Recientemente el Uruguay se encuentra atravesando un proceso descentralizador Este hecho histórico signaba que el país "a tropezones" había conseguido la voluntad partidaria y coyuntura suficiente para traducir en reglamentación una demanda de larga data, orientada a ampliar la base de la democracia nacional, a través de una descentralización política que se augura sea motor para una descentralización territorial. No obstante los años de espera, el pasado 9 de mayo las alcaldías contaron con una pobre votación. El fracaso electoral fue explicado a partir de la coyuntura político-electoral desconociendo elementos sustantivos de un proceso descentralizador como fenómeno social donde la cultura centralizadora aún juega un papel preponderante. Se intenta conocer en profundidad el actual proceso con la pretensión de comprender el fracaso electoral, sus causas y sus consecuencias.

1. Alcaldías: una política en el tintero.
GT07 - Desenvolvimento territorial e local: desigualdades e descentralização
Alejandra Andrioli. (piegas@adinet.com.uy)
Paula Florit. (paufloron@gmail.com)
Maximiliano Piedracueva. (maxipc85@gmail.com)
Mariano Suárez. (marianodoc01@hotmail.com)
Resumen
Recientemente el Uruguay se encuentra atravesando un proceso descentralizador Este
hecho histórico signaba que el país "a tropezones" había conseguido la voluntad partidaria y
coyuntura suficiente para traducir en reglamentación una demanda de larga data, orientada a
ampliar la base de la democracia nacional, a través de una descentralización política que se
augura sea motor para una descentralización territorial. No obstante los años de espera, el
pasado 9 de mayo las alcaldías contaron con una pobre votación. El fracaso electoral fue
explicado a partir de la coyuntura político-electoral desconociendo elementos sustantivos de un
proceso descentralizador como fenómeno social donde la cultura centralizadora aún juega un
papel preponderante. Se intenta conocer en profundidad el actual proceso con la pretensión de
comprender el fracaso electoral, sus causas y sus consecuencias.
Ponencia presentada en el XXVIII Congreso ALAS, Recife, Brasil, en los días 6-11 de setiembre
de 2011.

2. I. Apuntes sobre descentralización en Uruguay.
En este primer capítulo se frece un breve racconto de la historia uruguaya en torno a las
ideas de centralización y descentralización, que sin desmedro de la reflexión teórica posible,
intenta subrayar ciertas características que puedan servir para un análisis actual de la
descentralización en el Uruguay. Con este propósito se describe en el primer apartado la matriz
centralista del Estado uruguayo, y en los apartados siguientes se describen los primeros
indicios de descentralización en el país.
I.a) El Estado de Bienestar.
A diferencia de algunos pares regionales y sobre todo de sus pares europeos, el Estado
uruguayo tiene un nacimiento tardío respecto a la sociedad y al mismo tiempo no es un apropio
de la misma. La particularidad nacional muestra que la sociedad uruguaya no forjó el
surgimiento del Estado sino que la relación es inversa. Hay que remontarse a finales del siglo
XIX para encontrar acciones institucionalizadas que van dando forma la Estado uruguayo, y a
principios del siglo XX se podría comenzar a hablar de una sociedad uruguaya o una nación. Lo
relevante de ésta característica hacia este estudio recae en que el Estado uruguayo, en sus
comienzos, debió establecer estrategias profundas que permitieran la conformación de un
sentimiento de nación única en un territorio en el que coexistían distintas nacionalidades. Uno
de los fundamentos para dichas estrategias implicó el fortalecimiento del Estado y de sus
alcances dentro del territorio.
El necesario Estado fuerte conformado a principios del siglo XX encuentra como una de sus
consecuencias el nacimiento temprano de una Estado Interventor y un Estado de Bienestar. Si
bien la idea de Estado Keynesiano es posterior a lo aquí relatado, se intenta dar cuenta con
dicha expresión que el aparato administrativo del Uruguay comenzaba a tomar forma de un
Estado de Bienestar fuerte, acaparador, y por lo tanto centralista.
El acaparamiento de funciones por parte del Estado y su alcance a nivel institucional, se
retroalimentaba a partir de sus acciones y de sus consecuencias. El pretender controlar vastos
espacios institucionales, políticos, económicos y sociales requería de un constante aumento del
tamaño del mismo; y al mismo tiempo generaba cierta cultura de demanda en la población que
se transformaba en un contingente expectante de lo que le brindaba el Estado y sobre las
distintas soluciones que éste ensayaba para con ellos.
En cuanto al alcance territorial de este Estado la división administrativa del Uruguay, a
excepción de breves períodos, constituyó una división centralizada y centralista. El control del
territorio nacional se da con cortes centralistas en dos versiones: a nivel gubernamental, y a
-1-

3. nivel administrativo. Las agencias del Estado, si bien contaban con oficinas en gran parte del
territorio, contaban con sus casas centrales en la capital del País, y el modo de ejecución de las
mismas recaía en decisiones del poder ejecutivo o de los directorios centrales. En cuanto a la
división gubernamental el país se dividía en 19 departamentos los cuales, luego de algunos
ensayos, contaban con un Intendente y un espacio legislativo honorario.
La capacidad de acción y decisión de los gobiernos locales dependían de las habilidades
políticas de negociación de los referentes locales con sus pares nacionales, lo que los convertía
en notables locales. Si bien el intendente y la junta departamental contaban con un sistema
eleccionario de voto popular, lo que en cierta medida otorga un rol a la población, las
intendencias y juntas no contaban con instrumentos administrativos que les permitieran
integrar a la población en sus decisiones, por lo que la ciudadanía simplemente contaba con un
rol de hacedor de democracia a partir del voto.
En este contexto, de un Estado de Bienestar fuerte y en constante crecimiento, y en una
organización político-administrativa centralizada, las expectativas de la población y el lugar de
los espacios locales se veía reducido. El Estado central uruguayo se había encargado
minuciosamente de llegar a todos los espacios brindando soluciones hacia la población sin
elaborar estrategias en conformación de ciudadanía, en este sentido el poblador uruguayo
nacía y no sentía necesidad de ser político y ciudadano, pues para esos temas ya estaba el
estado quien aseguraba educación, salud, ingreso, empleo, seguridad, etc. En términos
generales “la conformación de nuestra institucionalidad local se ubicó -aun en los momentos
de mas amplia autonomía- en el marco de pautas centralistas, particularmente en lo referido a
potestades efectivas de autogobierno” (Pérez Piera, 1988).
I.b) La desconcentración neoliberal.
La caracterización que fue tomando el Estado de Bienestar en el globo dio lugar al
surgimiento de distintos diagnósticos sobre el accionar del mismo, muchos de los cuales se
dedicaron a la crítica dura en cuanto al tamaño excesivo del aparato estatal, al fuerte y
constante gasto público, y cómo ello era consecuencia de una fuerte y clara intervención del
estado en las economías nacionales. La crítica más exitosa fue la realizada por la escuela de
Chicago y la corriente neo-liberal que contó con el apoyo de fuertes potencias mundiales y con
ello, más allá de desalentar un cierto tipo de Estado, impulsó y promovió la instalación de un
nuevo modelo de sociedad: la neoliberal.
El diagnóstico precisado por los chicos de Chicago no estaba desacertado en cuanto al
acaparamiento con que contaban los estados de bienestar, sin embargo la solución propuesta,
-2-

