Catastro y Valoración. Construyendo el sistema de administración de tierras.pdf

Catastro y valoración
Construyendo el sistema
de administración de tierras para el Estado
Plurinacional de Bolivia

Instituto de Investigaciones Geográficas
UMSA
Construyendo el sistema
de administración de tierras
para el Estado Plurinacional
de Bolivia

Construyendo el sistema de administración de tierras para el Estado Plurinacional de
Bolivia
Proyecto de Investigación del Valor de la Parcela Productiva del Área Metropolitana de
La Paz, Caranavi, San Buenaventura, Fondos IDH 2013-2014.
Coordinador: Ingeniero José Flores
Co coordinador: Ingeniero Edwin Machaca
© Instituto de Investigaciones Geográficas, UMSA, 2015
http://www.geografia.umsa.bo
Primera edición: diciembre de 2015
Queda permitida la reproducción total o parcial de este libro previa autorización de los
autores, en forma idéntica o modificada y por cualquier medio o procedimiento, sea
mecánico, informático, de grabación o fotocopia.
DL: 4-1-525-15 P.O.
ISBN: 978-99974-54-92-8
Producción:
Plural editores
Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutiérrez
Teléfono: 2411018 La Paz, Bolivia
e-mail: plural@plural.bo / www.plural.bo
Impreso en Bolivia

Índice
Presentación institucional del proyecto “Valor de la parcela
productiva en el área circundante a La Paz, Caranavi
y San Buenaventura” (2013-2014).................................................................. 7
Prólogo............................................................................................................ 9
Resumen ......................................................................................................... 11
Catastro territorial multifinalitario ................................................................ 13
Valoración catastral.......................................................................................... 43
Expropiación y justiprecio. Procedimiento administrativo y técnico............ 69
Levantamientos topográficos empleando coordenadas
topográficas locales y sus aplicaciones en catastro.......................................... 99
Determinación de precios de adjudicación simple
para medianas propiedades y empresas agropecuarias en Bolivia ................. 113
Valoración de predios y financiamiento urbano en el municipio de La Paz..... 125
El factor impositivo y la valoración de predios en Bolivia............................. 145
Propuesta de ley del catastro en el Estado Plurinacional de Bolivia ............. 169
Estado del catastro urbano en Bolivia............................................................. 185

Presentación institucional del proyecto
“Valor de la parcela productiva en el área
circundante a La Paz, Caranavi
y San Buenaventura” (2013-2014)
Javier Nuñez-Villalba, Msc.1
El Instituto de Investigaciones Geográficas (iigeo), dependiente de la Carrera
de Ingeniería Geográfica, de la Universidad Mayor de San Andrés (umsa) se
creó el 10 de diciembre del año 1999 con resolución del Honorable Consejo
Universitario. Sin embargo, inició sus actividades desde el año 1993 gracias a la
colaboración de orstom (Instituto Francés de Cooperación Científica para el
Desarrollo) y cordepaz (Corporación de Desarrollo de La Paz). Los proyectos
del iigeo, desde sus inicios, fueron financiados por instituciones nacionales y
sobretodo extranjeras (Alemania, Francia, Suiza, Estados Unidos, etc.) dedicadas
al análisis territorial.
El año 2009, la umsa convoca proyectos para ser financiados con recursos
de los Impuestos Directos a los Hidrocarburos (idh). Es, a partir de esta época
y gracias a los recursos del idh, que las investigaciones del iigeo se tornan
autónomas, independientes y soberanas respecto a las metodologías de trabajo
convencionales que, a veces, imponían los financiadores externos. Un ejemplo,
es el proyecto “Valor de la parcela productiva en el área circundante a La Paz,
Caranavi y San Buenaventura”, presentado por el Msc. José Juan Flores Flores. El
tema que aborda el proyecto muestra resultados esperanzadores respecto a lograr
un adecuado sistema de administración de tierras para el Estado Plurinacional
de Bolivia
El problema latente del acceso a la tierra, desde la primera revolución agraria
en Bolivia, ha impedido una adecuada organización territorial. Los diferentes
gobiernos nacionales, desde mediados del siglo pasado, han buscado la manera
de solucionar el problema a través del ex Consejo Nacional de Reforma Agraria
1 Director del Instituto de Investigaciones Geográficas de la Carrera de Ingeniería Geográfica
de la Universidad Mayor de San Andrés. http://iigeo.umsa.bo

8 Catastro y valoración
(cnra) y el actual Instituto Nacional de Reforma Agraria (inra). Por otro lado,
y a otra escala, las zonas urbanas tienen un problema similar respecto de la ad-
ministración de su territorio. Muchos de los predios urbanos en las ciudades no
son registrados. Existen diferentes metodologías, herramientas y procesos que
hacen al registro de propiedad un trabajo infinito. La valorización y el catastro se
convierten en el núcleo del problema, pero también son el núcleo de la s
olución.
Por esta razón la obra que se presenta propone, en diferentes artículos, la estra-
tegia para un adecuado sistema de valoración y catastro territorial ajustado a las
políticas del Estado Plurinacional de Bolivia.

Prólogo
En este libro los autores abordan de manera crítica el sistema de catastro del Es-
tado Plurinacional de Bolivia, y al mismo tiempo hace una revisión a la situación
del caso latinoamericano, de sus avances en los últimos 100 años. El proceso d
modernización de los sistemas catastrales de américa latina implica, no solo en
la digitalización e implementación de software de datos geo-referenciados, sino
también un cambio de paradigma y de metodologías de abordaje.
La realidad latinoamericana ha pasado de sistemas catastrales tradicionales
que han privilegiado como elementos de acción la parte jurídico-legal, su valor
económico, la parte físico-geográfico. Actualmente los catastros se han ido
orientando hacia un Catastro Territorial Multifinalitario (ctm) es decir con una
Infraestructura de Datos Especiales (i.d.e.) aplicados de manera libre y gratuita,
un sistema de sistemas integrado por un conjunto de recursos heterogéneos.
Lejos de centralizar la información territorial, un i.d.e. busca la coordina-
ción para obtener información actualizada, completa y de calidad, incorporando
nuevas variables y herramientas: socio-ambientales, redes de servicios, etc. La
digitalización, como lo apunta el autor, representa una notable alternativa para
obtener resultados, para la viabilidad de proyectos, la estandarización de procesos
administrativos. Principalmente para la planificación y desarrollo del territorio,
con menores costos y tiempos.
Sin embargo, para avanzar en este proceso, es importante que los Estados
nacionales hagan una fuerte inversión, y con ello la formación de técnicos, el
establecimiento de normativas técnicas precisas, cambiar las relaciones del sector
público-privado; el hacer ajustes a las proyecciones cartográficas, actualizar las
zonificaciones en áreas rurales y urbanas, actualizar las metodologías de valo-
rización de predios urbanos y rurales compatibilizarlas con los nuevos marcos
jurídico-administrativos de los Estados tanto en catastro urbano como rural. Así
como la actualización del sistema tributario autonómico y de su distribución.
Se concluye con una propuesta de ley de catastro, que es de urgencia estructu-
ral, no solo para los controles administrativos del Estado, si no para la planificación

y desarrollo territorial. La ley explicita las atribuciones ministeriales y municipales
así como la implementación del catastro urbano y rural. El objetivo del autor es
que una Ley de Catastro sea un instrumento legal que ordene y regule de manera
permanente la propiedad de la tierra en sus connotaciones físicas, económicas
y legales. Conformando así un Sistema Integrado de Catastro Urbano y Rural
(sicur) que permita la formación, mantenimiento y actualización del catastro a
través de 4 procesos: Conformación de una cartografía catastral; levantamiento
y encuesta catastral; valoración catastral; y finalmente la consolidación de la in-
formación en el sistema de la información catastral.
Esta obra especializada en catastro, pretende ser el inicio de una serie de
documentos para los planificadores del territorio, para los tomadores de decisiones
en sectores clave del Estado donde se planifica el desarrollo del territorio rural o
urbano, así como para especialistas afines a la materia.
Homero Mendoza

El Catastro Territorial Multifinalitario-ctm es un instrumento clave para la
definición de políticas de suelo urbano. Los datos económicos, jurídicos, físico-
espaciales, sociales y ambientales que administra son esenciales para monitorear
el crecimiento de las ciudades, definir estrategias de financiamiento urbano, y
analizar el impacto de las intervenciones, antes y después de que sean imple-
mentadas.
Un ctm tiene como pieza fundamental el catastro territorial tradicional,
pero a diferencia de este último, no es un organismo del Estado, tampoco es una
institución privada ni un sistema informático. Un ctm es una asociación confor-
mada por diferentes actores comprometidos con la generación de información
territorial amplia, precisa, detallada y actualizada sobre la ciudad.
Un ctm se estructura para compartir recursos humanos y financieros, datos
alfanuméricos y mapas, y no tiene costo puesto que es un acuerdo de voluntades.
Mientras un catastro territorial tradicional se implementa mediante un
Sistema de Información Geográfica-sig y se mantiene actualizado a través de
levantamientos esporádicos de datos; un ctm se materializa mediante una In-
fraestructura de Datos Espaciales-ide y se alimenta de forma continua a partir
de datos obtenidos por observatorios urbanos. Los sig y las ide pueden ser
estructurados con aplicativos de uso libre y gratuito, siendo esta una de las claves
del éxito de los ctm.
Un ctm puede ser implementado a nivel nacional, regional o local, depen-
diendo de la estructura administrativa de cada país, siendo que en América Latina
se encuentran ejemplos en todos ellos.
En este capítulo se describen las características y las alternativas de estruc-
turación de un ctm, se presentan algunos casos en que fue implementado en la
región, se describen los problemas identificados durante el proceso de formación
y consolidación, bien como las perspectivas de réplica.
Resumen

En la América Latina, como en la gran mayoría de los países del mundo, los catastros
territoriales fueron originariamente estructurados como organismos de la adminis-
tración pública responsables por registrar datos geométricos, económicos y jurídicos
de las parcelas1
y sus tenedores. Este modelo es aún el más difundido en la región,
razón por la cual se lo denomina catastro territorial tradicional. La cartografía y las
bases de datos alfanuméricas que lo componen se encuentran en general bastante
desactualizadas lo cual se debe, en parte, a la falta de recursos, pero también a falta
de estrategias de actualización continuada y al aislamiento institucional.
El modelo tradicional latinoamericano es una adaptación de los heredados
de España y Portugal. Su estructura se apoya en 3 bases de datos: geométricos,
jurídicos y económicos (Figura 1).
CATASTRO
TERRITORIAL
Geométrico
Jurídico
Económico
Figura 1. Estructura de un catastro territorial tradicional.
Fuente: Diego Alfonso Erba, 2013.
1 Unidad mínima del territorio con situación jurídica uniforme. En algunos países es denominada
“predio”.
Catastro territorial multifinalitario

