- El cumplimiento de las cláusulas de los Acuerdos y/o Convenios Particulares
refrendados con provincias y municipios y de los contratos de obra firmados con las
empresas constructoras.
- El cumplimiento de la normativa nacional, provincial y municipal en el marco de los
Programas; y lo establecido en el Reglamento Particular y en el Manual de Ejecución
del PP43-TD.
- Verificaciones respecto de la integridad (corrección y completitud) de la
documentación que respalda la operatoria de los subsidios otorgados, los expedientes
que aprueban los pagos de las transferencias efectuadas por Nación en el período
auditado, así como la certificación de los avances financieros y físicos de las obras y la
documentación respaldatoria de los pagos efectuados por las provincias y los
municipios a las empresas contratistas, que conforman la pertinente rendición de
cuentas.

6
Solicitud de informes técnicos realizados, sobre las obras de la muestra, por la
Dirección de Control de Gestión a los Entes Ejecutores.
Verificación de la existencia de evaluaciones de impacto post-ejecución de obras.
Entrevistas con funcionarios nacionales de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda – (en adelante SSDUyV8
) del MPFIPyS, responsables de la ejecución del Programa.
Entrevistas con las diferentes áreas que forman parte de la gestión de los Programas
dentro de la SSDUyV:
- Dirección Nacional de Políticas Habitacionales (en adelante DNPH9
)
- Dirección de Coordinación de Programas
- Dirección de Control de Gestión del Fondo Nacional de la Vivienda (en
adelante FO.NA.VI.)
- Coordinación de los Programas Federales de Construcción de Vivienda,
- área de Presupuesto,
- área de Certificaciones,
- área de Pagos,
- área de Redeterminaciones.
2.1.2 Nivel Subnacional
 Entrevistas a los funcionarios de los municipios y organismos provinciales de vivienda
responsables de la ejecución de los Acuerdos y/o Convenios suscriptos.
 Relevamiento del circuito financiero-contable adoptado por los organismos
provinciales de vivienda y los municipios, para el ingreso y aplicación de los fondos
nacionales, como el análisis de los expedientes de las obras seleccionadas, en relación a:
- La cuenta bancaria especial.
- La aplicación de los fondos transferidos a las provincias y municipios
según Acuerdos y/o Convenios.
- El cumplimiento de la presentación de las rendiciones de cuentas de
acuerdo a la normativa vigente.
8
9

7
- La existencia de contratos con las empresas constructoras y del sistema
de control y seguimiento de las obras.
- Solicitud de la documentación técnica de la obra y de los Libros de
Obra; planos aprobados por el municipio de corresponder, las visaciones de las
empresas prestatarias de servicios (gas, electricidad, agua y cloaca), necesarias
para su posterior aprobación y conexión.
- Visita a las obras seleccionadas para constatar su grado de avance y
aspectos vinculados a la calidad constructiva, acorde a lo expuesto en los
respectivos certificados.
- Verificación de la existencia e instrumentación de un registro y de
solicitantes y de beneficiarios del Programa.
- Verificación de la existencia de un sistema de archivo de la
documentación referida a la ejecución de los proyectos de obra.
 Entrevista con los responsables de las áreas: contable, técnica, legal, y escrituración
del Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda de Tucumán que ejecutan las obras
del Programa en la provincia. En cuanto a los aspectos del área social, se analizó la gestión
del área con relación a la selección de postulantes, adjudicación de viviendas, y recupero de
cuotas sobre otros emprendimientos habitacionales también construidos con fondos del
PFCV-TD, dado que las obras del subconjunto – Lomas de Tafí - se encontraban aún en
construcción.
- Consulta al Tribunal de Cuentas de la provincia de Tucumán sobre
antecedentes de controles realizados sobre el PFCV-TD objeto de esta auditoría.
 Entrevista con los responsables de las áreas: contable, técnica, legal, y escrituración
del Instituto Provincial de Vivienda de la provincia de Buenos Aires (en adelante IVBA10
)
que llevan adelante la ejecución como el visado de los certificados de las obras del PFCV-TD.
En cuanto a los aspectos del área social, dado que las obras del subconjunto – Florencio
Varela - se encontraban unas en construcción y otras paralizadas, el análisis de esta materia
se efectuó sobre la gestión del área respectiva.
10

8
- Consulta al Tribunal de Cuentas de la provincia de Buenos Aires sobre
antecedentes de controles practicados por esos organismos relacionados con el
objeto de esta auditoría.
2.2 Determinación del Universo
Por la significatividad de la gestión del Programa en la asistencia financiera otorgada a
provincias y a municipios, la misma está considerada en su conjunto. En consecuencia desde
el análisis preliminar realizado, se evidenció que resultaba adecuado el tratamiento de las
transferencias a ambos niveles jurisdiccionales.
Respecto de dicho universo, la metodología para la determinación de la muestra se
desarrolla en el Anexo N° II a). OLO PARA
DE DAMOS EL D ATO
2.3 Tareas de campo
Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de septiembre de 2010 y mayo
2013. Las constataciones se realizaron en los Entes Ejecutores en las siguientes ocasiones.
 Provincia de Tucumán
o San Miguel de Tucumán - Instituto de Vivienda y Desarrollo Urbano:
desde el 7 al 11 de noviembre de 2011.
 Provincia de Buenos Aires
o Ezeiza – Municipio: los días 11, 12, 13, 16 y 17 de abril de 2012 y
complementando la información los días 26 y 27 Septiembre de 2012.
o José C. Paz – Municipio: los días 24, 25 y 26 de abril de 2012.
o Florencio Varela – Municipio: los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012.
o La Plata - Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires -
IVBA: los días 19, 21, 22, 25, 26, 27, 28 de Junio y los días 2, 3, 4, 5 y
10 de Julio del año 2012, complementando la información 1, 2, 3 y 21
de Agosto de 2012.

9
3. Aclaraciones Previas
Desde su creación, el MPFIPyS, encaró la problemática del déficit habitacional con
diversos instrumentos. Por una parte se desarrollaron las acciones derivadas de la vigencia del
Fondo Nacional de la Vivienda - FO.NA.VI. (Ley 19.929) – Actividad 2 - y paralelamente
puso en práctica otras soluciones con otras fuentes de financiamiento mediante planes
federales – Actividades 3, 4 y 5 - de origen convencional entre la Nación y las Jurisdicciones.
Presupuestariamente, el MPFIPyS financiaba los planes de vivienda mediante el
Programa N° 26 de la jurisdicción 56. Tal situación se mantuvo durante los ejercicios 2006
hasta el 1° trimestre de 2008.
Durante el ejercicio 2008 el MPFIPyS decide una Reestructuración Programática
presupuestaria que fracciona - el Programa 26 - en cinco nuevos programas presupuestarios
reasignándose los fondos nacionales para la vivienda. Uno de ellos es el Programa
presupuestario 4311
.
Los planes federales12
de viviendas desarrollados tenían por objeto la construcción de
vivienda y mejoramiento de hábitat, y estaban llevados a cabo mediante convenios suscriptos
por las 24 jurisdicciones de la Nación.13
Se ilustra a continuación la apertura programática mencionada en los párrafos
anteriores:
11
La denominación presupuestaria del Programa 43 no se corresponda con la otorgada en la normativa vigente: Programa
Federal de Construcción de Viviendas – “Techo Digno”. No obstante es el mismo programa y las acciones descriptas en su
denominación presupuestaria se corresponden a las líneas de acción diseñadas en la normativa.
12
Planilla Anexa al Art. 1° de la Ley 26.422. Pág. jurisdicción 56 - N°137. Presupuesto 2009. Los ex -programas
presupuestarios que son absorbidos por programas presupuestarios (nuevos), dejan de llamarse Programas y toman el nombre
de Planes.
13
Convenio Marco de Construcción de Viviendas 21 de julio de 2004 – 120.000 viviendas 44 a 49m2
- y el Convenio Marco
de Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas 11 Agosto de 2005 - 300.000 viviendas -55 a 60m2
.con
distribución de cupos de viviendas por zonas geográficas y por jurisdicción.

10
Cuadro I
Programa presupuestario 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda
Programa Actividades
Programa 26 – Desarrollo Urbano
y Vivienda
1) Conducción y Desarrollo de Políticas y
Programas
2) FO.NA.VI
3) Mejoramiento Habitacional
4) Acciones para Planes Federales de Vivienda
5) Acciones sobre Emergencia Habitacional
Cuadro II
Programas que reemplazaron al Programa 26
Programas nuevos
Actividades según
Programas
Programa 42 - Acciones para el Desarrollo
de la Infraestructura Social
1) Desarrollo Social en áreas fronterizas del
NOA y NEA (FONPLATA 14/04)
2) Rehabilitación de asentamientos
irregulares/Rosario (BID 1307)
3)Mejoramiento de Barrios (BID 940 OC-AR)
Programa 43 – Desarrollo de Ia
Infraestructura
Habitacional –
“Techo Digno”
1) Desarrollo de la Infraestructura Habitacional.
2) Acciones Complementarias para la
disminución del déficit habitacional (1)
Programa 44 - Acciones para el
Mejoramiento Habitacional
e Infraestructura Básica
1) Acciones de Mejoramiento Habitacional
“MEJOR VIVIR”
2) Atención de la Infraestructura Básica y
Obras Complementarias
Programa 45 - Fortalecimiento
Comunitario del Hábitat
1) Integración Socio Comunitaria
2) Iniciativas Sociales para el Desarrollo
Habitacional
Programa 46 - Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios
1) Urbanización de Villas y Asentamientos
Precarios
Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la SSDUV. Presupuesto año 2008
SAF 354 MPFIPYS. Incorporación de Programas, Actividades, Proyectos y Obras – Disposición N° 001 del
22-01-2008 Subdirección Nacional de la Oficina Nacional de Presupuesto – ONP - y la Resolución N° 34 del
MPFIPyS (1)
Este programa incorpora la actividad 2 luego de la puesta en marcha del mismo. Según
respuesta obtenida por la Coordinación del Programa - SSDUyV.
El presente examen comprende la Actividad 4 del PP26 y las Actividades 1 y 2 del
PP43-TD