4. hoy se lo puede aseverar, fue desacertada. Las propuestas neoliberales sugerían medidas
políticas, administrativas y económicas hacia los Estados en pos de dar solución a dos grandes
problemas según la escuela: el excesivo tamaño y la obstrucción de los mercados. Ambos
problemas, según los neoliberales, estaban interrelacionados por lo que se entendía que la
reducción del aparato estatal a su mínima expresión repercutía positivamente. En este marco la
instauración del modelo neoliberal trajo consigo una reducción del Estado en su alcance
administrativo a través de la tercerización de muchas de sus agencias, el retiro de la regulación
económica, y junto con ello la desatención o disminución en ciertos servicios básicos. Si bien en
el Uruguay la prestación de servicios a nivel privado antecede a lo público, durante el Estado de
Bienestar la seguridad social, la educación, la salud, entre otros, eran ámbitos exclusivos del
Estado o por lo menos éste acaparaba la mayor parte de los mismos. El supuesto neoliberal
basado en las teorías del derrame aseguraba que el crecimiento de la economía atraería
consigo la redistribución de la riqueza por lo que el Estado no debía encargarse explícitamente
de ciertas problemáticas sociales, entre ellas, el desempleo y la pobreza.
En este contexto muchas de las funciones del Estado pasaron a ser desarrolladas desde el
ámbito privado y ello aseguraba cierta desconcentración del mismo. En este entendido uno de
los primeros indicios de descentralización en el Uruguay se da a partir del surgimiento de
nuevos agentes sociales y económicos que comienzan tímidamente a desarrollar funciones
ajenas. No obstante dicha desconcentración no se realizó de manera planificada ni regulada
hacia la sociedad pues la clave del asunto era la reducción del Estado, y no un principio
descentralizador o de aumento de la participación de lo privado per sé.
Las distintas reformas antes mencionadas, la reducción del estado y el retraimiento de éste
de ciertos espacios, convocaron y habilitaron el surgimiento y resurgimiento de viejos actores
privados, entre ellos, las organizaciones sociales. En este contexto el ámbito en el que se
movían las organizaciones sociales era de suplencia, de cobertura, de algún modo éstas cubrían
aquellos espacios que antes cubría el Estado y que ahora se encontraban vacíos y
desprotegidos. En este marco la cuestión de participación ciudadana cobra nuevos niveles y se
mueve bajo nuevas lógicas pues ya no se identifican con el movimiento político-partidario o la
militancia sindical, sino que a la vieja usanza de la cristiandad comienzan a surgir muchas
organizaciones sociales en una vasta área de temas que convocan a muchas personas.
De este modo las bases y movimientos de base cobran un lugar de interés a nivel social, y
paulatinamente a nivel político, existiendo organizaciones que poco a poco se van convirtiendo
en voces a ser escuchadas y en grupos de presión. La desconcentración de servicios en el Estado
-3-

5. generó, aún si saberlo, cierta desconcentración del poder, que si bien no es descentralizado, se
empieza a ver fragmentado en relación a ciertas cuestiones del país.
I.d) La descentralización en las últimas dos décadas.
En la citada coyuntura el Uruguay comienza a elaborar distintas estrategias que permitan
que el Estado, dentro de una expresión pequeña, logre mantener ciertas cuotas de poder; por
lo que vista la estructura de reducción del mismo se deben tejer nuevos componentes. En este
marco, y por primera vez en el país se comienza un debate sobre un proceso de
descentralización política el cual se plasma en la reforma constitucional del año 1996.
Luego de la desmantelación del Estado y de que se comenzaran a evidenciar las primeras
consecuencias estructurales del modelo neoliberal, el continente latinoamericano se ve inscrito
en un movimiento político y popular de corte ideal izquierdista en el que se propone un nuevo
Estado y un nuevo rol de éste en la sociedad. En estos términos a continuación se detallan
ambos fenómenos.
i.d.i) La reforma de 1996.
La reforma constitucional de 1996 es el antecedente más reciente (previo la ley 18567) en
cuanto a descentralización en el Uruguay. En la citada reforma el Estado uruguayo realiza
modificaciones a la estructura del aparato estatal desde un punto de vista facultativo, siendo
después realizadas las reglamentaciones correspondientes. Se constitucionaliza la obligación
del Estado a Descentralizarse, reconoce al Congreso de Intendentes otorgándole ciertas
facultades, reconoce separadamente el espacio municipal del espacio departamental, entre
otros.
Luego de realizada la reforma las ideas referidas a la descentralización pasaron al olvido,
siendo la puesta en marcha del Congreso de Intendentes la primera medida tomada respecto al
tema. En estos términos, más allá de la reforma, el Estado uruguayo continuaba funcionando
bajo una lógica centralista, con algunas excepciones en algunos departamentos que esbozaban
algunos intentos descentralizadores como el caso de los CCZ de Montevideo, y los presupuestos
participativos en algunos otros. No obstante ello las reglamentaciones a nivel municipal no
regían (por ejemplo para los CCZ), y la cuestión departamental y municipal aún funcionaban
bajo la misma órbita.
-4-