La base de datos que permite determinar el valor del terreno y de las cons-
trucciones conforma el denominado catastro económico, también conocido
(erróneamente) como catastro fiscal.2
Entre las diferentes variables que influyen
la conformación del valor de un inmueble se destacan su localización, forma y
dimensiones. Estos datos provienen de relevamientos topográficos, geodésicos,
fotogramétricos, satelitales o de sensores aerotransportados, y constan en bases
de datos cartográficos y alfanuméricos que constituyen el catastro geométrico
(también denominado catastro físico).
En gran parte de las jurisdicciones latinoamericanas es en el catastro terri-
torial donde se crean las parcelas con sus dimensiones, localización, valor y no-
menclatura. Estos datos se usan para generar el certificado catastral, documento
imprescindible para la redacción de las escrituras que se publican en los Registros
de Inmuebles o Registros de la Propiedad. Los datos comunes a ambas institu-
ciones constituyen el catastro jurídico. Este concepto ha llevado a pensar que el
catastro tradicional debería registrar también los títulos de propiedad, lo cual
llevaría a duplicaciones sin sentido puesto que el catastro trabaja sobre el objeto
de derecho y no sobre el sujeto ni sobre el derecho en sí.
Estas tres bases contienen datos de diferente naturaleza pero que corresponden
a las mismas parcelas, es decir, a los mismos entes geográficos. En este contexto,
la herramienta más apropiada para correlacionarlos es un Sistema de Información
Geográfica - sig (Figura 2).
CATASTRO
TERRITORIAL
Geométrico
Jurídico
Económico
SIG
Figura 2. Estructuración de un catastro tradicional en ambiente SIG.
2 No se debe confundir el objeto (la base de datos económicos) con la acción (fiscalización).
Probablemente el error de interpretación se debe a que el catastro económico contribuye con
los valores de los inmuebles para la definición de la política tributaria que alimenta al fisco.
Además, el catastro es fiscal porque realiza acciones fiscalizadoras que van más allá de lo eco-
nómico y entran en los aspectos jurídicos y geométricos, como por ejemplo al controlar que
las nuevas parcelas generadas en el catastro respeten las normas urbanísticas y ambientales.

15
El costo de los sig comerciales útiles para administrar los catastros ha sido
utilizado como justificativa para su no-implementación, no obstante, la proli-
feración de sig libres disponibles inclusive en idiomas latinos como portugués
y español, ha abierto espacios para la diseminación de las geo-tecnologías en el
ambiente catastral. Los sig libres están revolucionando el manejo de la informa-
ción urbana, impulsando la definición de políticas de suelo más eficientes. Estos
sistemas, inclusive, permiten al organismo que administra el catastro territorial
colocar los datos geométricos, económicos y jurídicos de las parcelas a disposición
de los interesados a través de la web, constituyendo los denominados eCatastros.
Los eCatastros son una vitrina, materializan la salida del catastro territorial
hacia la sociedad y están cada vez más presentes a lo largo de Latinoamérica.
El municipio ecuatoriano de Cuenca esun excelente ejemplo de eCatastro pues
coloca en la web los datos del propietario (proveniente del Registro de Títulos,
que también administra el municipio), el área y estado de las construcciones, los
avalúos del lote y de las mejoras, bien como la fecha de actualización3
.
Los eCatastros democratizan la información territorial, permiten que la
sociedad evalúe la calidad de los datos, transparentan la administración pública,
entre otros puntos positivos. La opción de tornar disponibles mapas y datos al-
fanuméricos, inclusive, incentiva la auto-declaración por parte de los ciudadanos
que se vean perjudicados por las desactualizaciones (Figura 3).
Salida
a numérico
cartografía
eCatastro
Figura 3. Difusión de datos catastrales a través de un eCatastro.
El modelo catastral tradicional económico-geométrico-jurídico ha contribuido
significativamente con la estructuración de la información territorial, no obstante,
la urbanización acelerada y la creciente complejidad del espacio urbano tornaron
sus datos insuficientes para atender a las demandas de los administradores, planifi-
cadores, economistas y tributaristas. Esto se debe a que en América Latina, por un
lado, los catastros tradicionales normalmente registran parcelas que corresponden a
propiedades, desconsiderando las posesiones y ocupaciones informales tan presen-
tes en la región y; por otro lado, los datos referentes a las redes de
infraestructura
3 Consultado en http://www.cuenca.gov.ec el 30/12/2012.


urbana, el medioambiente y la sociedad son registrados en bases de datos de dife-
rentes instituciones.
En la actual coyuntura los hacedores de políticas de suelo urbano consideran
que un buen catastro es aquel que contribuye para la distribución equitativa de las
cargas tributarias, promueve la seguridad de la tenencia del suelo y crea bases para la
planificación urbana y regional. Justamente esta última afirmación abrió el camino
para una visión moderna y ampliada del catastro, la cual propone incorporar más
información a través de relaciones institucionales. El nuevo modelo se denomina
Catastro Territorial Multifinalitario - ctm puesto que se basa en múltiples datos,
provenientes de múltiples fuentes y que es útil para múltiples usuarios y finalidades.
La estructura de un ctm contiene, además de las áreas contempladas en el
catastro tradicional, las redes de infraestructura y los datos sociales y ambientales.
Las redes son frecuentemente administradas por empresas públicas o privadas,
mientras que todo lo relativo al medio ambiente y a la sociedad es administrado por
secretarías, direcciones o ministerios que no necesariamente pertenecen al mismo
organismo bajo el cual se encuentra el catastro tradicional. Siendo que esos datos son
normalmente administrados con sistemas diferentes al sig del catastro tradicional
(Figura 4), para conectarlos es necesario realizar convenios interinstitucionales,
definir estándares de intercambio y contar con herramientas tecnológicas eficientes.
Si bien la integración de datos parece compleja, es posible afirmar que para
conformar un ctm es necesario unificar dos variables entre los diferentes organis-
mos que lo componen: el código identificador de cada parcela y la base cartográfica
para toda la ciudad. Así, un ctm asume como desafío inicial estandarizar estos dos
parámetros a lo largo de instituciones que normalmente se encuentran en diferentes
niveles administrativos y manejan distintos niveles de detalle de información.
CATASTRO
MULTIFINALITARIO
Geométrico
Jurídico
Económico
Redes de
infraestructura
Ambiental
Social
SIG SIG
Figura 4. Estructura de un CTM en diferentes ambientes SIG.

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En América Latina, como en el mundo, los instrumentos que tornan viable
la integración horizontal y vertical de datos territoriales e instituciones son las
Infraestructuras de Datos Espaciales - ide. Una ide es un sistema de sistemas in-
tegrado por un conjunto de recursos muy heterogéneos (datos, software, hardware,
metadatos, servicios, estándares, personal, organización, marco legal, acuerdos,
políticas, usuarios,…), gestionado por una comunidad de actores para compartir
información geográfica en la web de la manera más eficaz posible4
. La definición
evidencia que un ctm y una ide tienen una gran vinculación, una ide es, en
definitiva, el sistema que materializa un ctm pues permite visualizar y poner en
práctica los conceptos de multifinalidad.
La ide no reemplaza a los sig de cada una de las instituciones, sino que los
relaciona para generar información más completa, actualizada y con gran nivel
de detalle de la ciudad (Figura 5). Al definir estándares la ide permite que los
sistemas inter operen mientras cada aliado continúa trabajando su temática, con
sus sistemas, de forma independiente y en paralelo. A través de la ide es posible
generar nuevos productos en forma de estadísticas y cartografía temática que
relacionen un mayor número de variables urbanas.
CATASTRO
MULTIFINALITARIO
Geométrico
Jurídico
Económico
Redes de
infraestructura
Ambiental
Social
SIG SIG
IDE
Figura 5. Estructuración de un CTM en ambiente IDE.
4 Abad Power, P. et al. en Bernabé-Poveda & López-Váquez (2012).

Como fue apuntado, una de las grandes dificultades de los catastros territo-
riales es mantener sus bases de datos actualizadas. Ante la generalizada falta de
recursos para levantamientos sistemáticos, algunas estrategias alternativas vienen
siendo desarrolladas en Latinoamérica, entre las cuales se destaca la conformación
de observatorios urbanos (territoriales y de valores).
Un observatorio territorial es una estructura administrativa y tecnológica que
monitorea la ciudad a través de imágenes y censos. Puede ser estructurado por el
mismo organismo de catastro tradicional o en alianza con instituciones académicas,
públicas y/o privadas que tengan interés común en determinados datos (Figura
6). En América Latina existen numerosos observatorios que levantan y registran
sistemáticamente datos sociales, ambientales, económicos, legales y físicos del
territorio los cuales, al ser correlacionados con las bases catastrales, permiten
generar información urbana y mapas temáticos a nivel de parcela, útiles para la
definición de políticas de suelo.
Para comprender el funcionamiento de un observatorio territorial es suficiente
analizar un par de ejemplos. Las empresas de distribución de agua de una ciudad
necesitan conocer en qué parcelas existen piscinas y cuáles son sus dimensiones.
Con estos datos le será posible estimar el consumo de agua para esos fines. Pa-
ralelamente, al catastro territorial también le interesa esa información pues las
piscinas tienen que estar representadas en la cartografía y, además, influencian
el valor del inmueble. Las piscinas pueden ser identificadas en fotografías aéreas
o imágenes satelitales de alta resolución y el mapeo puede ser realizado por téc-
nicos de las dos instituciones a partir de una estrategia de trabajo en común que
los complemente, puesto que ambos observan los mismos objetos en el mismo
producto cuyos costos pueden ser compartidos. Quien realice el mapeo y las
mediciones puede tornar estos datos disponibles para los demás aliados a través
de la ide y cada uno hace uso de la forma más conveniente, lo importante es no
superponer esfuerzos sino coordinarlos.
De forma similar, en el área de construcciones, el estado de las estructuras
es relevante tanto para el catastro tradicional, puesto que influencia el valor de
las mejoras, cuanto para el área de obras particulares, responsable por prevenir
posibles derrumbes. Evidentemente ambas instituciones deben planificar de forma
conjunta los levantamientos a campo y los censos destinados a sistematizar las
informaciones, colocándolas a disposición en la ide.
Estos casos son tan solo dos ejemplos que permiten visualizar la importancia
de coordinar las acciones de “observar la ciudad” puesto que, al hacerlo, es posible
ahorrar tiempo y recursos, aumentando la eficiencia y la eficacia de la actualización
de las bases de datos de los aliados.

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CATASTRO
MULTIFINALITARIO
Geométrico
Jurídico
Económico
Redes de
infraestructura
Ambiental
Social
SIG SIG
IDE
Observatorio
territorial
Figura 6. El observatorio territorial en un CTM.
Los catastros tradicionales generalmente registran en sus bases datos co-
rrespondientes al terreno y a las construcciones por separado lo cual se debe
principalmente a los métodos de valuación que se vienen usando en América
Latina.
La Unión Panamericana de Avaluadores - upav y el International Valuation
Standard Comitee - isvc recomiendan en sus normas de valoración desarrollar
primeramente el método comparativo de precios de terrenos similares mediante
la técnica de homogeneización, aplicando los factores complementarios. Las
fuentes de datos pueden ser las transacciones efectivas, los anuncios de ofertas
(como los que se realizan a través de periódicos de amplia circulación y asociacio-
nes inmobiliarias), y los datos de corredores de bienes raíces y constructores de
inmuebles (no son útiles los datos provenientes de remates o ventas judiciales, ni
las transacciones con entidades del Estado en condiciones de expropiación o venta
forzada para la construcción de una vía)5
. Como se puede percibir las fuentes son
diversas y desconsiderar algunas de ellas perjudica la calidad de la valuación, razón
por la cual se torna interesante contar con la mayor cantidad de datos posible para
proceder a la homogeneización.
5 Adaptado de Borrero Ochoa, Oscar A. 2008.