11
3.1. Definiciones
Dada las diferencias existentes entre la terminología de las aperturas presupuestarias y
las estructuras que ponen en funcionamiento los Programas de Construcción de Viviendas
creados por la SSDUyV, se ha confeccionado un listado de Abreviaturas y Definiciones a
continuación del índice del presente informe con las explicaciones y comentarios pertinentes.
3.2. Programa 26 – Desarrollo Urbano y Vivienda – PP26-DUV
Lineamientos y Gestión Estratégica.
El MPFIPyS, define en el presupuesto del ejercicio 2004, las acciones y el lineamiento
estratégico del Programa 26 de la siguiente manera “…En cuanto a la formulación de la
Política Nacional de Vivienda, se definirán prioridades y alternativas de programas de
acuerdo con los sectores de población destinataria, atendiendo a las características y a las
necesidades regionales. Se conducirán acciones de promoción tendientes a la obtención e
inversión de recursos en el campo del desarrollo urbano y de la vivienda que permitan
incrementar las acciones de Gobierno Nacional en el sector. Asimismo, se promoverá la
calidad constructiva de las viviendas a través de la elaboración y difusión de estándares
mínimos de calidad...”14
.
Asimismo, agrega “…con respecto a la formulación de la Política Nacional de
Desarrollo Urbano, se desarrollarán las acciones conducentes a la organización territorial y
al desarrollo urbano, y se definirán los aspectos normativos y los adecuados instrumentos de
gestión de la política de uso del suelo, de ordenamiento territorial, de ejes directrices para el
desarrollo sustentable de los asentamientos humanos, según su dimensión y población,
acorde con su escala y con su inserción en el espacio productivo de la jurisdicción a la que
pertenezca..15
”
14
Fuente: Secretaría de Hacienda Oficina Nacional de Presupuesto – ONP – Presupuestos – Leyes de Presupuestos – Año
2004 – Planillas Anexas al articulado – Distribución por Jurisdicción - Entidad. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
15
Bis in Ídem

12
El objetivo del Programa fue fortalecer las acciones del Gobierno Nacional en materia
de vivienda y desarrollo urbano, dando solución a los problemas de condiciones inadecuadas
del hábitat en todo el país. Este programa cuenta con tres líneas de acción específicas:
FO.NA.VI, Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica, y Acciones para Planes
Federales de Vivienda.
La actividad 4 (denominada Planes Federales de Vivienda) del PP26-DUV tuvo por
finalidad reducir el déficit habitacional y contribuir a la baja de los altos índices de
desempleo, y en ese contexto, el 21 de julio 2004 se instrumentó un Convenio Marco con las
24 jurisdicciones, acordándose la construcción de 120.000 viviendas y la generación de
360.000 nuevos puestos de trabajo.
Por otra parte con fecha 11 de agosto de 2005, se suscribió un nuevo Convenio Marco
con las 24 jurisdicciones, a fin de otorgar un financiamiento plurianual no reintegrable para la
construcción en todo el país de 300.000 unidades de vivienda, y dar así solución al problema
habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad, en los centros poblacionales con más
fuerte déficit de viviendas, con especial énfasis en la población con necesidades básicas
insatisfechas (NBI).
A partir del convenio aludido en el párrafo anterior, se posibilitó la incorporación de
los municipios como posibles comitentes de las obras a través de convenios de adhesión16.
Igualmente el convenio añade que los proyectos deberán prever como mínimo un 5% de
viviendas destinadas a personas con discapacidad.
16
Convenios Particulares firmados con los municipios: Subprograma de Construcción de Viviendas c/Municipios – PFCV
Plurianual c/Municipios y PFCV c/Municipios.

13
3.3. Programa 43 – Desarrollo de la Infraestructura Habitacional “Techo Digno”-
PP43-TD
Lineamientos y Gestión Estratégica.
El MPFIPyS - al efectuar los lineamientos estratégicos del PP43-TD como programa
permanente, establece “El propósito general del programa es el de disminuir el déficit
habitacional a través de la construcción de nuevas viviendas, como así también la ejecución
de obras complementarias (redes de agua, cloacas, gas, electricidad, desagües pluviales,
pavimentos, plantas de tratamiento, perforaciones y tanques de agua, etc.) que resulten
imprescindibles para la habilitación de las viviendas17
”.
El PFCV-TD fue creado el 22 de abril de 2009, por la Secretaría de Obras Públicas
(en adelante SOP18
) mediante Resolución Nº 428/2009 en el ámbito de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV) y tiene por finalidad, la construcción de viviendas y
obras de infraestructura y complementarias.
Así, el objetivo de la creación del nuevo PP43-TD fue primordialmente el de
consolidar una herramienta permanente en la política habitacional y de viviendas nuevas,
circunstancia que excede el marco de los programas l PFCV-2004 y el PFPCV-2005 dada su
correlación a los Convenios suscriptos con cada jurisdicción.
La relación entre los actores dependerá de la adhesión a los lineamientos del programa
y se formalizará bajo el sistema de demanda libre, para atender necesidad de habitacional sin
el cerco impuesto por el cupo convencional.
No obstante ello, la Resolución dispone, que las obras pendientes de ejecución de los
programas federales precedentes (2004 y 2005) previa adhesión al mismo por parte de las
17
Respuesta de la DNPH de la SSDUyV Presupuesto 2009 ONP MECON
18

14
jurisdicciones, sean finalizadas con fondos, y que el gasto sea atendido por la partida
presupuestaria correspondiente al PP43-TD.
Por ello, en el período auditado y hasta tanto se concluyan todas la obras aludidas en el
párrafo anterior, el PFCV-TD deberá gestionar paralelamente los ex programas federales
inconclusos como las nuevas competencias asignadas.
El Manual de Ejecución del PFCV-TD desarrolla detallada y cronológicamente los
pasos y etapas que deben cumplimentarse para acceder al financiamiento de las obras y su
ejecución, así como los modelos de los documentos y planillas a ser utilizados, con la
finalidad de facilitar los trámites y cumplir con la normativa vigente19
.
3.3.1 Objetivos del Programa
Programa permanente de ejecución de obras con la finalidad de contribuir al desarrollo de
los hogares de menores recursos generando empleo formal y movilizando mercados locales de
materiales en comercialización y producción, fijando como objetivos:
a) Consolidar la evolución decreciente del déficit habitacional.
b) Mejorar la calidad de vida de los hogares
c) Fortalecer el proceso de reactivación económica del sector habitacional y de la
industria de la construcción.
d) Brindar al sector de la construcción un marco de previsibilidad que mejorare las
condiciones del mercado20
.
19
Para mayor detalle Ver Anexo III
20
Ídem cita 18

15
3.4 Descripción de los Planes de Construcción de Vivienda y su funcionamiento
institucional
Toda vez que las transferencias de fondos nacionales realizadas por la SSDUyV -
acorde a lo dispuesto por el Decreto Nº 1142/200321
, no han variado conceptualmente, pueden
ser examinadas como una unidad, atento a) la continuidad de la problemática (déficit
habitacional), b) los actores que intervienen (las 24 jurisdicciones con más los municipios) y
c) el recurso utilizado (aportes no reintegrables), sin perjuicio de delimitar particularidades
según el programa presupuestario ejecutado.
Antes de la modificación presupuestaria22
, la Secretaría de Obras Públicas, a través de
la SSDUyV -ejecuta la política de vivienda, en lo que es motivo de análisis, con la puesta en
práctica de las acciones identificadas como Actividad 4 del PP26-DUV. Dicha actividad
incorporó todos aquellos planes de vivienda que se financian - total o parcialmente - con
recursos del Tesoro Nacional destinados a la construcción y mejoramiento de viviendas
llevadas a cabo por cada uno de los 24 organismos jurisdiccionales del país, según la
característica de cada plan delineados o a determinarse en los Convenios Específicos
respectivos.
A partir del 2009, con el dictado del Reglamento Particular del PFCV-TD se
mantienen los objetivos de los ex-programas Federales de Vivienda, implementados por el
MPFIPyS con la finalidad de consolidar la evolución decreciente del déficit habitacional,
mejorar la calidad de vida de los hogares y fortalecer el proceso de reactivación económica
del sector habitacional y de la industria de la construcción.
21
Decreto N° 1142/2003 26/11/2003 del Poder Ejecutivo Nacional – PEN. Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios – Estructura Organizativa. Publicada en el Boletín Oficial del 28 de noviembre de 2003. Objetivos
Planilla Anexa al Art. 1 y Art. 2 Anexo Ie.
22
Modificación estructura programática - Jurisdicción 56 –Presupuesto 2008 - MPFIPyS – SAF 354 –
Disposición N° 001 - Oficina Nacional de Presupuesto – ONP - 22/01/2008 – Incorporación de Programas,
Actividades, Proyectos y Obras. Punto 3.5.5.1.2. del presente Informe

16
Prevé -expresamente- la adhesión al nuevo programa de los actores jurisdiccionales
que hubieren suscripto Convenio Marco en el ámbito del PFCV-2004 y del PFPCV-2005
con obras iniciadas a la fecha de entrada en vigencia del PP43-TD auditado.
3.4.1 Evolución de los Planes Federales de Vivienda (2003-2011)
En ese contexto, el Gobierno Nacional a través del PP26 decide fortalecer con aportes
del Tesoro Nacional, las acciones de las jurisdicciones (organismos provinciales de vivienda y
del GCBA), y se suscriben los Convenios Marco, que se enumeran a continuación:
 Plan Federal de Construcción de Viviendas – PFCV-2004.
 Plan Federal Plurianual 1ª y2ª Etapa – PFPCV-2005.
Los municipios fueron incorporados, a partir de la suscripción del Convenio Marco del
PFPCV-2005, en consecuencia se encararon acciones a través de los subprogramas
que a continuación se describen:
- Subprograma Federal de Mejoramiento de Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y
Complementarias –(en adelante SFMH): con el objetivo de financiar de manera parcial o total
obras que resulten imprescindibles para la habilitación de las viviendas que se construyan a
través del ex “Programa Federal de Construcción de Viviendas” de los otros programas
federales vigentes y de los que se implementen en el futuro.
- Subprograma de Terminación de Viviendas (en adelante STV): Consiste en el
financiamiento de la Nación para la reactivación de obras paralizadas en el ámbito de la
provincia de Buenos Aires. Con el objetivo de facilitar el acceso a créditos para la refacción
y/o terminación de viviendas únicas y acelerar los trámites para la obtención de
financiamiento y como consecuencia de la complejidad geográfica de la Provincia de Buenos
Aires, el Instituto de la Vivienda de Buenos Aires ha delegado funciones en los diferentes
municipios para licitar, adjudicar y controlar diferentes obras.

17
3.4.2 Gestión operativa
De acuerdo con lo informado por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales –
SSDUyV23
, la Unidad de Gestión de los Programas de Vivienda fue acotando sus funciones:
de 2004 a 2007 otorgaban las no objeciones técnicas, el armado de expedientes “madre”,
procesamiento de los certificados de obra y el procesamiento y envío del expediente para
proceder al pago de los desembolsos por parte de la Tesorería General de la Nación - TGN.
A partir del año 2007 y hasta la actualidad se limitó al análisis y otorgamiento de las
No Objeciones Técnicas NOT y al armado del primer expediente de pago.
Asimismo, indicó que las No Objeciones Financieras NOF, el control de los
certificados y el procesamiento de los pagos, fueron descentralizados, en diferentes áreas de la
SSDUyV, conforme a lo informado por el auditado.
En el marco de las funciones de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de
la SSDUyV procede a verificar el cumplimiento de todas las obligaciones de los Entes
Ejecutores. Frente al incumplimiento de los términos de los Convenios suscriptos, en cuanto
al avance de obra: demoras en el avance físico que superen el 20%, como la presentación de
las rendiciones de cuenta, debe intimar a la contraparte.
Asimismo, en los convenios particulares firmados con los EE, se establece que la
SSDUyV realizará las auditorias técnicas que considere convenientes para el fiel
cumplimiento del plan de trabajos.
La SOP - para la ejecución del PP43, a diferencia de los anteriores planes de vivienda
estableció para su funcionamiento un “Reglamento Particular” que enuncia las partes
intervinientes, sus responsabilidad y luego delimita las líneas de acción, la gestión
23
Nota de la DNPH de la SSDUyV de fecha 24 de abril de 2012.

