Traducción (no oficial) del documento elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (Comité de Competencia) de la OCDE. Es un documento muy interesante que aborda la cuestión de la licitación pública de de contratos de transporte desde la perspectiva de la eficiencia generada por la introducción de mayor competencia en los concursos.

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Esta es una versión NO OFICIAL de una pequeña parte del documento
original realizada sin otra intención que facilitar su difusión. Por ello,
se recomienda acudir directamente al documento original si se desea
analizar el contenido con rigor.
OCDE
Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros
Comité de Competencia
MESAS REDONDAS SOBRE POLITICA DE LA COMPETENCIA
METODOS DE ASIGNACIÓN DE CONTRATOS PARA LA PRESTACIÓN DE
SERVICIOS DE TRANSPORTE LOCALES Y REGIONALES
2013
DAF/COMP(2013)12
Introducción
El Comité de Competencia de la OCDE debatió en febrero de 2013
sobre Métodos de Asignación de Contratos para la Prestación de
Servicios de Transporte Locales y Regionales. Este documento incluye
un resumen ejecutivo del debate y los documentos elaborados y
remitidos por las administraciones competentes de Bulgaria,
Colombia, Francia, Indonesia, Irlanda, Italia, Japón, Letonia, Lituania,
Perú, Polonia, Rusia, España, Taipei, Turquía, Ucrania, Reino Unido,
Estados Unidos y BIAC (Business and Industry Advisory Committee to
the OECD) así como dos publicaciones elaboradas por expertos y un
acta de la reunión.

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Resumen
Muchas jurisdicciones han introducido competencia en la provisión de
servicios locales de transporte en autobús, bien permitiendo la
competencia en el mercado entre prestadores del servicio, bien
mediante concursos públicos que otorgan el derecho a ser el operador
exclusivo de este servicio en una ruta o en varias. En algunas
jurisdicciones, sin embargo, estos servicios todavía son provistos por
las autoridades locales. En las sesiones de trabajo se revisaron las
experiencias recientes de cada país y se compararon los beneficios y
las limitaciones de distintas aproximaciones, prestando atención
especial al modo de mejorar la estructura y gestión de las licitaciones
públicas de estos servicios con objeto de minimizar costes, garantizar
un buen nivel de servicio y permitir que las economías de escala sean
explotadas.
Los trabajos también examinaron una reciente reforma propuesta en
el estado de Victoria (Australia) dirigida a reducir las restricciones en
el número de licencias de taxi, minimizar el impacto en el valor de las
licencias vigentes e incrementar la calidad del servicio.
Este documento se incluye en la serie de publicaciones tituladas
“Mesas Redondas sobre política de la competencia”
http://www.oecd.org/daf/competition/

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RESUMEN EJECUTIVO
A partir de las intervenciones efectuadas en la mesa redonda, la documentación remitida
por las delegaciones, así como las presentaciones y documentos de trabajo de los
expertos, cabe destacar las siguientes cuestiones:
1. Las restricciones en el número de licencias en los mercados de taxi son un impedimento
clave para la competencia y para que los beneficios que de ella se derivan lleguen a los
consumidores. Las actuales propuestas de reforma en el estado de Victoria (Australia)
se dirigen a incrementar gradualmente la competencia en los mercados de taxi, a
través del aumento del número de licencias mediante la emisión de un número
ilimitado de ellas a un precio fijo cuyo coste en términos reales se reducirá a lo largo
del tiempo. Esta novedosa aproximación es probable que sea políticamente aceptable,
dado que los costes impuestos por la reforma a los propietarios de licencias en vigor
son relativamente pequeños y se extienden en el tiempo, mientras que los beneficios se
deberían obtener con mayor rapidez.
Las recientes propuestas de reforma en el estado de Victoria (Australia) pretenden
resolver de una forma innovadora los problemas de competencia causados por las
restricciones en cantidades en los mercados de taxi. Los cambios propuestos en el
régimen de licencias inducirían una relativamente lenta, pero completa, apertura del
mercado. La lentitud de la reforma evitaría un súbito desplome del valor de las
licencias en vigor y, con ello, los potenciales costes para el Gobierno en forma de pago
de compensaciones a los actuales propietarios de licencias. Las barreras a la entrada se
reducirían gradualmente mediante la emisión de un número ilimitado de licencias
adicionales a un precio nominal fijo. Al inicio del proceso el precio de estas licencias
estaría muy cercano al valor al que estas licencias se venden en el mercado, pero este
valor disminuiría en términos reales a lo largo del tiempo. El valor actualizado total de
las licencias en vigor se reduciría respecto al nivel actual, pero esto ocurriría
lentamente, evitando la caída brusca de precio que resultaría de una apertura del
mercado completa e inmediata. Como consecuencia, los costes de la reforma para los
propietarios de las licencias en vigor y para el Gobierno serían limitados, mientras que
cabe esperar que los beneficios se materializasen lo bastante rápido como para crear
el suficiente impulso político que permita que la reforma reciba el apoyo público.