Si bien el método comparativo también se puede aplicar para avaluar los
inmuebles con mejoras, lo más frecuente es encontrar catastros tradicionales que
lo utilizan para valuar solo el terreno, determinando el valor de las construcciones
por el método del costo el cual parte justamente del costo de reposición de la
construcción nueva, para llegar al valor actual de la construcción o mejoras apli-
cando las depreciaciones correspondientes.
El método del costo es muy exigente en términos de detalles constructi-
vos, lo cual complejiza enormemente las bases catastrales y consecuentemente
dificulta su mantenimiento. Es por esta razón que diversos estudios han sido
desarrollados con el objetivo de evaluar la aplicabilidad de la econometría y la
estadística inferencial en la valuación de inmuebles. Las primeras experiencias
se realizaron en el final del Siglo xx en Brasil y, a partir de entonces, paulatina-
mente, los métodos econométricos utilizados para valuar inmuebles van ganando
espacio en la región dado que gracias a su capacidad de identificar las variables
realmente representativas para la determinación del valor con la confiabilidad
que requiera el usuario. Estos métodos tienden a simplificar las bases de datos
catastrales pero su adopción no implica descartar indiscriminadamente atributos
de los terrenos y de las construcciones, puesto que aquellos que no sean útiles
para la econometría, pueden ser necesarios para el planeamiento o la definición
de la tenencia del suelo.
El desarrollo de modelos econométricos también exige contar con un nú-
mero considerable y variado de muestras bien distribuidas a lo largo del espacio
urbano. Estos datos deben provenir de fuentes confiables pues los valores de
todos los inmuebles de la ciudad dependerán de ellos, siendo necesario levantar
y sistematizar la mayor cantidad de información existente.
La falacia de la inexistencia de datos, tan divulgada en la región, pierde fuerza
a partir de la estructuración de los observatorios de valores. Estos instrumentos,
componentes fundamentales de un ctm, son normalmente coordinados por
el organismo responsable por el catastro tradicional y congregan diferentes
actores productores de datos económicos de la ciudades tales como: inmobi-
liarias, bancos de crédito hipotecario, cámaras de la construcción, valuadores
independientes, consejos profesionales, suplementos inmobiliarios de perió-
dicos, universidades, entre otros. Todos ellos levantan, generan y administran
precios y valores de inmuebles los cuales, al ser compartidos, permiten ajustar
y validar los modelos, adoptando cada aliado el más conveniente para sus fines.
Los observatorios de valores se vinculan con el área económica del catastro, tal
como muestra la Figura 7.

21
CATASTRO
MULTIFINALITARIO
Redes de
infraestructura
Ambiental
Social
SIG SIG
IDE
Observatorio
territorial
Geométrico
Jurídico
Económico Observatorio
de valores
Figura 7. El observatorio de valores en un CTM.
Los observatorios urbanos constituyen, entonces, una puerta de entrada fun-
damental para mantener actualizadas las bases catastrales. Los costos de implemen-
tación pueden ser ínfimos, dependiendo de la creatividad de los administradores y
de los técnicos involucrados. Los observatorios pueden ser instrumentados en un
área específica de la ide, reservada y con acceso restricto para los aliados, lo cual
evidencia, una vez más, que un ctm es un acuerdo interinstitucional que se torna
funcional a través de una infraestructura tecnológica bien dimensionada (Figura 8).
Salida
Entrada
a numérico
cartografía
eCatastro
territoriales
de valores
Observatorios
IDE
Figura 8. Integración de entradas y salidas de datos en un CTM a través de una IDE.

La visión multifinalitaria demuestra que es a través de la coordinación y no
de la centralización, que se consigue información territorial actualizada, completa
y de calidad para la definición de políticas públicas. A pesar de la simplicidad de
este concepto es común encontrar proyectos que, intentando estructurar sistemas
para usos múltiples, acaban apoyándose en modernas y costosas herramientas
de tratamiento de información territorial, manteniendo muchas veces criterios
exclusivistas que no hacen más que perpetuar la misma estructura de datos y
procedimientos analógicos de muchos años atrás, aunque en un moderno sistema
computarizado.
La Figura 9 presenta los aspectos involucrados en un ctm, cada uno de los
cuales, de alguna forma, corresponde a una etapa de la evolución conceptual a lo
largo del tiempo. Las diferentes visiones del catastro y la sucesiva incorporación
de nuevas variables y herramientas para su reestructuración hacia el modelo
ctm se ha dado en forma de olas, las cuales respondieron a las demandas de
la sociedad.
Económico Físico Jurídico Estructural Tecnológico Institucional
Tenencia
Normativa
Social
Ambiental
Redes Servicios
1ª ola
2ª ola
3ª ola
4ª ola
5ª ola
6ª ola
SIG
eCatastros
IDE
Observatorios
Cartografía
GPS
valor
Figura 9. Aspectos del catastro territorial multifinalitario.
Contexto de implementación de CTM
La implementación de un ctm implica un cambio de paradigmas que puede darse,
básicamente, de dos formas. En América Latina se evidencian ambas estrategias:
la “legalista”, seguida por gran parte de los países de habla hispana, que priorizó
la promulgación de una nueva ley o alteraciones de la legislación catastral vigente,
antes de comenzar a estructurar ctm; y la “pragmática”, seguida principalmente
por Brasil, donde el Ministério das Cidades propuso directrices de adopción

23

optativa con la expectativa crear “cultura ctm” e ir ajustando estas disposiciones
a partir de las experiencias prácticas de los administradores y usuarios del catastro
multifinalitario. Ambas alternativas son válidas, siendo por lo tanto, interesante
analizarlas con cierta profundidad a lo largo del tiempo.
El concepto de multifinalidad surgió en el mundo a mediados del Siglo xx,
luego después de la ii Guerra Mundial. En América Latina el concepto demoró
en llegar y los ejemplos de aplicación más aún.
En Brasil se habla de ctm desde inicio de los años ´90, el primer congreso
nacional específico en la temática fue desarrollado en 1994. Durante los primeros
años del Siglo xxi no había en el país muchos ejemplos de ctm totalmente imple-
mentados y funcionando, no obstante, los conceptos ya estaban más claros en la
comunidad académica y en la administración pública. Fue así que, con el objetivo
de dar pautas a los gobiernos locales para su instrumentación, en 2009 el Minis-
tério das Cidades publicó las Diretrizes para a criação, instituição e atualização
do Cadastro Territorial Multifinalitário (ctm) nos municípios brasileiros. Esta
estrategia permitirá que el instrumento se difunda y afiance a través de ejemplos
concretos (como ya está ocurriendo) de manera tal que en algunos años, después
de los ajustes necesarios en el texto de las directrices derivados de las experiencias
prácticas, la ley nacional de catastro urbano sea prioritaria y de fácil sanción.
Argentina siguió una estrategia opuesta. Después de décadas sin una ley
nacional de catastro que definiera el marco institucional, el país comenzó a de-
sarrollar un texto nuevo. Los trabajos conjuntos de la Federación Argentina de
Agrimensores - fada y el Consejo Federal de Catastro - cfc derivaron en la
sanción de la Ley Nacional de Catastro en 2007 la cual incorporó conceptos de
multifinalidad y la obligación de que el catastro forme parte de la Infraestructura
de Datos Espaciales de la República Argentina - idera. A seis años de este he-
cho histórico, los resultados no son aún los esperados, los catastros provinciales
continúan fuertemente amarrados al modelo de catastro tradicional, aunque se
evidencian movimientos hacia la integración institucional a través de convenios
realizados con empresas de servicios y diferentes organismos de la administración
pública. Además, se han producido avances significativos en la incorporación de
los catastros como protagonistas de las ide provinciales las cuales comienzan a
inter operar a nivel nacional con la idera.
En América Central, a inicio de los 60 del Siglo xx los gobiernos se unieron
a la iniciativa común de desarrollar un programa de catastro multifinalitario en
esa región.
En Guatemala los estudios catastrales orientados desarrollar un modelo inte-
gral y multifinalitario se iniciaron a fines de los ´60, pero no prosperaron debido
a la frustrada promulgación de una ley reguladora del catastro. No obstante, en
las postrimerías del mismo siglo, fue creada la División de Catastro del Instituto
Geográfico Nacional - ign con la función de obtener los datos y proveer los

elementos para establecer, mantener y administrar el Catastro Multifinalitario
de la República de Guatemala. En 2005 el Decreto No. 41-2005 creó el Registro
de Información Catastral - ric con las funciones indelegables de coordinación,
dirección, análisis catastral y jurídico. De acuerdo con la norma, la información
territorial y legal representada en forma gráfica y descriptiva, de todos los predios
del territorio nacional, conformará el Centro Nacional de Información Registro-
Catastral, disponible para usos multifinalitarios.
En Honduras el catastro comenzó a desarrollarse en los ´70. El 25 de sep-
tiembre de 1972, el Decreto No. 327 puso en marcha el Programa de Catastro
Demostrativo - pcd y, años más tarde, el 5 de febrero de 1975, se aprobó un
convenio para desarrollar un Programa de Catastro Multifinalitario - pcm (De-
creto No. 186). Si bien desde el inicio se intentó darle un carácter multifinalitario,
nunca llegó a cubrir todo el país ni tampoco pudo dar soporte al Registro de la
Propiedad Inmueble. Al final del Siglo xx el Proyecto de Administración de
Áreas Rurales - paar y del Programa de Administración de Tierras de Honduras
- path, desarrollados con la función de catastrar todo el territorio nacional y al
mismo tiempo sanear los registros jurídicos del alto porcentaje de parcelas que
se encuentran en posesión irregular, retomaron la idea de convertir al catastro
en multifinalitario.
En Nicaragua el 28 de abril de 1967 se publicó Ley de Catastro e Inventario
de Recursos Naturales (Decreto Presidencial No. 139) con el objetivo de proveer
la plataforma jurídica que requería el proyecto del mismo nombre desarrollado en
el marco de su estrategia de Alianza para el Progreso junto a los Estados Unidos.
Se trataba de un proyecto de catastro multifinalitario que tenía como objetivos
establecer un moderno sistema fiscal para la recaudación del impuesto sobre los
bienes inmuebles centralizado en ese entonces en el gobierno nacional, aprove-
char económicamente de los recursos naturales del país, implementar políticas y
programas para lograr de forma cada vez más efectiva un uso racional de la tierra,
mejorar el sistema de registro de la propiedad y establecer a futuro un sistema
perfeccionado de catastro legal.
En Costa Rica el concepto de multifinalidad asomó a inicio de los ´80 en el
siglo pasado cuando la Asamblea Legislativa dictó el 13 de marzo de 1981 la Ley
del Catastro Nacional No. 6545.6
Estas disposiciones legales fueron los pilares
fundamentales del catastro costarricense y en ellas están contenidas las normas téc-
nicas, legales y administrativas que deben cumplirse en el procedimiento catastral,
así como diversas definiciones, objetivos y conceptos que enmarcan a la entidad
dentro del objetivo de hacer un catastro multifinalitario. Pocos años después, en
6 Sancionada por el Presidente de la República el 25 de marzo del mismo año y reglamentada
el 24 de abril de 1982 a través del Decreto Ejecutivo No. 13607-J, denominado Reglamento
a la Ley del Catastro Nacional.