18
estratégica, la imputación y el control presupuestario, finalizando con la descripción,
metodológica de ejecución de desembolsos y control de las transferencias.
Asimismo, prevé la elaboración de un Manual de Ejecución como reglamentación de la
normativa de creación del programa. A tal efecto, la Disposición N° 53 de la SSDUyV de
fecha 3 de noviembre de 2010, aprueba el mencionado manual.
La descripción, objetivos, etapas de gestión del PP43-TD se exponen en el cuadro
resumen con las diferentes etapas de la gestión y los actores intervinientes.
Resumen de la gestión del Programa
Gráfico B
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos relevados del Reglamento Particular del PPFCV-TD
Para más detalle puede consultarse el Anexo N° III.
Operatoria del Programa
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda ‐ SSDUyV
Ente Ejecutor – Organismo (Provincia/Municipio)
Primer Etapa: Elaboración del Proyecto Segunda Etapa: Ejecución del Proyecto
Presenta
DDJJ
Evalúa y
Otorga "no
Objeción
Técnica"
para licitar
El
Organismo
licita y
presenta
resultado de
licitación a
la SSDUyV
con Informe
Completo
de
Evaluación
Evalúa y
otorga la No
Objeción
Financiera
para
Contratar
Celebran
Convenio
Particular en
la SSDUyV y
el
Organismo
Ejecutor
El
Organismo
Ejecutor
celebra
Contrato de
Obra y
Pólizas
La SSDUyV
remite 1º
pago
Anticipo
Financiero a
la empresa
contratista y
el previsto
del 1º mes
al
Organismo
A los 30 días
el
Organismo
debe
celebrar
Acta de
Inicio de
Obra. A los
60 días el 1º
cert. De
Obra
Con el
último
certificado
de Obra, el
Organismo
Ejecutor
procede a
celebrar el
Acta de
Recepción
Provisoria

19
El cuadro expone las dos etapas de aprobación del proyecto, de su lectura surge la
suscripción del Convenio Particular en el cual se va a explicitar la modalidad a utilizar para la
realización de la obra, según se ejecute a través del propio EE o por un tercero.
En tal sentido, la Ley de Obra Pública, tanto en el ámbito nacional como provincial
establece la licitación como sistemas de selección del contratista cuando no se efectivice la
obra por administración.
El subconjunto Buenos Aires - Tucumán, contiene obras licitadas y una por
administración.
El financiamiento de la obra- Canalización Arroyo Pinazo - Municipio de José C. Paz,
perteneciente al Subprograma Federal para el Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de
Infraestructura y Complementarias, tramita por el ACU 2419/07.
La ejecución de la mencionada obra se acordó “por Administración”. Se considera
obra por Administración aquélla en que la municipalidad toma a su cargo la dirección y
ejecución de los trabajos por intermedio de sus organismos, así como también la adquisición,
provisión, arrendamiento, adecuación o reparación de máquinas, equipos, aparatos,
instalaciones, materiales, combustibles, lubricantes, energía, herramientas, y demás elementos
necesarios, afectando personal municipal o contratando mano de obra. 24
Al respecto, cabe consignar que la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto
admite asignar al pago de mano de obra, hasta un 50% de los fondos subsidiados. Con la
documentación verificada pudo constatarse que el total utilizado en la obra, ascendió al
46,59% en el promedio del lapso de duración de la misma.25
24
Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Bs. Aires, T.O. según Dec-Ley 8613/76. Art. 135
25
Ley Complementaria Permanente de Presupuesto N° 11.672 ARTICULO 8º.- Ninguna institución subvencionada por el
Estado, podrá destinar más del CINCUENTA POR CIENTO (50 %) de la suma que perciba por tal concepto, a la
atención de sueldos, viáticos o imputaciones equivalentes. (Fuente: Ley Nº 11.672 —t.o. 1943 —, artículo 126).

20
El objetivo de estas obras, es colectar las aguas de los nuevos barrios que se
encuentran sobre la Av. Saavedra Lamas y así volcarlos sobre el Arroyo Pinazo.
3.4.3 Estructura Organizativa
Consultada la DNPH26
acerca de la apertura organizativa de la misma, se informó un
listado de las áreas intervinientes en la gestión del programa sin la dependencia funcional.
Considerando esa información, partiendo de las acciones que cada una de las áreas
desarrolla, se elaboró el Cuadro III complementario al Grafico A, que se detalla a partir del
gráfico confeccionado con la Estructura Organizativa del primer nivel operativo del MPFIPyS
- aprobada por el Decreto N° 1142/03:
Gráfico A
SSDUyV *
(1) Dirección Nacional
de Políticas
Habitacionales
Dirección Nacional de
Desarrollo Urbano
Infraestructura Social
Coordinación de
Políticas y Programas
SOP*
MinPlan*
(Jurisdicción 56) – Decreto 1142‐03
Fuente: Elaboración propia de los niveles a partir de la SSDUyV (*) Decreto 1142/03 del 26//11/2003. Aprobación de
la Estructura Organizativa del Ministerio de Planificación del 27 de mayo de 2003. El número indica la
correspondencia con la dotación de personal asignado descripto en el cuadro siguiente.
26
Nota de la DNPH de la SSDUyV de fecha 24 de abril de 2012.

21
Cuadro III
Complementario al Grafico A - Estructura Organizativa
Fuente: Elaboración propia de los niveles sobre la base de datos suministrados por la
Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la SSDUyV
3.5 Sistema Presupuestario
En consideración a la situación descripta en Aclaraciones Previas - Punto 3 - los
aspectos concernientes al sistema presupuestario, de los PP 26 y PP43-TD, éstos se
desarrollarán - a continuación - por separado.
3.5.1 Formulación PP26
El Cuadro IV que se expone a continuación, correspondiente a la Apertura
Programática del PP26, se diseñó teniendo en cuenta la Actividad, el programa que desarrolla
esa actividad, con la fecha y la modalidad de formalización, y el tipo de obra a ejecutar.
(1) Dirección Nacional de Políticas Habitacionales
1 director
3 secretarias
5 sociólogas
Coordinación del Programa Techo Digno
1 coordinador
1 secretaria
5 administrativos
1 ingeniero
Área de Redeterminaciones
1 responsable
2 arquitectos
1 contador
3 administrativos
Dirección de Control de Gestión del Fonavi
1 director
3 secretarias
7 arquitectos
3 contadores
Coordinación Administrativo Financiera
1 coordinador
2 secretarias
Área Análisis no objeción financiera 2 administrativos
Área Prefirma Subsecretario
1 coordinador
2 abogados
1 administrativo
Área Pagos y Certificaciones 1 coordinador
Área Certificaciones 1 subcoordinador
Área Pagos
2 subcoordinador
3 abogados
1 contador
2 Lic. en administración
Empleados administrativos

22
Cuadro IV
Programa 26 Desarrollo Urbano y Vivienda
ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA
ACTIVIDAD
4 -
Planes
Federales de
Viviendas.-
PROGRAMAS Tipo de Obra Observaciones
Solidaridad Habitacional y Complementos VN.INFRA
Convenio Marco
01/10/2003
Construcción de Viviendas (Etapa I y II) VN.INFRA
Etapa I, Convenio
Marco 21/07/2004.
Etapa II, Convenio
Marco 11/08/2005
Subprograma de Terminación de Viviendas VN
Parte del Programa
Construcción de
Viviendas (Etapa I y II)
Subprograma de Urbanización de Villas y
asentamientos precarios
Const. y
Mejoram. de
Vivienda
Convenio Marco
05/01/2005
Subprograma de Construcción de Viviendas con
Municipios
VN
Parte del Programa
Construcción de
Viviendas (Etapa I y II)
Subprograma del Mejoramiento del Hábitat Urbano* MEU y SAU
Subprograma Obras Básicas y Complementarias
Construcción de viviendas por Cáritas VN
Convenio Marco
19/07/2004
Construcción de Viviendas por UOCRA
Construcción de Viviendas e Infraestructura y Obras
Complementarias
Reactivación de Obras del FO.NA.VI VN
Convenio Marco 27/
07/2004
Mejor Vivir Mejoramiento
Convenio Marco
29/07/2004
Emergencia Habitacional
VN Convenio Marco
18/09/2003
Construcción de Vivienda Plurianual
VN Convenio Marco
11/08/2005
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por la DNPH Presupuesto 2006/2007 – Notas SSDUV
presentadas a la SS de Coordinación y Control de Gestión del MPFIPyS. VN: Vivienda Nueva; MEU:
Mejoramiento Urbano y SAU Saneamiento Urbano.
El Reglamento Particular del PFCV-TD no distingue entre los proyectos nuevos y
aquellos cuyo financiamiento debe ser atendido con fondos del PP43-TD, sin perjuicio de que
hubieran sido otorgados conforme a cupos preestablecidos en los años 2004 y 2005, bajo los
convenios marcos preexistentes.