2. Se considera necesaria la regulación de precios, pero podría permitirse una mayor
competencia en las tarifas.
La reforma propuesta sugiere que las tarifas de taxi se deberían desregular en los
segmentos del mercado en los que es posible que la competencia aparezca sin dañar
los intereses de los usuarios, como por ejemplo en el caso de los taxis contratados
mediante reserva. Sin embargo, en las áreas en las que siga siendo necesaria alguna
forma de regulación de precios, las tarifas no deberían ser fijas sino que podría
establecerse un tope máximo. La introducción de una estructura tarifaria más eficiente
y flexible debería permitir, por un lado, que los precios fuesen más bajos en las horas
valle y, por otro, que pudieran ser más altos para los servicios cortos, lo que
incentivaría la disposición de los taxis a realizar estos servicios.

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3. Los servicios locales de transporte en autobús presentan características que, en la
mayoría de los casos, hacen más apropiada la competencia por el mercado1
que la
competencia en el mercado2
.
La competencia por el mercado es la forma de competencia más común y, en muchos
casos, también la más apropiada para este sector, aunque algunos países han optado
por permitir la competencia en el mercado, en general en rutas comerciales viables.
Las razones por las cuales la competencia es más efectiva cuando se centra en la
obtención de las licencias para la prestación de servicios en lugar de hacerlo cuando se
introduce directamente entre los operadores son múltiples. Algunas de las razones
que se han mencionado son que los pasajeros están más interesados en la puntualidad
y los horarios del servicio que en la naturaleza del operador. Esto crea fuertes
incentivos para una conducta oportunista por parte de los operadores de bus, como
por ejemplo la captación de clientes de otros operadores mediante el cambio de los
horarios en el último momento y llegando antes que sus rivales. Por otra parte, ciertas
rutas no son viables comercialmente, si bien la prestación del servicio puede ser
importante por razones sociales. Ello hace que los subsidios sean necesarios. Las
licitaciones, si están bien diseñadas, deberían permitir determinar si los subsidios son
necesarios, así como su importe.
4. Con objeto de garantizar todos los beneficios derivados de la competencia, el
procedimiento de licitación de las licencias para operar los servicios de transporte en
autobús debe ser cuidadosamente diseñado con objeto de asegurar un número
suficiente de licitadores efectivos.
Existe un fuerte consenso entre los delegados en el hecho de que las licitaciones no
aportan automáticamente los beneficios derivados de la competencia, sino que la
obtención de un resultado satisfactorio depende de su cuidadoso diseño. En particular,
las barreras a la presentación de ofertas y a la entrada en el mercado deben ser bajas,
porque las licitaciones eficaces requieren que un número suficiente de licitadores
participen en el proceso.
Las barreras a la presentación de ofertas generalmente pueden reducirse mediante un
procedimiento de adjudicación del contrato transparente y no discriminatorio. Los
criterios de adjudicación deben estar claramente definidos con antelación y los
licitadores deben estar bien informados. La reducción de la incertidumbre respecto a
la participación en las licitaciones aumenta los incentivos para presentar una oferta.
Existe también alguna evidencia de que los procedimientos de licitación complejos
disuaden de participar a los licitadores, en particular a los de menor tamaño, porque
imponen un alto coste de participación. Si los licitadores de menor tamaño han de ser
competidores efectivos, los procedimientos de licitación deben ser tan sencillos como
sea posible.
Adicionalmente, la información sobre la adjudicación de los procedimientos debe ser
recopilada por la autoridad adjudicadora y su acceso público debería ser lo más simple.
1
Está también muy extendida la expresión inglesa competition in the market.
2
Está también muy extendida la expresión inglesa competition for the market.