25
1990, el Decreto Ejecutivo Nº 19961-h-p-plan-j de 23 de octubre reafirmaba
la relevancia del concepto al declarar de interés público a las actividades que se
desarrollaban dentro del marco del Programa de Mejoramiento del Proyecto de
Catastro Multifinalitario.
En México el 22 de diciembre de 1896 nació el primer catastro moderno
del país a partir de una ley que ordenó la formación de un catastro geométrico y
parcelario fundado sobre la medida y sobre el avalúo en el Distrito Federal. Los
objetivos de este catastro eran dos: describir la propiedad inmueble haciendo
constar sus cambios y repartir equitativamente el impuesto sobre la propiedad.
Esta primera generación de los catastros mexicanos tuvo su origen en el Distrito
Federal y era muy avanzada para su época pues se le concibe como un catastro
fiscal con miras a aplicaciones multifinalitarias. En los últimos años y desde la
creación del Instituto Mexicano de Catastro - inmeca, los congresos anuales
tratan de manera directa los aspectos relacionados con la multifinalidad en una
búsqueda aún inacabada por implementar el modelo en el país.
Como muestran estos ejemplos, el modelo de catastro multifinalitario está
en el imaginario de los administradores, de los técnicos y de algunos legisladores
de toda la región desde hace décadas. Las experiencias prácticas que han surgido
presentan resultados concretos y alentadores en términos operativos y financieros,
y son una prueba contundente de la validez del modelo ctm.
América Latina renueva en este siglo la oportunidad de incorporar este
instrumento de apoyo a la definición de políticas públicas orientadas a mejorar
el financiamiento urbano y la calidad de vida de los habitantes, con inversiones
mínimas. El contexto de aplicación es inmejorable pues se percibe madurez con-
ceptual, voluntad política y existencia de tecnología gratuita para la estructuración.
Dependerá de cada jurisdicción seguir el camino más corto para la implemen-
tación, siendo interesante analizar experiencias concretas que pueden inspirar a
los tomadores de decisión.
Experiencias de implementación
Entre los numerosos casos bien sucedidos de implementación de ctm y sus
componentes en América Latina se eligieron 9, tres corresponden a ctm ur-
banos estructurados en una gran capital, en una ciudad intermedia y en dos
pequeñas de diferentes dimensiones. Dada la relevancia de los observatorios
urbanos se presentan dos casos colombianos, describiéndose con en detalle el
caso del observatorio urbano de valores de Bogotá. Finalmente se describen dos
casos de implementación de ide con aplicativos libres, una de alcance regional
y otra local.

Catastros digitales: geo-tecnologías libres para un CTM
El desarrollo de catastros digitales con miras a conformar eCatastros integrales y
materializar un ctm ha sido de las iniciativas fuertes en la región en las últimas
dos décadas, dentro del ámbito de la administración territorial.
Existían preconceptos relacionados a estos cambios, se afirmaba que para
implementar un ctm eran necesarias importantes inversiones en sistemas y tec-
nología y, además, que esos modelos eran viables solamente para grandes ciudades.
Los aplicativos de uso libre (open source) han demostrado que, al contrario de
lo que se creía, son una alternativa real y con notables resultados, viabilizando
los proyectos y al alcance de cualquier ciudad. Incluso, algunos países institucio-
nalizaron ciertas exigencias para la incorporación de software libre en el ámbito
público, como el caso de Brasil y Ecuador.
La ciudad de Fortaleza, en Brasil, es un ejemplo más que interesante. Ubicada
al noreste del país, sobre el mar, la ciudad posee casi 2,5 millones de habitantes y
alrededor de 730.000 inmuebles en total (incluyendo terrenos vacantes).
El municipio tenía un catastro basado en una plataforma antigua de banco de
datos,ynoutilizabainterfacegráficaparaelmantenimientodelosdatos.Losprocesos
catastrales tales como dibujos en papel y verificaciones a campo eran subjetivos pues
dependían de la experiencia de los técnicos. El atendimiento al público era ineficiente
y había grandes demoras para otorgar información. Además, como consecuencia
de la tecnología utilizada, eran frecuentes las inconsistencias de los datos y la baja
inversión en el sector impedía la reingeniería de los procesos de ejecución y control.
En 2010 el municipio comenzó a implementar un proyecto catastral deno-
minado Projeto Cadastro-geo basado en 3 pilares: elaboración de la cartografía,
actualización catastral e implementación de un aplicativo sig. Los problemas
encontrados durante el proceso derivaban de inconsistencias en la ubicación
de las parcelas, nomenclatura de las calles y avenidas, nombres de propietarios,
entre otros. El producto sig adoptado basa en herramientas gratuitas las cuales,
justamente por ser libres, permiten que los componentes sean agregados para
formar el paquete personalizado. La herramienta Kosmo se usa para la edición
de parcelas y edificios, bien como para el mapeo.7
El proyecto ya elaboró la cartografía digital y las ortofotos, a partir de las
cuales se procedió a la espacialización de la mayoría de las parcelas y de las calles,
eliminándose las inconsistencias con cierta facilidad a partir de la implementación
del sistema digital. También se realizó el mapeo de las áreas de preservación am-
biental y sus límites. Otra técnica que comenzó a ser aplicada en la ciudad se basa
en fotografías, no obstante obtenidas por cámaras terrestres que capturan imágenes
7 http://www.opengis.es/

27
del espacio en 360°. Este producto permite producir datos 3D georreferenciados,
como el realizado por civis information technologies inc., con tecno-
logía Earthmine (Figura 10).
Figura 10. Datos 3D del Catastro de Fortaleza, Brasil.
Fuente: Cortesía de CIVIS INFORMATION TECHNOLOGIES INC.
Entre los resultados significativos del proyecto para la definición de políticas
públicas se destacan.8
La modernización del catastro a partir del desarrollo de la cartografía
municipal a escala 1:1.000, la estructuración del sector de geoprocesamiento
y la consolidación del modelo ctm, usando sus datos para gestión urbana,
tributaria, de salud, de educación, de tránsito y el planeamiento en general,
la adquisición del Google Earth Pro para agilizar aún más el planeamiento,
la identificación de lotes, construcciones y sus dimensiones, la actualización
de 530.000 inmuebles y cancelación de los duplicados, el ordenamiento de la
malla viaria en relación a los códigos postales, lo cual agilizó la distribución
de documentos del municipio a la sociedad, la agilización de la atención al
público, la cual pasó a basarse en las aerofotografías y las fotografías de las
8 Basado en Cialdini Sobreira, Alexandre. Iniciativas nacionais e municipais para a remoção
de obstáculos ao fortalecimento do IPTU no Brasil. Conferencia Internacional Potencial do
Imposto sobre a Propriedade.
Imobiliária para Mobilização de Receita Municipal. São Paulo, 2012.

fachadas de los inmuebles, el incremento de la recaudación (alrededor de u$
2 millones a partir de la actualización de los primeros 100.000 inmuebles) y
mayor equidad en el cobro del impuesto predial puesto que los datos pasaron
a reflejar la situación real de cada inmueble.
El saneamiento y estandarización de los procesos administrativos y conse-
cuente mejora en el análisis de los documentos involucrados.
La actualización del mapa de valores con índices de entre 25% a 30% de-
pendiendo del tipo de inmueble.
El desarrollo e implementación de un método científico de identificación
de evasión fiscal basado en redes neurales, agrupando los inmuebles con posibles
distorsiones tributarias.
Evidentemente el proyecto catastral de Fortaleza ha dado resultados en prácti-
camente todas las áreas de la administración. La migración hacia el modelo digital
y la implementación de procesos con aplicativos de uso libre fueron fundamentales
para la mejora del planeamiento y el financiamiento urbano. Resta como desafío
que el sistema sea utilizado aún más por todos los sectores para concretar el mo-
delo ctm para el cual fue diseñado, y que se integren más capas de información
actualmente administradas por diferentes agencias gubernamentales.
Proyectos catastrales como el descripto no son exclusivos de ciudades gran-
des. La ciudad ecuatoriana de Portoviejo, ubicada en la zona oeste del país, posee
223.00 habitantes, una extensión de 96.750 has (corresponde a todo el cantón) y
alrededor de 90.000 inmuebles de diferentes tipos. Viene desarrollando un pro-
yecto de catastro digital que se encuentra ya en su fase final.9
Portoviejo también optó por implementar el mantenimiento y la gestión de
los datos catastrales, así como el acceso a los mismos desde otras áreas del muni-
cipio, y tornarlos disponibles en un futuro próximo para otros actores de la ciudad
mediante herramientas sig libres. Para el área de Catastro específicamente, se
implementaron puestos de trabajo con el software Quantumgis10
(Figura 11) y
para la publicación de los datos en la web se optó por la utilización de Geoserver11
,
otro reconocido software libre para la distribución masiva de datos geográficos a
través de Internet. Sólo dentro del municipio, contarán con un acceso estimado
100 usuarios de consulta libre de los datos catastrales, particularmente de las
áreas relacionadas con el cobro del predial y la gestión de suelo e infraestructuras
(planeamiento, obras, etc.).
9 La información que se brinda del caso de Portoviejo fue tomada de documentación entregada y
entrevistas con la Ing. Aura Zambrano, de la Dirección de Avalúos y Catastro, y con el Analista
Gustavo Donoso, de la Dirección de Informática, del GAD Municipal de Portoviejo.
10 www.qgis.org
11 www.geoserver.org

29
Figura 11. Interfaz de QuantumGIS.
Fuente: Catastro de Portoviejo, Ecuador, 2012.
La implementación de este sistema es parte de un proyecto mayor de actua-
lización catastral, para el que la ciudad contó con el apoyo de la Corporación An-
dina de Fomento - caf. Los fondos ahorrados en el licenciamiento del aplicativo
sig fueron destinados a las actividades de censo y levantamiento de información
predial, mejorando su alcance y niveles de calidad esperados.
Portoviejo decidió implementar su eCatastro para “… difundir y aumentar
el uso de la información catastral con el propósito de convertir los servicios que
se prestan en instrumento útil para las políticas fiscales, urbanísticas y sociales,
satisfaciendo las necesidades y expectativas de los distintos grupos de usuarios,
y de los ciudadanos y de la sociedad en general”.12
En los objetivos del proyecto
puede notarse con claridad la expectativa de lograr materializar en la ciudad un
ctm, como herramienta para la gestión de las políticas públicas. En términos
de metas concretas para el año 2014 esperan aumentar 100% la facturación del
predial, mejorar la forma de liquidación de la contribución por mejoras, identi-
ficar casos de ciudadanos con problemas de tenencia legal de su propiedad para
promover su regularización, mejorar la provisión y disposición de información
de calidad para el planeamiento urbano y lograr la integración con el Sistema de
Información Territorial de la empresa municipal de agua potable, entre otras.
12 Proyecto Fortalecimiento y Modernización del Sistema de Información Territorial, Portoviejo,
julio de 2011.