23
El citado Reglamento27
estipula tres etapas para la gestión presupuestaria. En este
acápite se describe la apertura programática, detallando los incisos y partidas presupuestarias
comprometidas, como los indicadores a tener en cuenta para la formulación de metas y su
posterior control.
Por su parte, el Cuadro V confeccionado con el mismo criterio que el anterior,
describe la apertura programática abarcativa de los programas anteriores.
Cuadro V
Programas y Subprogramas del Programa Presupuestario 43
Reestructuración programática
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados la Coordinación del Programa - SSDUV – Formulario 7 y Cuadro V
– Presupuesto 2009 – Notas SSDUV VN y DU: Infraestructura y Complementarias Vivienda Nueva y Desarrollo
Urbano, presentadas a la SS de Coordinación y Control de Gestión del MPFIPyS. VN: Vivienda Nueva – Infra y
Compl.
27
Punto 2.5 Reglamento Particular
PROGRAMA 43 - Desarrollo de la Infraestructura Habitacional - TECHO DIGNO
ESTRUCTURA PROGRAMATICA
ACTIVIDAD 1
Programa Federal
de Construcción
de Viviendas
PROGRAMAS
Tipo de
Obra Observaciones
Programa Federal de Construcción de Viviendas -
Techo Digno VN
Creado Resol. N° 428/2009
Programa Federal de Construcción de Viviendas VN Convenio Marco 07/2004
Programa Federal de Construcción de Viviendas con
Municipios VN
Convenio Marco 07/2004
Programa Federal de Construcción de Viviendas
Plurianual VN
Plurianual con Municipios VN
Plurianual Sectores Medios VN
Terminación VN
UOCRA VN
Plurianual Reconversión VN
Plurianual Reconversión Municipio VN
ACTIVIDAD 2
Acciones
Complementarias
para la
disminución del
déficit
habitacional
Subprograma Federal para el Mejoramiento del Hábitat
Urbano, Obras de Infraestructura y Complementarias
Infra y y
Compl
Disposición N° 5/2005 del
22/02/2005 - SSDUyV
Subprograma de Terminación de Viviendas
VN Y
DU
Concluir o dar inicio a
proyectos FO.NA.VI Pcia. de
Buenos Aires

24
Por Disposición N°137 del MPFIPyS,- Servicio 354, de fecha 09/5/2011, con la
conformidad de la Dirección Nacional de la Oficina Nacional de Presupuesto (en adelante
ONP28
) se realizó una nueva modificación de la apertura presupuestaria, la cual se refleja en
el Cuadro VI siguiente:
Cuadro VI
PROGRAMA 43 - Desarrollo de la Infraestructura Habitacional - TECHO DIGNO
ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA
ACTIVIDAD
77
PROGRAMAS
Tipo de
Obra
Observaciones
Acciones para la Construcción de Viviendas en la
Cuenca Matanza Riachuelo.
VN
Disposición N° 137
ONP
ACTIVIDAD
78
Desarrollo de obras Infraestructura Urbana y
Complementaria en la Cuenca Matanza –
Riachuelo
INFRA Y
COMPL Disposición N° 137
ONP
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por la Coordinación del Programa - SSDUV - Formulario
7 y Cuadro V – Presupuesto 2009 – Notas SSDUV presentadas a la SS de Coordinación y Control de
Gestión del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública.
3.5.2 Afectación del Gasto
La afectación del gasto, por ser aportes no reintegrables, corresponde al inciso 5
“Transferencias” y de acuerdo a la naturaleza de los Entes Ejecutores que reciben las mismas,
se imputarán a:
Partida 5.8.1 se corresponde a la Transferencias a Gobiernos Provinciales y
Partida 5.8.6 a la transferencia a Gobiernos Municipales.
28

25
3.5.3 Transferencias de fondos durante el periodo auditado enero 2006 al 30 de junio
de 2011.
El Cuadro VII detalla el PP26 y el PP43-TD por Objeto del Gasto, de acuerdo con los
desembolsos efectivizados.
Cuadro VII
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos obtenidos del SIDIF. Listado de Crédito y Gastos. Bajada del SIDIF
agosto de 2012. (*) Pagado al 30/06/2011- Cifras expresadas en miles de pesos.
3.5.4 Ejecución Presupuestaria Programas PP26 y PP43-TD
El análisis de la Ejecución Presupuestaria – en el periodo 2006 a 1° semestre 2011 –
considerando la jurisdicción beneficiaria por ubicación geográfica se encuentra en el Anexo
N° IV a).
Objeto del gasto
Programa 26 Programa 43
Pagado en miles de $
2006 2007 2008 2009 2010 2011(*)
51
Transferencias
al sector privado
para financiar
gastos corrientes
516 Act.
Cient. o
académic. 0 0 6.750 0 0 0
517 Inst.
Cult. y
sociales s/f
de lucro. 21.418 33.550 33.000 0 0 0
52
Transferencias
al sector privado
para financiar
gastos de capital
524 Inst.
Cult. y
sociales s/f
de lucro.
0 0 0 0 0 0
58
Transferencias a
instituciones
provinciales y
municipales
para financiar
gastos de capital
581
A
Provincias 1.839.433 1.774.710 1.558.845 2.181.739 1.536.652 320.933
586
A
Municipios.
833.189 662.954 448.862 804.048 726.304 200.465
TOTALES 2.694.041 2.471.216 2.007.747 2.985.788 2.262.956 521.398

26
3.5.5 Control Presupuestario
3.5.5.1 Metas Físicas y Producción Terminal Bruta de los Programas PP26 y PP43-TD
Las Metas físicas son anuales, se inician y finalizan en el ejercicio con el presupuesto
aprobado. En el momento de puesta a disposición de los bienes y servicios terminales
realizados por la SSDUyV, se habrá alcanzado la meta programada.
Cuando no se concreta la finalización de la “Unidad de Medida” – vivienda en
construcción - durante el ejercicio presupuestario, y su ejecución se extiende para los
próximos, se denomina Producción Terminal Bruta.
El marco legal vigente, reglamentario del proceso presupuestario público29
establece
que para cada ejercicio, la ONP debe recibir de cada jurisdicción o entidad en particular, los
formularios que componen el anteproyecto de presupuesto de la misma.
Estos formularios tienen por objetivo obtener la información de los “…elementos que
sustentan la programación, con la finalidad, para quienes tienen que analizar y aprobar el
proyecto de presupuesto, de apreciar los tipos de bienes o servicios a producir en el ejercicio
presupuestario, así como los recursos reales y financieros necesarios para su
materialización...”30
.
A partir de la información brindada sobre las Metas y la Producción Terminal Bruta de
los Programas Presupuestarios PP26 y PP43-TD se elaboró un breve resumen en cuadros, con
la cuantificación de los bienes y servicios prestados por los Programas en los ejercicios
auditados.
29
La base jurídica es la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional
N°24.156, Título II “Del Sistema Presupuestario” y los decretos y resoluciones que la reglamentan.
30
Fuente: Manual para la Formulación del Presupuesto – Instructivo - Oficina Nacional de Presupuesto – ONP.

27
3.5.5.2 Programa 26 – Actividad 4
A) Formulación de Metas:
Meta: Construcción de Viviendas con Planes Federales. Unidad de Medida: Vivienda
Terminada.
Meta: Solución Habitacional con Planes Federales. Unidad de Medida: Solución
Habitacional Terminada.
Cuadro VIII
Ejecución Física de Metas del Programa 26 – Ejercicios 2006 – 2007
Actividad Ejercicio Unidad de Medida
Ejecución Física
Viviendas
Programadas
Viviendas
Terminadas
% de
Ejecución
4
2006
Vivienda Terminada 37985 31393 83%
Solución Habitacional
Terminada 9207 11588 126%
2007
Vivienda Terminada 42859 46607 109%
Solución Habitacional
Terminada 18030 23964 133%
Fuente: Elaboración Propia con datos suministrados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la
SSDUyV. Cuadro I. Formulario I. Cotejado con información obrante en la Cuenta de Inversión, en los
periodos auditados, y Planilla de Seguimiento Físico Financiero Trimestral – Mecon.gov.ar.
B) Producción Terminal Bruta:
Producción Terminal Bruta: Construcción de Viviendas con Planes Federales. Unidad
de Medida: Vivienda en Construcción.
Producción Terminal Bruta: Construcción de Soluciones Habitacionales con Planes Federales.
Unidad de Medida: Soluciones Habitacionales en Construcción.

28
Cuadro IX
Programación Física Anual de Producción Terminal Bruta del Programa 26
Actividad Ejercicio Unidad de Medida
Ejecución Física
Programación
Anual
Ejecutado
% de
Ejecución
4
2006
Vivienda en Construcción 67668 99710 147%
Soluciones Habitacionales en
Construcción
27018 27327 101%
2007
Vivienda en Construcción
86006 100535 117%
Soluciones Habitacionales en
Construcción
28400 40661 143%
Fuente: elaboración propia sobre la base a datos suministrados por la Dirección Nacional Políticas
Habitacionales de la SSDUyV. - Formulario II – Programa 26
3.5.5.3 Programa 43 - Actividades 1 y 2
A) Formulación de Metas:
Meta: Construcción de Viviendas. Unidad de Medida: Vivienda Terminada.
Cuadro X
Ejecución Física de Metas del Programa 43 - 2008 a 1° semestre 2011
ActividadesEjercicio Unidad de Medida
Ejecución Física
Viviendas
programadas
Viviendas
Terminadas
% de
Ejecución
1 y 2
2008 Vivienda Terminada 26519(*) 24890(*) 94%
2009 Vivienda Terminada 27457 18582 68%
2010 Vivienda Terminada 46194 34061 74%
2011 Vivienda Terminada 29971 12347(**) N/D
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por la Dirección de SSDUV – Formularios
presentados ante la ONP Oficina Nacional de Presupuesto: F1 Programación Física Anual de
Metas – F11 Ejecución Física Trimestral de Metas - F 8 - Cuadro Metas y Producción Bruta –
Cuadro V. 26519 Viviendas programadas cabe aclarar que se inició el año 2008 con la
Reformulación. Programática como presupuestario 26 y en abril figura como el Programa 43.(*).
Los Formularios 1 y 2 de programación y ejecución fueron considerados presentados fuera de
término por la ONP. (**) Ejecutado en el primer semestre de 2011. Dato obtenido de la Planilla
de Seguimiento Físico Financiero del Ministerio Economía y Formulario del Subsistema e-Pef
(Programación y ejecución física de programas y proyectos) acumulado al segundo
trimestre de 2011

29
En lo concerniente al ejercicio 2008, el MPFIPyS propuso modificaciones de la
apertura programática, con el fin de adecuarla a las necesidades de financiamiento del
Organismo. Esta modificación fue aprobada por la Subdirección de la ONP por Disposición
Nº 1 y ratificada el 28 de enero de 2008 mediante la firma de la Resolución Nº 34 del
MPFIPyS.
Las presentaciones referidas a la formulación y ejecución del presupuesto del ejercicio
2008, por parte de la SSDUyV, correspondientes a la etapa de ejecución física, se realizaron
fuera de los plazos exigidos por la normativa31
, a excepción de los formularios Nº 7 y Nº 8.
B) Producción Terminal Bruta:
Producción Terminal Bruta: Construcción de Vivienda. Unidad de Medida: Vivienda
En Construcción.
Cuadro XI
Programación Física Anual de Producción Terminal Bruta del Programa 43
Actividad Ejercicio
Unidad de
Medida
Ejecución Física
Programación
Anual
En
ejecución
% de
Ejecución
1 y 2
2008
Vivienda en
Construcción
92324 80743 87%
2009 84460 84731 100%
2010 127411 87007 68%
2011 85031 69219(**) N/D
Fuente: elaboración propia sobre base a datos suministrados por la Dirección Nacional de Políticas
Habitacionales de la SSDUV – Formularios presentados ante a ONP - Oficina Nacional de
Presupuesto: F2 Programación Física Anual y Trimestral de Producción - Terminal Bruta – F 8
Cuadro Metas y Producción Bruta – F13 Ejecución Física Trimestral de Producción –
Terminales Bruta – Cuadro V. (**) Ejecutado en el primer semestre de 2011.
3.5.5.4 Desvíos de los Programas - PP26 y PP43-TD
La medición, trimestral o anual, del avance físico de la “Unidad de medida”, permite
conocer el grado de cumplimiento entre lo programado y lo efectivamente ejecutado. De su
31
Relevado de CUDAP: NOTA – S01: 0147758/2008.