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La existencia de un conjunto de datos sobre la gestión ex ante y ex post supone una
ayuda para que las entidades adjudicadoras puedan obtener información sobre los
licitadores, para evaluar conductas en subsiguientes rondas de licitación y, con ello,
identificar más fácilmente cualquier indicio de colusión y mejorar el procedimiento a lo
largo del tiempo. Estos datos también ayudan a los potenciales participantes a evaluar
con antelación cuales son sus posibilidades en función de los criterios establecidos en
el proceso de licitación, de modo que pueden preparar mejor sus ofertas. Dado que
tienen una desventaja en términos de información con respecto a los operadores
incumbentes, los nuevos entrantes se benefician particularmente de esta información.
Ambos efectos pueden reducir las barreras a la entrada e incrementar el número de
licitadores efectivos. Esta información también asegura la transparencia y la rendición
de cuentas sobre el proceso de adjudicación. Sin embargo, para que la recopilación de
datos y el proceso de análisis sea útil y eficaz, la entidad adjudicadora debe disponer
de las competencias técnicas apropiadas.
Los delegados también estaban de acuerdo en que unos procesos de licitación eficaces
requieren que la autoridad adjudicadora pueda actuar con cierta discrecionalidad. Esto
permitiría la recuperación de ofertas que prima facie no cumplan todos los criterios de
adjudicación o la exclusión de aquellas ofertas poco fiables (por ejemplo porque sean
en exceso optimistas acerca de su gestión y la prestación correcta del servicio sea
improbable). Sin embargo, el uso de cualquier discrecionalidad debería ser efectuado
de una forma muy transparente para evitar abusos y no generar incertidumbre, ya que
podría afectar al nivel de participación. La discrecionalidad puede ser ejercida de
manera apropiada si la entidad adjudicadora tiene el suficiente conocimiento técnico y
competencia y si no actúa bajo incentivos erróneos o sesgados (por ejemplo el deseo
de favorecer una oferta específica en la cual tenga un interés económico). En el caso
de que la entidad adjudicadora haga uso de cierta discrecionalidad, es muy importante
que el proceso de toma de decisiones sea transparente para que la rendición de
cuentas quede asegurada.
Los procesos de licitación solo pueden ser eficaces si las entidades adjudicadoras no
presentan conflictos de intereses. Estos conflictos de intereses pueden ser el resultado
de que una entidad tenga un interés económico en alguno de los licitadores. Cuanto
más transparente sea el proceso de licitación y más claros sean los criterios de
adjudicación, más difícil será que las entidades adjudicadoras actúen en función de
incentivos sesgados. Una regulación ex post eficaz contribuirá a dificultar la aparición
de actuaciones bajo la influencia de intereses sesgados. En otras palabras, si se
penaliza la falta de cumplimiento del contrato, se reducirán los incentivos de las
autoridades locales para adjudicar el contrato a un licitador que pudiera ser incapaz de
prestar el servicio en las condiciones acordadas en el momento de la adjudicación. Así
pues, si los responsables de la toma de decisiones se insertan en un sistema de
controles y contrapesos, es menos probable que puedan actuar bajo la influencia de
incentivos sesgados.
En definitiva, las licitaciones que son simples, transparentes y no discriminatorias y
que especifican claramente los criterios de adjudicación tienden a atraer a un mayor
número de licitadores efectivos. Una buena elección y, por consiguiente, una correcta
y cierta prestación de los servicios se asegura cuando los agentes relevantes que
deben tomar las decisiones están ex ante bien informados sobre la calidad de los
licitadores, disfrutan de cierta discrecionalidad en la selección, la ejercen de forma

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transparente y competente y actúan bajo unos incentivos claros para la adjudicación
del contrato al licitador que permita optimizar el beneficio del gasto público.3
5. Las barreras a la entrada y la expansión de los mercados locales de servicios de
transporte en autobús deberían ser bajas con objeto de evitar las reservas sobre la
presentación de ofertas por nuevos entrantes.
Las barreras a la entrada y expansión, potencialmente, disuaden a los licitadores
nuevos y a los más pequeños de participar en las licitaciones. Algunas de estas
barreras pueden mitigarse mediante un diseño apropiado del proceso de licitación y
de los contratos, a través de la supresión de asimetrías entre licitadores grandes y
pequeños y entre incumbentes y nuevos ofertantes.
