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1. GESTIÓN
MODERNA
DE
MUNICIPALIDADES
RURALES
TOMO1
TOMO
1

2. GESTIÓN MODERNA
DE MUNICIPALIDADES
RURALES
2006
TOMO 1

3. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca
Nacional del Perú Nº : 2006-####
Red de Municipalidades Rurales del Perú
Jr. Ramón Dagnino 201, Jesús María - Lima
Telefax: 332-7476 / 332-7477
http://www.remurpe.org.pe
Manual de Gestión
Moderna de
Municipalidades
Rurales
Autor: Enrique Quedena
Revisión de Contenidos y Aportes:
Artemio Perez, Eduardo Barzola y Rómulo Antúnez
Diseño e Impresión:
Representaciones ALESE
Teléfs.: 477-3592 / 990-96517
E-mail: r_alese@yahoo.es
Auspiciado por: APODER - COSUDE
Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión - GTZ
Las opiniones expresadas en esta publicación no corresponden
o reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones
auspiciadoras.
Agosto 2006
CAPÍTULO I:
Municipalidad rural peruana: aspectos históricos, conceptuales y territoriales
CAPÍTULO II
El Gobierno y la Democracia Local
1. LA MUNICIPALIDAD RURAL PERUANA
1.1 El municipio en el modelo colonial
1.2 La municipalidad en el Perú
1.3 Las municipalidades peruanas en cifras
1.4 Las municipalidades rurales peruanas
2. EL MARCO CONCEPTUAL MUNICIPAL
2.1 El Desarrollo Local
2.2 Los conceptos claves para la gestión local: municipio, municipalidad y gobierno local
2.3 La población y el territorio como componentes del gobierno local
2.4 Sobre los tipos de municipalidades y su creación
a. Municipalidades provinciales y distritales
b. Las municipalidades de centros poblados
2.5 La creación de nuevas municipalidades
2.6 Criterios para la creación de municipalidades distritales
2.7 Criterios para la creación de municipalidades provinciales
2.8 Municipalidades bajo tratamiento especial
3. DEMARCACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE LOS TERRITORIOS MUNICIPALES
3.1 La demarcación territorial
Las acciones de Normalización.
Las acciones de Regularización.
Las acciones de Formalización.
3.2 La Opinión Vecinal en la demarcación territorial
3.3 Iniciativas y petitorios
4. ASOCIATIVISMO O MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
4.1 Definición
4.2 Alcances
4.3 Incentivos
4.4 Conducción de la mancomunidad
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO I
1. EL GOBIERNO LOCAL
1.1 La naturaleza jurídica de las municipalidades y las autonomías
a. La naturaleza jurídica de las municipalidades
b. Las autonomías municipales
b.1 La autonomía política
b.2 La autonomía económica
b.3 La autonomía administrativa
1.2 Órganos internos de gobierno y funciones gerenciales
a. Los órganos internos
a.1 El Concejo Municipal
a.1.1 Las atribuciones del Concejo Municipal
a.1.2 Los regidores
a.1.3 Funcionamiento del Concejo
Indice
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52
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4. b. La Alcaldía
c. El ordenamiento jurídico municipal
c.1 Las ordenanzas municipales
c.2 Los acuerdos del concejo municipal
c.3 Las resoluciones de concejo
c.4 Los decretos de alcaldía
c.5 Las resoluciones de alcaldía
2. SOBRE EL GOBIERNO Y LA DEMOCRACIA LOCAL
2.1 La Participación Ciudadana
a. El Concejo de Coordinación Local Provincial
b. El Concejo de Coordinación Local Distrital
c. La Junta de Delegados Vecinales Comunales
2.2 Otras formas de participación en el desarrollo territorial
2.3 Las otras formas de participación establecidas por la Ley Orgánica de Municipalidades
a. Las Elecciones Municipales
b. Las Juntas Vecinales Comunales
c. Los Comités de Gestión
d. El Cabildo Abierto
e. La Consulta Vecinal y el Referéndum
f. La iniciativa legislativa municipal y el derecho de iniciativa legislativa de las autoridades
municipales
g. Derecho a la información y a la denuncia
h. La participación del sector empresarial
i. La Revocatoria del Mandato
j. La Demanda de Rendición de Cuentas
2.4 Otros mecanismos de carácter general, de aplicación local
a. El derecho de remoción
b. Participación en el control legal y constitucional
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO II
1. LOS GESTORES Y LA GESTIÓN MUNICIPAL
2. LA PLANIFICACIÓN
2.1 Definición y clases según la Ley Orgánica de Municipalidades
2.2 El Plan de Desarrollo Institucional
2.3 El Plan de Desarrollo de Capacidades
3. LA ORGANIZACIÓN
3.1 La Estructura Administrativa Municipal
3.2 La estructura organizacional municipal y los organigramas
3.3 Los niveles de la gestión municipal interna
a. La Gestión de primera línea u operativa
b. Gestión intermedia
c. Alta Gerencia
3.4 La Administración Municipal
a. El Gerente Municipal
b. Principios de la Administración Municipal
c. Principales instrumentos de la Gestión Interna
c.1 El Reglamento de Organización y Funciones, ROF.
c.2 El Manual de Organización y Funciones, MOF.
c.3 Cuadro de Asignación de Personal, CAP
.
CAPÍTULO III
Gestión y Dirección Municipal
c.4 El Presupuesto Analítico de Personal, PAP
.
c.5 El Presupuesto Institucional de Apertura, PIA.
c.6 Ordenando las acciones en torno a procesos, importancia de los flujos
4. LA DIRECCIÓN
4.1 Aspectos conceptuales de la dirección municipal
4.2 Grupos y equipos de trabajo
4.3 La Motivación
4.4 El Liderazgo
4.5 Recursos Humanos y Cultura organizacional
5. EL CONTROL
5.1 El control como función
5.2 Los indicadores de medición
5.3 El control como obligación legal
a. El control gubernamental
b. El Reconocimiento de las Veedurías Ciudadanas
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO III
1. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN EL MARCO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
1.1 El carácter de las competencias
1.2 Los conflictos de competencias
2. LAS MATERIAS DE COMPETENCIA MUNICIPAL
2.1 La Organización del espacio físico y el uso del suelo
2. 2. Los servicios públicos locales
a. Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
a.1 La limpieza pública y la disposición de los residuos y desechos
a.2 Contaminación ambiental
a.3 La administración de los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües
a.4 El saneamiento ambiental en general y el rural en particular. Medidas de aseo, higiene y
salubridad.
a.5 La atención primaria de la salud y las campañas preventivas
b. Tránsito, circulación y transporte público.
c. Educación, cultura, deporte y recreación.
d. Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.
e. Seguridad ciudadana.
f. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios
2. 3. La protección y conservación del ambiente
a. Las Áreas Naturales Protegidas
b. Las Evaluaciones de Impacto Ambiental
c. Importancia de la participación ciudadana y la educación ambiental
d. ¿Sistemas Comunales de Gestión Ambiental o condicionamientos a la participación ciudadana?
e. Resolución de los Conflictos de Competencia en materia ambiental
2.4 La promoción del Desarrollo Económico Local
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO IV
CAPÍTULO IV
Las Competencias y las Funciones Municipales Exclusivas y Compartidas
133
192
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205
208
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316

5. CAPÍTULO V
La Planificación del Desarrollo Local
CAPÍTULO VI
La Contratación Municipal
1. LA PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
1.1 El planeamiento estratégico como propulsor del desarrollo
1.2 El razonamiento estratégico y la combinación de situaciones económicas, sociales, políticas,
culturales y espaciales
1.3 Estrategias para el desarrollo local
1.4 Exigencias del marco normativo
2. EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
2.1 El Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
2.3 El Presupuesto Participativo
a. La Preparación
b. La Convocatoria
b.1 La Identificación de Agentes Participantes
i. Actores sociales y nuevas estructuras de participación
ii. La conformación del equipo técnico
b.2 La capacitación a los agentes participantes
c. El desarrollo de los Talleres de trabajo
i. El propósito de los Talleres
ii. La coherencia de las propuestas
d. La evaluación técnica de prioridades
e. La formalización de los acuerdos
2.4 La Rendición de Cuentas (RC)
2.5 Los planes de gestión territorial
a. El Acondicionamiento Territorial
a.1 El Plan de Acondicionamiento Territorial
a.2 El Plan de Desarrollo Urbano
a.3 El Plan Específico
a.4 Plan Urbano Distrital
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO V
1. LA CONTRATACIÓN MUNICIPAL, BASE LEGAL Y SUS PRINCIPIOS BÁSICOS
2. EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES
2.1 Definición y propósito del Plan Anual de Adquisiciones
2.2 Contenido del Plan Anual de Adquisiciones
2.3 Difusión del PAAC
2.4 Modificación del PAAC
3. LOS PROCESOS DE SELECCIÓN
3.1 Definición
3.2 Reglas del proceso de selección
3.3 Los actos preparatorios
3.4 Compras Corporativas
3.5 El Convenio Marco
3.6 Los Procesos de Selección
a. La Licitación Pública
b. El Concurso Público
c. La Adjudicación Directa
d. La Adjudicación de Menor Cuantía
3.7 Etapas que siguen los Procesos de Selección
a. La Convocatoria
b. El registro de participantes
c. Presentación de consultas y su absolución
d. Formulación y absolución de observaciones, e integración de las Bases
e. Presentación de propuestas
f. Otorgamiento de la Buena Pro
3.8 Exoneración del Proceso de Selección
a. En caso de contratación entre entidades del Sector Público
b. Para contratar servicios públicos sujetos a tarifas, cuando éstas sean únicas
c. En situación de emergencia o de desabastecimiento inminente declaradas de conformidad con
la Ley 26850
d. Cuando se actúa con carácter secreto, de secreto militar o de orden interno
e. Cuando los bienes o servicios no admiten sustitutos
f. En el caso de servicios personalísimos
g. Aspectos procesales de la exoneración
4. LA SUBASTA INVERSA, COMO MODALIDAD ESPECIAL DE SELECCIÓN
4.1 Definición
4.2 Adaptaciones y ajustes a aplicar
5. PRINCIPALES DISPOSICIONES SOBRE LA EJECUCIÓN CONTRACTUAL
5.1 Perfeccionamiento del contrato
5.2 Suscripción del contrato
5.3 Sujetos de la relación contractual
5.4 Requisitos para suscribir el contrato
5.5 Requisitos especiales en los contratos de obra
5.6 Contenido del contrato
5.7 Cláusulas obligatorias en los contratos
5.8 Plazos y procedimiento para suscribir el contrato
5.9 Vigencia del contrato
5.10 Consorcio
5.11 Subcontratación
5.12 Cesión de derechos y de posición contractual
5.13 Culminación del contrato
5.14 Resolución de los contratos
5.15 Registro de Contratos
5.16 Fallas o defectos percibidos por el contratista
5.17 Responsabilidad de la Entidad
5.18 Responsabilidades del contratista
5.19 Principales disposiciones sobre la solución de controversias y la aplicación de recursos
CUADERNO DE TRABAJO DEL CAPÍTULO VI
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6. Presentación
Las dos últimas décadas han sido muy importantes para el desarrollo de la institución municipal en el ámbito
rural peruano. En este lapso, se han logrado avances sustanciales en diversos campos, como en el
reconocimiento de la ciudadanía de poblaciones históricamente olvidadas y excluidas de la vida política, así
como de los beneficios económicos. Hoy, un considerable número de personas se ha integrado a la vida
política local y han tenido la oportunidad de conocer más de cerca, las posibilidades que ofrecen los
Gobiernos Locales, así como familiarizarse con las reglas de la gestión pública.