6. i.d.ii) Ley de descentralización y participación ciudadana.
Entre el 2008 y el 2009 en el Uruguay, de manera silenciosa, se comienza la discusión de un
proceso transformador del sistema político uruguayo, a saber, un nuevo nivel de gobierno. La
ley 18567 y su corrección 18644 Ley de descentralización y participación ciudadana se inscriben
en el plan de reforma del Estado presentado por el primer gobierno del partido Frente Amplio
(2005-2010). A través de la misma se pretenden reglamentar algunas de las disposiciones
constitucionales que figuraban desde el año 1996 y por otra parte se creaban marcos legales
que habilitaban nuevas propuestas. En términos generales la nueva ley habilitaba la creación de
un nuevo nivel de gobierno, reglamentaba sus funciones y características, y por otra parte le
otorgaba a la ciudadanía un rol activo en el proceso. El eje teórico de la ley se planta desde una
visión de gobernanza local y desde la lógica de la descentralización territorial. En este contexto
la participación de los ciudadanos de cada nivel de gobierno cobra un rol fundamental.1La
creación del nuevo nivel de gobierno trajo consigo ciertas dificultades en tanto y en cuanto sus
propulsores (poder ejecutivo y bancada oficial) no lograban articular y dar respuestas a muchas
de las dudas planteadas en cuanto a la articulación con los otros niveles de gobierno, en cuanto
al rol de los Alcaldes y Concejales, en cuanto al rol de la ciudadanía, entre otros. En este
contexto, la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana se aprueba pocos meses antes
de las elecciones departamentales en las que se elegirían los respectivos gobiernos locales.
La ley 18.653 reglamentó la creación de 89 Municipios en todo el territorio nacional
incluyendo 8 municipios en el Departamento de Montevideo los cuales se distribuyen por el
núcleo metropolitano, dividiendo a la ciudad capital. Por otra parte en el departamento de
Canelones se crearon 29 municipios, lo que en primer término señala que la periferia del país
contó con los restantes 52 municipios divididos en 17 departamentos. Un primer análisis
debería profundizar en que el proceso de descentralización en el Uruguay no es homogéneo,
siendo los territorios más cercanos al poder los que más se descentralizaron.
II. Fracaso electoral. “La gente hoy está medio desconcertada”2
El análisis aquí propuesto se basa en dos ejes y en dos cuestiones fundamentales de cara al
proceso de descentralización. En un primer lugar la escasa votación efectiva encontrada en tres
departamentos del país en el que sobresale Montevideo con un 70% de abstención de voto en
1
Se aclara que el alcance del nuevo nivel de gobierno no es total; no todo el territorio nacional cuenta con
Municipios.
2
Palabras del Presidente de la República, José Mujica, entrevistado al momento de sufragar en las elecciones de mayo de 2010.
http://www.observa.com.uy/Municipales2010/nota.aspx?id=96631&ex=33&ar=1&fi=40&sec=33
-5-

7. las elecciones municipales. Por otra parte se encuentra un segundo nivel de fracaso en tanto
que gran parte de los votantes desarrollaron ideas y expectativas respecto a la institución
Municipio las cuales no concuerdan con lo efectivamente creado.
En esto términos el fracaso electoral se analiza desde dos cuestiones: a) desde la no
votación en tres departamentos del país (Montevideo, Canelones y Maldonado), y b) La
distancia existente entre las expectativas de los votantes y la institución generada.
ii.a) La escasez de votación, según lo aquí propuesto, se aborda desde un enfoque
complejo e integral intentando comprender algunas de las razones de la abstención que
puedan ser tenidas en cuenta a lo largo del proceso descentralizador, puesto que el mismo es
de carácter participativo. En esto términos el no voto se aborda desde tres vectores: i)
desconocimiento y desinformación, ii) Lógica del sistema electoral, iii) Autonomía del sistema
político, y iv) Desinterés por la participación y descentralización.
ii.b) El segundo eje de análisis refiere a que muchos de los votantes en el país
colocaron en su voto ciertas expectativas respecto a la institución que se votaba, las cuales
distan de lo que realmente se concretó en los municipios. En este sentido se habla de fracaso
electoral en tanto los electores votaron sobre algo que desconocían, y sobre todo porque el
proyecto descentralizador uruguayo se fundamenta en que la ciudadanía es activa y consciente
y por lo tanto, puede llegar a generar ciertas condiciones de gobernanza.
III. El fracaso electoral como reflejo territorial.
La Ley de Descentralización y Participación Ciudadana en el Uruguay se inscribe dentro de la
lógica de la descentralización territorial. Esta postura teórica admite dentro de su sistema
conceptual dos grandes elementos: uno material y uno simbólico. Ambas nociones refieren a la
intrínseca distribución de poder que existe en la descentralización y la contemplación de ambos
niveles da cuenta de que por una parte deben existir condiciones materiales y objetivas de
traspaso de poder y por otra parte deben existir cuestiones simbólicas y subjetivas de
construcción del poder.
“Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil
habitantes y su circunscripción territorial urbana y El poder existente en
suburbana deberá conformar una unidad, con personalidad
determinada población es
social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la
existencia de estructuras políticas representativas y que una construcción social entre
faciliten la participación ciudadana.” (Fragmento Art.
actores por lo que excede a
Primero de Ley de Descentralización y Participación
Ciudadana) las reglamentaciones que lo
habiliten.
-6-