En algunos países, los extensos plazos de los contratos se perciben como una barrera a
la entrada porque cierran el mercado durante largos periodos de tiempo. Sin embargo,
dado que los operadores nuevos y los más pequeños precisan de un compromiso a
largo plazo para amortizar sus inversiones, los contratos no pueden ser demasiado
cortos. Por consiguiente, debe lograse un equilibrio apropiado en la determinación del
plazo de los contratos entre las ventajas e inconvenientes de una mayor o menor
duración.
En general, los delegados apuntaron que los contratos de gran envergadura, que
incluyen numerosas rutas, pueden crear barreras a la entrada para los operadores de
bus más pequeños. A menudo los grandes contratos se justifican en el hecho de que
permiten a los operadores explotar economías de escala. Sin embargo, dado que es
difícil determinar por adelantado el tamaño de las eficiencias por economías de escala,
es importante reducir las barreras a la entrada. Una solución eficaz sugerida por los
expertos es licitar pequeños contratos (incluyendo una sola ruta o un número reducido
de rutas), pero hacerlo simultáneamente. Así no se crean barreras de entrada
artificiales, pero los operadores tienen la posibilidad de agrupar rutas y sacar partido
de las economías de escala hasta el punto que consideren eficiente.
La evidencia de que la inversión en vehículos, instalaciones y personal impone una
barrera a la entrada significativa no parece ser concluyente. Las licitaciones en Londres
parecen haber tenido un alto nivel de participación y haber conducido a buenos
resultados incluso cuando la plantilla y la infraestructura física tuviera que ser
aportada por el propio adjudicatario. El sistema francés (sin tener en cuenta Paris) se
ha revelado considerablemente menos acertado, a pesar de que la infraestructura
física es normalmente de titularidad de las autoridades locales y se facilita su uso a los
adjudicatarios. Esto sugiere que las inversiones no son una barrera crucial a la entrada
en el mercado y que es posible el desarrollo de mercados secundarios para las
infraestructuras que sean necesarias.
El nivel de riesgo que se exige que soporten los operadores puede generar también
barreras a la entrada. Los operadores pequeños, y a menudo también los nuevos
entrantes, prefieren tener la posibilidad de trasladar el riesgo de demanda a la entidad
adjudicadora, especialmente cuando las tarifas están fuera de su control. Esto lo
3
Se puede entender que para ello debería efectuarse un análisis coste‐beneficio. En la versión
en inglés se habla de value for money, concepto en el que las valoraciones deben tener en
cuenta los principios de economía, eficiencia y eficacia.

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permiten los contratos gross cost4
porque los operadores presentan sus ofertas con el
objetivo de recibir una cantidad específica para cubrir sus costes (incluyendo cierto
nivel de beneficio), mientras que las autoridades locales conservan los ingresos
tarifarios y soportan el riesgo. Además de la reducción del riesgo soportado por el
operador adjudicatario, los contratos gross cost también tienen la ventaja de reducir la
información asimétrica entre los nuevos entrantes y los incumbentes con respecto al
nivel de ingresos. Sin embargo, podría ocurrir que no fuera posible o deseable para las
autoridades locales soportar el riesgo de demanda. La opción alternativa son los
contratos de coste neto, o contratos net cost5
, en los cuales el operador percibe los
ingresos del servicio y evita este riesgo a las autoridades locales.
6. El diseño de la licitación debería minimizar la probabilidad de colusión, dado que esto
puede anular cualquiera de los beneficios que pudieran aportar las licitaciones.
De acuerdo con los expertos, en teoría, podría existir una tensión entre los
procedimientos de licitación abiertos y transparentes, generalmente utilizados para
asegurar la rendición de cuentas y reducir las asimetrías de información, y el riesgo de
colusión. La razón es que cuando las ofertas son divulgadas públicamente es más fácil
para los participantes colusores detectar y castigar las conductas desviadas. Sin
embargo, criterios de adjudicación claros y procedimientos transparentes
probablemente aumentarán el número de competidores efectivos y esto hace más
difícil, ceteris paribus, mantener la colusión. Adicionalmente, si la licitación está bien
diseñada y las barreras a la entrada se mantienen bajas, es más probable que nuevos
licitadores tomen parte en la licitación y se reduce aún más el riesgo de colusión.
Adicionalmente, un entorno de información completa permite a la entidad
adjudicadora disponer de información considerable acerca de los licitadores y su
conducta y facilita la detección de posibles indicios de colusión.