Casi simultáneamente, los municipios rurales empezaron a comprometerse cada vez más con la búsqueda
de respuesta a sus principales problemas económicos, tomando conciencia en el proceso, sobre la
importancia que tiene para su futuro una mejor gestión de los recursos naturales, que constituyen la base de
su sistema productivo, dado su evidente agotamiento o destrucción por la acción humana. Se trata de un
proceso muy interesante, más aún, si tomamos en cuenta que en el mismo tiempo los legisladores en la
capital no descubrían la importancia que tenían estos temas en las atribuciones que se necesitaban los
Gobiernos Locales.
Notoria también ha sido, la capacidad lograda por muchos municipios, para hacer suyos problemas que los
rebasaban largamente en dimensión y posibilidades de solución, como la atención de la pobreza, el acceso
universal a los servicios básicos, el mejoramiento de la calidad educativa, entre muchos otros. Las
limitaciones económicas y operativas se hicieron evidentes para enfrentar tamaño desafío, sin embargo, no
cejaron en la búsqueda de alternativas, frente a la pasmosa lejanía mostrada por el Estado central.
Resultaba injurioso que, mientras los gobiernos locales rurales realizaban grandes esfuerzos para concretar
sus acciones, el gobierno nacional poseía enormes estructuras burocráticas destinadas, en principio, a
solucionar o atender esos males. Se llegó a situaciones tales, en donde las instituciones estatales encargadas
de ejecutar las políticas sociales que en realidad eran más políticas asistenciales y de apoyo político-, poseían
más recursos que todas las municipalidades rurales juntas. Sin embargo, los resultados obtenidos durante
todo el período, han demostrado que sólo han dilapidado los recursos financieros que se pusieron a su
disposición.
Los municipios pobres durante todos estos años, generaron procesos que nunca motivaron el interés de la
prensa ni de las instituciones públicas. En silencio, nuevos modelos de acción participativa surgieron,
evolucionaron y se multiplicaron, creando nuevos sistemas de gestión compartida entre los gobiernos ediles
y la sociedad local, con alentadores resultados.
A las iniciales y emblemáticas experiencias de Limatambo en Cusco y Santo Domingo en Piura, siguieron
muchas otras como Haquira en Apurimac, San Jerónimo en Cusco, Azángaro en Puno, hasta llegar a casos
más recientes como Montero y Frías en Piura, entre tantos otros. Pero también resaltan las experiencias
que se extendieron por unidades microregionales, en donde los municipios rurales asumieron un rol muy
destacado, superando las limitaciones de sus propias circunscripciones, como ocurrió en la microcuenca de
Jabon Mayo en Canas, Cusco, San Marcos en Cajamarca, o el eje cafetalero de Piura y Cajamarca. Estas
acciones destacadas, que podríamos denominar “buenas prácticas”, se extienden hoy por todo el país,
abarcando todas las regiones naturales, sin embargo, es justo señalar que poco o casi nada de este logro se
debe a acciones de promoción dirigidos desde el gobierno nacional.
El Estado central no sólo ha sido un actor ausente, sino que en el momento de tomar decisiones
fundamentales ha desconocido por completo los avances logrados en el ámbito rural; una prueba de ello es
la deficiente normativa que al respecto se ha generado en textos claves como la Ley Orgánica de
Municipalidades, la misma que difiere el tratamiento de las municipalidades rurales a una norma
reglamentaria, y que a través de Disposiciones Complementarias, difiere el ejercicio de las atribuciones
plenas de los gobiernos locales, al no plantear un cronograma preciso para materializar las transferencias de
funciones.
Al parecer, los gobiernos locales han encontrado la forma de generar sus propias correas de transmisión y de
propagación de las nuevas formas de hacer política, sus metodologías, sus planteamientos innovadores, así
como sus limitaciones y riesgos. Siendo de incuestionable valor las experiencias modélicas generadas en
ciertos puntos del país.
Introducción
En los últimos años, se han implementado diversas iniciativas de reforma y modernización del Estado, pero
ésta estuvo referida básicamente al aparato público central y su nuevo rol frente al mercado. Tal vez el
impacto más importante de estas reformas en el ámbito rural, fue la desaparición de las instituciones y
programas estatales de promoción del desarrollo rural permanentes. Una pregunta que siempre se hacen
muchos líderes rurales en el interior del país es ¿Cuál es la propuesta de reforma del Estado que tenga efectos
favorables en el mundo rural?.
Esta imagen de abandono ha empezado a revertirse lentamente en las últimas dos décadas, no porque la
pobreza haya sido vencida, pues por el contrario, en algunos lugares ha crecido, sino por la encomiable lucha
que han desarrollado sus habitantes dirigidos por nuevos líderes convertidos masivamente en autoridades y
promotores municipales.
A lo largo de todo el país, los ejemplos de gobiernos locales con prácticas de democracia participativa e
innovadores se han multiplicado, destacando. Los municipios rurales quienes han demostrado que nuevas
formas de gobierno y gestión son posibles. Amplios sistemas participativos sirven de soporte a acciones
orientadas a lograr la materialización de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, empleando
mucha creatividad y rescatando instituciones locales. Logrando, por esa vía, una amplia legitimidad.
El libro trabajado por Enrique Quedena, ha buscado, justamente, recoger este rico universo de experiencias
y servir, a la vez, para difundir estas nuevas prácticas así como sus implicancias conceptuales e instrumentales.
La importancia radica en que el contenido temático se basa en un conjunto crecientemente numeroso de
experiencias que las municipalidades afiliadas a REMURPE han aportado, especialmente desde el espacio
formativo denominado Municipio Escuela, verdadero benchmarking de la gestión pública local a nivel rural en
el Perú. Esperamos que sus implicancias no sean sólo pedagógicas, sino también sirva de aporte al debate
para que la nueva generación de medidas para la reforma del Estado, incluya el fortalecimiento de su
presencia a través gobiernos locales más eficientes, en el territorio nacional, principalmente rural.
El presente documento busca asistir y acompañar a los distintos actores comprometidos con el desarrollo
local, para que puedan desempeñar eficaz y eficientemente su trabajo. Nos estamos refiriendo a un conjunto
muy amplio de autoridades, promotores y operadores locales, como alcaldes provinciales, distritales y de
centros poblados; regidores, funcionarios y trabajadores municipales; líderes sociales, promotores de
organizaciones sociales de base, productores locales; funcionarios y trabajadores de organismos públicos
descentralizados y promotores de Organismos No Gubernamentales de Desarrollo; además de estudiantes
escolares y universitarios.
Esta obra, desarrollada en dos tomos, tiene una pretensión holística, de presentar en un compendio, una
variedad temática que es de consulta recurrente, por parte de los que trabajan el desarrollo local.
Consideramos que esta publicación será un aporte para lograr extender el Buen Gobierno a los más de mil
trescientos municipios rurales del Perú.
Queremos agradecer a Enrique Quedena por el importante esfuerzo de los últimos años, que va más allá de
una simple relación de trabajo, sino de compromiso con la causa municipalista rural y, sobre todo, este último
año en el cual se ha elaborado el presente texto. Igualmente, tenemos que mencionar a un conjunto de
instituciones que han apoyado la concreción de esta nueva apuesta por los más olvidados del país, pese a que
constituyen la mayoría, nos referimos a AVSF CICDA, la Fundación Open Society Institute, y OXFAM GB.
Desde el Programa de Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales (APODER) de la Agencia Suiza para
el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), el Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión de la
Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y REMURPE consideramos valioso el aporte que presentamos para
contribuir al desarrollo de un proceso vital como el de la descentralización en nuestro país.
Eduardo Barzola Farfán
Secretario Técnico
REMURPE
Artemio Pérez Pereyra
Director APODER - COSUDE
Janos Zimmermann
Director Programa Gobernabilidad Democrática e Inclusión - GTZ

7. Las municipalidades rurales han sabido crecer superando muchas dificultades, aunque el camino es muy
largo y la carga resulta significativamente muy pesada. No obstante, a través de una extensa lista de
experiencias, han demostrado que es posible enrumbar las políticas nacionales, aunque se requiere
depositar en estos gobiernos mayor confianza, que se traduzca en un aumento significativo de los recursos
públicos, especialmente para las inversiones, elevando para ello las atribuciones de control social, así como
ejecutando un adecuado programa de formación y desarrollo del potencial humano.
Más, pese a los avances obtenidos, todavía respecto a las municipalidades rurales en el Perú existe un
enorme prejuicio. Hay quienes consideran que se trata de instituciones incapaces de responder a las
exigencias que plantea el reto del desarrollo en el Perú. Se parte, probablemente, de la imagen de una
municipalidad en donde además del alcalde, es posible encontrar a un contador público ocasional o alguien
que cumple sus funciones-, y una o dos personas de servicios que trabajan por horas, en un local ruinoso y sin
equipamientos. Situación que por cierto existe, pero que corresponde solamente a una parte de gobiernos
locales. Como hemos señalado, existe un gran número de municipios muy pequeños en población y
capacidades reales, que requiere urgentemente aplicar de manera inteligente y democrática, mecanismos
de delimitación territorial.
Sin embargo, existen también municipalidades pequeñas que han empezado a articularse y aliarse con otras,
para lograr generar a través de acciones conjuntas, sinergias y nuevas fortalezas que les permitan cumplir de
mejor manera sus propósitos. Lo mismo se da cuando crecen las alianzas internas, con diferentes
organizaciones sociales y públicas, para fortalecer instituciones locales como escuelas y postas de salud,
produciendo nuevas modalidades en la prestación de los servicios que tratan de vencer las limitaciones
impuestas por las carencias de recursos.
Se puede afirmar que las imágenes inerciales distan mucho de las acciones creativas y el voluntarismo
demostrado por muchas autoridades ediles en localidades modestas. La falta de ideas y el inmovilismo, en
cambio, ha caracterizado más a las grandes instituciones públicas que debían cumplir funciones de ayuda
social y que al final han obstaculizado las posibilidades de un mayor crecimiento de los gobiernos locales,
especialmente rurales.
Internados ahora en un nuevo período altamente competitivo y con mayores desafíos, no hemos podido aún
desterrar legislaciones que tratan de mantener un cierto paternalismo frente a las municipalidades rurales:
se les restringen funciones y se dejan en suspenso parte de sus atribuciones. Un prejuicio sumamente
peligroso, que se traduce en una deficiente contribución a las necesidades expresadas por las autoridades,
funcionarios y técnicos que laboran en estos gobiernos. Muchos de los programas de apoyo, por ejemplo,
como el caso de los cursos formativos y sus materiales de apoyo, hayan sido, por lo general, de escaso valor
práctico, debido a que se considera que este sector resulta aún incapaz de recibir mayor información, así
como más exigentes procesos educativos.
Por otro lado, no se está tomando en cuenta que existen municipios con poblaciones superiores a los diez
mil habitantes, que en su interior poseen núcleos urbanos que cumplen funciones claves para las actividades
agropecuarias dominantes, o que introducen nuevas dinámicas económicas como el turismo o el comercio,
que poseen aparatos administrativos con una regular capacidad de actuación. Existen otras, muy
numerosas, que se manejan en el orden de entre los cinco y los diez mil habitantes, que ofrecen posibilidades
ciertas de mejorar su capacidad de gestión si se impulsan programas formativos y se brindan servicios de
asesoría oportunos y de calidad.