8. La descentralización administrativa no implica traspaso de poder desde el punto de vista
de que el poder no es un fenómeno administrativo o legal, de hecho muchas relaciones de
poder se dan por fuera de esos sistemas. De este modo el efectivo traspaso de poder requiere
de contemplar las distintas dimensiones que lo conforman. En este marco se plantea la
pregunta ¿cuándo tiene poder un territorio? La idea general de poder reza en la capacidad de
influir en el comportamiento de otros. Ahora bien, llevándolo al caso de interés, los Municipios,
la idea de poder refiere a sus relaciones con el Estado Central, con los gobiernos
departamentales y con los restantes Municipios. En este esquema se pueden plantear
relaciones de poder de influencia entre actores y también de autonomía de decisión. La
descentralización, como paso esencial, refiere a la capacidad de autonomía de decisión, en este
sentido un Municipio tendrá el carácter de descentralizado cuando cuente con las capacidades
de decidir de manera autónoma, esto es, que tenga la capacidad de decidir y hacer con sus
propios recursos y que la decisión no se vea presionada por las relaciones mantenidas con otros
actores.
Pensando en la distribución de este tipo de poder de manera concreta se deben señalar
cuáles son las capacidades necesarias para alcanzar ciertos grados de autonomía. Estas
capacidades deben pensarse desde la complejidad del proceso, por lo que adquirir poder
efectivo depende de diversas cuestiones. Alicia Veneziano presenta una categorización de los
procesos de descentralización que refieren a tres grandes dimensiones: económica-social,
política y sociocultural. Estas tres categorías dan cuenta al mismo tiempo de un etapismo en los
procesos de descentralización donde se pasa por una etapa administrativa, una económica y
una territorial. La descentralización efectiva es la descentralización territorial la que abarca las
anteriores, es en ese punto donde los territorios adquieren efectivamente el poder. Por lo tanto
se deben traspasar recursos administrativas (cierta libertad en gestiones), recursos económicos
(presupuesto propio) y se deben generar recursos sociales. Los recursos socioculturales no se
traspasan por lo que deben ser generados, éstos permitirán el buen uso de los anteriores
recursos.
En las siguientes líneas se precisarán algunos de los hallazgos de la presente investigación
en cuanto al fracaso electoral sucedido en las elecciones de mayo de 2010 en el Uruguay en la
que la ciudadanía debía elegir a sus gobernantes departamentales y a sus gobernantes
municipales. Como se dijo en el capítulo introductorio las elecciones municipales no se
aplicaron al total de la ciudadanía uruguaya existiendo un cúmulo importante de votantes a los
que no les correspondía. La precipitación de las elecciones, junto a que no hace mucho se había
salido de las elecciones nacionales, y que en no todos los lugares se elegirían Alcaldes generó
-7-

9. una órbita de confusiones y manejo de información imprecisa que llevó, según se hipotetiza en
este escrito, a que gran parte de los ciudadanos se abstuviera de elegir a sus gobernantes
municipales o en caso contrario emitiera su voto con cierto imaginario, en muchos casos,
equivocados.
Las diferencias entre factores expuestos se relacionan al mismo tiempo con características
territoriales. Los municipios que contaron con escasa votación están sitos en Montevideo,
Canelones y Maldonado; territorios en principio no considerados como periféricos, sobre todo
Montevideo y el Canelones cercano a él. En el otro extremo se encuentran Municipios ubicados
en el interior del país los cuales adquieren distintas características siendo algunos pequeñas
localidades rurales o aglomeraciones de ellas, y también pequeñas ciudades de los
departamentos. Éstos últimos contaron con normales niveles de votación, sin embargo, se
encontraron distancias significativas entre lo que los ciudadanos quisieron votar y entre lo que
efectivamente votaban.
Esta diferencia se enmarca en cuestiones de tipo institucional y sobre todo en expectativas
de los votantes, y dentro de sus causas se encuentra el confuso proceso eleccionario, la escasez
y malversación de la información.
Luego de un largo período de discusión del proyecto de ley descentralizador,
principalmente en la cámara de diputados, el 12 de febrero del año 2010 se aprueba la Ley de
Descentralización y Participación Ciudadana, y el 15 de marzo del mismo año se aprueba la ley
18.653 “Municipios y distritos electorales.” Si bien en el país y en los medios de comunicación
se venía tratando el tema desde el año 2009, es a partir del 15 de marzo que existen certezas
en cuanto a las elecciones municipales a realizarse el 9 de mayo de 2010. De este modo los
aparatos políticos del país contaban con dos meses para realizar sus campañas, y en muchos
casos, para armar sus equipos de gobierno municipal.
Junto con esta situación se debe contemplar el hecho de que muchos de los Municipios
surgen sin convocatoria territorial, sin demanda local, lo que significó que luego de aprobadas
las leyes se le comunicara a los Municipios que ahora, eran Municipios, y que en breve debían
elegir a sus gobernantes locales. La población, y entre ellos los futuros gobernantes, formaron
parte de un proceso vertiginoso de dos meses de adiestración y convencimiento.
-8-

10. La ley 18644, como se
“Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil
habitantes y su circunscripción territorial urbana y planteó con anterioridad, se
suburbana deberá conformar una unidad, con personalidad formula bajo supuestos de
social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la
existencia de estructuras políticas representativas y que sociedad local, y por lo tanto
faciliten la participación ciudadana.” (Fragmento Art. de cierto involucramiento de la
Primero de Ley de Descentralización y Participación
Ciudadana) población local en el proceso.
La llegada precipitada de la
descentralización a los territorios implica, en primer lugar, que el supuesto básico de la citada
ley no se cumple. La integración de la población local en un proceso de esta índole es un factor
determinante en cuanto a la sostenibilidad del mismo, sobre todo pues la distribución del poder
que prevé la descentralización requiere de cierta cultura de empoderamiento de modo que los
locales puedan y cuenten con herramientas y capacidades de manejo de las nuevas cuotas de
poder.
En este marco, como una secuela primeriza de lo antes citado, se ha encontrado que el
efecto de la llegada precipitada de información a los territorios implicó que gran parte de la
población no estuviera al tanto de la misma. Al momento de indagar a los distintos actores de
los territorios, tanto políticos como no políticos, se encuentra un discurso dominante: se sabía
que iba a haber un alcalde. Las implicancias de este panorama pre electoral pueden analizarse
en dos niveles: a) hacia el proceso de gobierno y las capacidades de gobernabilidad y b) hacia
las capacidades de gobernanza.
Si bien podría argumentarse que en muchos procesos eleccionarios la presencia del voto
inconsciente se encuentra arraigada, se entiende aquí que lo sucedido en las elecciones
municipales del 2010 cuenta con ciertas diferencias de significación. Si se piensa en elecciones
nacionales puede argüirse si el voto fue a partir de un conocimiento de las líneas programáticas
y de la postura ideológica o si fue un voto inconsciente, sin embargo difícilmente se pueda
debatir sobre la posibilidad de que la ciudadanía no sepa que está eligiendo a su futuro
gobernante y la institución que ello implica. Para el caso de las elecciones municipales se
encuentra que gran parte de la ciudadanía emitió su voto con cierto imaginario y ciertas
expectativas sobre la institución Municipio, y en muchos casos sobre la institución Alcalde, no
obstante luego de asentado el proceso y puesta en marcha de los mismos reflexionan en que
sus expectativas eran distintas a lo que efectivamente ha sucedido.
-9-