30
comparación surgen los desvíos, cuyas causas se describen a continuación por programa
presupuestario y por ejercicio.
C) PP26
Aquéllas fueron sistematizadas en los Cuadros: XII, XIII, XIV y XV
Cuadro XII
Causas de los Desvíos Metas Programa 26 - 2006-2007
Act. Ejercicio Unidad de Medida
Causa de los desvíos
Inconvenientes
Financieros
disminución del
avance físico
viviendas sin
terminar
Mayor avance
de obra
Problemas de
implementación
del Programa.
Mayor
avance
físico de las
viviendas.
Superación de
problemas de
implementación
del programa.
4
2006
Vivienda Terminada X
Solución habitacional
Terminada
X
2007
Vivienda Terminada X
Solución habitacional
Terminada
X
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales. –
Cuadro I. Nota SSDUyV N° 399/07 – Rectificación de los Formularios sobre Gestión de la Ejecución Física de
Metas y Producciones Brutas.
Cuadro XIII
Causas de los Desvíos Producción Terminal Bruta – Programa 26 – 2006-2007
Causa de los Desvíos
Inicio de obras
nuevas superación
de los problemas de
implementación
Mayor
avance
físico de
las
viviendas.
Inicio de obras y
al menor avance
físico de las
viviendas en
ejecución, que no
se han finalizado
4
2006
Viviendas en construcción X
Soluciones habitacionales
en construcción
X
2007
Viviendas en construcción X
Soluciones habitacionales
en construcción
X
Fuente: elaboración propia sobre la base a datos suministrados por la Dirección Nacional de Políticas
Habitacionales de la SSDUyV. - Cuadro II – Programa 26

31
D) PP43-TD
Cuadro XIV
Causas de los Desvíos Metas Programa 43 – 2008 – 1° semestre de 2011
Act. Ejercicio
Unidad de
Medida
Demoras x retraso
obras de infra. y
en la presentación
de certificados
Menor avance físico de
las viviendas en
ejecución por parte de
los Entes Ejecutores.
Otras
Causas
1 y 2
2008
Vivienda
Terminada
(*)
2009
Vivienda
Terminada
X
2010
Vivienda
Terminada
X
1°semestre
2011
Vivienda
Terminada
(**)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por la Dirección Nacional de Políticas
Habitacionales, y cotejado con información obrante en la Cuenta de Inversión, en los periodos
auditados, y Planilla de Seguimiento Físico Financiero Trimestral – Ministerio de Economía. (*).
Los Formularios 1 y 2 de programación y ejecución fueron considerados presentados fuera de
término por la ONP. (**) No es posible determinar las causas de los desvíos en forma semestral.
Cuadro XV
Causas de los Desvíos Producción Terminal Bruta – Programa 43 –
2008 – 1° semestre 2011
Menor inicio de obra.
Demoras en el pago
del Ant. Fin.y del 1°
desemb. de obra.
Menor terminación
de obra y al menor
inicio de Obra
Nueva.
Otras
Causas
1 y 2
2008 Viviendas en construcción *
2009 Viviendas en construcción X
2010 Viviendas en construcción X
1°semestre
2011 Viviendas en construcción
**
Fuente: elaboración propia en base a datos suministrados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la
SSDUV Formularios presentados ante a ONP - Oficina Nacional de Presupuesto. (*). Los Formularios 1
y 2 de programación y ejecución fueron considerados presentados fuera de término por la ONP. (**)
Ejecutado en el primer semestre de 2011.

32
3.5.5.5 Distribución del gasto por jurisdicción durante el periodo auditado
Gráfico C
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
0,00
1.000.000.000,00
2.000.000.000,00
3.000.000.000,00
4.000.000.000,00
5.000.000.000,00
6.000.000.000,00
%
Ubicación Geográfica
$
Distribución del Crédito Vigente por Jurisdicción.-
Credito Vigente en porcentaje
Fuente Elaboración propia sobre datos obtenidos del Listado de Créditos y Gastos Consolidado (2006 - 1°
semestre 2011). Para mayor detalle ver Anexo N° IV b) – Distribución del gasto por jurisdicción
durante el periodo auditado.
3.6 Modalidad del Financiamiento.
La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda – SSDUyV - es la que financia las
transferencias con fondos asignados presupuestariamente para atender a los planes de
vivienda, en todo el periodo auditado.
Por su parte la Secretaría de Obras Públicas – SOP - aprueba la gestión y transfiere los
fondos a sus beneficiarios conforme a la Circular SOP N° 1/0632
.
Los Entes Ejecutores - receptores de los fondos - son responsables de su aplicación en
los proyectos, de la ejecución de las obras y de las rendiciones de cuentas de los mismos. A
32
Circular N° 1/2006 Secretaría de Obras Públicas Sin publicar

33
tal fin, para cumplimentar dichos objetivos, el Decreto 892/199533
, regula las normas a las que
se deben ajustar las distintas jurisdicciones y entidades receptoras dependientes del Poder
Ejecutivo Nacional, cuyos presupuestos incluyan a los incisos 5 y 6, destinados a la atención
de los programas o acciones de carácter social.
Dicha normativa prevé la creación de una cuenta separada, especial, en el Banco de la
Nación Argentina, receptora de recursos y pagadora de acciones, financiadas por el Gobierno
Nacional, en aras de la intangibilidad de los fondos. Las transferencias sólo podrán
efectivizarse acreditándolas en dicha cuenta bancaria especial.
Estaría exceptuada la Provincia de Buenos Aires, en virtud de la legislación vigente, la
que fuera recogida en el Artículo 1º de la Carta Orgánica del Banco Provincia de Buenos
Aires.34.
3.6.1 Metodología para efectuar los desembolsos
Conforme el Reglamento Particular del PFCV-TD y el Manual de Ejecución35
, se
verificó que el procedimiento aplicado para los desembolsos varió respecto de la metodología
vigente para los programas.
En lo que concierne al anticipo financiero, primer desembolso – correspondiente al
15% del monto total de la obra, se paga “directamente a las empresas contratistas”, mientras
33
Decreto N° 892/95 Art. 1º.b) de fecha 11 de diciembre de 1995 y considerando del Decreto N° 225/2007. Normativa de la
CUT
34
Artículo 1 - El Banco de la Provincia de Buenos Aires es institución autárquica de derecho público, en su carácter
de Banco de Estado, con el origen, garantías y privilegios declarados en el preámbulo y en los artículos 31 y 104 de la
Constitución Nacional, en la Ley Nacional de origen contractual número 1029 y en las Leyes de la Provincia.
Artículo 6 - Se depositarán a título gratuito en el Banco las rentas fiscales, los depósitos judiciales y los de
todas las administraciones, dependencias o reparticiones públicas de la Provincia, aun cuando hayan sido creadas por leyes
especiales.
Artículo 7 - El Banco es la Tesorería obligada de las Municipalidades de la Provincia, en todas las ciudades o localidades
donde haya sucursal con la única excepción de la de La Plata en la que revestirá tal carácter el Banco Municipal de la
ciudad; de las empresas o compañías a las que se acordare exención de impuestos de carácter permanente o transitorio
así como de los fondos de reserva o previsión de las sociedades anónimas siempre que estén obligadas a mantenerlos
en efectivo.
35
Reglamento Particular Punto 2.10 Metodología para efectuar el desembolso de Fondos y Manual de ejecución Letra A1.2.1
Certificación y pago.

34
que para las obras pendientes de finalización correspondientes a los Planes Federales de
Vivienda anteriores, el anticipo se transfería al Ente Ejecutor para que éste se abone a la
empresa adjudicataria.
En las obras por administración, la metodología de los desembolsos se adecua a la
gestión de la obra, por parte del municipio.
Por otra parte, y con el objeto de garantizar la eficiente ejecución de las obras, la
SSDUyV deberá realizar los restantes desembolsos al EE por anticipado del 100% sobre la
certificación prevista en el Cronograma de desembolsos.
La rendición de cuentas se presentará a la Coordinación del Programa por mes de obra
vencido.
Para los supuestos de sobre-ejecución/sub-ejecución verificados en el avance de obra el
Reglamento Particular prevé una metodología de compensación con los desembolsos
subsiguientes36
.
Según lo establece la Circular Nº 1 de 2006 de la SOP, la gestión de pago estará a cargo
de la Tesorería General de la Nación (SAF 596) con la intervención de las áreas de
Coordinación de Presupuesto y el Área de Despacho de la SOP; para lo cual las unidades
ejecutoras de programas (UEP) deberán cumplimentar los recaudos para el pago de los bienes
y o servicios y/o transferencia.
36
Reglamento Particular Punto 2.10 a) Si los montos coinciden, se procederá a remitir conforme a lo establecido en el
cronograma de desembolso, b) Si fuese menor (Sub-ejecución), se descontará la suma no rendida de la suma prevista el mes
siguiente, y c) Si fuese mayor (Sobre-ejecución), se adicionará el excedente al monto previsto en el cronograma de
desembolsos siempre que no supere el acumulado, caso contrario se arrastrará la diferencia hasta que tal condición se cumpla.

35
3.7 Redeterminación de Precios
De acuerdo con la normativa que regula los contratos de obra pública, los precios
unitarios pueden ser redeterminados para el mantenimiento de la ecuación económica
financiera del contratista. En tal sentido y conforme al Decreto Nacional N° 1.295 de julio de
2002, los precios de los contratos de las obras del Programa, correspondientes a la parte
faltante de ejecutar, podrán ser redeterminados a solicitud de la contratista cuando los costos
de los factores principales que los componen, hayan adquirido un valor tal que reflejen una
variación promedio de esos precios superior en un DIEZ POR CIENTO (10%) a los del
contrato. (Art. 4°) o con arreglo a la “Metodología de Redeterminación de Precios de
Contratos de Obra Pública" que se encuentra en el anexo del Decreto prealudido, que para su
aplicación se parte de un prototipo de vivienda, establecido por la Subsecretaría.
Se analizaron las redeterminaciones de precios de las 91 obras que integran la muestra
como parte del proceso de pago. De dicho análisis se desprende que hubo obras que no
redeterminaron y se debe a que algunas de las condiciones antes mencionadas no sucedieron,
pudiendo ser la variación de precios menor al 10%, que el contratista no la haya pedido, o que
el avance de obra haya sido superior al 90%, u obras bajo la denominación de “Terminación”
en las que no se preveía su redeterminación por convenio. En 68 de las 91, el monto del
contrato fue redeterminado en sus precios, de acuerdo con el Decreto Nacional N° 1295/2002,
según el cuadro que se detalla a continuación.