Todos estos gobiernos locales pueden aumentar su potencial de respuesta y su capacidad de gestión al
incorporar abiertamente sistemas participativos, democráticos y transparentes, elevando las exigencias
formativas considerablemente y empleando los recursos que puede ofrecer la mancomunidad municipal. El
potencial del municipio rural en el Perú es muy grande pero los legisladores aún no se han decidido a apostar
decididamente por su despegue, esperemos que esta situación cambie rápidamente, sobretodo ahora, pues
luego de conocerse los primeros resultados del censo del 2005, parece ser que los municipios rurales
podrían estar en el orden de los mil trescientos, cifra que los colocaría muy por encima de los urbanos.
Con la finalidad de responder a las múltiples necesidades que plantea la vida práctica, algunas de ella de
carácter legal ineludibles, es que hemos elaborado el presente manual. Se trata de una propuesta que
buscaba entregar a cada actor directo de la gestión local el alcalde, los regidores, los funcionarios y
trabajadores municipales, así como a los promotores, los líderes locales-, un instrumento de consulta y de
formación que cubra ampliamente una gama de necesidades que aparecen a lo largo de un período de
gobierno.
Como lo hemos podido comprobar desde el Municipio Escuela, programa de formación para los municipios
rurales llevado adelante por REMURPE, existe un contingente de profesionales, técnicos y trabajadores en
el ámbito rural, portadores no sólo de un bagaje de conocimientos ya importante, sino que resultan
sumamente receptivo a adquirir nuevos conocimientos.
Como nos lo han manifestado los propios participantes de los eventos formativos, las cartillas informativas
resultan instrumentos sumamente valiosos, que brindan información fácil de comprender en momentos
oportunos y que a la vez sirven también para sensibilizar a una parte de la población. Sin embargo, resultan
por su propia naturaleza, limitados para responder a las demandas que nacen del trabajo municipal
cotidiano.
El presente documento pretende responder a un conjunto de requerimientos que surgen del ejercicio del
gobierno, por tal motivo aborda temas complejos pero que son a la vez ineludibles para las funciones de los
trabajadores y autoridades municipales, como por ejemplo los temas de organización administrativa o de
contratación estatal.
Para facilitar su utilización hemos colocado dos capítulos iniciales con contenidos fundamentalmente
conceptuales, aunque no por ellos de alta implicancia para la acción concreta, como se podrá apreciar. Sin
embargo, la idea es que el lector también pueda recurrir al manual leyendo el capítulo que contenga el tema
que sea de su particular interés. Cada capítulo constituye una unidad de lectura independiente y dado el
caso, remite a lecturas complementarias o previas.
Esto quiere decir que no se obliga a una lectura lineal, de principio a fin, sino que se permite recurrir al
material para efectuar lecturas puntuales, no obstante, estimamos que a lo largo del período de gobierno de
cuatro años, una autoridad o y trabajador, por ejemplo, habrá leído una gran parte del material.
Con la finalidad de facilitar su uso, al final de cada capítulo se acompaña un cuadernillo de trabajo con
ejercicios y aplicaciones reflexivas que puedan ayudar a los talleres de capacitación que regularmente se
realizan.
Existen personas que han permitido la realización de este trabajo a las que no quiero dejar de mencionar. En
primer lugar, a Eduardo Barzola que con gran visión ha dado nacimiento a los Municipio Escuela, programa
de autoformación municipal sobre la base de procesos exitosos en curso, y que considera que este material
pueda reforzar sus acciones. Hemos considerado especialmente esta experiencia en la elaboración de este
libro. Igualmente, nuestro reconocimiento al apoyo recibido por Artemio Pérez de APODER, que ha
permitido la concreción de este proyecto educativo sumamente ambicioso. Existen otras personas que han
apoyado con sus comentarios, especialmente desde REMURPE como Rómulo Antúnez y Silvia Gárate, a
quienes manifiesto mi reconocimiento. Igualmente, a Angie Watanabe, que ha colaborado en la importante
fase de edición del manual. Finalmente mi dedicación especial a Elizabeth, Gabriel, Sandra y Sergio, quienes
han seguido desde casa mi trabajo y me han alentado en esta tarea.
1
Enrique Quedena
1
Abogado. Pontificia Universidad Católica del Perú. Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local, Universidad
Nacional Federico Villarreal. Consultor internacional en Gestión Municipal y Desarrollo Local.
quedena.se@pucp.edu.pe

8. 1. LA MUNICIPALIDAD RURAL PERUANA
1.1 El municipio en el modelo colonial
La implantación del municipio como instrumento de dominio territorial, constituyó un
elemento fundamental en la estrategia de ocupación de los espacios conquistados. El
ayuntamiento o el cabildo, no sólo permitían la instauración de una autoridad sobre otra, ya
derrotada militarmente, sino que imponía simbólicamente su dominio, al ocupar la parte
central de la Plaza Mayor, constituido entonces como nuevo centro del poder político.
A parte de su indudable valor simbólico, el cabildo se constituyó en la fuente de la nueva
institucionalidad política. Constituía una forma de representación de la corona española
sobre los territorios conquistados; al administrar justicia, respaldaba o corregía los actos
realizados por los súbditos españoles; también ejercía dominio sobre las poblaciones nativas
e imponía las tradiciones y legislaciones ibéricas.
Aunque no se le denominara expresamente como derecho municipal, era por demás
evidente el peso que tenían las normas emanadas por el gobierno local durante la
colonia. Regulaba no solamente los mecanismos de acceso a los distintos niveles de
gobierno, así como las formas de cooperación interna al municipio, sino también
intervenía en la regulación de la vida de las nacientes urbes americanas, a través de
procedimientos administrativos celosamente cuidados. Pero también constituía una
forma de incorporar las disposiciones que de manera especial se iban creando para
regular la vida de las poblaciones sometidas, a través de las denominadas leyes de indias.
Aunque en la práctica también sirvió para evitar la aplicación de estas leyes. Por
ejemplo, los Encomenderos, concesionarios de la fuerza de trabajo indígena - como
contraprestación por el servicio de adoctrinamiento en la fe católica -, obtenían de esta
situación no sólo beneficios por el cobro de tributos, sino que poseía fuerza de trabajo
que incrementaba sus posibilidades de ingresos, para ello era imprescindible evitar la
aplicación cabal de las leyes protectoras de indios y tomar un poder real que facilitara
sus propósitos, resultando fundamental para esto el dominio de los cabildos.
Por lo menos, durante el siglo XVI, el poder de los encomenderos dentro de los cabildos
resultó más que evidente como problema político y de gobernabilidad de la época.
Capitulo
1
Capítulo I
Municipalidad Rural
Peruana: Aspectos
Históricos,
Conceptuales
y Territoriales
13

9. contribuían a mantener el sistema de explotación de la población indígena y en muchos
lugares poco comprometidas con la creación de mercados internos y procesos industriales,
salvo la costa norteña especialmente, mientras que en las ciudades actuaba como una junta de
vecinos ilustres. Dentro de la estructura de poder, las municipalidades actuaron como una
pieza más en el engranaje del sistema de dominación política del país.
Hasta 1960, en que se instaura propiamente un sistema democrático de elecciones para los
gobiernos locales, las municipalidades no despertaron mayormente las expectativas de la
población.
“Sin embargo, a partir de 1580 comienza la decadencia gradual del Cabildo, en lo cual
tuvieron que ver fenómenos como el perfeccionamiento de la administración colonial
(legislación, virreinatos, audiencias), el remate de oficios concejiles como práctica muy
extendida en beneficio de las arcas reales, la intrusión de gobernadores y audiencias en
la vida capitular, el nombramiento de corregidores por el rey para presidir los cabildos,
la concesión de regimientos perpetuos como merced real, la pobreza de los
presupuestos municipales que en muchos de sus arbitrios rentísticos dependían de "la
misericordia del rey", acceso a los cabildos de funcionarios nombrados por el rey, como
el alférez real y el alguacil mayor, intromisiones de los oficiales de Hacienda (contadores,
factores, veedores, tesoreros).
Se distinguieron dos clases de ciudades, metropolitanas y sufragáneas, además de villas y
lugares, todos gobernadas por concejos o cabildos. El primer Cabildo de cada nueva
población era nombrado por los descubridores y en adelante fue lo ordinario que los
regidores eligiesen a quienes habían de sucederles. Empero, ya en el siglo XVI se
desarrolló el régimen de venta, por remate en pública almoneda, de los oficios
municipales. Estos llegaron a ser, en especial después de la real cédula de 14 de
diciembre de 1606, un objeto de "propiedad privada" que pasaba libremente por venta
i
de una persona a otra, o entre miembros de una misma familia”.
1.2 La municipalidad en el Perú
Los gobiernos municipales que fueron introducidos en América Latina y en el Perú por los
conquistadores españoles, difería notablemente de las formas de gestión local que existían en
Europa y en la propia España en la misma época.
Lo que llegó a nuestro continente fue una municipalidad dependiente del poder central que
detentaba la corona. Esta institución, estaba integrada por el alcalde y los concejales,
designados originalmente por el Virrey o la Audiencia, aunque sufrió modificaciones como las
que acabamos de ver.
De esta manera, las municipalidades dependientes del gobierno central constituían una
estrategia de dominio de los territorios conquistados, pero carecía de muchas libertades:
quien establecía el sistema económico local y sus reglas era directamente la metrópoli
española (véase recuadro “El devenir histórico de la institución municipal”).
Lo preocupante ha sido que este tipo de municipalidad se conservó en el Perú hasta mediados
el siglo XX, resultando durante mucho tiempo una institución bastante impermeable a las
influencias progresistas.
Hacia 1930 la presencia del Estado central era bastante limitado en todo el territorio, en esa
situación la municipalidad ejercía una influencia en la vida local protegiendo los intereses de
los terratenientes rurales. Las autoridades municipales por ello eran unas de esa figuras que
"Sólo se realizaron dos procesos electorales municipales en el período de la república
aristocrática, en los años de 1897 y 1900, para luego ser suspendida hasta 1960, no
obstante que la ley establecía el derecho al sufragio, para elegir y ser elegido, a todos los
varones que sabían leer, escribir y eran vecinos de la comunidad. Se estima que
alrededor del 3 por ciento de la población del país tenía derecho al voto (para 1899 eran
105,597 y para 1902 representaban 143,766 ciudadanos). Los únicos que estaban en
condiciones de ser autoridades municipales eran los que tenían acceso al dominio del
castellano y al poder cultural, aquellos que formaban parte del sistema de autoridad que
el gamonalismo había establecido a través del mecanismo del control de la
administración pública; el clientelismo burocrático. El alcalde y los concejales eran
nombrados por el gobierno central por recomendación del Prefecto y de los "notables"
de las provincias de la nación, que al ser elegidos garantizaban su apoyo al régimen
ii
imperante ”
Sin embargo, hasta pasada la primera mitad de la década de los setenta, también gran parte de
los derechos de las mujeres se encontraban seriamente limitados, entre ellos los derechos
electorales, que se logró corregir con ocasión de la Constitución de 1979. La misma carta
reconoció los mismos derechos a los ciudadanos analfabetos, impedidos hasta entonces de
participar en las elecciones, al señalar en su artículo 64 que “es nulo y punible todo acto por el
cual se prohíbe o limita al ciudadano o partido intervenir en la vida política de la Nación”.
Para tener una idea, hasta bien entrado el siglo XX seguía rigiendo la Ley de Municipalidades
de 1892, que aún hablaba de concejales y no de regidores como se haría posteriormente. Esta
ley planteaba entre los requisitos para acceder al sufragio directo en las elecciones
municipales, el criterio de edad (ser mayores de veintiún años), saber leer y escribir, además
de ejercer alguna profesión o industria o, en su defecto, posee alguna propiedad inmobiliaria.