11. Al momento de consultar a los actores políticos municipales existe común acuerdo en que
al asumir sus puestos de
“Ehh, qué pasa….el municipio está bien, porque lo están
gobierno se han
proyectando, el problema es que la población viene y te dice
–yo tengo este problema, quiero que me lo soluciones YA- Y encontrado con demandas
no es que lo solucione YA. Vos tenés que primero evaluar,
de la ciudadanía y de los
primero ver qué podemos solucionar, primero buscar otra
alternativa. Porque a veces ellos vienen –se me rompió esto, concejales que difieren, a
yo quiero uno nuevo- No, pero acá si le ponés una gotita
su entender, de las
funciona –no, no, no, uno nuevo, porque para que les pagan
a ustedes, para que les dan un presupuesto? Entendés? posibilidades con que
Entonces la gente no entiende muy bien cómo funciona,
cuentan efectivamente los
cómo debería funcionar. Faltaría más información para la
población, y yo creo que cuanto más información se le vaya municipios.
dando a la población…van a empezar a participar más. Y ahí
está el nexo.” (Alcalde Municipio de Salto)
Por otra parte la consulta a la ciudadanía presenta resultados que en parte son coherentes
con lo planteado por los gobernantes, y en parte difieren y ayudan a la comprensión de este
fracaso. La idea predominante que existía en los ciudadanos en el período pre electoral era la
existencia de un alcalde, y que este iba a tener un salario; básicamente la idea de municipio no
se contemplaba, y las
“Ehhhh, yo entré ahora, esperá que él (Secretario) te
facultades que éste tenía o
contesta que es el que estaba antes…el tiene 4 años y yo
tengo….yo soy nuevo.” (Alcalde Municipio de Salto) no tenía no estaban claras.
Debe entenderse que dentro
de la ciudadanía durante el proceso pre electoral se incluye a los candidatos a alcaldes y
concejales, que en muchos de los casos, previo a este proceso no eran militantes o referentes
políticos locales.
En el marco de un proceso descentralizador, con óptica territorial, el rol de la ciudadanía (el
cual se estipula en la Ley 18567) comprende capacidades proclives hacia la gobernanza por lo
que el
“La escasa votación se debió en gran medida a la falta de información
conocimiento y la
y de conocimiento y de lo que se estaba votando; pero no es una
problemática de Saucedo, en realidad fue a nivel general, o sea no se información con
entendía mucho la figura del alcalde ni de los concejales, ni lo que
que esta cuenta se
implicaba un Municipio. (Maestro Municipio de Salto)
torna en un
elemento esencial. Si bien la formación en ciudadanía se puede asumir como un proceso clave
en este tipo de marcos, la confusión previa de los ciudadanos votantes se puede transformar en
un obstáculo hacia la gobernabilidad de los nuevos gobiernos y al mismo tiempo en un
obstáculo hacia la gobernanza. Según la información recabada los votantes de los noveles
municipios contemplaban dos posiciones en torno al proceso eleccionario: por un lado aquellos
- 10 -

12. desconocedores totales que manejaban escasa información y operaban bajo el entendido de
que existiría un alcalde y que éste tendría un salario; y por otro lado aquellos que por una u
otra razón accedían a mayor información, y bajo el discurso de la bondad de la
descentralización, emitían su voto con grandes expectativas respecto a la institución municipio,
pues ahora las
“Pero nadie entendía lo que era lo nuevo que se estaba implementando
de los alcaldes y concejales, creo que por eso un poco la baja votación cosas podrían
que tuvieron los alcaldes, los consejos en definitiva en todo Montevideo.
cambiar. Entre
Eh…, creo yo que producto de lo rápido que se votó la ley, marco, y
producto de lo rápido que se votó los decretos en la junta estos dos
departamental. No hubo de parte de la intendencia una correcta
extremos se
campaña de comunicación a la gente; creo yo también, apelando al
factor de lo rápido que se votó esto, no hubo tiempo tampoco para encuentran
explicarle a la gente de que se trataba este tercer, este nuevo tercer nivel
distintas voces
de gobierno.” (Concejal Municipio de Montevideo)
que se ubican
en distintos niveles del espectro de confianza, pasando desde una plena confianza en la nueva
institución hasta aquellos que creían que el nuevo alcalde y el municipio simplemente
significaban una mayor burocracia y un aumento en el gasto.
En síntesis, el factor territorial señalado en titulares responde al hecho de que el manejo de
la información en
“Lo que si que creo que fue un poco fruto de nuestra acción o de
nuestro discurso, fue que hubo muchos votos únicamente a nivel lo referente al
local, no, la lista departamental no la ponían. Pero tampoco fue un
porcentaje, no llamó un poco la atención de que mucha gente como proceso
que eso lo tomo en cuenta, pero tampoco un porcentaje muy descentralizador se
exagerado, verdad.” (Alcalde Municipio de Paysandú)
dio en niveles
centrales del gobierno y del Poder Legislativo sin su debida resonancia a nivel territorial, lo que
en parte implica, una baja votación en primera instancia, y dificultades hacia la gobernabilidad,
ergo, la gobernanza en una segunda. El proceso descentralizador, desde esta óptica, no contó
con la participación de los nuevos empoderados, y ello se transforma o puede transformarse en
serios obstáculos hacia el futuro descentralizador. Como bien señalan Ferla y Maruca (2010) el
no prever ciertas debilidades en los procesos de descentralización resultan riesgosos “pero
también se incrementa la probabilidad de generar la frustración de las experiencias, el
descreimiento de “la descentralización” o peor aún, la constatación de que los mecanismos
centralizados son los más efectivos en todos los casos.” (Ferla, P; Marzuca, A; 2010: 12)
- 11 -