36
Gráfico D
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Buenos Aires
Mendoza
Misiones
Río Negro
Salta
Santiago del Estero
Tucumán
Cantidad de Obras con Redeterminación de Precios
Obras con Redeterminación de Precio Obras Incluidas en la Muestra
Fuente:
Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por la SSDUyV. Las variables consideradas
fueron las localidades y cantidad de obras redeterminadas en cada localidad.Ver Anexo V puntos a) y b)
De las 68 obras citadas anteriormente, con precios redeterminados en sus contratos, se
habían presentado 29 nuevas solicitudes, que se encontraban en trámite, y que a la fecha del
cierre del periodo auditado no habían sido cancelados.
Gráfico E
0 5 10 15 20 25 30 35
Buenos Aires
Mendoza
Río Negro
Salta
Santiago del Estero
Redeterminación de Precio en trámite
Obras con Redeterminación en trámite Obras con Redeterminación de Precio
Fuente:
Elaboración propia sobre la base de datos suministrados por la SSDUyV. Las variables consideradas
fueron las localidades y cantidad de obras con pedido de redeterminación en cada localidad Ver Anexo V
Puntos a) y b)

37
3.7.1 Apéndice matemático para la redeterminación de precios
El equipo de auditoría realizó el desarrollo de un apéndice matemático donde se
plasman los conceptos inherentes al cálculo del proceso de redeterminación. A partir de la
comprensión de estos conceptos se elaboró un prototipo con la planilla de cálculo a efectos de
poder validar expedientes de la muestra donde se halla aplicada la misma.
La metodología aplicada para realizar la redeterminación de precios, considera una
canasta de insumos intervinientes en la construcción de una vivienda modelo, la evolución de
los precios de estos bienes en el tiempo y además grado de utilización de los insumos a
distintos estadios de la obra.
En línea con lo anterior el equipo de trabajo desarrolló una fórmula general válida para
cualquier caso de redeterminación, la cual fue utilizada para desarrollar el prototipo de
validación.
3.8 Rendición de Cuentas.
A partir del dictado de la Ley de Administración Financiera, el Poder Ejecutivo
estableció requisitos para la transferencia de fondos a gobiernos provinciales y/o municipales,
sean para financiar gastos corrientes o de capital, o para la atención de los programas o
acciones de carácter social. Primeramente, éstos se focalizaron en la identificación de la
fuente de financiamiento, cuenta bancaria de recepción con el objetivo de preservar la
intangibilidad de los fondos, autorizándose a los responsables de las jurisdicciones a detener
la remisión de fondos ante la verificación de incumplimientos.37
37
El Decreto 892/95 (B.O:18/12/95)

38
En tal sentido, las jurisdicciones dependientes del Poder Ejecutivo Nacional
establecieron diversos procedimientos que debían ser consensuados con las Provincias y
Municipios destinatarios de transferencias para financiar gastos corrientes o de capital o los
destinados a la atención de los programas o acciones de carácter social. Desde la creación del
MPFIPyS y con la firma de los Convenios Marco del PFCV-2004 y del PFPCV-2005 se
estableció a través de los Convenios Particulares firmados por las 24 jurisdicciones
provinciales y Municipios contratantes, que éstos en su carácter de Entes Ejecutores se
comprometen a presentar mensualmente a la SSDUyV las rendiciones de cuenta, detalladas y
debidamente documentadas que demuestren el uso dado a los fondos, pudiendo en caso de
incumplimiento, suspender el financiamiento hasta tanto normalice la situación.
Posteriormente, en aras de asegurar la intangibilidad de los fondos, se dispuso que “cada
jurisdicción o entidad dependiente del Poder Ejecutivo Nacional cuyos presupuestos incluyan
créditos en los Incisos 5 - Transferencias - Transferencias a Gobiernos Provinciales y/o
Municipales y 6 – Activos Financieros destinados a la atención de programas o acciones de
carácter social, que se ejecuten en el marco de convenios bilaterales que prevean la
obligación de rendir cuentas, a suscribirse con las Provincias y/o Municipios dictará un
reglamento que regule la rendición de los fondos presupuestarios transferidos al que deberán
ajustarse dichos acuerdos”38
.
Además, se establece que los Entes Ejecutores deben restituir de manera inmediata los
montos no rendidos al Estado Nacional debiendo efectuar un depósito por la suma no rendida
en una “Cuenta Recaudación de la Tesorería General de la Nación” en el Banco de la Nación
Argentina o bien entregar un cheque certificado.
En ese marco normativo, el MPFIPyS dictó la Resolución N° 268/07 y su
modificatoria N° 267/08, cuyo Art. N° 3, impone a las Unidades Ejecutoras el plazo de 180
días a partir de la entrada en vigencia, para adecuar sus reglamentos particulares.
38
Decreto 225/2007 (B.O.15-03-2007),

39
En el caso de los programas auditados, corresponde recordar que el PP43 se creó en
fecha posterior al dictado de la Resolución N° 268/07 y 267/08, y su Manual de Ejecución del
PFCV-TD fue aprobado el 16 de noviembre de 2010, por Disposición N° 53/2010 SSDUyV.
Para mayor detalle Ver Anexo - VI punto a).
3.9 Características de las viviendas
3.9.1 Técnicas
Las viviendas construidas con financiamiento de los Programas Federales deben
cumplir con los “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”39
vigentes
y todas aquellas normativas regionales o locales que garanticen la durabilidad y la correcta
distribución funcional, aclarándose que dichos Estándares fueron revisados en el año 2006. Lo
cual fue tenido en cuenta al procederse al análisis de las obras.
Asimismo, cabe señalar, que los Estándares Mínimos determinan los Requisitos
vinculados con la localización del Proyecto, la elección del terreno tanto en sus aspectos
legales como técnicos a tener en cuenta, por los Entes Ejecutores al momento de formularlo.
Antes de la creación del Programa 43, regían superficies cubiertas mínimas
establecidas por los Convenios Marco para la construcción de las viviendas. Hasta el año
2005 se estableció para la región Cuyo, NOA, NEA, Centro y Metropolitana 44m2 y para la
Patagonia Sur y Norte 49m2, y a partir de allí, se amplió a 55m2 a 60m2 respectivamente, con
tecnología de mano de obra intensiva, y el plazo de ejecución de 12 meses.
Por otra parte, las unidades habitacionales financiadas por el PFCV-TD, destinadas a
viviendas familiares individuales o colectivas, mantuvieron las superficies para las regiones,
como fue mencionado en el párrafo anterior, pero se estableció un prototipo, preservando los
requisitos de seguridad y habitabilidad.
39
Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social creado por Disposición de la SSDUV Nº 18/2000.

40
El prototipo de vivienda es unifamiliar de dos (2) dormitorios en Planta Baja,
representativo en cuanto a su planta de arquitectura y especificaciones técnicas, de las
viviendas que se construyen por el Programa en todo el país.
Así también, este prototipo tiene el objetivo de orientar técnicamente a los Entes
Ejecutores, que no gozan de infraestructura o recursos técnicos para su desarrollo y
definición.
El Sistema Constructivo aplicado para las obras del Programa, es de “Construcción
Tradicional”. El sistema convencional, es no industrializado y requiere de mano de obra
intensiva para desarrollar las obras.
Conforme a ello, tanto en la memoria descriptiva de solicitud de financiamiento del
proyecto, que detalla el método constructivo como la descripción de las características de los
materiales a emplear, debe incluirse en los Pliegos de Especificaciones Técnicas Particulares
a ser incluidos en los contratos de obra pública.
Para los casos en que se requiera desarrollar emprendimientos con sistemas
constructivos NO tradicionales, la SSDUyV contempla, dentro de los Estándares Mínimos, la
solicitud del Certificado de Aptitud Técnica (CAT), que lo otorga la Dirección de Tecnología
y Producción, perteneciente a dicha Subsecretaría.40
Todas las obras de la muestra se encuentran bajo la modalidad de Construcción
Tradicional.
Los plazos de ejecución para las obras de los Planes Federales se estipulan en los
Convenios Particulares, los cuales se encuentran en el rango de 10 a 20 meses de duración.
40
Estándares Mínimos de Calidad para Vivienda de Interés Social Apartado 4.2 Requisitos de Seguridad 4.2.1.6 Elementos y
Sistemas Constructivos No Tradicionales.

41
En tal sentido, se prevé una cláusula dentro de los Acuerdos Particulares que dispone
en caso de atrasos injustificados de avances físicos pactados (superen 20%), conforme al Plan
de Trabajo – obran descriptos generalmente en Anexo - la suspensión del financiamiento
hasta la regularización de la situación y multas por demoras en la iniciación, ejecución y
terminación de los trabajos41
.
Para todas las obras comprendidas por el sub-conjunto de la muestra, se procedió al
relevamiento de la selección de contratista.
De los emprendimientos habitacionales seleccionados para auditar, correspondientes al
sub-conjunto Buenos Aires-Tucumán, todos cumplen con el cupo del 5% (Ley 26.182)
destinado a personas con problemas de discapacidad.
Se verificó, durante las tareas campo, respecto de aquellas obras cuyo estado de
avance físico lo permitía, que la autorización municipal de final de obra se encontrase en
trámite.
3.9.2 Montos máximos financiables
De acuerdo con lo informado por la coordinación del Programa, a partir del Convenio
Marco del año 2005 – PFCV, se establecieron los montos “Máximo financiables” por
vivienda. Para ello se definieron los rubros e ítems que participan del presupuesto del
prototipo y de acuerdo al análisis de precios que se realice tomando como base el mes y año
del Convenio. Este cálculo es aplicable para las provincias NOA, NEA y Centro, mientras que
para el resto de las provincias se utilizan coeficientes de mayoración es decir se tienen en
cuenta el mayor costo de los insumos, fletes, sismicidad, los códigos de edificación locales
etc. Estos coeficientes son acordados con las provincias a través del Consejo Nacional de la
Vivienda.
41
Para mayor detalle Ver Anexo VII A)

42
A su vez la adecuación de los montos máximos financiables se realiza mensualmente
aplicando a los valores de la fecha del Convenio calculados, las variaciones establecidas por
el Instituto de Economía y Finanzas y Censos en el precio de los insumos42
.
3.10 Recupero de Cuotas
En los Programas Federales de Construcción de Viviendas se implementó el recupero
del valor de la vivienda adjudicada a los beneficiarios para su reinversión en nuevos proyectos
de viviendas en su jurisdicción.
Todas las transferencias de Fondos que realiza el MPFIPyS, tienen, al respecto,
carácter de financiamiento no reintegrable por parte de Nación.
Al crearse el PFCV-TD, en su Reglamento Particular se dispone como responsabilidad
de los Organismos Provinciales de Vivienda, la instrumentación del recupero de las cuotas
cuando corresponda, que abonarán los beneficiarios adjudicatarios de las viviendas, para su
reinversión en nuevos proyectos de viviendas en su jurisdicción.43
Durante las tareas de campo se verificó la normativa pertinente en las jurisdicciones de
Buenos Aires y de Tucumán. Al respecto, la Provincia de Buenos Aires aplica el Decreto
Provincial Nº 2258/06 y la Provincia de Tucumán la Resolución N° 8231/05 I.P.V.yD.U
D.U.: en ambos casos se describe la cantidad de cuotas y los procedimientos de cobro.
A continuación, se exponen los Gráficos F y G, con el nivel de recupero (Cuotas
emitidas – Cuotas pagadas), que se corresponden a las localidades, integrantes de la muestra
de las obras que se encontraban terminadas, a la fecha que se solicitó la información44
a los
Entes Ejecutores: IVBA de la Provincia de Buenos Aires y el I.P.V.yD.U de la Provincia de
Tucumán.
42
Consta en PPTT la evolución de los montos máximos financiables (2005 a 2011) por Programa, adecuados por la
SSDUyV. Esta información fue provista por la Coordinación del Programa durante las tareas de campo y Ver Anexo VII B).
43
Reglamento Particular 1.3 Responsabilidad de las partes.
44
Nota N°1075-AGIV del IVBA de fecha 26/12/2011 y Nota S/N° de la Dirección del Área de Recupero y Regularización
Dominial del I.P.D.U.y V. de Tucumán de fecha 09/11/2011