Un tercer grupo de casos corresponde a ciudades pequeñas. Resulta igual-
mente interesante conocerlos para advertir que este tipo de proyectos y tecnolo-
gías están igualmente al alcance de ciudades de menor porte y presupuestos más
ajustados. Las administraciones de las ciudades argentinas de Campana, ubicada
en el gran Buenos Aires, y el pueblo de Monte Maíz, localizado en el interior de
la provincia de Córdoba decidieron digitalizar sus catastros y mejorar la informa-
ción territorial para gestionar políticas públicas. Encontraron en los aplicativos
sig libre una clara oportunidad para comenzar el proceso de conformación de su
catastro digital y los resultados son realmente alentadores.13
.
En ambos casos estructuraron los datos catastrales y actualmente gestionan la
información con el aplicativo libre gvsig14
, el cual posee una interface en español
que ha facilitado significativamente su rápido aprendizaje y diseminación dentro
del municipio.
La ciudad de Campana cuenta con 94.000 habitantes, 34.000 parcelas y una
extensión de 95.400 has, con una importante superficie insular. Hasta el año 2008
la información catastral se administraba en planchetas en papel, archivos cad y
otros archivos alfanuméricos, y se encontraba desactualizada, no vinculada entre
sí y no era consistente con la información del catastro provincial. En virtud de la
realización del Nuevo Código de Planeamiento, aprobado finalmente en 2011, el
municipio advirtió la necesidad de contar con información catastral actualizada
y de calidad, disponible para todos y que no sólo sirviera a la gestión del tributo
predial local, sino también a la gestión del uso del suelo y las políticas de suelo
en general. Con el apoyo del gobierno provincial a través de la Agencia de Re-
caudación de Buenos Aires - arba (de la cual depende el organismo catastral a
nivel regional), del Instituto Provincial de la Administración Pública - ipap y la
Dirección de Ordenamiento Urbano de la Provincia - dou, el municipio inició y
consolidó un proceso de construcción de una base de datos territorial, gestionada
desde puestos de trabajo con gvsig.
Actualmente, el sig y el catastro digital dan soporte a la gestión de los procesos
claves relacionados con las áreas de Catastro, Obras Particulares, Ordenamiento
Urbano, Infraestructura Urbana y Medio Ambiente, todas dependientes de la
Secretaría de Planeamiento del municipio. Adicionalmente, ha resultado en claros
beneficios en términos de eficiencia y mejora institucional: se ha fortalecido el
trabajo en equipo, la gestión integrada de los casos y relevamiento.de expedientes,
y el uso de información de calidad y soportada en ambiente digital para la gestión
13 La información que se brinda de los casos fue tomada de documentación entregada y entre-
vistas con los principales actores, la Arq. Mariela Heise, Directora de Catastro e Información
Geográfica de Campana, y la Ing. Agrim. Gisela Ripoll y el Dr. Luis Maria Trotte, asesora de
Catastro e Intendente de Monte Maíz, respectivamente..
14 www.gvsig.org

31
diaria del territorio. La Figura 12 muestra la interfaz del gvsig con la represen-
tación de diferentes usos del suelo urbano.
Monte Maíz tiene 7.500 habitantes, una extensión de 878 has y 3.400 parcelas
de todo tipo. Es un pueblo pequeño, pero resulta interesante destacar que, de forma
similar a los otros casos, también han podido avanzar en un proyecto de catastro
digital. A mediados de 2012 inició un proceso de digitalización de sus antiguos
planos papel y de saneamiento e integración de la información, y hoy tiene su
catastro digital implementado en gvsig. Desde 2 puestos de trabajo gestionan
la información catastral para obras públicas o particulares con mayor eficiencia.
De acuerdo a declaraciones de sus técnicos: “…antes, llegar a ciertos datos podía
llevarnos hasta 2 semanas; hoy, en pocos minutos encontramos la información
predial que necesitamos y podemos dar curso a trámites relacionados con obras
públicas o particulares en mucho menor tiempo”. Laimplementación de un catas-
tro digital ha abierto la posibilidad de fortalecer en el corto plazo la recaudación
del tributo predial local y mejorar la gestión del uso del suelo (Figura 13).
Figura 12. Interfaz gvSIG del Catastro.
Ambas experiencias, a decir de sus propios actores, han resultado significa-
tivamente positivas y destacan la posibilidad de haber contado con aplicativos de
uso libre para dar inicio al proceso.
El catastro digital también permitió fortalecer las capacidades locales y ma-
sificar el uso de los datos territoriales para múltiples fines dentro del municipio.

La expectativa de los administradores en el mediano plazo es implementar los
eCatastros e integrarse con otros actores locales, que igualmente necesitan de
estos datos y al mismo tiempo pueden contribuir, vía acuerdos y observatorios, a
mantener la información actualizada.
Figura 13. Interfaz gvSIG con datos del Catastro de Monte Maíz, Argentina.
Fuente: Gisela Ripoll, 2013.
Observatorios urbanos
Mientras los observatorios territoriales se estructuran con la finalidad de definir
políticas públicas en general, los observatorios de valores son más específicos, y
se orientan a definir las políticas de financiamiento urbano como la tributaria y
las de recuperación de plusvalías y de valorización. Es en Colombia donde los
observatorios urbanos de valores han evolucionado con mayor intensidad encon-
trándose ejemplos interesantes en términos de contenido, estrategias de formación
y aplicaciones. Mientras el Observatorio Inmobiliario Catastral de Medellín -
oime es organizado y administrado por el catastro municipal, el Observatorio
Inmobiliario Catastral - oic de Bogotá presenta una estructura más compleja
pues articula numerosas instituciones públicas y privadas y genera información
para múltiples fines a través de su ide local.
El oime también se articula a través de alianzas con otras instituciones, pero
la Subsecretaría Catastro del municipio mantiene un rol más protagónico porque

33
se encarga de realizar las investigaciones inmobiliarias y de analizar la dinámica
urbana desde las perspectivas económica, arquitectónica y geográfica. Los datos
levantados se clasifican en tipo de oferta (compra-venta, arrendamiento o remate),
uso del inmueble ofertado (apartamento, bodega, casa, comercio, finca, industria,
baldío, oficina, parqueadero, etc.), estado (nuevo o usado) y fuente (visita, Internet,
publicación o avalúo comercial), con su identificación de la fuente (funcionario,
investigador, periódico, revista inmobiliaria, proyecto, volante, grupo económico,
escritura pública, documento de remate, informe de agencia o del propio gobier-
no, entre otros). Las estadísticas generadas por el oime están a disposición de la
comunidad a través de un blog (catastrooime.blogspot.com) el cual presenta una
gran interacción de diferentes usuarios (Figura 14).
Planeamiento
trabajos de campo
Análisis
estatísticos
Generación de
productos
Zonas
homogéneas
Ingreso a BD y
depuración
Verificación y
aprobación
Investigación de
ofertas
Datos de
terceros
Informes del
mercado
inmobiliario
Figura 14. Estructura del Observatorio Inmobiliario Catastral de Medellín - OIME.
Fuente: Subsecretaría de Catastro de Medellín, Colombia.
El oic de Bogotá fue estructurado con el objetivo de revertir algunas tenden-
cias, falencias y carencias de la ciudad en lo referido a la información territorial. El
mercado inmobiliario, a pesar de su gran dinámica, era bastante opaco debido a las
sub-declaraciones de los contribuyentes y propietarios; el registro de la propiedad
estaba separado del catastro, es decir, no es oficioso; los esfuerzos y recursos para ob-
tenerinformaciónconfiabledelmercadoinmobiliarioerandispersos;sedesarrollaban
estudiosparcialesosimultáneosdelmismofenómenoquederivabanenlainexistencia
de bases de datos consolidadas de la dinámica del mercado; faltaban mecanismos
centrales que establecieran estándares y unificasen criterios (técnicos, tecnológicos
y normativos); eran comunes las heterogeneidades técnicas y no técnicas como la
naturaleza y propiedad de los datos, derechos sobre la información, entre otros.
El oic fue creado con las siguientes funciones principales: analizar el merca-
do inmobiliario y la variación de los precios identificando la oferta y la demanda

de las transacciones inmobiliarias; inventariar el desarrollo de los precios y su

regularización; monitorear la dinámica de las actividades económicas en la ciudad;
desarrollar análisisespecíficosdelmercadoendeterminadossegmentos inmobiliarios
o locales apoyando las políticas tributarias a través del cálculo las plusvalías, las
valorizaciones y el Índice de Valoración Inmobiliaria Urbana y Rural- iviur.
Atendidos los objetivos, el oic pasó a contribuir con la transparencia del
mercado y la democratización de la información. Cotidianamente acompaña el
comportamiento edificador a través del seguimiento de las licencias de construc-
ción; suministra información inteligente sobre el desarrollo territorial (sistema
de información dinámico); analiza las variaciones físicas a lo largo del tiempo;
identifica usos del suelo y áreas construidas; bien como los proyectos de desarrollo
urbanístico e inmobiliario en ejecución.
Los datos del oic permiten hacer prospectivas del desarrollo del territorio
y contribuir con la definición de estrategias del plan de ordenamiento territorial;
generar conocimiento sistémico para anticipar y asumir actuaciones que permi-
tan reorientar el desarrollo de una ciudad en su conjunto; identificar procesos
de ocupación y formas de acceder al suelo, así como detectar de forma temprana
procesos informales y de desarrollo de morfología caótica.
En este sentido, el oic se tornó el integrador y distribuidor de la información
de la ciudad para instituciones públicas como el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística - dane, la Secretaria Distrital de Hacienda - shd, el
Notariado, entre otros; y organismos privados como los bancos de crédito hipo-
tecario, las inmobiliarias, las curadurías y la prensa (Figura15).
El oic también se conecta con otros observatorios a través de la Infraestruc-
tura de Datos Espaciales de Bogotá - idec@ transformándose, este conjunto, en
un observatorio urbano integral (Figura16).
Ofertas de
campo
Información confiable
del mercado inmobiliario
Socios
DANE
SHD
FNH
Notariado
Bancos
laguia.com
Inmobiliarias
Curadorías
públicos
privados
Figura 15. Estructura del Observatorio Inmobiliario Catastral de Bogotá.
Fuente: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