Esta norma se orientaba claramente a gobernar los asentamientos urbanos de su época, en
donde, si bien es cierto resultaba común compartir algunas funciones con el campo, resultaba
ser el objetivo final servir principalmente a las ciudades.
En cambio, la posterior ley de municipalidades, el Decreto Legislativo 051 de 1981, al tomar
en cuenta que las municipalidades ejercen jurisdicción sobre todo el territorio asignado,
reconoce funciones obligatorias sobre el ámbito rural. A partir de entonces, se dice que las
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Manual de Gestión Moderna
de Municipalidades Rurales

10. municipalidades pueden intervenir explícitamente en el desarrollo de la infraestructura
agrícola como la construcción de los canales de riego, en las pequeñas irrigaciones, puede
velar por la conservación de la flora y fauna, promover la recuperación y desarrollo adecuado
de los recursos naturales, aprovechar las capacidades energéticas empleando los recursos
naturales que no contaminen, etc. Disposiciones que se intercalan con las tradicionales
funciones administrativas propias de los núcleos urbanos.
Esta ley de municipalidades también reconoce a un tipo especial de municipalidades rurales,
cuando dice que existen además de en las capitales de las provincias y los distritos, en “los
pueblos, núcleos rurales, comunidades campesinas y nativas”, aunque con la categoría de
Municipalidades de Centros Poblados Menores.
Bajo el Decreto Legislativo 051 existía la posibilidad de contar con municipalidades
provinciales y distritales que comparten funciones, indistintamente, para administrar el
campo y la ciudad. Otra posibilidad, aunque bastante disminuida, era crear municipalidades
específicamente orientadas a atender necesidades del campo.
De todos modos, constituía un avance en el tratamiento legislativo de la problemática local
rural, desde el punto de vista del derecho municipal. Sin embargo, los años ochenta, que
sirven de escenario para la reinstauración del sistema democrático en todos sus niveles, que
permitió la generación de un nuevo marco normativo para la gestión local, resultó ser un
período de gran convulsión política y social, motivada por la crisis económica y la violencia
política que afrontaba el Perú. Es por ello, que se puede decir que las municipalidades
volvieron a la escena política, en un medio caracterizado por una pobreza extrema
generalizada y una absoluta desestructuración política.
El retorno de la institución municipal, en efecto, no podía tener peor contexto. Por doquier
existía la corrupción, la falta de autoridad de las instituciones públicas, el desprestigio de los
legisladores y juzgadores, el deterioro de la calidad de vida de la población, el hambre, la
violencia y el terror. Todo era producto de un largo proceso de injusticias sociales y tradiciones
políticas de dudosa calidad ética, que se mantuvieron en el país por muchas décadas.
Las municipalidades, reinstauradas bajo parámetros democráticos, recibieron atribuciones
que no se encontraron respaldadas por adecuados recursos económicos y financieros,
tampoco contaban con organismos capaces de proporcionar una adecuada asesoría y apoyo
profesional. De este modo, las autoridades locales elegidas debieron aprender rápidamente a
sortear todo tipo de dificultades, aunque muchas veces repitieron los errores que provenían
de la cultura política tradicional.
Estas municipalidades debieron afrontar nuevos retos, como administrar la pobreza
extendida en el campo y trasladada a las ciudades bajo la forma de asentamientos humanos
marginales, comercio informal, industrias clandestinas, degradación de ambientes públicos y
zonas de vivienda, elevación de actividades delincuenciales y violencia, etc. Por otra parte, las
municipalidades que albergaban fundamentalmente población popular, han debido añadir a
todo lo anterior, el apoyo a la instalación de infraestructura básica en los asentamientos
(electricidad, agua potable, desagüe, caminos, etc.) y equipamientos diversos (mercados,
colegios, áreas de recreación, etc.), pero fundamentalmente, colaborar con las
organizaciones de sobrevivencia como los comités de vaso de leche, comedores
autogestionados, comités de salud, clubes de madres, etc., para combatir el hambre y la
enfermedad, luchar contra las contaminaciones, prevenir desastres naturales, combatir la
violencia familiar y delincuencial, entre otros.
Sin embargo, el trabajo edil en nuestro país se ha basado, principalmente, en el juicio y
sensibilidad del alcalde y de un grupo de personas que lo acompañan, más no en lineamientos
de política nacional o regional. Aunque algo se ha señalado por momentos - especialmente en
los textos constitucionales y algunas normas dispersas-, sus orientaciones han desaparecido
sin haber impactado mayormente en la realidad municipal. Tampoco han existido
instituciones consolidadas de apoyo, con capacidad para atender las demandas de
reestructuración institucional y capacitación del personal, que sirva como apoyo a la misión
municipal, siendo la situación patética en el caso de las municipalidades rurales, que se han
encontrado totalmente abandonadas.
El tránsito seguido por las municipalidades en los ochenta pareció darse -más allá de las
voluntades expresadas en leyes y documentos políticos diversos -, con muy poca claridad
conceptual. Como hemos visto, la municipalidad atravesó una etapa de tutelaje por parte del
gobierno central - como se orientaba la ley de 1981 -, a otra en donde se brindaba un apoyo
formal al proceso de descentralización regional, para ser finalmente presentado por la
Constitución de 1993, como la base de la descentralización política.
La Constitución de 1979 es clave para asignar un nuevo rol a los gobiernos municipales. En su
propuesta política, la carta articulaba los municipios a un proceso de regionalización que el
país esperaba. Modelo que ciertamente se alteró al promulgarse la Constitución de 1993.
En el capítulo sobre descentralización que aparecía en el primer anteproyecto de la actual
Constitución, las regiones como estructura política habían desaparecido, debido a una
consigna dictada por el entonces presidente de la república, Alberto Fujimori. En este
documento se decía, literalmente, que "la descentralización se desarrolla sobre la base de
los gobiernos municipales", indicándose a continuación que "las municipalidades tienen
competencia (...) sobre todos los asuntos administrativos del Estado, con excepción de los
correspondientes a los sectores defensa, orden interno, relaciones exteriores, economía,
finanzas y trabajo, que competen al gobierno nacional".
En el segundo anteproyecto, pese a las fuertes presiones internas y externas, la figura se
repitió. Pero casi dos meses después, se publicó el texto definitivo, donde sorpresivamente
reaparecieron las regiones, aunque esta vez, notablemente disminuidas respecto a lo que
señalaba la Constitución de 1979, a la vez que desaparecían los dos artículos que
mencionamos anteriormente, en su reemplazo se dice que "las regiones apoyan a los
gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su acción ni su competencia", y a continuación
hace un listado de estas.
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11. La nueva etapa del proceso de descentralización se inició, de este modo, no sólo con un
trabajo poco serio del Congreso Constituyente, sino también con una débil consistencia
normativa e institucional. El aparente apoyo otorgado a las municipalidades, en realidad
escondía el propósito del presidente de la república de oponerse a la reinstauración de los
gobiernos regionales que años atrás había liquidado. Posteriormente, los gobiernos locales
fueron también parte del objetivo de captación y dominación que ejerció, sin pudor, el
régimen totalitario del ingeniero Fujimori.
Pero no será, sino, nueve años después, en junio del 2002, a partir de la promulgación de la
ley de bases de la regionalización, en que se altere sustancialmente las incoherencias
mostradas por la norma constitucional. Aunque el daño que supuso la desactivación de
instituciones públicas vinculadas al tema, como el Instituto Nacional de Planificación o el
Instituto de Fomento Municipal, aun dejan sentir sus consecuencias.
Sin embargo, una cuota importante del éxito logrado por las municipalidades, pese a las
condiciones adversas que atravesaron, provino de una de las principales innovaciones que
introdujo, paradójicamente, la Constitución de 1993, al otorgarles autonomía política en
los asuntos de su competencia. Autonomía que sirvió para respaldar jurídicamente, actos
de gobierno que ya venían ejerciendo en la práctica, que facilitaba la creación de un marco
propicio para promover un nuevo orden, más democrático y consensuado, que
consolidaba su rol político y como fuente de derecho.
Pero otra forma de descentralización también se produjo, se trata de aquella que se realiza
desde las municipalidades hacia otras instancias. Se trata de la creación de unidades de
gestión, que reciben del gobierno local una cuota específica de poder para que lo administre,
nos referimos a las municipalidades de centros poblados.
Vinculado, aunque distinto, es reconocer la existencia de una cuota importante de poder en
manos de la propia sociedad civil. Las municipalidades tienen aquí una fuente importante de
ampliación y canalización de las iniciativas y energías de los propios actores locales. Esta
perspectiva tiene una alta vocación democratizadora, ya que supone convocar a la población
para evitar la concentración de funciones en las burocracias, también permite redistribuir los
recursos locales, rompiendo los desequilibrios espaciales, que concentran actividades y
funciones en ciertos territorios en desmedro de otros. Esta perspectiva es la del desarrollo
local, proceso de esencia social que, sin embargo, se complementa bien con el proceso
político-estatal de la descentralización, generándose puntos de encuentro conocidos
también como espacios de concertación social.
Esta forma de descentralización del gobierno local, de amplia aceptación y desarrollo a nivel
internacional, requiere un sistema de reglas y metodologías apropiadas para desarrollar la
propuesta. Implica contar con un mínimo de condiciones para el control del proceso, y una
clara determinación de los objetivos, recursos y sujetos.
El proceso de descentralización desde las municipalidades, cuando va unido a una
propuesta de desarrollo, se lleva adelante mediante una convocatoria general a la
población y se busca el compromiso de ella, como ocurre con la planificación participativa
local.
Las relaciones entre los actores, sus discusiones y acuerdos finales suponen la creación de
reglas y convenios que, al amparo de la autoridad local que las promueve y ratifica, así como en
razón al marco jurídico en el que actúan, cuentan con un respaldo legal. Tal es la base teórica y
jurídica de una planificación participativa.
Anotaciones
El Devenir de la Institución Municipal
Enrique Quedena
La tradición de gobierno local más cercana a las instituciones actuales provienen de las
iii
ciudades nacidas durante el medioevo . Se trató de Burgos que asumieron el liderazgo
del desarrollo económico y cultural, a costa de grandes enfrentamientos con los
poderes feudales entonces dominantes. Surgieron en esta etapa dos formas distintas de
administraciones locales; por una parte la organización de las comunas contestatarias al
régimen y por otra parte, las municipalidades o ayuntamientos dependientes del poder
central, generándose de esta manera dos concepciones jurídico-políticas diferentes.
La comuna, nació en el seno de la sociedad feudal y convivió con ella durante muchos
iv
años , se trató de una forma de organización social de carácter urbano que unificaba
jurídicamente a una población de artesanos, productores y comerciantes por entonces
constituidas en las nuevas fuerzas citadinas-, frente al poder señorial que dominaba el
ámbito rural. Y será justamente, como producto de enfrentamientos con el poder
feudal, así como por la acumulación progresiva de conocimientos y riquezas que,
finalmente, la comuna logró institucionalizarse como un poder local legítimo.
En algunos lugares el poder de la comuna pudo ejercer un dominio sobre parte del área
rural, el cual "debió servir a la ciudad como área de abastecimiento de bienes y de mano
de obra a bajo costo y al mismo tiempo como mercado para todas las mercancías
v
cotidianas que no estaban destinadas al consumo urbano o a la exportación" .