43
Cabe aclarar que las restantes obras incluidas en la muestra, se encontraban - a ese
momento - en ejecución. En consecuencia el procedimiento de recupero no había comenzado.
Gráfico F
Fuente:
Elaboración propia sobre la base de datos obtenidos del IVBA de Buenos Aires Ver Anexo N° VIII

44
Gráfico G
Fuente:
Elaboración propia sobre la base de datos obtenidos del I.P.V.yD.U de la Provincia de Tucumán. Ver
Anexo N° VIII
3.11 Divulgación de las actividades del Programa
Las actividades del programa son difundidas a través del Consejo Nacional de la
Vivienda, que realiza reuniones trimestrales a las cuales asisten las autoridades de la
SSDUyV, y todos los organismos provinciales de vivienda.
A su vez se puede consultar en la página WEB de la SSDUyV en relación a normativa,
características técnicas y estado de obras. Los Municipios se enteran a través de los
Organismos Provinciales de Vivienda.

45
3.12 Sistema de registro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
En respuesta45
al requerimiento formulado a la Coordinación del Programa señala que
“…la modalidad histórica de la Subsecretaría…”, acerca del procedimiento administrativo
que “…cada una de las áreas que intervienen en el trámite de los expedientes es responsable
de conservar la documentación respaldatoria de su actuación…”, y “…que actualmente se
encuentra en proceso de unificación y sistematización de sus archivos, mediante el armado de
“expedientes madre” que incorporen la totalidad de la documentación correspondiente a
cada obra, en forma conjunta y sistematizada facilitando de tal forma la tarea de seguimiento
y contralor…”
Puntualmente indicó que “…cuenta con un completo archivo de las actuaciones
correspondientes a la tramitación de las obras tanto en papel como en formato digital…”, e
informa que la SSDUyV suscribió con fecha 1° de abril de 2009, un Acuerdo Especifico de
Cooperación con la Universidad Tecnológica Nacional (ACU N° 1290) para el desarrollo de
un Programa de Cooperación destinado a diseñar e instrumentar un sistema administrativo,
jurídico e informático con el fin de ordenar el universo de la documentación existente en el
ámbito de la Subsecretaría.
3.13 Beneficiarios
Los Programas Federales de Vivienda estaban dirigidos a atender la demanda de
soluciones habitacionales a poblaciones con necesidades básicas insatisfechas o de su hábitat,
cuando se encuentren en situación de peligro por diferentes causas.
Entre los indicadores que se utilizan a nivel internacional para evaluar la calidad de
vida, están los relacionados con el mejoramiento del entorno físico de las viviendas y con las
posibilidades de participación comunitaria. El área social de la Dirección Nacional de
Políticas Habitacionales de la SSDUyV en sus informes incluye estos dos indicadores.
45
Respuesta S/N° de la DNPH de la SSDUyV de fecha 4 y 8/11 de 2010.

46
Los Entes Ejecutores, al momento de formular la Solicitud de Financiamiento de los
proyectos ante la SSDUyV, deben enunciar la justificación de la demanda en la memoria
descriptiva que presenten, así como la cantidad de viviendas y las tipologías adoptadas.
En el ámbito de la provincia de Buenos Aires al adherir a los Convenios Marcos
denominados “Programa Federal de Construcción de Viviendas” y “Programa Federal de
Mejoramiento de Vivienda”, suscriptos entre el MPFIPyS de la Nación, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y los Gobiernos Provinciales se definió a los beneficiaros de la siguiente
manera: “grupos convivientes que por problemas laborales, reducidos ingresos o condiciones
sociales, carecen de toda posibilidad de acceder a viviendas dignas para obtener una
solución a la problemática habitacional que los tiene como principales protagonistas”.
Decreto 1718/200446
)
En este marco, el IVBA establece como requisitos los siguientes:
a. que las familias no tengan vivienda propia,
b. que no dispongan de patrimonio para adquirirla,
c. que tengan capacidad de pago, y,
d. que ningunos de sus miembros haya sido beneficiario de programas habitacionales
financiados con fondos nacionales.
Por su parte en la Provincia de Tucumán, el I.P.V.yD.U – aprobó mediante la
Resolución Nº 3604 de octubre de 2004, la metodología para la inscripción y selección de los
postulantes para viviendas. El procedimiento metodológico aprobado, por medio de esta
norma, clasifica la demanda en un doble aspecto, por un lado se busca medir el monto de
ingresos de los postulantes y por el otro conocer el origen de esos fondos en el sentido de la
pertenencia de los postulantes al sector público o al privado. Este criterio aplicado tuvo
como finalidad elegir a los postulantes que den mayor seguridad para el recupero de las
46
Decreto Provincial N°1718/2004. Aprueba Convenios Marco Programa Federal de Construcción de Vivienda y Programa
Federal de Mejoramiento de Vivienda entre el MPFIPyS, CABA y Gobierno Provinciales. BO 21/10/2004

47
cuotas, según lo establecido por Ley Federal de Vivienda N° 24464 y su Ley Provincial de
Adhesión N° 6707.
Los Institutos de Vivienda de las provincias de Buenos Aires y de Tucumán toman los
criterios establecidos por el FO.NA.VI para la selección de las familias beneficiarias, como
para la selección de los adjudicatarios, en los dos casos, se aplican los criterios establecidos
por el FO.NA.VI.
Para la recolección de los datos se utiliza una solicitud47
, con formato de encuesta
social, aprobada por Resoluciones Reglamentarias del FONAVI Nº 73/1984 y 132/1989, del
Ministerio de Salud y Acción Social – Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental. La
encuesta, diseñada en la segunda mitad de los ochenta, tiene una serie de indicadores sociales
pensados en función de los objetivos del FONAVI y del perfil de su población destinataria.
Para la selección de los postulantes se aplica un sistema de puntaje establecido para cada
indicador.
El concepto de situaciones especiales que se ha ampliado en esta última década, y
recepcionado en la normativa vigente, no se encuentra contemplado en el diseño de la
encuesta.
La encuesta se aplica al momento de la solicitud y tiene valor de declaración jurada.
Según norma provincial, asistentes sociales48
actualizan la situación social del postulante al
momento de la adjudicación.
47 “Solicitud de Viviendas y Mejoramiento Habitacional” Resoluciones Reglamentarias del FONAVI N°73/1984 y N°
132/1989, del Ministerio de Salud y Acción Social – Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental.
48 Según, Resolución de la Provincia de Buenos Aires de marzo de 1984 las Asistentes Sociales constatarán los datos de las
declaraciones juradas formuladas por los aspirantes, verificarán la situación habitacional, ocupación de inquilinatos, estado
de hacinamiento, instalaciones de cocina y sanitarias, verificación de contrato de locación y todo lo relacionado a su situación
social. El Instituto por su lado verificará la existencia o no de causas penales.

48
En los Municipios de Florencio Varela y José C. Paz aplican los criterios de selección
que aconseja el IVBA, en cambio Ezeiza sólo toma en consideración que la familia no tenga
vivienda y agrega cinco (5) años de residencia. Dicho requisito que agregan los municipios
varía, según las posibilidades. (Población, disponibilidad de terrenos, financiamiento).
Cabe señalar que en 1996 se creó el Instituto Municipal de la Vivienda en José C. Paz,
por medio de la Ordenanza Municipal Nº 40/96, promulgada por Decreto 0308/96.
Existe, además, un conjunto de leyes, decretos, resoluciones que establecen
prioridades a otros grupos poblacionales49
, mediante el establecimiento de un sistema de
cupos para: discapacitados, excombatientes, personal de fuerzas de seguridad y la UOCRA,
entre otros.
Por otra parte, el PFCV-TD especifica en su Reglamento Particular que el beneficio
es para las familias que no tienen otra propiedad ni que hayan sido beneficiarias de algún
programa de vivienda financiado con fondos públicos. Además, establece que se deberá
priorizar a las familias numerosas, a las familias con miembros con capacidades diferentes y
a las madres solteras jefas de familia50
.
3.14 Objetivo de la Inclusión Social de los Programas Federales
El Gobierno Nacional impulsa el desarrollo de una política integral de vivienda
orientada a lograr que paulatinamente y en forma creciente, tenga vigencia el derecho
consagrado en nuestra Constitución Nacional, de que todas las familias argentinas tengan
acceso a una vivienda digna.51
Dentro del objetivo general de esa política de vivienda es
atender con la respuesta adecuada las distintas necesidades habitacionales de los hogares
argentinos promoviendo de ese modo su inclusión social.
49
Cupo para discapacitados: ley 26182/06 (5%) Excombatientes: Ley 10428/83. Provincia de Buenos Aires, Fuerzas de
Seguridad: Resolución 4455/04 Fundamentada en Ley 13210 de Policía Comunal de Seguridad (10%) UOCRA: Decreto
2242/06 (10%).
50
Punto 1.4 Reglamento Particular PFCV-“Techo Digno”.
51
Extractado de la Página de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ://www.vivienda.gob.ar/programas.php

49
Los proyectos que se ejecutan incluyen la participación de las organizaciones
comunitarias, cooperativas y demás instituciones, para cubrir de manera integral las
deficiencias de integración social existentes.
De este modo los Entes Ejecutores son los encargados de la diagramación del
Proyecto, justificando la demanda, como de hacer el seguimiento post-entrega de las
viviendas. Cuestión esta última que no ha sido tema de regulación por parte de la Nación en
virtud de ser facultades no delegadas por las jurisdicciones provinciales.
Por tal razón el análisis de la cuestión social se abordó de acuerdo con las
particularidades normativas de las provincias del sub-conjunto Buenos Aires-Tucumán.
Asimismo, cabe señalar que las obras de este subconjunto se encontraban en ejecución
por lo tanto las observaciones del informe se corresponden a las obras financiadas por los
Programas Federales de Construcción de Vivienda de los Entes Ejecutores integrantes de la
muestra.