35
Información
económica
OIC
Infraestructura
de Datos
Espaciales
IDEC@
Hacienda
(impuestos)
Información
física
Información
jurídica
Servicios
Planeamiento
Infraestructura
Academia y
sector privado
Figura 16. El OIC y la IDEC@ en el catastro multipropósito de Bogotá.
Fuente: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.
Este sistema de información se utiliza para calcular el déficit cualitativo y
cuantitativo de vivienda en la ciudad, el cual se evidencia en el expediente distrital
y permite tomar de decisiones para la definición de políticas de habitación en el
Plan de Ordenamiento Territorial y en los planes de desarrollo; asignar subsidios;
desarrollar políticas de reasentamiento y arrendamiento; identificar la disponibi-
lidad de tierra urbanizable (descripción física, tendencias, normas urbanísticas),
las propiedad de los bienes raíces y tipo de inmuebles más transados, bien como
las zonas de renovación y avalúos; estudiar la organización y consumo del espacio
mapeando los impactos por densidad, deterioro, saturación, congestión, y potencial
de desarrollo de lotes (Figura 17).
Figura 17. Interfaz Web del Geoportal de Bogotá.
Fuente: captura de pantalla del sitio http://mapas.bogota.gov.co/portalmapas/

Infraestructura de Datos Espaciales - IDE
En América Latina hay numerosos ejemplos de implementación de ide en diferen-
tes niveles administrativos. El Comité Permanente para la Infraestructura de Datos
Geoespaciales de las Américas - cp-idea, creado con el objetivo de establecer
y coordinar las políticas y normas técnicas para el desarrollo de infraestructura
regional de datos geoespaciales, constituye el ente más global de la región.
Los países miembros (Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Co-
lombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América,
Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela) implementan sus ide nacio-
nales y se encuentran en diferentes niveles de desarrollo. Brasil, por ejemplo, en 5
meses aglutinó más de 100 instituciones a nivel nacional y creó su Infraestrutura
Nacional de Dados Espaciais - inde. Si bien la inde no contempló inicialmente a
los catastros municipales como actores, la necesidad de los usuarios de contar con
información territorial en escalas más detalladas y la publicación de las Diretrizes
para a criação, instituição e atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário
(ctm) nos municípios brasileiros por parte del Ministerio de las Ciudades acele-
raron la definición de los procesos para su incorporación paulatina.
La Infraestructura de Datos Espaciales de Argentina - idera está en vías de
consolidación. Las ide de las provincias argentinas presentan diferentes niveles
de desarrollo y de integración institucional. La Infraestructura de Datos Espacia-
les de Santa Fe - idesf, por ejemplo, es definida como el conjunto de políticas,
estándares, procedimientos y recursos tecnológicos que facilitan la producción,
obtención, uso y acceso de información geográficamente referenciada de cobertura
provincial15
. La idesf se viene desarrollando desde hace más de 10 años, y si bien
hay resultados concretos, se requieren aún más esfuerzos interinstitucionales.
En Uruguay en 2005 se constató la necesidad de reformular las políticas
referidas al manejo de la información territorial. En junio 2006 se creó el Grupo
de Trabajo “Procatastro” por resolución presidencial con el objetivo de generar
las bases para un Programa Nacional de Catastro e Infraestructura de Datos
Espaciales. Entre sus cometidos se destaca el “…formular las bases para la ela-
boración de un Plan Estratégico tendiente a la creación de la ide…” Su cons-
titución es multi-institucional; lo integran: el Director del Servicio Geográfico
Militar (mdn), el Director Nacional de Catastro (mef), el Director General
de Secretaría del mef, el Director General de Recursos Naturales Renovables
(mgap), el Director Nacional de Topografía (mtop), el Director Nacional de
Ordenamiento Territorial (mvotma), el Director de la Unidad de Desarrollo
15 Disponible en http://www.idesf.santafe.gov.ar en 30 de diciembre de 2012.

37
Municipal (opp), un representante designado por la Intendencia Municipal de
Montevideo y un representante designado por el Congreso Nacional de Inten-
dentes. Por su integración este Grupo de Trabajo tiene un carácter político. Se
forman dos subgrupos, de carácter más técnico: uno, para tratar el tema Catastro,
específicamente, y otro, para todo el tema ide16
.
A nivel local un ejemplo que merece ser destacado es el de Montevideo.
Si bien el nombre oficial es Sistema de Información Geográfica, su estructura
tiene todas las características de una ide en la que el ctm es pieza fundamental
(Figura 18). A través del sitio se puede acceder a la información georeferencia-
da oficial de la Intendencia de Montevideo: calles, direcciones, saneamiento,
líneas de transporte, etc.; así como también información provista por otros
organismos como ser Instituto Nacional de Estadística - ine, el Ministerio de
Salud Pública - msp, el Ministerio del Interior - mi, la Dirección Nacional de
Minería y Geología - dinamige y otros. Todos usan el Sistema de Referencia
es sirgas2000 itrf2000, proyección utm, lo cual crea un marco de referencia
cartográfica común.
Figura 18. Interfaz web del Sistema de Información Geográfica de Montevideo.
Fuente: Captura de pantalla del sitio http://sig.montevideo.gub.uy/
16 Adaptado de Acosta y Lara, S. (2010).

Ejemplos como estos muestran que la instrumentación de un ctm y su
implementación a través de una ide no tienen límites, puede aceptar la entrada
de nuevos socios y usuarios a cualquier momento, con la condición de que éstos
respeten los estándares estipulados por los grupos preexistentes y estén decididos
a compartir sus datos.
Evaluación del instrumento, fortalezas y debilidades
Entre las fortalezas de la implementación de un ctm mediante plataformas sig se
destacan: el menor tiempo y costo de actualización de datos en ambiente digital,
y la capacidad de generar información más completa a través del cruce de datos
provenientes de diferentes fuentes de forma ágil y confiable. En particular, la
estructuración de sistemas sig con aplicativos de uso libre crea cultura de sistema-
tización y tratamiento de la información geográfica para que, posteriormente, en
los casos en que se evalúe como necesario, se implementen sistemas comerciales
con mayor capacidad de análisis espacial.
La consolidación de los observatorios y de una ide independiza a los procesos
de levantamiento y procesamiento de informaciones catastrales de los movimien-
tos políticos, puesto que los datos continúan siendo levantados por los diferentes
socios, dando más transparencia y democratizando la información.
El cambio de visión del catastro territorial hacia un sistema de información
multifuncional está evolucionando, y si bien hay avances, se evidencian algunos
problemas remanecientes. El origen de esta turbulencia puede hallarse en la concep-
tualización del instrumento y en las decisiones administrativas que se necesitan para
su implementación. La noción según la cual para implementar un ctm es necesario
ampliar las bases de datos alfanuméricas existentes en los catastros tradicionales,
agregando los datos sociales y ambientales a los datos geométricos, económicos y
jurídicos de la parcela ya registrados en los catastros tradicionales, sigue presente.
Este error conceptual sumado a la visión hegemónica y centralistas que ca-
racteriza a los gran parte de los administradores de los catastros latinoamericanos
ha sido (y continuará siendo por un tiempo) una de las principales limitaciones
en la difusión del modelo ctm.
Entre las dificultades remanecientes pueden mencionarse la inercia de los
administradores de los catastros tradicionales para iniciar el proceso de imple-
mentación de un ctm y la dificultad de consolidar el intercambio de datos y la
interoperabilidad, especialmente con las instituciones privadas.
La falta de preparo de los técnicos en los aspectos tecnológicos, legales,
administrativos acaba siendo una limitante del ctm. Esta limitante, como la
mayoría de las encontradas en los procesos de difusión e implementación de ctm
se contorna con la formación y educación.

39
Perspectiva de réplica a lo largo de América Latina
El primer catastro fue implementado en América Latina en 1824 bajo un modelo
básicamente geométrico-jurídico17
. A partir de entonces y durante el resto del Siglo
xix, 8 países crearon instituciones públicas con funciones relativas a la publicidad
inmobiliaria, mientras que el resto de los países comenzó a trabajar su información
territorial solamente a partir del Siglo xx. La visión multifinalitaria, surgida en
Europa después de la ii Guerra Mundial, aterrizó en Latinoamérica al final del
siglo pasado y el modelo ctm se ha esparcido rápidamente. Este movimiento
acelerado, junto a la popularización de los equipamientos computacionales, la
disponibilidad de aplicativos sig gratuitos (y comerciales cada vez más accesibles)
está creando excelentes perspectivas de modernización de los catastros tradicio-
nales y su integración con las demás áreas.
La perspectiva de réplica de implementación no solo es buena por su rápida
evolución en la región, sino porque independe de legislación, de instrumentos y
de aplicativos caros y complejos.
En gran parte de las jurisdicciones locales prácticamente de prácticamente
todos los países, la noción de la multifinalidad está presente. Desde el surgimiento
del ctm se verifica que numerosas leyes catastrales incorporaron explícitamente
estos términos y filosofía, mientras que en los congresos y encuentros interna-
cionales los términos multifinalitario o multipropósito forman parte del lenguaje.
Los catastros tradicionales, aun cuando mantienen su estructura económica-
físico-jurídica, van paulatinamente siendo desplazados de los organismos de
recaudación a los de planeamiento, lo cual constituye una prueba contundente
de la comprensión de su papel dentro de un ctm por parte de los administrado-
res quienes, sin restar importancia a los catastros en la definición de la política

tributaria, comienzan a conectarlos con otras instituciones para que los planifi-
cadores tengan información más amplia.
Las jurisdicciones que han percibido el potencial de un ctm y lo han imple-
mentado se encuentran entre las mejor financiadas de la región (Bogotá, Monte-
video, Curitiba, entre otras) y con mejores perspectivas para desarrollar políticas
de suelo urbano acordes a la necesidad de la población.
17 El 25 de septiembre de 1824 fue creada la Comisión Topográfica de la Provincia de Buenos
Aires con la función de sentar las bases para estructurar un sistema de información a partir del
plano topográfico del territorio provincial y dos años después, más precisamente el 26 de junio
de 1826, un Decreto Patrio transformó a la citada Comisión en Departamento de Topografía
y Estadística, dándole mayores atribuciones.
Esta nueva institución sería es considerada no de los primeros catastros con efectos civiles del
mundo, después del Census Romano, siendo inclusive anterior a los célebres catastros suizos
de los cantones de Vaud 1826 y de Ginebra de 1841 (adaptado de Erba, Diego & Zingaretti,
Hugo. 2008).