Aunque lo que se generalizó fue el carácter eminentemente urbano que adquirió la
comuna, al punto tal que nunca se admitió la participación en el gobierno de ella de los
hombres del campo.
Es importante resaltar que la comuna descansaba en las relaciones de igualdad que se
establecían entre ciudadanos libres. El habitante de la ciudad había logrado una nueva
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12. condición social basada en su pertenencia a una comunidad libre de personas, mientras
que en el campo las poblaciones mantenían relaciones serviles frente al poder feudal. La
ciudadanía nacía de esta manera como una nueva categoría política de oposición al
régimen anterior, en donde la naciente burguesía contaba con gran capacidad de gestión
e iniciativa, asumiendo la conducción de la comuna.
Inicialmente existía una gran homogeneidad en el tratamiento de los habitantes de los
nacientes Burgos o ciudades, sin embargo, posteriormente las reglas se alteraron al
imponerse el criterio de riqueza económica como fundamento del poder. No obstante,
la autoridad pasaba de todas maneras por nombramientos, en cuyo proceso los
vi
ciudadanos participaban de alguna manera .
La ciudad se convirtió paulatinamente en un espacio de lucha política muy intensa frente
a los poderes feudales, que terminó beneficiándola de manera paulatina.
“El grado de libertad variaba considerablemente y por ello mismo es difícil presentar un
cuadro completo de derechos y libertades y de la organización de la ciudad medieval,
tan compleja como el del feudo. Hubo ciudades totalmente independientes, como las
ciudades - repúblicas de Italia y Flandes, hubo comunas libres con diversos grados de
independencia; y hubo poblaciones que pudieron arrebatar algunos privilegios a sus
señores feudales, pero que en alguna medida quedaron bajo su control. Más cualquiera
que fuesen los derechos de las ciudades, sus habitantes tenían en su poder la carta que
los confirmaba, lo cual ayudaría a impedir disputas si, el señor o sus agentes olvidaban
vii
esos derechos”
De esta manera, el habitante de la ciudad lograba un estatus social que se basaba en su
pertenencia a una comunidad libre de personas, que se asociaban para defender sus
derechos. Este grupo era dirigido por un representante orgánico, denominado
viii
burgomaestre .
“En las ciudades del centro y del norte de Europa surgió así el conocido lema 'El aire de
la ciudad hace libre', es decir, que después de un plazo más o menos grande, pero que
fue haciéndose cada vez menor, el señor de un esclavo o de un siervo perdía el derecho a
reclamarlo como sometido a su poder. Este principio se ha impuesto en grados diversos.
A menudo las ciudades tuvieron que prometer no acoger gente no libre y, con la
reducción de las posibilidades económicas, esta limitación les ha sido en ocasiones
agradable. Pero, de todos modos, aquel principio se impuso como regla. Las diferencias
estamentales desaparecieron, por lo tanto, en la ciudad, al menos en la medida en que
significaban una diferencia entre la libertad y la falta de ella. Por otra parte, se
desarrolló dentro de los centros urbanos del norte de Europa, originalmente fundados
en la igualdad política de los asentados y en la elección libre de los funcionarios urbanos,
una capa de notables: diferenciación estamental de las familias que monopolizaban los
ix
cargos municipales en virtud de su independencia económica y de su poder”
La ruptura con los poderes feudales, significó la consolidación de las ciudades como
espacios de intensa actividad industrial y mercantil. Comenzó a generarse en su
interior un nuevo sistema de producción con capacidad de autosostenimiento y con
capacidad de desplazamiento del hasta entonces sistema vigente. La ciudad se
convirtió de esta manera en una condición imprescindible para la nueva forma de
desarrollo económico.
En su posterior evolución, y rotos ya los lazos con la feudalidad, la comuna se convirtió
también en expresión de otras fuerzas y grupos citadinos. La comuna actuó como un
colegio o colectivo de intereses, opuesto al control personal y vertical de una sola
autoridad. En ese sentido se convirtió en el espacio en donde se moldearon las nuevas
relaciones económicas y sociales.
La concreción de la autonomía política en cartas jurídicas de la ciudad, dio lugar a la
generación de un derecho propio, con sus propias vías procedimentales y aparatos de
justicia locales, de esta manera los individuos y sus organizaciones (las corporaciones) se
pudieron regir a partir de un derecho exclusivo.
Sin embargo, no será esta institución cargada de corrientes liberadoras la que llegue a la
América Latina, sino la que corresponde a la segunda tradición mencionada líneas
arriba, se trata de la municipalidad o ayuntamiento dependiente del poder central; esta
institución denominada también como cabildo, se introdujo a partir de la conquista
española.
Una primera gran diferencia consiste en el hecho de que la ciudad colonial no fue el
espacio de individuos y corporaciones libres. Aquí el gobierno de la ciudad no se hacía en
nombre de una sociedad local urbana, sino en nombre de la corona.
"Jurídicamente, el nuevo territorio forma parte del patrimonio de la corona en
donde radica su soberanía; por ello su ocupación se hace a nombre de los reyes de
España y a las nuevas autoridades sólo le compete administrar en forma delegada y
otorgar posesiones en calidad de concesiones. Esta es la esencia del pacto
x
colonial” .
Es por ese motivo que las autoridades locales como el alcalde, los regidores y los
secretarios eran nombrados por el rey o por sus delegados en América: el Virrey o la
xi
audiencia .
Es así como el órgano de gobierno local responde a una ciudad muy diferente, que en
términos de gobierno se caracterizaba por su falta de independencia y en términos de
gestión por su falta de autonomía. Una diferencia sustancial con las comunas.
La segunda diferencia tiene que ver con las razones económicas, ya que la municipalidad
debió adecuarse al patrón económico establecido por la metrópoli española y no a
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13. procesos autónomos de desarrollo económico local. A decir de Portillo, "en la ciudad
latinoamericana la estructura política precedió a la económica", creándose ciertas
situaciones importantes:
■ Laciudadrespondió a una lógicadeconquista primero y decolonizacióndespués.
■ Las relaciones económicas se encontraron seriamente controladas: no existió el
libre comercio y se crearon en cambio una serie de controles a las relaciones
mercantiles y artesanales.
■ Las relaciones intermunicipales fueron prohibidas, concentrándose éstas al vínculo
municipio - corona.
■ El carácter dependiente y subordinado de la ciudad llegó al extremo de manifestarse
en su propia forma física. El damero se encontraba determinado legalmente,
xii
codificado bajo el reinado de Felipe II, en la ley de 1573 .
A este listado hay que agregar el carácter estamental de la ciudad colonial, en donde
habitaban los españoles, los criollos descendientes de los anteriores nacidos en
América, los indígenas (diferenciados a su vez en razón de su linaje y poder, como el caso
de los caciques) y los esclavos negros, además de una gama amplia de mestizos (cada
uno con denominación propia).
La situación del cabildo implantado en América resultaba por todo ello muy distante de
la sociedad de ciudadanos nominalmente libres e iguales que se vivió en Europa en la
misma época.
1.3 Las municipalidades peruanas en cifras
De acuerdo a cifras oficiales del INEI, al 2002, existían en el país 194 municipalidades
xiii xiv xv
provinciales, 1635 distritales y 1871 municipalidades de centros poblados .
No se puede afirmar, a priori, que este número resulte alto o bajo, pues ello depende de la
consideración de un conjunto de factores, como la proporción existente entre municipalidad
y área territorial, el número de población, las atribuciones otorgadas, el número de
habitantes por trabajador municipal, etc.
En Francia, con una superficie de 549,000 km2 (Perú cuenta con 1' 285,215 km2), el
municipio (commune) es una institución ampliamente difundida. Implantadas desde 1789, las
comunas suman en la actualidad cerca de 37,000, número que es muy superior al de cualquier
otro de la Unión Europea y resulta superior a todas las municipalidades juntas de América
Latina. Se estima que el 80% poseen menos de mil habitantes, razón por lo cual se han
incentivado las mancomunidades, como un mecanismo voluntario de concentración
municipal. Por su parte, Argentina posee 1930 municipios, Brasil 5507, Colombia 1098 y
México 2430.
Las municipalidades constituyen la institución estatal mas extendida sobre el territorio
nacional y, al mismo tiempo, la que cuenta con mayor reconocimiento por parte de la
población, pese a las dificultades económicas y materiales en las que se desenvuelve.
xvi
La mayor parte de municipalidades peruanas son rurales . Ellas administran el territorio que
alberga no solo poblaciones sino también recursos naturales de diverso tipo y, por lo tanto,
representan posibilidades de movilizar recursos sociales considerables. El Consejo Nacional
de Descentralización estima que el número de municipalidades rurales en el país es de 1354,
mientras que Castro Pozo considera que sólo las municipalidades con menos de cinco mil
xvii
habitantes serían 961 . Sin embargo, el país ha seguido un claro patrón de crecimiento
poblacional urbano, pues, de acuerdo a las cifras del INEI del 2002, se demuestra que pese a la
enorme extensión de los municipios rurales, alberga a sólo el 27.8% de la población nacional.
El artículo 139 de la LOM ha definido a las municipalidades rurales como aquellas que
funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana no es mayor al cincuenta
por ciento de su población total. Sin embargo, si la ley hubiera considerado otras categorías,
como la población económicamente activa vinculada a las labores rurales, es probable que el
mapa rural se hubiera modificado sustancialmente, siendo probable entonces, conocer
realmente la magnitud de la ruralidad en el país.
Por otra parte, si se considera el personal que se encuentra al servicio de los Gobiernos
xviii
Locales, tenemos más de 62,000 trabajadores, siendo el 23% mujeres . Esta fuerza laboral
se distribuye en las siguientes categorías:
■ Empleados: 30,355 que representa el 48,7% del total. A su interior se pueden distinguir a
los técnicos que constituyen el 53%, los auxiliares que representan el 28,3% y los
profesionales con el 18,7%.
■ Obreros: alrededor de 24,000 en total, lo que representan el 43%, correspondiendo al
personal de limpieza el 38,7% del total anterior y 4,3% al personal de vigilancia.
■ Funcionarios y directivos: se identificaron 5,165 funcionarios y directivos, que
representaban el 8,3% del total de trabajadores de las municipalidades.
Atendiendo su condición laboral, el INEI pudo comprobar que el 60% de los trabajadores
municipales se encuentran en situación de contratados. Las cifras sobre la condición de los
trabajadores indican lo siguiente: 25,071 son nombrados, 29,581 contratados y 7,636
contratados a través de services.
Estas cifras muestran tres aspectos aparentemente paradójicos. En primer lugar, pocas veces
en un país pobre se puede encontrar una fuerza laboral especializada tan numerosa; este
contingente laboral, de actuar coordinadamente, bajo un plan estratégico que integre sus
diferentes acciones podría constituir un motor muy efectivo en la lucha por el desarrollo.
Pero, en segundo lugar, este grupo ha sido visto siempre de manera disgregada y sin objetivos
ni proyecciones comunes, desperdiciándose oportunidades y energías. En tercer lugar, pese
a tratarse de trabajadores especializados, no han recibido, por décadas, formación,
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14. actualización, entrenamiento, ni mejoras económicas, que posibiliten su mantenimiento
como fuerza calificada y promotora del cambio.
No se trata, sin embargo de un problema que afecte a los trabajadores ediles únicamente,
sino que la falta de interés de los gobiernos centrales de desarrollar la propia institución -pese
a los importantes resultados que han obtenido-, ha afectado seriamente su capacidad de
respuesta, contrastando con la atención que reciben en otros países vecinos.