7. Cuando un contrato es adjudicado y el adjudicatario es el único proveedor del servicio
durante un cierto número de años, es necesario garantizar que la seguridad y la
4
Gross cost contracts. El operador soporta el riesgo de explotación y la Autoridad de
Transporte soporta el riesgo de demanda, ambos se reparten los riesgos. En este caso, la
Autoridad de Transporte recibe todos los ingresos y paga al operador una cantidad estimada a
partir de los costes previstos. Cualquier variación entre los costes previstos y los costes reales
es asumida por el operador, mientras que cualquier variación entre los ingresos tarifarios
previstos y los ingresos tarifarios reales es asumida por la Autoridad de Transporte.
En francés se les denomina contrats à prix forfaitaire y se podría decir que son contratos de
coste unitario fijo, normalmente denominados contratos programa.
5
Net cost contracts: antes denominados contratos a riesgo completo. El operador soporta
todos los riesgos de variación de los datos reales sobre las previsiones. En este caso, se realiza
una estimación del déficit del servicio, que será el déficit máximo a financiar por la Autoridad
de Transporte. Al final de cada periodo, si el déficit real (la diferencia entre los costes de
explotación y los ingresos) es superior al déficit previsto, el operador soporta la totalidad de la
diferencia, esto es el exceso de pérdidas reales sobre las previstas.
En francés se les denomina contrats à contribution financière forfaitaire y se podría decir que
son contratos con compensación pública fija.

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calidad del servicio prestado sean satisfactorias. Para ello son esenciales unos
incentivos adecuados y un apropiado control ex post.
No es fácil garantízar la calidad de los servicios que se prestan. Los contratos centrados
en unos pocos criterios de evaluación del rendimiento, fáciles de observar y medir y
que permiten alguna flexibilidad en respuesta a los cambios en las necesidades de los
usuarios de transporte, parecen funcionar de cara a asegurar una buena calidad del
servicio a lo largo de la duración del contrato. Además, los contratos que incluyen
incentivos positivos, como una extensión de su duración si se cumplen los estándares
de calidad fijados, parecen funcionar bien.
Se pueden establecer incentivos adicionales mediante una cláusula que permita la
rescisión del contrato si existe un bajo rendimiento de carácter severo. Pero los
expertos han resaltado que si no existe voluntad de aplicación de esta cláusula y, en su
caso, de rescisión del contrato, los operadores no tienen incentivos para cumplir los
requerimientos del contrato y alcanzar los estándares de calidad requeridos. Más aún,
esto puede también conducir a los licitadores a presentar ofertas muy bajas para
adjudicarse el contrato y posteriormente solicitar la renegociación porque no pueden
prestar el servicio en las condiciones estbalecidas. Si estas conductas no son
sancionadas, las licitaciones acaban siendo ineficaces en la obtención de los beneficios
derivados de la competencia.
De ello se desprende que es necesario un sistema de regulación ex post para
monitorizar el rendimiento de los operadores, asegurar que los estándares de calidad
son efectivamente alcanzados y verificar que los contratos se cumplen efectivamente,
antes de que sea aplicada cualquier bonificación o penalización.
8. El marco legislativo debe apoyar el uso de licitaciones competitivas en los mercados de
transporte locales. En este sentido, podría ser de ayuda la actividad de promoción de
las autoridades de defensa de la competencia.
Es evidente que los factores sobre los que se ha hablado juegan un papel decisivo para
garantizar que las licitaciones sean exitosas, si bien la legislación sectorial nacional
debe sentar las bases para lograrlo, estimulando el uso de licitaciones competitivas en
la adjudicación de licencias en este sector. Muchos delegados informaron que, con
excesiva frecuencia, la legislación existente deja un amplio espacio para la
adjudicación directa de los contratos por parte de las autoridades locales y no
presenta indicaciones muy claras en cuanto a cuándo y cómo deben organizarse las
licitaciones. En muchas jurisdicciones, especialmente en el seno de la Unión Europea,
esto ha permitido a las autoridades locales retrasar efectivamente la introducción de
licitaciones competitivas.
En este área, la actividad de promoción por parte de las agencias de defensa de la
competencia puede ser muy eficaz mediante el impulso de una mejor legislación, la
anulación de decisiones anticompetitivas tomadas por las autoridades adjudicadoras,
(en los casos en los que dichas agencias tengan capacidad para recurrir esas
decisiones) y disuadiendo a las autoridades adjudicatarias del uso de procedimientos
de adjudicación no transparentes y no competitivos.