13. IV. Las características del proceso eleccionario como factores explicativos del fracaso
electoral.
En este apartado analizaremos a la luz de las teorías y de algunos datos parciales de
entrevistas a alcaldes y concejales, los principales elementos del sistema electoral y de la propia
dinámica que adquirió el proceso. Por razones de tiempo y espacio hemos seleccionado para
presentar solo algunas variables de un esquema mucho más complejo. Razón por la cual, el
objetivo aquí es solamente aportar algunas pistas de por dónde podría ir el análisis del tema.
Algunas de las características más salientes de la normativa electoral son: a) las elecciones
municipales se realizan el mismo día que las departamentales; b) no es posible votar lemas
diferentes entre ambas elecciones (se vota en hojas separadas, se pueden votar las dos hojas, o
se puede votar sólo al gobierno departamental, o sólo la de la alcaldía, y por supuesto, se
puede votar todo en blanco)3 y c) los candidatos deben estar orgánicamente vinculados a los
partidos políticos4.
La literatura politológica que analiza esta primera elección municipal remarca sobre todo los
siguientes resultados:
 En general, la elección tuvo un nivel de votación baja comparada con la
votación departamental.
 En las localidades más grandes la respuesta electoral fue menor que en
las ciudades intermedias, alcanzando registros históricos de voto en blanco y
anulado.
En lo que respecta al nivel de competencia departamental Bottinelli entiende que hay dos
escenarios bien diferenciados; uno es Montevideo donde se advierte una gran apatía de los
ciudadanos, donde es de esperar que si el voto no fuera obligatorio tendría altísimos niveles de
abstención; el otro escenario es el interior del país donde más allá de las particularidades se
encuentra un nivel de expectativa mayor respecto a las departamentales sobre todo porque las
intendencias tienen una importancia para la gente y otra cercanía con la misma.
Es probable que este panorama expresado por Bottinelli también tenga una vinculación con el
hecho de que tanto en Montevideo como en área metropolitana la exposición a temas
3
Bottinelli, O., “Los efectos de las elecciones del domingo y un punto de inflexión en la política del gobierno”, entrevista realizada por El Observador el
06/05/2010 en http://www.espectador.com/1v4contenido.php?id =181273&sts=1
4
Magri, A., y Freigedo, M., “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden? En Johnson, N., Y Buquet, D., Coord. “Del cambio a la continuidad: Ciclo
electoral 2009-2010 en Uruguay”, Montevideo, Fin de Siglo, 2010.
- 12 -

14. nacionales es dominante5, desplazando a un segundo plano lo departamental y muy
probablemente a un tercer plano lo municipal. En ese sentido, en lo que respecta al tercer nivel
de gobierno Bottinelli entiende que los municipios en Montevideo son una gran abstracción,
cado uno abarcan distintos barrios y una gran población, no hay límites naturales y no existe
una identidad local. El analista sostiene que los candidatos a alcalde son muy pocos conocidos
en la capital del país, y que este fenómeno es probablemente similar en la parte más reciente
del área metropolitana. Mientras en Montevideo la gente dice ¿quién es ese candidato a
alcalde? en interior la gente conoce la vida personal de cada candidato.
““un partido que dijo bueno, yo soy candidato a alcalde, que fue la que ganó precisamente,
de última dijo, bueno ta, como se tiene que dar si o si, pero en realidad no necesitamos
alcaldía porque si gana nuestro intendente estamos salvados. O sea, que la
descentralización no la entendieron y creo que siguen sin entenderla en muchos
aspectos, en ese principio estoy hablando, no. Otros…, me refiero, no sé si conviene
partidizar, el Frente Amplio, muy cómodo en una seguridad, diría yo plena de que
ganaba nuevamente el Frente Amplio en Paysandú la intendencia; entonces ellos de
ganar la alcaldía se iban a mantener cómodos y de no ganarla, aún así también, porque
iban a tener el lado del intendente. Es decir, serían oposición, pero con el intendente de tu
lado, mucho más fácil. Y después los partidos que no tenían ninguna posibilidad de ganar la
intendencia, que era nuestro partido, nosotros hicimos la lógica, y quizás, obligados por las
circunstancias, también por las ideas, por lo menos en mi caso que participé un poco en ese
darle forma a la campaña y hacia donde apuntar; nosotros apuntamos a que una
verdadera autonomía para Guichón, no, y de que lo fundamental para la gente de Guichón
era votar el alcalde (…)” (Concejal Municipio Paysandú)
En el análisis de las elecciones municipales Magri y Freigelo (2010) proponen, siguiendo a Reif y
Schmitt, una hipótesis vinculada a la idea de estar ante elecciones de segundo orden, es decir,
elecciones en donde los principales actores definen su estrategia en base a cálculos políticos
derivados del terreno principal de enfrentamiento. O sea, para nuestro caso el nivel
departamental (y en algunas situaciones el nivel nacional) terminan eclipsando la importancia
de lo local.
De acuerdo a lo expresado por el concejal, la estrategia que asumían los partidos políticos
en Guichón estaba claramente influida por cálculos a nivel departamental, los que tenían
posibilidad de ganar la elección a ese nivel apostaban a ello sin invertir demasiados esfuerzos
5
Magri, A., y Freigedo, M., “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden?
- 13 -

15. en un terreno de poder que consideraban secundario frente a lo departamental. Este
razonamiento adquiere sentido si se atiende al hecho de que los intendentes están
acostumbrados a manejar todo el territorio departamental y era un escenario posible que los
alcaldes y el municipio en su conjunto jugaran un papel muy secundario en la construcción de la
agenda política.
Más allá de un fenómeno general de desinterés por la política que afecta a las democracias
contemporáneas
““nosotros tuvimos allí un lugar para la parte de oratoria y en definitiva
y de la que el
hacerle conocer a la gente que no se votaba solo el intendente, porque
Uruguay no es
eso es lo que la gente percibía, que las elecciones municipales de mayo,
ajeno6, es
era para votar intendente y alguno te decía también que era para votar
indudable que
ediles. Pero nadie entendía lo que era lo nuevo que se estaba
existe una fuerte
implementando de los alcaldes y concejales, creo que por eso un poco la
relación entre la
baja votación que tuvieron los alcaldes, los consejos en definitiva en todo
importancia
estratégica asignada a elección por parte de los actores políticos (incluyendo los montos
invertidos en campaña y el papel que le asignan a los medios de comunicación) y el nivel de
información y de interés que se despierta en la ciudadanía.
En ese sentido, Santiago López, expresa el papel de las campañas electorales en la elección
departamental: “Muchas veces suele relativizarse el efecto de las campañas electorales en
cuanto a su efectividad para aumentar el caudal electoral de los partidos políticos. Sin embargo,
las características que presentan las campañas electorales municipales pueden ser un indicador
importante de los grados de localismo o nacionalización (Ward 2003) en los cuales los líderes y
partidos confrontan e intentan estructurar el voto. La agenda política en las campañas locales,
la eficiencia del gasto de los partidos (Pattie, Johnston y Fieldhouse 1995) o los actores que
entran en juego en cada elección municipal pueden operar como potenciadores de la
independencia de esa elección respecto de la competencia nacional.”(López, S; 2007)
Entendemos que este razonamiento es válido también para el nivel municipal, en el
entendido de que una campaña fuerte y eficiente en este nivel podría haber generado una
cierta independencia de esta elección con relación a la elección departamental.
6
Un desarrollo de este tema puede verse en Bayce, R., “5 tareas de Hércules”, Montevideo, Trilce, 2005. También puede verse Suárez, M.,
“Participación ciudadana en políticas descentralizadas: estudio de caso para el presupuesto participativo de Paysandú”. Tesis de grado Licenciatura de
Ciencias Sociales. Salto, 2010.
- 14 -