En general, la asignación de recursos económicos es mayor en el resto de América Latina que
en el Perú. La canalización del gasto público a través de los gobiernos locales en 1998
alcanzaba el 45.6% en Brasil, 43.3% en Argentina, 39% en Colombia, 26.7 en Bolivia, 25.4%
xix
en México, 19.6 en Venezuela , mientras que sólo el Perú se atrevía a destinar alrededor del
3.6%.
Informes más recientes, consideran que la asignación de recursos a las municipalidades en
nuestro país se ha elevado al 5%, pero igual nos sigue dejando en último lugar entre los
países de la región. Al respecto se señala que “el gobierno central peruano concentraba, en
el año 2000, el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al
65% en promedio de gobiernos de países medianos y grandes de la Región y 54% en países
desarrollados. A nivel del gasto público se daba el mismo comportamiento, para el mismo
año, los gobiernos locales, fueron responsables del 12% del gasto total, frente al 34% en
xx
América Latina y al 43% en los países desarrollados” .
Otros informes estarían demostrando que las transferencias durante el 2004 hacia los
municipios en otros países se habría reducido sustancialmente, debido a los efectos de la
crisis económica en algunos de ellos, tal sería el caso de la Argentina que se habría reducido el
porcentaje de las transferencias del gobierno central a sólo el 7.90%, en cambio, el Perú,
según esta fuente, habría mejorado su situación, llegando al 8%, cifra que no obstante, nos
colocaría al mismo nivel de República Dominicana, que entrega estos recursos a tan sólo 138
municipios.
Como se aprecia, la situación peruana resulta atípica con respecto al resto de países, pues en
los últimos veinte años, estos vienen reforzando las capacidades y aumentando las funciones
de sus gobiernos locales. Incluso con oportunidad de aplicarse las medidas de ajuste
estructural y plantearse las políticas conocidas como de “primera generación” en América
Latina, los propios organismos promotores de estas reformas, han insistido en la necesidad
de profundizar en los procesos de descentralización, que toman en cuenta el fortalecimiento
de las administraciones locales.
En los casos en donde la municipalización ha sido más reciente el impulso del gobierno
central ha sido más decidido, como ha sido el caso en Bolivia, donde se han promulgado
normas legales acertadas, que han considerado la asignación de recursos económicos
importantes, así como un apoyo institucional manifiesto, superando incluso el nivel de lo
político partidario en la implementación de las medidas destinadas a fortalecer el proceso de
descentralización.
1.4 Las municipalidades rurales peruanas
Como se ha visto, por su origen, las municipalidades son una forma de autogobierno,
contestatario a un modelo que limitaba las libertades. La evolución de esta institución ha
permitido que de ser originalmente creada para dirigir una urbe, posteriormente se haya
aplicado con éxito para gobernar localidades rurales. Aunque tal paso suponga, siempre, un
conjunto de adaptaciones explicitas y detalladas que normalmente le corresponde hacer a la
ley orgánica encargada del tema.
La legislación peruana, empero, ha evitado sistemáticamente desarrollar estos aspectos,
creando de esta manera confusión y debilitando el accionar de estas estructuras políticas.
Esta situación se puede visualizar en diversos aspectos: desde la adopción de una estructura
orgánica citadina (existen municipalidades rurales que tienen oficinas, áreas y comisiones
urbanas y no oficinas de desarrollo agropecuario, por ejemplo), hasta la forma como
formulan sus instrumentos de gestión internas, como el Reglamento de Organización y
Funciones, o el Reglamento Interno de Concejo, entre otros.
Población
10 a 50 mil
5 a 10 mil
2 a 5 mil
Menos de 2 mil
Urbano
135
68
129
1
Rural
227
291
372
464
%
19.8
19.6
27.4
25.4
Menos
de 2 mil
2 a 5 mil
5 a 10mil
10 a 50 mil
0 500
Rural
Urbana
MUNICIPALIDADES RURALES Y URBANA EN EL PERÚ
REMURPE. Fuente CND
De manera sintética, se puede afirmar que las municipalidades peruanas deben afrontar
exigencias y limitaciones internas, debido a la falta de apoyo efectivo y sincero por parte del
gobierno central. Algunos de los aspectos más importantes tienen que ver con lo siguiente:
- El aumento de la pobreza en el campo ha sido una constante. Pese a los intentos por
aplacar esta situación, el campo se ha convertido en un ámbito que es sinónimo de
pobreza y abandono.
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15. - La presencia de factores exógenos, como los denominados programas de lucha
contra la pobreza o los de corte simplemente asistenciales, han atentado contra la
posibilidad de generar o reforzar los procesos productivos endógenos. Se puede
afirmar que la ayuda, en muchos casos, ha afectado seriamente la cultura social y
política y ha impedido el progreso de propuestas productivas orientadas al
desarrollo.
- Las imágenes entre el campo y la ciudad han creado un fuerte contraste, que invita a la
migración a los jóvenes. Por un lado, la falta de inversiones y de apoyo efectivo en el
campo, contrasta con la situación en la que se encuentran los servicios y otras condiciones
de vida en la ciudad, que aunque no siendo las mejores resultan muchas veces superiores a
lo que existe en el ámbito rural.
- Las políticas estatales y los propios proyectos de desarrollo están diferenciando dos
áreas rurales: las que son susceptibles de integrarse rápida o fácilmente a los
mercados, y las que ofrecen serias dificultades para ello (denominadas incluso como
“inviables”, en muchos casos). Esta desigualdad no ha servido para crear políticas de
promoción diferenciada, sino sólo para canalizar recursos hacia unos y dejar sin ellos a
los otros, generando una nueva categoría de pobres entre los pobres. Sin embargo, los
sectores en extrema pobreza, abandonados por muchas entidades estatales y de
promoción, son atendidas, siempre por los gobiernos locales a partir de sus limitados
recursos.
- Sólo recientemente, a partir de la introducción de atribuciones municipales en materia de
desarrollo económico, se vienen generando propuestas y políticas orientadas a integrar
las economías urbano-rurales. El manejo de ambas dimensiones, como parte de un solo
sistema, constituye uno de los aportes que viene impulsándose especialmente desde el
marco conceptual de la Nueva Ruralidad.
- Las realidades rurales muestran un nivel de atraso muy grande en términos de educación
primaria, secundaria y técnica. Igualmente, los problemas de salud y saneamiento
ambiental, así como en el estado de desarrollo de la infraestructura. Se trata de factores
que inciden decididamente en las posibilidades de desarrollo local, los programas y
acciones al respecto son de reciente data y cuentan con muy poco respaldo financiero e
institucional.
- El sistema de transferencias premian a los espacios urbanos, ya que bajo el principio de
apoyo a los lugares que concentran mayor población se dejan, permanentemente
abandonados a los rurales que son, por definición, lugares de baja densidad poblacional.
En cambio, la actuación de los gobiernos locales rurales en el desarrollo de sus
localidades, durante los últimos veinticinco años nos plantea un escenario de nuevas
posibilidades:
- En muchas localidades rurales, las capacidades han crecido más aprisa que las atribuciones
legales. Muchos sistemas de planificación en municipios rurales son un ejemplo de
perdurabilidad y efectividad, frente a experiencias urbanas, sin embargo, muchas de ellas
se han generado en épocas en las cuales no existían atribuciones legales expresas que
garantizaran su continuidad.
- Pese a las peculiaridades que muestran los distintos gobiernos locales en el ámbito
rural, muchos de ellos han logrado afirmar los valores culturales de la zona y, a partir
del reconocimiento de la acción ciudadana, generar gobiernos altamente
participativos que suplen la escasez de recursos económicos y el abandono
institucional.
- La renovación, prácticamente ininterrumpida del sistema eleccionario a nivel municipal,
aunque a nivel nacional existieran serias perturbaciones, constituye una muestra de lo
cercana que siente la ciudadanía a las municipalidades y lo interesada que está en
participar de sus acciones. Esta situación se ha visto reforzada con el apoyo recibido, en la
generalidad de casos, la puesta en marcha de distintas propuestas como los Presupuestos
Participativos, las audiencias de rendición de cuentas y las consultas ciudadanas, entre
otros tantos recursos empleados. No obstante, resta aún otorgar a las municipalidades
mayores oportunidades de intervención, por ejemplo, promoviendo mancomunidades, o
permitiendo el ensayo en el tratamiento de nuevas problemáticas cuando se crea que
existan capacidades para ello (como, por cierto, existe en el sistema francés, que faculta a
las municipalidades a solicitar la intervención en temas para los cuales no tienen
atribuciones expresas o exclusivas, de modo que si demuestra haber desarrollado
capacidades, adquiere tales facultades).
Anotaciones
Nuevos Espacios para Promover el Desarrollo
de los Municipios Rurales del Perú.
xxi
Eduardo Barzola
El Caso de la Remurpe
EL CONTEXTO POLÍTICO NACIONAL
El proceso de municipalización en el Perú tiene larga data. Sus raíces se encuentran en
xxii
las instituciones españolas que importaron los conquistadores , éstas encontraron
dificultades en su inserción dentro de las prácticas y costumbres ancestrales existentes
en nuestro país, aún hoy las dificultades con las comunidades campesinas no se han
tratado convenientemente, a pesar de ello, es la forma de organización política del
Estado más cercana a los ciudadanos.
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16. Nuestro proceso actual tiene su precedente, afincados en los últimos veinticinco años,
cuando en 1980, luego de la larga dictadura militar (1968 - 1980), se inició un nuevo
proceso de transición democrática. Pero los cambios que se dieron en los ochenta
desencadenaron procesos no solo por las vías institucionales de la democracia
representativa, que se expresaba en la competencia política de los partidos en los
espacios locales, sino a la vez, en la configuración de nuevos liderazgos populares en las
ciudades, mientras que el campo destacaba la reivindicación de los campesinos
planteando sus derechos ciudadanos.
Estos cambios marcaron fuertemente la composición de las organizaciones gremiales y
políticas, así como definió la extracción popular de las nuevas autoridades, en ese
terreno se puede observar a lo largo y ancho del país que ya no son los honorables o
familias notables (taita llaqtas) como monopolizadoras de las funciones públicas, era ese
torrente de lideres campesinos y populares los que habían ganado su terreno a punta de
xxiii
esfuerzo y reinvindicación de su derechos políticos . Es ese nuestro escenario y la
tradición popular en la que se inserta la aparición de la Red de Municipalidades rurales
del Perú.
El desarrollo del proceso de municipalización continuó a pesar de las acciones del
emergente gobierno autoritario de la década de los noventa. Un proceso que le
permite al gobernante de turno, el ingeniero Fujimori, cerrar el Congreso, copar el
poder judicial y recentralizar el país, cancelando la existencia de los gobiernos
regionales. Todo ello, empleando un discurso de aproximación directa con la
población, el mismo que, desde su punto de vista, no requería de canales
institucionales, diálogo amplio ni empleo de las reglas democráticas. Esto ocurre a
xxiv
mediados de la década de los noventa , sin embargo, es con el movimiento Vamos
Vecinos, en 1998, que logra una importante cantidad de municipalidades y copa la
Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE).
NUEVAS MUNICIPALIDADES PARA UN NUEVO PAÍS
El nacimiento de una red de municipalidades alternativas a las tradicionales, poco
productivas y deslegitimadas, tienen una explicación histórica, ligada al accionar de una
nueva generación de líderes campesinos.