50
4. Comentarios y Observaciones
4.1 Observaciones Generales.
4.1.1. El pasaje de un programa de fortalecimiento del accionar de las jurisdicciones,
elaborado convencionalmente, a un Programa permanente no fue acompañada con el
otorgamiento de los instrumentos preceptivos necesarios para dotar de fortaleza a la
Coordinación del Programa “Techo Digno” dado que se mantiene la dispersión de
acciones y las responsabilidades entre diferentes áreas de la mencionada Subsecretaría.
(Punto 3.3.1., 3.4.2 y 3.4.3 Aclaraciones Previas)
La Dirección Nacional de Políticas Habitacionales - SSDUyV - informó un listado de
Direcciones, Coordinaciones y áreas, todas integrantes de la Subsecretaría que realizan
acciones comunes a todos los programas que ejecuta la misma.
Puntualmente, en el caso del PFCV-TD la coexistencia de varios marcos normativos
impuso a la Coordinación diversificar su gestión Así, la necesidad de adherir al nuevo
programa para aquellas jurisdicciones con obras inconclusas de anteriores planes de vivienda
obliga a la Coordinación del PFCV-TD de mantener diversos procedimientos de gestión que
dispersan la estandarización de las acciones.
El Reglamento Particular del PFCV-TD, desdibuja la Unidad de Gestión dentro del
ámbito de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales de la SSDUyV.
En ese contexto, se debilita la figura de la Unidad de Gestión encargada de la
operatividad del Programa, ya que no se ha otorgado una estructura acorde con la jerarquía y
dimensión de las actividades a realizar. En consecuencia, al carecer de apertura formalmente
establecida de nivel inferior a Dirección Nacional, queda indeterminado que eslabón del
circuito administrativo es el responsable de cada acción que debe realizarse, en aras del
cumplimiento de los objetivos del programa.

51
No se ha generado una sistematización de la organización y de sus funciones, de acuerdo
a los recursos humanos reales que cuenta o aquellos que se reasignen.
Coordinación del Programa Techo
Digno
Área
Redeterminaciones
Área Pagos y
Certificaciones
Dirección Nacional de Políticas
Habitacionales
Coordinación Administrativo
Financiera
Área Pagos
Área
Certificaciones
SSDUyV
Área Análisis no
objeción
financiera
Área Pre‐firma
Subsecretario
SOPÁrea de Despacho
Secretario
Circular Nº1/06 SOP
SCCG
Subsecretaria
Jurídica
Coordinación de
Presupuesto
Tesorería SAF
596
Circuito De Pago – Circular N1/2006 SOP
Circuito Técnico
Fuente: Elaboración propia con las respuestas obtenidas de la DNPH
4.1.2. La deficiente guarda de la documentación como la ausencia de registros confiables,
completos y actuales, dificulta el acceso a la información necesaria para la toma de
decisiones en procura de una mejor gestión del programa. (Puntos 3.4.2., 3.4.3. y 3.12
Aclaraciones Previas)52
 El auditado no dispone de un registro sistemático y resguardado que vincule:
a) Las solicitudes de financiamiento
b) Las actuaciones y/o requerimientos de aperturas de actuaciones
52
En función de lo manifestado en el Descargo del Auditado (Anexo XIII pág. 195 del presente informe), por tratarse de
hechos nuevos que no pertenecen al período auditado, los mismos serán objeto de análisis en futuras labores de auditoría.

52
c) Su archivo
La ausencia de registros debidamente sistematizados y resguardados de acceso a todas las
áreas involucradas en la gestión, impuso que cada área elabore diversos listados, planillas de
cálculo sin seguridad que los autentiquen, respecto de la materia de su incumbencia. Todo
ello no permite asegurar la integridad e integralidad de los registros.
 La actuaciones administrativas están incompletas, documentación en carpetines o en
biblioratos no sistematizadas.
Las actuaciones administrativas compulsadas, tanto de las 21 obras, que integran el sub-
conjunto Buenos Aires- Tucumán, como del total de la muestra, no cumplen con las normas
de tramitación establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo53
.
En tal sentido se describen a continuación las inobservancias detectadas de las
disposiciones establecidas por el Reglamento Interno de la Gestión Administrativa (en
adelante RIGA54
.
Los expedientes correspondientes a las obras que integran la muestra - puestas a
disposición - se encuentran registrados en la base del Ministerio de Planificación bajo el
registro de CUDAP: ACU que corresponde al expediente madre, a partir del convenio
particular.
Sin perjuicio de ello, la confección y trámite de las actuaciones correspondientes a la
ejecución del proyecto, no cumple con los recaudos establecidos en las normas de
procedimiento administrativo general ni por el Reglamento establecido para el Ministerio.
a) No poseen la carátula. De acuerdo con el art. 19 del RIGA, que “… dispone
adoptar como carátula identificatoria de los expedientes iniciados por la Mesa
53
Ley de Procedimientos Administrativos N° 19526/72 y Decreto Reglamentario N° 1757/72
54
Ver ANEXO XI Abreviaturas y Definiciones. RIGA: Resolución Nº 1522/2006 y su modificatoria Resolución Nº
971/2007.

53
General de Entradas del Ministerio al diseño descripto en el ANEXO III del
presente...”
b) No consta el formulario de requerimiento a la Coordinación de Mesa de
Entradas y Notificaciones por el cual el responsable solicita la apertura de
acuerdo con el art. 18 del RIGA que dice en lo pertinente “…deberán solicitar
la apertura de expediente indefectiblemente a la Coordinación de Mesa de
Entradas y Notificaciones de este Ministerio.”
c) No se referencia, en los proyectos que integran la muestra, donde tramitaron
los antecedentes por las cuales se formalizó el Convenio Particular que plasma
el acuerdo de financiamiento; de acuerdo con la modalidad establecida con el
art. 26 del RIGA para efectuar agregados anexos de expedientes y otros.
d) La foliatura tiene deficiencias en su confección o no existe, de acuerdo a las
prescripciones del Decreto N° 1759/7255
, y del art. 14 del RIGA.
e) La documentación agregada a los expedientes se realiza sin dar cumplimiento
al art. 14 del Reglamento – RIGA- pues, no se identifica cuando ni quien la
recepcionó. Tampoco surge que haya una Mesa de Entradas encargada de tal
función ni que se la provea de sello de recepción con fecha y hora.
f) No se efectúan pases de sector que reflejen el cumplimiento de las funciones
del Programa o del circuito informal. (art. 14 del RIGA).
g) El procedimiento de redeterminación de precios, no consta en la actuación
compulsada ni puede ser verificada en un sistema confiable de seguimiento.
(art. 26 del RIGA).
h) Si bien el proceso de pago se realiza de conformidad con la Circular 1/06 SOP
no consta en las actuaciones madres su pase a liquidación ni su efectivización,
por ende, debe recurrirse a otras fuentes para tomar conocimiento del pago de
los certificados (originales o redeterminados), conforme lo establecido en el
TÍTULO VIII AGREGADOS; ANEXOS DE EXPEDIENTES Y OTROS arts.
26 al 33.
55
Decreto N° 1759/7255
, Reglamento de Procedimientos Administrativos T. O.1991, Decreto 1883/91

54
Las falencias descriptas en los puntos anteriores, se ven reflejadas en el trámite
otorgado al CUDAP: ACU –S01:0001727/2005 Ezeiza - Construcción de 300 Viviendas y su
particular caso de las obras de Nexo, registra todas las deficiencias enunciadas. Dicho
expediente comienza con el formulario de inicio que es una fotocopia del que emite el
CUDAP cuyo original tuvo la fecha 23 de noviembre de 2005 y luego fueron agregados los
convenios en copia simple suscriptos en el marco de los Programas Federales de Construcción
de Viviendas absorbidos por Techo Digno. (Inobservancia del Art. 20 del RIGA).
No consta la referencia relativa al expediente por el cual tramitó la suscripción del
Convenio Particular.
El formulario de inicio es una fotocopia con la fecha 23 de noviembre de 2005 y luego
están los convenios agregados y una nota del Municipio de Ezeiza de fecha 2 de julio 2008
(con asignación de CUDAP TRI-S01 32917/08) solicitando ampliación del valor de la obra
haciendo saber un pedido de la contratista de los trabajos adicionales que debió realizar por la
quiebra de la adjudicataria de la licitación de infraestructura. No surge que tratamiento se dio
al pedido ni si hubo decisión de la administración, todo ello a la fecha de la compulsa durante
las tareas de campo.
Asimismo, el auditado puso a disposición, otro cuerpo – sin agregación por cuerda ni
acumulado - con foliatura autónoma (fs. 1 a 358) y sin carátula, cuyo inicio corresponde a
copia del Convenio Particular suscripto entre la Subsecretaría y el Municipio de Ezeiza con
relación a la obra Construcción de 300 Viviendas, glosándose a continuación las Actas de
inicio de obra, informes de las Inspecciones de la SSDUyV y certificaciones de avance de
obra y pedidos de redeterminaciones de precios. Cabe mencionar que en los certificados
avances de obra figura, escrito a mano –en lápiz o tinta-, un número de Expte. y una fecha que
se informó al equipo que el número corresponde al de trámite interno (TRI) (inobservancia
del Art. 14 y 23 del RIGA).

55
No obra, en ninguno de los dos cuerpos, ninguna constancia de la tramitación dada a
las presentaciones del municipio, ni –en su caso- de las decisiones adoptadas (inobservancia
del art. 14 del RIGA).
Por último, las actuaciones verificadas quedan inconclusas pues, no se hace mención
del cumplimiento del circuito de pago establecido por la Circular 1/2006 SOP, dado que no se
respetan los procedimientos establecidos en el TÍTULO VIII AGREGADOS; ANEXOS DE
EXPEDIENTES Y OTROS arts. 26 al 33 del RIGA.
Con el objeto de completar la información no obtenida en la sede del Programa, se
profundizó el examen en el Municipio de Ezeiza donde se visualizó que:
Se completó la traza urbana con la construcción de viviendas en el Barrio del Plata
(Spegazzini) y Barrio Luján (Tristán Suárez), (11 y 29 viviendas respectivamente) que fueron
construidas sin perforaciones de agua potable, dado que tenían la posibilidad de conexión de
la red de agua corriente.
Dicha conexión (Infraestructura de nexo), estaba prevista ser realizada por una
empresa adjudicataria de licitación pública Nº 3/2006, expediente municipal Nº 146287/05
alcance 5.correspondiente al financiamiento tramitado por ACU 1727/05 – Ezeiza
Construcción de 300 viviendas.
Suscriptos los contratos de obra pública, la empresa adjudicataria SIDECS.A. percibió
- el 06/09/2007- el anticipo financiero y el primer desembolso de obra.
La adjudicataria fue declarada en quiebra el 27/11/2007, lo que impidió el comienzo
de la obra de nexo.
A los fines de constatar posibles acciones de recupero o de transferencia o cesión de
derechos a favor de la empresa constructora que finalmente realizó la obra, el equipo de

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