A título de conclusión puede afirmarse que la implementación de un catastro
multifuncional implica un cambio de paradigma para su administración y exige
nuevas relaciones entre los sectores público y privado. Para que un catastro sea
realmente multifinalitario es necesario integrar todas las instituciones que trabajan
al nivel de parcela. No es la institución catastral quien debe disponer de la totali-
dad de los datos en su sistema, sino que su base parcelaria debe ser tomada como
referencia para relacionar todos los datos administrados por las instituciones que
generan y requieren información territorial, interconectando todas ellas a través
de la base cartográfica parcelaria única oficial del catastro y de la nomenclatura
catastral de cada parcela.
Sólo así será posible extraer, relacionar y cruzar datos provenientes de múlti-
ples orígenes. Esto significa que no es imprescindible tener equipos computaciona-
les sofisticados sino buena voluntad de todos los niveles de la administración para
compartir los datos, evitando las duplicaciones de información y de inversiones,
viabilizando que todos puedan generar la información temática de su interés,
derribando la idea de un sistema único.
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Llombart Bosch, María J. & Angélica Donis Arredondo (dir.) 2007. El catastro
en Iberoamérica. Madrid, España.: Instituto de Estudios Fiscales del
Ministerio de Economía y Hacienda.
Sobre los autores
Diego Erba es Agrimensor por la unr, Argentina. Master en Teledetección por
la ufsm y en Catastro Multifinalitario por la ufsc, ambas de Brasil.
Doctor en Agrimensura por la Universidad Nacional de Catamarca.
Es Post-Doctor en sig por las universidades de Shiga (Japón) y Clark
(ee.uu.). Desde 2004 es Fellow en el Programa para América Latina
y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, donde administra el
área de Educación a Distancia y desarrolla investigaciones y publica-
ciones en temas relacionados con Catastro Territorial y sig.
Actualmente es consultor para Millenium Challenge Corporation en el
Programa Property Rights and Land Management para Cabo Verde.
Contacto: derba@lincolninst.edu
Mario Piumetto es agrimensor, con estudios de postgrado en sig y Cartografía
en España.
Entre sus antecedentes, se destaca haberse desempeñado entre 2005 y
2011 como Director de Catastro de la ciudad de Córdoba, Argentina,
función desde la cual diseñó y condujo proyectos de modernización
en las áreas de cartografía, valuaciones y regularización catastral. En
el ámbito universitario, es profesor en la carrera de Agrimensura de
la Universidad Nacional de Córdoba.
Desde de 2005 se desempeña en el Programa para América Latina
y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy, participando como

docente y conferencista en diferentes eventos y en la elaboración de
material educativo. Ha desempeñado actividades presenciales en Ar-
gentina, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Panamá, México y República
Dominicana.
Contacto: mpiumetto@yahoo.com.ar

Características y consideraciones
A grandes rasgos la Valoración Catastral de bienes inmuebles posee las siguientes
características:
1. Es una valoración administrativa que, salvo excepciones, está gestionada por
una administración pública.
2. Es una valoración tributaria que persigue objetivos de igualdad de trato de los
administrados y garantiza la proporcionalidad en la aplicación de los tributos
con los que tiene relación.
3. Es una valoración legal que está regulada por normativa propia aprobada al
efecto.
4. Es una valoración que sigue un procedimiento reglado y comprenden dife-
rentes fases hasta la determinación del valor catastral.
5. Es una valoración masiva que debe asignar, de forma automática, valores a
todos y cada uno de los inmuebles identificados.
Características que la hacen diferente de otras valoraciones: no llega al nivel
de detalle que se exige en una tasación, pero tampoco comparte la generalidad
de las valoraciones masivas. El técnico catastral identifica el bien y procede a su
valoración empleando información propia del inmueble, del mercado y con la
vista puesta en que el valor que se le asigne formará parte de sus características
catastrales durante los años que se indiquen en la correspondiente normativa,
estando su titular obligado a abonar una deuda tributaria proporcional a ese valor
estimado (o, en su caso, la renta).
Completar la base de datos catastral asignando un valor al inmueble, identifica-
do física y jurídicamente, es una de las actividades más complejas. Y el motivo que
justifica esta aseveración es la carga subjetiva que tiene todo proceso de valoración,
que no puede eliminarse por muy reglado administrativamente que se encuentre.
Valoración catastral
Dr. Ingeniero Manuel-G. Alcázar Molina
Coordinador del Master en Catastro y valoración
Universidad de Jaen / www.ujaen.es

Con el fin de ofrecer una visión de conjunto de las características catastrales
es interesante destacar las siguientes consideraciones, que se esquematizan segui-
damente en la Tabla 1:
1. Conocer la superficie y las características físicas de un predio rústico o de un
departamento urbano puede ser laborioso, costoso o requerir mucho tiempo,
una vez se haya establecido el soporte gráfico que se considere oportuno. Pero,
al final, se localiza el inmueble, se delimita y se cuantifican sus parámetros
físicos descriptivos.
2. Identificar al titular podrá llevar años e infinidad de litigios entre los que
consideran que tienen algún derecho sobre el bien; sin embargo, la adminis-
tración o los tribunales acaban por reconocerlo y avalar sus pretensiones.
3. Determinar la renta real o potencial, o más frecuentemente el valor del in-
mueble, es la tercera característica catastral y, sin duda alguna, la más subjetiva
de todas ellas. La asignación del valor catastral al inmueble es un proceso
laborioso, que requiere una cualificada formación agronómica y urbanística,
exige un procedimiento de actualización de valores que las otras no requiere,
y debe apoyarse en una normativa reglada que explore y explote las variables
explicativas del valor que en cada sociedad, cada municipio, cada calle o cada
paraje agrario pueden ser diferentes. La confiabilidad en esta característica
catastral es más difícil de lograr y mantener.
Actividades que encuentran su justificación e inmediato reflejo en materia
tributaria:
1. El hecho imponible del impuesto territorial está ahí, se localiza y se mide,
y si no se está de acuerdo se realizan tantas mediciones como se consideren
oportunas; pero el resultado es una cifra objetiva y no discutible.
2. El sujeto pasivo del impuesto territorial podrá ser un particular, una comu-
nidad de bienes o cualquier otra figura legalmente establecida. Podrá existir
discusión sobre la titularidad del inmueble o la prioridad del derecho esgri-
mido; pero a la postre, jurídica o administrativamente, se identificará una
persona, física o jurídica, como titular catastral y, en su caso, propietario, que
será el responsable de soportar la carga impositiva estimada.
3. Determinar la cantidad a pagar, en concepto de impuesto territorial –entre
otros–, se realiza a través de una decisión político-administrativa en la que
quien tiene competencias aprueba el porcentaje sobre la base imponible que
se considere. Tendrá diferentes interpretaciones, pero si la decisión cumple
con los requisitos legales vigentes y está adoptada por quien tenga asumidas
esas competencias no podrá ser impugnada. El contribuyente podrá estar
de acuerdo o no con la deuda tributaria que se le asigne –probablemente la

45
estimará excesiva– pero salvo que el procedimiento tributario no haya sido
el correcto la cantidad deberá ser abonada. En caso contrario la institución
recaudatoria procederá de acuerdo con las competencias que tenga conferidas
por la legislación tributaria vigente.
Tabla 1
Coincidencias de las características catastrales con las figuras impositivas
Características Resultado Aplicación tributaria
Física - Civil Identificación del inmueble Hecho Imponible
Jurídica Identificación del titular Sujeto Pasivo
Económica Cuantificación del valor o renta Base Imponible
Tributaria Estimación de la cantidad a pagar Deuda Tributaria
De acuerdo con lo anterior queda claramente expuesto que el verdadero Talón
de Aquiles de los catastros es la asignación del valor catastral al inmueble. Por muy
preciso y riguroso que se sea en el desarrollo del proceso siempre se requerirá un
juicio justificado (opinión) del técnico sobre alguna-s de las variables explicativas
que conforman el valor del inmueble. Como es fácil comprender ésta será, o
podrá ser, la vía por la que se canalizarán las reclamaciones administrativas que
intenten defenestrar el proyecto; no porque el valor sea alto o bajo en relación
con la referencia elegida (valor de mercado, declarado,…), sino porque servirá
para estimar la base imponible del tributo.
Desde un punto de vista práctico hay tres premisas –administrativamente
aceptables– para disminuir las dificultades que conlleva la asignación de un valor
catastral al inmueble y reducir el riesgo de fracaso del proyecto en su conjunto:
1. Formación rigurosa de los técnicos catastrales encargados de estimar y asignar
el valor o la renta.
2. Establecimiento de una normativa técnica precisa que regule concienzuda-
mente las valoraciones catastrales y que sea comprensible por el administrado.
3. Captura de las variables explicativas del valor en un proceso independiente de
la mera implantación catastral: localización, medición y búsqueda del titular.
4. Actividades que deben imbricarse en un marco administrativo ágil, fiable,
automatizado y transparente, inmerso en un proceso global de calidad.
Situaciones
Conforme se ha indicado, estimar el valor de un inmueble es la fase más compli-
cada y discutible de todo el proyecto catastral. Por lo que no es de extrañar que
en cada país, incluso en cada iniciativa, se haya elegido un modelo específico que

intente solventar el problema; porque para muchos es eso: un problema. Problema
que, en ocasiones, se ha resuelto asignando un valor catastral muy bajo, en com-
paración con la referencia elegida (valor de mercado, generalmente), con objeto
de disponer de alternativas sencillas para resolver los recursos que se dirigiesen
al órgano catastral responsable. Esta forma de proceder, o cualquier otra que no
se sustente en las premisas recogidas unos renglones más arriba, es la causa de la
siguiente situación:
• El valor catastral asignado al inmueble sólo sirve para estimar la base impo-
nible del correspondiente impuesto territorial.
• Ninguna administración, empresa o particular lo empleará en sus trabajos,
con lo que no demandará esa información y tampoco se ocupará de favorecer
su actualización
• La posible falta de rigurosidad en la asignación del valor origina el incumpli-
miento de los objetivos catastrales y ampara la desigualdad en la distribución
de la carga fiscal, no respetando los principios de la Hacienda Pública.
• No deja de recaudarse lo que se haya estimado pues si la base imponible del
impuesto es baja basta con incrementar el tipo de gravamen para que la cuota
total sea la prevista [1]:
Cuota = Base imponible x Tipo de gravamen
[1]
El resultado es que se recauda la cantidad fijada pero el ciudadano-contri-
buyente tiene escasas garantías sobre si su deuda tributaria se estimó correcta-
mente (en relación con la de su vecino); no cuenta con las herramientas legales
y técnicas suficientes para impugnar el valor asignado, y se dispone de un dato
válido –exclusivamente– para un único fin. En consecuencia: ¿para qué molestarse
en actualizarlo?; lo que implica que en pocos años su calidad será aún peor pues
los valores evolucionan de forma distinta en función del uso del inmueble y de
su localización.
La situación descrita se detecta en distintos catastros y con diferente intensi-
dad, pero no debe desmoralizar al equipo director, ni ser el motivo para renunciar al
proyecto catastral en su conjunto. En aquellos países que cuentan actualmente con
modernos sistemas catastrales –que podrían servir de referencia/orientación– hasta
sólo hace unas pocas décadas el valor catastral era la Cenicienta de las características
catastrales, y su estimación y conservación no eran motivo de orgullo. Todos los
antiguos miembros de la Unión Europea disponen de un sistema de valoración
masiva con fines catastrales, que tiene como referencia el valor de mercado (en la
mayoría de los casos), aunque no confluyen en un método único ni en un proceso
universal. La adscripción del Catastro a distintas administraciones, la diversidad