Ante el escenario de copamiento del gobierno autoritario, los líderes campesinos,
provenientes de ricas experiencias de organización y lucha campesina, implementaron
acciones para lograr dirigir los gobiernos locales bajo nuevos planteamientos, dando
lugar a experiencias en zonas olvidadas, destacando nítidamente Limatambo, que se
convirtió en un referente importante y signo de resistencia democrática frente a la
practica autoritaria y de cooptación arrolladora gobierno central. A esta experiencia se
sumaron luego Haquira, Santo Domingo, San Marcos, Azángaro y muchas otras más,
constituyendo un movimiento importante en el espacio municipal.
Diversas organizaciones y gremios campesinos deciden, a finales de los noventa, evaluar
xxv
lo avanzado en democracia en los espacios rurales y realizan dos eventos importantes .
Se trató de momentos aleccionadores, por encontrar experiencias importantes en
diversas partes del país y, como conclusión, se dio inicio a una discusión de cómo darle
continuidad a estos eventos.
El primer intercambio no fue fácil, ante el planteamiento de constituirse como
xxvi
organización de las municipalidades alternativas , la salida que se planteó fue la de
constituirse en una red como una forma novedosa de organización que, en primer lugar,
no expresa jerarquía sino relaciones horizontales entre los socios y que cada uno en el
lugar donde estuviera, de nuestro vasto país, se constituye en un nodo. La otra idea es
que la organización como red, permitiría el flujo y el compartir información, que sirva a
las municipalidades que se encontraban lideradas por campesinos convertidos en
autoridades ediles. Eso explica por qué REMURPE no tiene un cuadro directivo clásico
como cualquier asociación, sino que está basado en coordinaciones regionales y un
coordinador nacional.
Si este proceso se inicia con la nueva transición democrática en los noventa, a inicios
del nuevo siglo coloca sobre la mesa un conjunto de alternativas para democratizar y
descentralizar adecuadamente el país. La experiencia democratizadora de estos
gobiernos locales rurales y los implementados en diversas ciudades del país han
servido de base a la nueva normatividad, para ello, se han establecido alianzas con
diversas instituciones de la sociedad civil, generándose un rico aprendizaje para los
nuevos líderes. Tal ha sido el inicio de acciones que buscan influenciar en las políticas
públicas, desde el cotidiano accionar de la Red de Municipalidades Rurales del Perú,
REMURPE.
UNA AGENDA PARA EL DESARROLLO DE LAS LOCALIDADES RURALES
DEL PERÚ
Este recorrido ha permitido a los miembros de REMURPE acumular una serie de
elementos que, desde su práctica diaria, le ha permitido la construcción de una
propuesta de gestión municipal particular que se resumen en los principios de
participación, concertación y transparencia. Estos elementos son centrales y están
íntimamente ligados a su historia, por abrir a los sectores populares la actividad
pública, hasta hace muy pocos años, coto cerrado y apropiado por las élites de poder
tradicional.
A estos principios de gestión, se le ha articulado la necesidad que las municipalidades
rompan el rol tradicional que se les asignó - como mera prestadora de servicios -, y que
se conviertan en instituciones que faciliten o promuevan el desarrollo de las economías
locales, permitiendo la sostenibilidad de los procesos democráticos echados a andar.
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17. El concepto de desarrollo local tiene una utilidad práctica manifiesta. Por una parte, sirve para
diferenciar los temas y responsabilidades que corresponden directamente al Estado, de los
que son propios de las sociedades locales. Igualmente, permite generar espacios de
concertación que resultan fundamentales para concordar las agendas de los diferentes
actores e instituciones públicas y privadas, que contribuyan a enfrentar problemas
estructurales, especialmente aquellas que mellan las capacidades internas, así como la
erradicación definitiva de la pobreza.
El desarrollo local permite el surgimiento de propuestas de atención a los principales
problemas que aquejan a una localidad, igualmente, interviene en la evaluación del
desempeño de las funciones y servicios que en principio están orientados a apoyar los
procesos concretos de mejoramiento del hábitat y de la infraestructura básica, la salud y
educación, producción y, en general, todos aquellos dirigidos a elevar la calidad de vida de la
población y posibilitar el desarrollo económico, de acuerdo a las características particulares
que presenta cada localidad o región.
Se trata, sin embargo, de un proceso prolongado, no exento de conflictos entre los actores
sociales que buscan hacer prevalecer sus particulares intereses, en tanto que el gobierno
local y otras instancias gubernamentales, buscan concretar políticas orientadas a proteger el
interés social y la utilidad pública.
En un país tan grande y disperso como el Perú, la municipalidad ha cumplido desde comienzos
de los ochenta, una importante función de apoyo a las acciones sociales orientadas a atender
de las emergencias sociales, así como un rol promotor del desarrollo en las localidades
urbanas y rurales. Aunque, como se ha visto, no ha contado con el apoyo suficiente por parte
del gobierno central, no sólo en lo referente a la disponibilidad de recursos económicos, sino
al permitir la superposición de funciones por parte de otras instancias públicas.
Un país que presenta realidades tan disímiles, como ciudades y localidades en costa (a nivel del
mar y ribereños), en sierra andina (con una altitud variable de 2,000 a 4,200 metros sobre el
La historia de las municipalidades que integran REMURPE, también tiene que ver con la
lucha por reclamar y lograr un espacio reconocido dentro de la agenda pública. Una de
las características en nuestro país es la homogeneidad normativa, donde las leyes no
distinguen las especificidades de una realidad municipal altamente heterogénea como el
Perú. Paradójicamente, la realidad predominante en el terreno municipal es la rural,
pues la mayoría de municipalidades en el país son rurales, no obstante, se legisla para las
realidades urbanas.
En esa dirección, REMURPE, con el apoyo de diversas instituciones, ha sabido colocar
diversos temas fundamentales en la agenda pública, relacionados con la profundización
del proceso de descentralización. Básicamente, se ha hecho un aporte sustancial en el
tema de las municipalidades rurales, las transferencias de proyectos especiales y
programas sociales y, actualmente, está el reto de trabajar diversos temas como el de
desarrollo rural, como propuesta integral, para permitir los cambios fundamentales de
estos territorios, por la vía del asociativismo municipal en su forma mancomunada y el de
asociación. Otro tema es el del mejoramiento de los sistemas administrativos y de control
adecuado a estas realidades municipales, Se tiene que emprender con seriedad como
otro tema de la agenda -, el mejoramiento de las finanzas municipales que no sólo toque el
tema del fondo de compensación, sino el de la tributación adecuada, así como los
sistemas de inversión y las transferencias de competencias.
Ésta es una importante agenda a trabajar y forma parte de los retos importantes con lo
que REMURPE tendrá que continuar apostando, para cumplir con la finalidad que fue
creada, de luchar contra la pobreza y desarrollar a los municipios de estas zonas
históricamente excluidas en el país.
2. EL MARCO CONCEPTUAL MUNICIPAL
2.1 El Desarrollo Local
El primer artículo de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 (LOM), señala que es la
municipalidad el órgano promotor del desarrollo local, indicando posteriormente, que el
desarrollo local es de carácter permanente e integral, entendiendo por lo último, la
orientación que permite el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad
ambiental (artículo X).
De este enunciado queda bastante claro que la municipalidad es un agente promotor y no el
actor único, cuando se trata de lograr el desarrollo local, pues es producto de la acción
coordinada y explícita de los actores sociales e institucionales que participan en una localidad.
Y es que, a diferencia del proceso de descentralización, que es eminentemente político y
estatal, el desarrollo local es básicamente social. En su avance, un proceso de desarrollo local
puede y debe- tener un encuentro sinérgico con el proceso de descentralización, que
permita aprovechar un conjunto de oportunidades.
“En la medida en que se trata de dinámicas esencialmente sociales, corresponde que
el Estado se concentre sólo en apoyar la organización y gestión social orientada a
provocar el cambio y el mejoramiento de las condiciones de vida, producción y
bienestar en general. Además, el Estado puede delegar progresiva, pero
sostenidamente, una serie de funciones y responsabilidades que resulta más
conveniente que se encuentre en manos de la sociedad, en razón de mayor interés,
eficiencia y eficacia. El Estado debe tener un rol promocional y a la vez subsidiario en el
xxvii
desarrollo local” .
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18. nivel del mar), así como de selva amazónica; con gigantescas conurbaciones urbanas y enormes
espacios puramente rurales y una multitud de circunscripciones con funciones mixtas, urbano-
rurales; realidades que contrastan por sus tamaños y densidades, así como por la concentración
de población en situación de pobreza frente a otros que concentran los ingresos, etc.; requiere
la construcción no de una, sino de múltiples propuestas de desarrollo local.
Por tanto, hablar de un modelo de desarrollo local puede resultar un error, ya que resulta
muy difícil y hasta inconveniente generalizar. Es por este motivo que las respuestas más
apropiadas provienen, por lo general, de ciertos territorios que comparten posibilidades y
problemáticas comunes, además de cierta pertenencia cultural y hasta de unidad geográfica,
como muestran innumerables ejemplos, como la sierra tropicalizada de Piura o el corredor
de la cuenca del Crisnejas, entre muchos otros.
A lo anterior, habría que agregar que la nueva legislación municipal hace hincapié en que para
posibilitar el desarrollo integral, las municipalidades deben actuar en coordinación y
asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población (artículo X).
Siendo la vía para lograr el desarrollo local la planificación y la participación vecinal (artículo
73). Se trata de disposiciones legales que son, ciertamente, correctas en la medida que
claramente señalan que compete a la municipalidad actuar como ente promotor del
desarrollo local, mientras que más adelante las normas se encargarán en remarcar que los
procesos de planificación son participativos y concertados, dotándose a la municipalidades de
un amplio menú de posibilidades para poder llevar adelante esta tarea, como se verá
posteriormente en este trabajo.
2.2 Los conceptos claves para la gestión local: municipio, municipalidad y gobierno local
El municipio es un término que es empleado muy frecuentemente, aludiendo a diferentes
situaciones, debido a la terminología empleada por la legislación de un país o a sus tradiciones
políticas. Así podría ser usado como sinónimo de municipalidad, o para aludir a la unión de
una población con su ayuntamiento, entre otras posibilidades. Sin embargo, desde un punto
de vista más doctrinario, se entiende que un municipio es la sociedad local - una comunidad
de personas-, establecida en un territorio determinado, organizada para participar en el
gobierno propio a su nivel, conjuntamente con las autoridades democráticamente elegidas
xxviii
para conducir el aparato municipal .
En las palabras de Robles Martínez, el municipio “es la organización, la estructura, el orden
jurídico que le es dado a la población local para que pueda autogobernarse, satisfacer sus
xxix
necesidades, desarrollarse y alcanzar sus fines” .
Diversos estudios comprueban que, al margen de las culturas y las épocas, la existencia de
un nivel de gobierno que permita un acercamiento fácil y cotidiano entre una población y
sus gobernantes, resulta imprescindible para fundamentar cualquier instancia superior de
gestión política. Es por ese motivo que se atribuye al municipio la imagen de célula base del
Estado moderno, se trataría en todo caso, de “una organización política-jurídica y
xxx
administrativa que es reconocida por el Estado y no creada por este” .
En síntesis, se puede concluir que el municipio, siguiendo a Quintana Roldán, “es la institución
jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión
autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un concejo o
ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización
xxxi
política de un Estado” .
En cambio, la municipalidad alude al órgano de gobierno local, es decir, la persona jurídica
que representa al municipio, y que lo dota de derechos y obligaciones.
La municipalidad constituye la forma mediante la cual se estructura políticamente el
municipio, de acuerdo a los lineamientos y especificaciones que señala la legislación de la
materia, y que permite su articulación con el resto de la estructura del Estado. La
municipalidad de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, tiene libertad para fijar su propia
estructura interna y ejercer acciones de gobierno.