16. En lo que atañe al manejo de la información en la campaña electoral puede verse en varios
testimonios la idea de falta de información ciudadana que genera, por un lado, falta de
expectativas respecto al proceso de descentralización en curso y, por el otro, expectativas
equivocadas respecto de las competencias del nuevo nivel de gobierno.
“Sí, yo para mí que en Montevideo, primero que nada, que nadie conocía, por
ejemplo, su distrito, porque se de gente que iba a votar y no tenía ni idea cual
era el distrito; si era el H, el B o era el C, y quienes estaban ahí, quienes se
postulaban. Incluso gente de todos los partidos, a todos le paso lo mismo,
eso en las ciudades más grandes. Mira, no eh mirado eso, pero me juego que
eso paso en las ciudades más grandes, a medida que vos empezás a meter en
el interior del Uruguay y cada vez más chico, debe haber pasado menos (…)
Concejal Municipio de Montevideo)
“Ehhh, si…el pueblo no se…el pueblo…sí, tenían claro que iban a tener un
alcalde, que iban a tener una persona donde llegar ellos a pedir unas cosas,
lo que necesitaran, pero, ellos estaban un poco equivocados, por ejemplo a
mi me han venido a pedir una vivienda, y eso no está a mi alcance, me
vienen a pedir un curte de rancho, me vienen a pedir un techo, yo eso
todavía no (…)”(Alcalde Municipio de Salto)
Los testimonios apuntan a la idea de que la información fue insuficiente, en los tres
primeros casos se hace énfasis en el impacto de esta falta de información sobre el interés de la
ciudadanía y la participación electoral, y el último de los testimonios centra la atención en el
hecho de que la falta información impactó también en la generación de expectativas erróneas
sobre las posibilidades del municipio de solucionar determinados problemas de la comunidad.
En el primer testimonio puede verse una argumentación de la falta de información basada en la
escasa distancia temporal entre la aprobación final de la ley y la fecha de la elección. Este
aspecto fue resaltado por la mayoría de los analistas y también fue utilizado como argumento
de algunos actores políticos que buscaban posponer la implementación del tercer nivel de
gobierno para el próximo ciclo electoral.
En síntesis, la baja votación en general, y muy baja en las grandes ciudades, deja muchas
interrogantes respecto al proceso de descentralización en curso y a la forma como se debieran
encarar los aspectos vinculados a la cuestión electoral en el futuro. Existen hoy algunos
- 15 -

17. elementos que nos llevan a pensar que esta elección fue considerada como secundaria con
respecto al plano departamental, lo que trajo consecuencias en las estrategias de los actores
políticos de cara a la campaña electoral, generando a su vez escasa difusión mediática del
fenómeno, al punto de que muchos apenas se enteraran de que se elegía algo más aparte del
intendente. Es claro de que existen elementos específicos de las diferentes localidades que
merecen un tratamiento más minucioso, pero a grandes rasgos la importancia que el ciudadano
asignó al tema en las localidades más grandes donde se realizó la elección es menor a la que le
dio en las pequeñas localidades, donde seguramente la idea más desarrollada de lo local y la
menor exposición a temas nacionales llevó a que se pensara en este nivel con algo más de
entusiasmo. Los altísimos porcentajes de votos en blanco, claramente dejan en evidencia que el
ciudadano cumplió con su deber cívico votando (y evitando la multa) únicamente lo que le
despertó algún interés, no invirtiendo demasiado tiempo en reflexionar en el voto para el
municipio que es un tema del que nadie hablaba.
V. Algunas reflexiones finales.
De cara a un efectivo proceso de descentralización territorial en el Uruguay surgen, a partir
de lo indagado, ciertas dudas en el largo plazo. Si bien gran parte del sistema político y algunos
sectores de la sociedad, principalmente el académico, concuerdan en brindar cierto tiempo al
proceso, se entiende que la luna de miel que se le brinde a los nuevos gobiernos locales debe
acompañarse de claros apoyos hacia los equipos de gobierno y hacia la población de referencia,
pues en última instancia, la descentralización es o pretende ser participativa.
En cuanto a las posibilidades de alcanzar niveles aceptables de gobernabilidad y de
gobernanza la discusión amerita un trabajo más profundo, no obstante se esgrimen algunas
ideas. En primer término las posibilidades de gobernar que tienen los nuevos gobiernos locales
dependen, en la actualidad, de las efectivas cuotas de poder que le traspasen los niveles
centrales tanto a nivel departamental y nacional. Esto puesto que las demandas de la
ciudadanía hacia los gobiernos en parte exceden sus actuales posibilidades, y en otro sentido
recaen en las típicas demandas de servicios básicos. En otro sentido las capacidades de
gobernanza, sobre todo en los municipios que no cuentan con historias de emprendedores o de
mecanismos participativos, se entiende que los vínculos y redes entre sector público y privado
bajo el contexto de un gobierno con bajos niveles de gobernabilidad, resultan espinosos.
En última instancia se resalta el hecho de que tanto actores políticos como actores sociales
comparten el discurso de que la precipitada aprobación de la ley de creación de municipios, la
- 16 -