47
de modelos, las diferentes aplicaciones, las particularidades en el proceso de
coordinación con el registro de la propiedad, la estimación de la base imponible
y el sistema fiscal, son algunos de los motivos que justifican su diversidad. En
cambio, la componente informática si es homogénea, y casi todos ellos disponen
de sistemas de información territoriales que gestionan sus respectivas bases de
datos catastrales. El motivo de la heterogeneidad comentada es que estos catastros
se han conformado durante décadas, incluso siglos, y se han ido acomodando a
la situación social, económica y política de cada país; mientras que la irrupción
de la informática ha sido contemporánea en todos ellos y, por lo tanto, si podría
hablarse de un cierto grado de similitud. Esta situación debería servir de referencia
en otras zonas del Globo e intentar no imitar la dispersidad de modelos expuesta,
sino tender a uno de referencia que favorezca la integración interestatal pues la
información, al igual que la sociedad, hace años que está globalizada.
Hay otra realidad que influye negativamente en los procesos de valoración ca-
tastral; especialmente en materia de coordinación de valores y garantías tributarias
de los contribuyentes. En numerosos países iberoamericanos se están articulando
procesos de descentralización administrativa y una de las competencias que se
delegan es la elaboración y conservación del catastro; principalmente motivada por:
• la reducida calidad del existente y las pocas aplicaciones que puede soportar;
• la escasez de recursos económicos y técnicos;
• la falta de una decisión contundente para desarrollar un catastro confiable
que sea fiel reflejo de la realidad inmobiliaria;
• confusión entre la gestión catastral, tributaria y recaudatoria.
Todo ello enmarcado en una preocupante confusión entre las gestiones catas-
tral, tributaria y recaudatoria. Se considera que al transferir la gestión y recauda-
ción de los tributos inmobiliarios debe –también inexcusablemente– transferirse
la gestión catastral a estas administraciones locales.
Cuando los responsables administrativos y políticos de las municipalidades
reciben la documentación catastral, gráfica y literal, generalmente incompleta
e inexacta, auguran que les será de escasa utilidad. Los funcionarios locales, no
especializados en estas materias, encuentran graves problemas para gestionar la
información y, obviamente más, para conservarla, actualizarla y explotarla conve-
nientemente; sin llegar aún a plantearse el imprescindible proceso de coordinación
nacional de cartografía, titularidad y valores catastrales.
La secuencia temporal siguiente suele replicarse en muchos ámbitos espa-
ciales. Los técnicos locales, poco tiempo después de convertirse en responsables
catastrales, tributarios y recaudatorios, conocerán las ventajas –a veces sólo de
“oídas”– que ofrece este inventario detallado y los recursos económicos que
puede generar. Acto seguido deciden actuar, y adoptan o adaptan la normativa

catastral estatal (antigua o nueva), buscando mejorar el catastro recibido. Y es a
partir de este punto cuando pueden agruparte estas iniciativas en tres bloques,
en ocasiones, no estancos.
Las primeras alternativas se articulan cuando el equipo de gobierno encarga a
una empresa de ingeniería o informática –entre cuyas especialidades figura “tam-
bién” catastro– o al arquitecto municipal, que tiene otras muchas obligaciones y,
probablemente, poca experiencia catastral (especialmente rural), el diseño de un
proyecto ad hoc que satisfaga las inquietudes municipales (de ese equipo guber-
nativo y en ese momento). En el primer caso la-s empresa-s de confianza ofrece
una producto “exclusivo” que suele derivar hacia el volcado de grandes esfuerzos
y recursos en la elaboración de cartografía, apoyada en medios propios, y en el
empleo de sistemas de información territoriales en los que tengan experiencia
los técnicos que trabajan habitualmente para ella; en detrimento de un mínimo
esfuerzo en materia de titularidad catastral, valoración de los bienes y capacitación
del personal que se hará cargo de la documentación elaborada. La justificación
de este planteamiento suele ser la siguiente:
• La cartografía es imprescindible para el catastro y puede ser empleada en
otros usos.
• Es un documento “atractivo” que justifica un gasto importante.
• Se puede estimar con precisión cuando se empieza y cuando se finaliza.
• Los problemas técnicos que pudieran presentarse suelen encontrar soluciones
rápidas y efectivas.
• Se garantiza la dependencia técnica de la administración contratante.
• Es posible acceder a créditos proporcionados por entidades financieras esta-
tales o internacionales.
Con lo que las primeras certificaciones se realizan sobre un documento co-
rrecto, perfectamente contrastable y de aplicación inmediata.
En cambio; la identificación del titular catastral y la valoración de inmueble
no dejan de ser actividades complicadas, discutibles y repletas de problemas; que
difícilmente no encontrarán la oposición inmediata y directa de la ciudadanía.
Probablemente no finalizará dentro del plazo previsto en el contrato, dejará un
número importante de predios sin deslindar, un porcentaje considerable de titula-
res en litigio o desconocidos18
, y un extenso listado de reclamaciones relacionadas
con el valor asignado al inmueble.
El resultado de esta decisión será:
18 Básicamente para evadir el impuesto predial: no se conoce el titular catastral y, consecuente-
mente, no se identifica el sujeto pasivo.

49
• Una cartografía fiable (en su caso) que quizá no tenga relación con la de la
municipalidad colindante, y que cuando se quiera integrar dentro de un marco
más amplio haya que reformarla o volver a contratarla.
• Un sistema de gestión territorial dependiente de la empresa que desarrolló
las aplicaciones específicas.
• Un listado de titulares catastrales que no estará completo y, por lo tanto, no
estarán reflejadas sus propiedades en la cartografía; cartografía que no será
actual cuando se resuelvan los litigios y puedan deslindarse las fincas.
• Una valoración inmobiliaria a la baja que no entorpezca el proyecto en su
conjunto.
En resumidas cuentas: un inventario cartográfico, apoyado en un sistema de
información territorial con múltiples opciones informáticas (que quizá no sean
necesarias), y precario en el aspecto valorativo y de titularidad, por lo que carecerá
de la utilidad catastral requerida.
Si es el técnico municipal el que debe confeccionar el proyecto catastral –se-
gunda opción indicada– lo más normal es que recurra a la experiencias realizadas
por compañeros suyos en otras municipalidades, asista a cursos de formación
impartidos por algún centro local o entidad supramunicipal y, en su caso, bus-
que, estudie y seleccione aquellos parámetros que considere más adecuados de
los distintos pliegos de condiciones técnicas a los que tenga acceso a través de la
Red. Por su marcado perfil inmobiliario y escasa, por regla general, formación
carto-informática, enfoca los trabajos hacia un soporte gráfico sencillo; un proceso
informático que sea conocido por su equipo de trabajo inmediato; una detallada
identificación de la titularidad y una normativa de valoración catastral abocada
a obtener resultados bajos en relación con el mercado inmobiliario pues, proba-
blemente, sobre él y sobre su equipo recaerá la responsabilidad de resolver los
recursos que le planteen los vecinos (suyos) sobre el valor catastral asignado al bien.
En cualquier de las dos opciones expuestas el producto no será atractivo ni
útil para todos sus potenciales usuarios: administraciones, empresas, propietarios,
notaría, registro de la propiedad, entidades financieras,…; no se demandará; no
generará ingresos por la vía de su venta; no gozará de confianza y no se mantendrá
actualizado a menos que se establezca un sistema de inspección riguroso; inspec-
ción que la práctica pone de manifiesto que no suele dar los frutos perseguidos.
Como puede apreciarse ninguna de las dos alternativas expuestas son ple-
namente recomendables. Debe ser competencia del Estado19
(respetando la
autonomía municipal) la regularización nacional del proceso a través de norma-
19 De acuerdo con las consideraciones de Santamaría Pastor, recogidas por J.F. Fernández “Las
bases de datos catastrales constituyen un bien patrimonial del Estado”, “El Catastro y el justiprecio
del suelo”, Revista de Urbanismo y Edificación – Aranzadi, nº 9, Madrid 2004

tivas técnicas en materia de cartografía, valoración y titularidad, que fomenten
la uniformidad y la integración de la documentación definitiva. El Estado debe
conocer lo que hay, donde está, de quién es y cuánto vale; sólo de esta forma
podrá delegar consecuentemente. En caso contrario dispondrá de información
sesgada, incompleta y, en ocasiones, falseada, que poca utilidad tendrá para de-
sarrollar políticas integrales de índole económica, territorial, social, tributaria,
medioambiental y civil. No se plantea que el Estado sea el responsable, ejecutor,
custodio y gestor del catastro; debe ser, si así lo establece el marco competencial,
el responsable de coordinar y apoyar en la consecución de un fiel reflejo de la
realidad inmobiliaria nacional.
Este planteamiento es totalmente respetuoso con la autonomía municipal,
y no conlleva que sea la administración estatal la responsable y la encargada de
implantar, conservar, gestionar y explotar los catastros. Lo que busca es que ejerza
una labor de coordinación, que ofrezca unas normas generales que permita una
uniformidad de criterios para poder generalizar todos los procesos. El catastro
lo pueden implantar y gestionar las administraciones provinciales, cantonales,
municipales,… ser catastros sectoriales, etc.; pero deben tener unos parámetros
comunes que fomenten la normalización nacional e internacional en el ámbito de
sus características (física, jurídica y económica). En esta línea están trabajando, por
ejemplo, el Comité Permanente del Catastro en Europa, el Comité Permanente del
Catastro en Iberoamérica, las normas iso 19152, y más recientemente la Red para
el Fortalecimiento del Catastro y Registro de la Propiedad en las Américas (oea).
Esta tercera alternativa, la que técnicamente presenta mayores ventajas, tam-
bién presenta dificultades. En ocasiones la Administración Central se encuentra,
en el momento en que decide apoyar la elaboración de un catastro nacional, que
existen distintos centros administrativos, con desigual representación territorial,
que tienen competencias sobre “sus” respectivos catastros:
• El departamento de agricultura ha realizado procesos de reforma agraria,
adjudicado fincas a colonos a los que les ha entregado un título de propiedad.
Esta documentación está cartografiada, cuenta con un respaldo jurídico y han
sido valorados los predios; pero no es continua en el espacio, no es homogénea
en materia de valoración y su puesta en tributación no favorece la equidad
fiscal con el resto de titulares de esa municipalidad.
• El departamento de la vivienda o de asuntos sociales que ofrece viviendas a los
emigrantes del campo que se han desplazado a las periferias de las ciudades. Con
información procedente de los proyectos de obra se incluirán planos, en estos
casos correctos pero no universales ni homogéneos, que permitirán conocer
las superficies de los inmuebles. En cambio, los valores no se aproximarán a la
realidad pues al tratarse de edificaciones sociales aquellos estarán intervenidos.
En una primera fase, la entrega-adjudicación de la vivienda, sí serán válidos; pero

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