Así entendida la municipalidad, es un ente jurídico que no sólo posee derechos y obligaciones,
sino que también constituye una fuente del derecho, pues produce normativas y actos
jurídicos que son determinantes para la vida de una localidad.
De la anterior ley de municipalidades, Ley 23853, se puede extraer la definición más exacta
de lo que se entiende por una municipalidad, indicaba esta norma que las municipalidades son
los órganos del gobierno local, que emanan de la voluntad popular y que representan a los
vecinos. Se trata de personas jurídicas de derecho público, con autonomía en los asuntos de
su competencia, encargados de velar por la prestación de los servicios públicos locales, el
bienestar de los habitantes y el desarrollo integral de su circunscripción.
El artículo I del Título preliminar de la nueva ley orgánica de municipalidades, precisa que la
municipalidad posee plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Se trata de un tenor
que sigue una lógica ampliamente aceptada, que la considera como una colectividad
territorial, con rango de persona moral, que apareja la capacidad de administrar un
presupuesto propio y ejercer funciones taxativamente determinadas por la ley.
El gobierno ejercido por la municipalidad, representa una forma de ejercicio de poder
determinado por la ley, mediante el accionar de dos niveles internos de decisión: el concejo
municipal y la alcaldía.
Finalmente, la ley orgánica de municipalidades establece que los gobiernos locales son las
entidades básicas de la organización territorial del Estado, a la vez que constituyen los canales
inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos (artículo I LOM).
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19. Siendo así, el gobierno local se refiere a la capacidad para ejercer actos de gobierno,
administrativos y de gestión, con sujeción al ordenamiento jurídico, de acuerdo a lo dispuesto
por la Constitución Política. Es en este contexto político que se afirma que los gobiernos
locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia (artículo II LOM).
De esta manera, se institucionalizan y gestionan con autonomía, los intereses propios de las
colectividades. Además de la propia institución municipal, se considera como parte de sus
elementos constitutivos, según la ley (artículo I LOM), la sociedad local o población -como lo
denomina la norma- y el territorio.
2.3 La población y el territorio como componentes del gobierno local
El artículo I de la LOM señala que son elementos esenciales del gobierno local el territorio, la
población y la organización. Se trata de un enunciado muy similar al que aparece en el artículo
11 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de España.
La organización alude a la forma como se estructura el poder al interior del gobierno local,
señalándose las funciones propias y las relaciones que guardan entre sí, los órganos de
gobierno local, es decir, el Concejo Municipal, la Alcaldía y demás organismos de gestión
municipal. Tema que será desarrollado en el capítulo siguiente, al tratar el Gobierno Local..
Por su parte, la población es un concepto bastante sencillo, pues se trata de “un conjunto de
personas relacionadas de manera más o menos permanente, que ocupan una zona geográfica
xxxii
ya determinada y además unidos por elementos culturales, políticos y sociales” . Este
concepto evoca irremediablemente a uno de mayor capacidad explicativa, se trata de la
xxxiii
sociedad local .
La sociedad local, se refiere a la existencia de un conjunto de personas que han logrado
identificarse con un ámbito geográfico específico, urbano, rural o mixto, a partir de
relaciones sociales y hechos históricos.
A nivel de las localidades el componente poblacional o ciudadano, asume una denominación
propia, de vecino, se habla por eso de participación vecinal o de Juntas Vecinales. La legislación
sobre demarcación y organización territorial, contiene un enunciado que define al vecino
como el ciudadano peruano o extranjero, que cuenta con no menos de dos años de
residencia continua en el ámbito territorial de una misma circunscripción, guardando de esta
manera concordancia con la legislación electoral (artículo 4, inciso q, del D.S. 019-2003-
PCM). Hoy, la mayoría de legislaciones municipales en el mundo occidental, otorga calidad de
vecinos no sólo a los ciudadanos nacidos en el territorio municipal, sino a los domiciliados que
se sientan motivados a participar de tal calidad, pudiendo ser nacionales nativos de otros
lugares o extranjeros.
Y esque la sociedad local no precisa de un componentepoblacional homogéneo o siquiera con
intereses comunes o afines como se observa en las capitales de provincias y las grandes
ciudades -, a diferencia de lo que cabe esperarse, por ejemplo, en las pequeñas localidades
rurales. La sociedad local en el país se caracteriza por reproducir, en una escala menor, los
rasgos esenciales del sistema en su conjunto, encontrándose en ella los problemas de
diferenciaciones sociales, de clase, de género, etc. Dependiendo de la magnitud de la sociedad
local, se pueden encontrar casos de segregación espacial, concentración de pobreza,
hacinamiento, entre otros. Justamente por la existencia de estas diferencias sociales es que
podemos identificar actores que administran determinadas fracciones locales o regionales de
poder, las mismas que hacen sentir su peso, cuando deben tomarse ciertas decisiones que
afectan alconjuntodeuna sociedadlocal.
Pero la dimensión local alude también a un sistema económico particular, un micro sistema,
podemos llamarlo así, integrado a la lógica de un sistema económico más amplio, regional,
nacional o internacional. Por tanto, una buena parte de la conducta de los actores señalados
responde al patrón establecido por la economía local. José Arocena ha dicho a este respecto
que "la producción de riqueza (por mínima que sea) generada en el territorio es objeto de
negociaciones entre los grupos socio-económicos, convirtiéndose así en el estructurante
xxxiv
principal del sistema local de relaciones de poder" .
Lo local es, de esta manera, el ámbito en donde interactúan agentes sociales y políticos,
donde hacen valer su cuota de poder, donde aseguran su crecimiento y reproducción.
Es por ello que el interés por controlar el gobierno local, se hace muchas veces
ESTRUCTURA
ESTATAL
ESTRUCTURA
SOCIAL
MUNICIPALIDAD:
es la forma jurídica mediante
la cual se estructura políticamente
el municipio. Forma parte del Estado.
MUNICIPIO:
es la sociedad local
organizada para participar en el
gobierno propio a su nivel,
conjuntamente con las autoridades
democráticas elegidas.
SOCIEDAD LOCAL:
comunidad de personas
establecidas en un territorio
determinado
DESARROLLO LOCAL
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
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20. evidente, en la transparencia con que se reflejan las disputas por conseguir el poder en
este nivel.
Desde el punto de vista jurídico - político, en cambio, lo local se expresa en términos muy
diferentes: para las Constituciones de 1979 y 1993, así como para la legislación específica, el
espacio local es distrital, provincial o de nivel de centros poblados (caseríos, pueblos, villas,
comunidades campesinas o nativas). Esto quiere decir que, siguiendo la lógica legal, un
gobierno local podría llegar a comprender varias realidades locales -y hasta sociedades
locales-, como ocurre en muchas provincias y ciudades.
Es por eso que, a veces, las sociedades locales no logran expresarse adecuadamente en la
dimensión política más próxima, que es la municipalidad. Se trata de casos en donde la
demarcación política-territorial no se corresponde con las unidades sociales, culturales y
económicas existentes.
En cambio, el territorio es la unidad física-espacial, que alberga a una sociedad local aunque
hoy es común que contenga a más de una. La falta de correspondencia entre la unidad espacial
y el gobierno local es fuente de conflictos, porque como se ha visto, se requiere siempre una
cierta identidad de las personas con el ambiente físico donde habitan.
Es conveniente desde todo punto de vista, que la determinación de las circunscripciones
municipales tome en cuenta la realidad social, cultural, económica e histórica y no se basen
únicamente en criterios físicos o poblacionales, como el tamaño del territorio o la
demografía. Esta responsabilidad exige contar con criterios sociales y técnicos, que
acompañen la decisión política que crea una circunscripción municipal.
Si hacemos una rápida evaluación de las circunscripciones actuales, podemos concluir que se
encuentra pendiente de solución, un proceso de revisión de la demarcación política desde el
nivel distrital hasta el provincial, tema que por cierto se demandó al Congreso Constituyente
con motivodelaConstituciónde1993, peroque noobtuvoninguna respuesta.
La actual demarcación política municipal del país es muy discutible, pues en la generalidad de
los casos no responde a tradiciones históricas, ni a razones culturales o étnicas, ni
poblacionales, como a ningún criterio técnico. Urge un trabajo de redefinición de los
espacios locales para consolidar los gobiernos municipales, tarea que sólo es posible de
lograr si se facilita una activa participación ciudadana. Necesitamos urgentemente,
reconfigurar el espacio político municipal, a partir del libre pronunciamiento de las
poblaciones involucradas.
El territorio que se encuentra en una localidad, de acuerdo a nuestro ordenamiento
territorial se encuentra bajo tres jurisdicciones: la nacional, regional y local, pudiendo esta
última ser también de tres tipos (provincial, distrital o de centro poblado). Por tanto, sobre
este factor se tejen una compleja red de competencias y relaciones que deben interpretarse
en cada caso. Por ejemplo, frente a una inversión puede caber varias intervenciones distintas:
licencias de funcionamiento municipal, estudios de impacto ambiental regional y del
organismo sectorial del gobierno nacional.
Finalmente, es importante valorar a las unidades territoriales menores que integran y otorgan
unidad a los distritos. Un mecanismo probado para lograr este propósito ha sido la
sectorialización o zonificación del espacio local, tomando en cuenta los procesos y condiciones de
integración social, además de las razones físicas. Para la gestión espacial resulta muy útil dividir un
territorio en un conjunto de espacios homogéneos o afines en sus problemáticas, pues, por un
lado, permite diferenciar el tratamiento de los problemas particulares y por otro, facilita la
descentralización hacia las organizaciones de la sociedad civil.
2.4 Sobre los tipos de municipalidades y su creación
a. Municipalidades provinciales y distritales
La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) distingue dos tipos principales de municipalidades:
las provinciales y distritales (artículo 2 LOM). La municipalidad provincial, en realidad, ejerce
jurisdicción sobre el territorio propio a la provincia pero también sobre el distrito del cercado
(artículo 3 LOM) y está integrado por un conjunto de distritos. Las nuevas reglamentaciones
(D.S. 019-2003-PCM), exigen que se constituya una unidad geo-económica con recursos
humanos y naturales, que le permitan establecer una base productiva adecuada para su
desarrollo, así como para el ejercicio de la administración y el gobierno.
La municipalidad distrital, en cambio, constituye la base más descentralizada del sistema
político administrativo del Estado. Ahora se busca que su ámbito constituya una unidad
geográfica, definida por una subcuenca, un valle, piso ecológico, etc., que además de contar
con los recursos necesarios, esté compuesta por una población, caracterizada por poseer
una identidad histórica y cultural que contribuya a la integración y el desarrollo (artículo 4 del
D.S. 019-2003-PCM).
b. Las municipalidades de centros poblados
A las anteriores se agregan las municipalidades de centros poblados que ciertamente
presentan características y atribuciones limitadas (artículo 2 LOM), este tipo de
municipalidad ejerce jurisdicción sobre el ámbito determinado por el Concejo Provincial en
el que se encuentra, a propuesta hecha por el Concejo Distrital (artículo 3 LOM).
Recordemos que la ley 23853 las denominaba “Municipalidades Delegadas”, término que
caracterizaba correctamente su sentido pero que los congresistas consideraron inadecuada,
cambiándola inmediatamente por la denominación de uso actual, expidiéndose para ello la
ley 23854.
Pero, más allá de la denominación que reciban, estas municipalidades han tenido un problema
de definición desde el inicio. Surgieron a partir de la disposición del Decreto Legislativo 051
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