18. habilitación a que se realizaran elecciones 2 meses de creados los municipios, y la precipitada
campaña electoral explican en gran forma los dos tipos de fracaso electoral aquí señalados: por
una parte la baja votación registrada principalmente en los departamentos de Montevideo,
Maldonado y Canelones; y por otra parte el fracaso a nivel institucional en el que la ciudadanía
construyó cierto esquema de lo que sería su Gobierno Municipal, y en los hechos el producto
fue disímil.
En cualquier caso se entiende que como novel proceso debe ser profundizado y
acompañado desde distintos sectores, impactando en las capacidades de gobierno y en las
capacidades de ciudadanía activa en la población. Solamente de este modo se podrá evitar un
nuevo fracaso en las próximas elecciones, pues a partir de los bajos niveles de gobernabilidad
con que cuentan los gobiernos y el escaso interés de la ciudadanía, las proyecciones a 4 años no
son prometedoras.
- 17 -

19. Bibliografía. septiembre 2009) Instituto de Ciencia
Arocena, José, 1995. El desarrollo local. Un Política, Facultad de Ciencias Sociales,
desafío contemporáneo. CLAEH - UCUDAL - Universidad de la República.
NUEVA SOCIEDAD Boisier Sergio, 1998, El Desarrollo
------------------------ 2008, “Los desafíos de la Territorial a partir de la construcción de
descentralización y la participación capital sinergético. Santiago de Chile, ILPES
ciudadana en el Uruguay”; en Cuadernos - CEPAL.
para el desarrollo local, diálogos por la ---------------------- 1991, La
descentralización. Año 1, Nº 1, Págs. 17-33 descentralización, un tema difuso y
----------------------- 1999, “Centralización y confuso, en: Dieter Nohlen,
deslocalización, la búsqueda de Descentralización política y consolidación
alternativas.” VI Congreso Internacional democrática, Nueva Sociedad, Caracas.
del CLAD sobre la reforma del Estado y de -------------------- Desarrollo territorial y
la administración pública. Panel: La política descentralización. El desarrollo en el lugar
de las reformas de segunda generación en y en las manos de la gente, Revista Eure
el contexo sub-nacional en el MERCOSUR. (Vol. XXX, No. 90), pp.27-40, Santiago de
Bayce, R., 2010 “5 tareas de Hércules”, Chile, septiembre 2004
Montevideo, Trilce, 2005. También puede Clemente Adriana, Descentralización y
verse Suárez, M., “Participación ciudadana Desarrollo en Améria Latina. Las
en políticas descentralizadas: estudio de contradicciones de una ecuación
caso para el presupuesto participativo de incompleta. IIED-AL.
Paysandú”. Tesis de grado Licenciatura de www.fcs.edu.uy/enz/postgrados/.../4clem
Ciencias Sociales. Salto, 2010. ente.pdf.pdf
Bottinelli, O., 2010 “Los efectos de las Dahl Robert, 1971, Polyarchy; participation
elecciones del domingo y un punto de and opposition. New Haven: Yale University
inflexión en la política del gobierno”, Press.
entrevista realizada por El Observador el FELCODE-AECID. 2010, Situación de los
06/05/2010 en Municipios uruguayos ante el desarrollo de
http://www.espectador.com/1v4contenido la Ley 18.567 de Descentralización y
.php?id =181273&sts=1 Participación Ciudadana.
Bentancur Nicolás; 2009; “Los programas Ferla P. Marzuca A. 2010; Oportunidades y
educativos de los principales partidos desafíos en los procesos de
políticos uruguayos, entre la tradición y las descentralización participativa; III
transformaciones.” Programa de CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIA
Seguimiento Electoral (Seminario POLÍTICA, Facultad de Ciencias Sociales,
18

20. Universidad de la República, 2 y 3 de desafíos de su implementación”; Friedrich
agosto 2010, Montevideo Ebert Stiftung.
Fernández, V.R. (2008) Repensando el Perez Pereira. A (1988). “Hacia la
Desarrollo Regional. Contribuciones Transformación del Régimen Local
globales para una estrategia Uruguayo”, Cuadernos del CIAEH No 45/46,
Latinoamericana. Compiladores V.R Montevideo.
Fernández; A. Amin; J.I Vigil. Buenos Aires: Prats i Catalá Joan, 2005, Las
Miño y Dávila Editores. transformaciones de las Administraciones
López, S., 2007 “¿Cuán “locales” son las Públicas en nuestro tiempo, Institut
elecciones municipales en Uruguay? Internacional de Governabilitat; Catalunya.
Estimando independencia de resultados y Polimeni Florencia, 2004, ¿Democracia
comportamientos electorales” en Revista Representativa vs. Democracia
Uruguaya de Ciencia Política, Nº 16, Participativa? La falsa diyuntiva; en
Montevideo, ICP. Romero Ricardo, 2004, Democracia
Magri, A., y Freigedo, M., 2010, participativa, una utopía en marcha. GEDP,
“Municipales 2010: ¿elecciones de segundo Ed. Cooperativas, Buenos Aires.
orden? En Johnson, N., Y Buquet, D., Coord. Veneziano Alicia, La descentralización
“Del cambio a la continuidad: Ciclo centralizada y el desarrollo local en
electoral 2009-2010 en Uruguay”, Uruguay: algunos elementos conceptuales
Montevideo, Fin de Siglo. para su discusión,
Magri Altaïr; 2009; “Programas partidarios www.unorte.edu.uy/ccss/Ponencia%20Alic
(PN y FA) en campaña 2009. Áreas de ia%20Veneziano.doc
vivienda, ordenamiento territorial, ----------------------------2009,
descentralización territorial, desarrollo Descentralización, Desarrollo local,
local y AMs.” Programa de Seguimiento participación y reforma del Estado: una
Electoral (Seminario septiembre 2009) vinculación pendiente. Orbe libros,
Instituto de Ciencia Política, Facultad de Montevideo.
Ciencias Sociales, Universidad de la ---------------------------2005, Reflexiones
República. sobre una reforma orientada al ciudadano:
Meadowcroft, James, 2003. “Participación la descentralización participativa de
y Estrategias para el Desarrollo Sostenible”. Montevideo; Iberoamérica, Madrid.
Revista Instituciones y Desarrollo
14/15:123-138.
Oroño Abel, 2010, “Los municipios en
marcha La descentralización local y los
19